礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的問題及對策

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摘要：報告指出，“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，實施自然資源資產(chǎn)審計是推進我國生態(tài)文明建設的重要舉措，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計是自然資源資產(chǎn)審計的重要組成部分。本文首先界定了礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的概念、主體、內(nèi)容和對象；其次，詳細分析了現(xiàn)階段我國礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計存在的問題，最后，提出了相應的完善礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的建議。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源資產(chǎn)；礦業(yè)權(quán)；審計

一、引言

審計署在《審計署2008－2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確指出要落實資源環(huán)境審計，詳細闡述了未來的五年礦產(chǎn)資源審計重點；2016年國務院通過了《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016～2020年）》，指明了到2020年礦產(chǎn)資源勘探，開發(fā)、管理和保護工作的發(fā)展方向，因此礦產(chǎn)資源審計越來越受到國家的關(guān)注和重視。我國在許多省市都已經(jīng)開展了礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計試點工作，例如：2014年3月，審計署南京辦赴山西省開展了礦產(chǎn)資源資產(chǎn)專項審計；2014年12月，審計署在濟南市完成了該項審計工作，并發(fā)表了《礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計初探》一文；2016年10月，國家審計署對新疆地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)保護情況進行了專項審計。審計試點為審計工作的全面開展積累了豐富的經(jīng)驗，但也存在很多問題。

二、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計概述

1．礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的含義

礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成的、具有利用價值的自然資源。我國礦產(chǎn)資源的大多數(shù)埋藏在地表以下，儲量、品質(zhì)等不容易確定，通過現(xiàn)有的技術(shù)手段難以探測到礦產(chǎn)資源的全部價值。依照憲法和普通資產(chǎn)的定義，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)是指由國家所有的，價值能夠計量的礦產(chǎn)資源。

2．礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的概念

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計是國家審計機關(guān)對領(lǐng)導干部任職期間所管轄的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的交易、開發(fā)利用和保護情況進行監(jiān)督和評價，從而反映和揭露領(lǐng)導干部和礦業(yè)權(quán)人相互勾結(jié)，領(lǐng)導干部濫用職權(quán)尋租腐敗、為了追求經(jīng)濟效益以破壞環(huán)境為代價等損害國家利益的行為。

3．礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的主體、內(nèi)容和對象

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計主體以國家審計機關(guān)為主，內(nèi)部審計機構(gòu)為輔。礦產(chǎn)資源的審計對象可以分為政府領(lǐng)導干部和礦業(yè)權(quán)人。政府領(lǐng)導干部包括國土資源部門、國資監(jiān)管部門、工商部門、環(huán)保部門等政府官員，礦業(yè)權(quán)人包括礦山企業(yè)和地勘單位。對于政府領(lǐng)導干部主要審計相關(guān)政策的執(zhí)行情況，礦業(yè)權(quán)審批、出讓、轉(zhuǎn)讓的合法性，資金使用的合規(guī)性和績效性，環(huán)境恢復、治理的時效性。對于礦業(yè)權(quán)人，礦業(yè)企業(yè)主要審計開發(fā)項目中的招標投標的合規(guī)性，建設資金使用的合法性、效益性，來往款項的真實性，拆遷、征地補償費用等。地勘單位主要審計專項資金使用的合法性，內(nèi)控制度執(zhí)行的有效性等。

三、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計存在的問題

1．審計基礎(chǔ)薄弱，審計依據(jù)不足

一是缺少相應的法律規(guī)范和操作指南。法律規(guī)范是開展礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計工作的重要保障。雖然我國已頒布了《礦產(chǎn)資源法》、《審計法》，但缺少針對礦產(chǎn)資源綜合性的審計法規(guī)，既能明確礦產(chǎn)資源開發(fā)、使用、管理的規(guī)范，又有具體的審計操作指南，體現(xiàn)領(lǐng)導干部的審計責任。二是沒有建立完善的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表是進行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的基礎(chǔ)，中共十八屆三中全會提出了要探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，但我國進行試點編制的省份較少，而且編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表的難度較大。一方面，礦產(chǎn)資源多埋藏于地下，統(tǒng)計難度大，其價值量化困難；另一方面，我國對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表缺乏統(tǒng)一的具體的編制準則和成熟的思路方法，這些都在一定程度上影響了礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計工作的開展。

