政策網(wǎng)絡(luò)下公共文化服務(wù)體系建設(shè)淺析

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摘要:在國家治理現(xiàn)代化背景下，構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，不能僅依靠行政管制來實現(xiàn)，構(gòu)建與完善多元參與的公共文化體系迫在眉睫。本文創(chuàng)新性地從政策網(wǎng)絡(luò)視角出發(fā)，以政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)進行分析并提出建立協(xié)同機制，提出完善公共文化服務(wù)體系的建議。

關(guān)鍵詞:文化治理;政策網(wǎng)絡(luò);公共文化服務(wù)體系

0引言

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程加快，公共文化服務(wù)也逐漸由政府“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)閲摇爸卫怼薄Ｆ潴w系的建設(shè)也脫離了科層制刻板化、封閉化的管理，逐漸發(fā)展為多中心理論中的多元中心協(xié)同治理。從公共文化服務(wù)體系的定義中，其是由政府主導、社會參與形成的各種公益性文化機構(gòu)和服務(wù)的總和，主要包括設(shè)施網(wǎng)絡(luò)覆蓋體系、產(chǎn)品和服務(wù)供給體系、人才資金和技術(shù)保障體系、組織支撐體系以及評估體系，涉及文化產(chǎn)品、服務(wù)、制度等多個領(lǐng)域。構(gòu)建公共文化服務(wù)體系正是為了給人民提供更好的公共文化服務(wù)，為了提出更加民主化、科學化的公共文化服務(wù)治理方式。因此，用多方視角分析公共文化服務(wù)體系的理論構(gòu)成并提出相關(guān)建議十分必要。國內(nèi)學者在不同時間，以不同視角對公共文化服務(wù)體系建設(shè)進行了研究，但是鮮有以政策網(wǎng)絡(luò)模型的角度對其進行進一步的深入。當今，公共政策趨向多元中心協(xié)同治理發(fā)展，而中國的政策過程具有明顯的封閉性的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特點。在擴大政治參與，打破封閉的政策網(wǎng)絡(luò)方面，從理論上分析政策網(wǎng)絡(luò)理論對公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)同治理的適用性和解釋性，具有十分重要的意義。

1政策網(wǎng)絡(luò)理論概念

政策網(wǎng)絡(luò)理論興起于20世紀70年代，本文主要采用羅茨在政策網(wǎng)絡(luò)中的解釋。羅茨將網(wǎng)絡(luò)政策的理論進行了系統(tǒng)的梳理和整合，為后來的研究者提供了理論分析的基本框架，同時也將政策網(wǎng)絡(luò)理論的發(fā)展引導到了一個新的方向。其主要的貢獻在于提出了羅茨模型，該模型認為政策相關(guān)的利益者之間以資源為基礎(chǔ)，根據(jù)網(wǎng)絡(luò)成員之間的利益追求程度、參與資格、相互依賴和整合程度以及資源與權(quán)力分配方式等指標，可以將政策網(wǎng)絡(luò)分為政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)五種類型。作為一種中觀的理論視角，政策網(wǎng)絡(luò)更加注重政策過程中的資源交換，其將利益主體為實現(xiàn)自身資源利用最大化的過程為假設(shè)，分析在現(xiàn)有規(guī)則下的博弈狀態(tài)，所以政策過程分析更能貼合客觀實際。

2公共文化服務(wù)體系中政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成

2．1政策社群

政策社群一般是由國家層面的政府部門所構(gòu)成，成員數(shù)量不多，準入條件高，成員處于橫向粘性依賴關(guān)系。公共文化服務(wù)體系中的政策社群是一種高度穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，一般是指中央政府及其職能部門，其處于資源鏈的最頂端，并確立了公共文化發(fā)展的總目標、方針、政策等，擁有高度決策權(quán)威。作為政策網(wǎng)絡(luò)的中心圈，在國家治理和治理能力現(xiàn)代化環(huán)境下，政策社群更應該發(fā)揮好其關(guān)鍵作用，引領(lǐng)好文化發(fā)展方向，向文化強國的目標邁進。

2．2專業(yè)網(wǎng)絡(luò)