2．審計取證困難，審計風險加大

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計依賴于取得客觀的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)，但在我國取得礦產(chǎn)資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)難度較大。一方面，由于礦產(chǎn)資源信息保管較為分散，很多數(shù)據(jù)分散的保存于國土資源部門、安全監(jiān)察部門和環(huán)保部門手中，例如，礦產(chǎn)資源的開發(fā)管理，礦業(yè)權(quán)的審批和流轉(zhuǎn)等工作資料由國土資源局負責保存；礦產(chǎn)資源安全檢查、整治整改的信息披露數(shù)據(jù)由煤礦安全監(jiān)察局保存；礦產(chǎn)資源開發(fā)項目中的環(huán)保指標數(shù)據(jù)由環(huán)保局保管。然而各部門之間缺乏合作共享機制，沒有建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺，還有一部分的數(shù)據(jù)是保密的，這些無疑的給審計人員的取證帶來了很大困難；其次，我國目前沒有強制對礦產(chǎn)資源信息的披露，對于已披露的數(shù)據(jù)由于各部門自身利益的驅(qū)使，不能做到百分之百的可靠、客觀和公允，從而無法收集到充分的審計證據(jù)。另一方面，大部分被審計單位很少建立礦產(chǎn)資源資產(chǎn)臺賬進行登記和核算，相關(guān)的財務核算沒有統(tǒng)一的格式和規(guī)范，導致信息之間無法比較，加大了審計風險，嚴重影響了審計成效，給審計工作的開展帶來了巨大障礙。

3．審計力量薄弱，審計效率不高

（1）審計人員不足。在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計中，有些省市的礦產(chǎn)資源開發(fā)項目需要審計人員全程跟蹤，開發(fā)項目時間長，規(guī)模大，數(shù)據(jù)采集困難，工作量大，需要大量的審計人員。而當?shù)氐膶徲嬀挚赡芡瑫r面臨組織開展多個審計項目，無法調(diào)配更多的審計人員參與到礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計項目當中，影響了審計效率。（2）缺少復合型審計人才。對于礦產(chǎn)資源開發(fā)項目的審計涉及的范圍廣，專業(yè)性較強，需要審計人員既要具備財務審計的專業(yè)知識，又要具備礦產(chǎn)資源知識、工程造價知識、生態(tài)恢復知識，看得懂施工文件施工圖，還要掌握地理信息技術(shù)、衛(wèi)星遙感技術(shù)等新型技術(shù)方法。而當前大部分礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計人員知識結(jié)構(gòu)以財務審計為主，對工程管理、生態(tài)保護、新型監(jiān)測技術(shù)的運用方面知識儲備不足，嚴重影響了審計工作的開展。

4．責任難以界定，追責問責困難

責任界定是影響審計結(jié)果公允有效的關(guān)鍵所在。很多原因?qū)е铝说V產(chǎn)資源資產(chǎn)開發(fā)利用產(chǎn)生的生態(tài)效益和社會效益的責任難以準確界定。一是因為礦產(chǎn)資源資產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)生的影響具有滯后性。礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的環(huán)境破壞和地表塌陷可能在當時的領(lǐng)導干部任職期間沒有顯現(xiàn)，但是在接任的領(lǐng)導干部任職期間，這種惡劣影響可能就體現(xiàn)出來，責任的主體難以準確追究。二是因為礦產(chǎn)資源資產(chǎn)開發(fā)利用導致的環(huán)境破壞和污染具有流動性，導致領(lǐng)導干部跨區(qū)域責任界定不明確。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)開發(fā)利用會造成大量的空氣污染和水污染，而空氣和河流都具有流動性，很有可能出現(xiàn)上游污染下游埋單的情況，各責任主體之間相互推諉，難以準確進行歸責。

四、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計破解之策

1．強化審計基礎(chǔ)，完善審計依據(jù)

第一，要加快編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表。加快編制一套專屬于礦產(chǎn)資源核算體系的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表是開展礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計工作，完善審計評價體系的重中之重。編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表，首先，應制定相應的準則，可以借鑒會計準則，確定礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表的各個科目及各個科目所包含的內(nèi)容和具體核算方法；其次，要解決礦產(chǎn)資源資產(chǎn)價值量化問題。只有解決這個問題，才能將相應的價值填進資產(chǎn)負債表中。要建立一套專屬于核算礦產(chǎn)資源價值的評估體系和評估標準，確定礦產(chǎn)資源評估的各項指標，定期對礦產(chǎn)資源的價值進行評估。應建立監(jiān)測與核算協(xié)同機制，完善礦產(chǎn)資源的監(jiān)測點，建立數(shù)據(jù)庫，為礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的價值評估提供基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)支持；最后，應編制具體詳細的操作指南，聯(lián)合其他管理部門完成資產(chǎn)負債表填制工作。第二，要完善立法。我國目前還沒有專門針對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計方面的法律制度，這使得當下在進行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計時缺少必要的法律依據(jù)。為此，必須進一步強化礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的法律環(huán)境，一方面，可以重新修訂已有的法律法規(guī)，可以修改《憲法》中關(guān)于自然資源資產(chǎn)審計方面的法律制度，進一步明確審計機關(guān)在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計中的職責和權(quán)限。也要修改《審計法》中關(guān)于礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計方面的相關(guān)規(guī)定，明確領(lǐng)導干部礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的內(nèi)容、目標和標準，強化審計結(jié)果的運用；另一方面，可以建立新的關(guān)于礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計方面的法律制度，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計的立法工作，要深度結(jié)合各個區(qū)域礦產(chǎn)資源的特點，邀請礦產(chǎn)資源方面的專家、審計方面的專家學者共同探討、商議，也可借鑒國外關(guān)于礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計方面的立法經(jīng)驗和廣大人民群眾的智慧，制定出符合礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計現(xiàn)狀、滿足中國國情的法律制度。

2．加強隊伍建設，增強審計力量

審計人員的素質(zhì)是影響審計成效的關(guān)鍵因素，因此組建一支高素質(zhì)、復合型的審計隊伍對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計工作的開展是十分必要的。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計隊伍建設可以從以下幾個方面來提高：第一，加強對現(xiàn)有審計人員的培訓，著重提高審計人員在其他學科方面的知識儲備，提高審計人員對3S技術(shù)、測繪技術(shù)、大數(shù)據(jù)、云計算新型技術(shù)手段的運用能力，加強對審計人員的后續(xù)教育，定期對審計人員進行業(yè)務考核。第二，可以借助社會審計力量。在不影響政府工作的前提下，可以借助一些社會審計力量，聘請一些社會審計專業(yè)人士加入審計隊伍中，另外，在一些礦業(yè)企業(yè)中也有礦產(chǎn)開發(fā)、測繪等專業(yè)人才，政府可以在不影響工作和保密紀律的前提下，聘請這些人才，壯大審計隊伍。第三，政府可以和一些高校展開合作，聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家教授進行工作指導，建立專家?guī)?，集思廣益。第四，要與其他部門展開合作。在進行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計時可以借調(diào)一些國土資源部門，環(huán)保部門人員開展聯(lián)合審計。同時應聯(lián)合其他部門，建立礦產(chǎn)資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享平臺，加強礦產(chǎn)資源信息的整合，在保證數(shù)據(jù)真實、完整、有效的前提下，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

3．科學界定責任，提高審計成效

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)開發(fā)污染影響范圍較廣，針對相鄰兩個區(qū)域或多個區(qū)域領(lǐng)導干部責任無法界定的問題，可以對相關(guān)的幾個地區(qū)開展跨地區(qū)合作審計，對上游和下游區(qū)域的領(lǐng)導干部同時展開審計，明確水質(zhì)變化原因，確定為此負責的領(lǐng)導干部。此外，政府機關(guān)必須要落實領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境責任終身追究制，對每一位領(lǐng)導干部都要建立相關(guān)檔案，記錄任職期內(nèi)重大決策、資金劃撥使用情況、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況以及生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，追蹤記錄，實行領(lǐng)導干部責任終身追究制。

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作者：孫子家 宋傳聯(lián) 單位：長春理工大學經(jīng)濟管理學院 東北師范大學