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)成員進入門檻較高，人數(shù)少，主要由相似背景的專業(yè)人士組成。在公共文化服務(wù)體系里，一般是指公共文化研究領(lǐng)域的研究者、智庫團隊、專業(yè)學者、研究團隊等具有專業(yè)知識技能的行動主體。成員之間關(guān)系穩(wěn)定，垂直依賴，對推動公共文化服務(wù)體系的建設(shè)起著很大的推動作用。其組成成員一般長期從事文化領(lǐng)域的活動，因此經(jīng)驗豐富、對文化服務(wù)信息敏感、在政策議程中有著獨立的優(yōu)勢地位，起著重要的分析咨詢作用。

2．3府際網(wǎng)絡(luò)

府際網(wǎng)絡(luò)成員數(shù)量有限，由與政策相關(guān)的地方政府、主管部門構(gòu)成。關(guān)系相對穩(wěn)定，垂直相依，交流較為密切。從公共文化服務(wù)體系中看，各級地方政府需要將相關(guān)政策進行具體化，形成具有當?shù)靥厣奈幕?。但在現(xiàn)實中，其具有地區(qū)特殊性與復雜性，會造成一定程度上的傳達偏離甚至延誤。并且其在具體的實施過程中會對原始政策持有不同的態(tài)度傾向，因此更易從地區(qū)特性出發(fā)，產(chǎn)生符合地區(qū)資源特性的文化政策結(jié)果。

2．4生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)

生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)成員數(shù)量相對來說不固定，流動力較強，既有垂直方向的依賴關(guān)系，橫向溝通也較為廣泛。在公共文化服務(wù)體系中主要是指文化企業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)等社會組織與利益團體，其包含主體眾多、結(jié)構(gòu)較為分散，一般通過進行文化活動來交換文化產(chǎn)品，是推動政府轉(zhuǎn)型、改善公共服務(wù)的重要力量。一方面，其更能開展貼合大眾的需求文體活動，在推動群眾文化參與上起到重要作用。但另一方面，其主體之間存在大量的利益沖突，在文化生產(chǎn)和文化輸出中可能會干擾正常的市場秩序。

2．5議題網(wǎng)絡(luò)

議題網(wǎng)絡(luò)是最復雜的網(wǎng)絡(luò)群體，具有動態(tài)性、不穩(wěn)定性。其成員一般是由與政策有關(guān)的參與者所組成。由于議題網(wǎng)絡(luò)處于整個政策網(wǎng)絡(luò)的外圍圈，因此結(jié)構(gòu)較為松散，人員分散，往往無法直接對政策議題產(chǎn)生影響。但隨著電子化、科技化的推進，議題網(wǎng)絡(luò)的影響日漸增強。在公共文化服務(wù)體系中，議題網(wǎng)絡(luò)主要包括大眾傳媒、新聞、網(wǎng)絡(luò)媒體等多個行動主體。議題網(wǎng)絡(luò)的所占的社會資源各有不同，加上信息上的流動性、變動性強，容易造成價值取向的分歧。

3政策網(wǎng)絡(luò)互動中問題分析

3．1政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)之間權(quán)責不明

一般來說，政策社群具有導向型作用，把握著政策的目標和方向。當今的政策社群發(fā)生了很大變化，最為突出的就是關(guān)于社會事務(wù)、公共服務(wù)的政策數(shù)量日益增多，其本來的統(tǒng)治管理職能逐漸轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)為治理，越來越重視其社會治理的政策構(gòu)建，并且類型逐漸增加。而府際網(wǎng)絡(luò)作為具體政策的執(zhí)行系統(tǒng)，將觀念化的政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實形態(tài)的政策結(jié)果，其主動創(chuàng)新性也會影響著政策的發(fā)展方向。通常，政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)之間的互動下，會因為權(quán)責不明、信息不匹配等原因造成矛盾，影響了公共物品的供給、公共服務(wù)的提供。

3．2生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)多樣性缺失、發(fā)展不協(xié)調(diào)

在多元治理的環(huán)境下，協(xié)同治理的重要性日漸凸顯。多元理論框架主張政治權(quán)利是高度分化的，分布于不同行為者、不同的政策領(lǐng)域和時間點。各個利益集團有影響力去影響決策，集團都是決策的參與者，沒有集團是單獨支配決策，權(quán)力雖然分散，但不是均等分配，不是所有人都能影響決策的執(zhí)行。首先，在文化體系的發(fā)展中，其發(fā)展不平衡，資源供給渠道較少，沒有形成多元協(xié)同的發(fā)展體系。其次，在公共文化體系中，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)更多的是根據(jù)市場機制滿足公眾對文化的追求，由于利益的驅(qū)動，在滿足大眾文化需求的同時，由于市場機制的固有弊端也容易引起發(fā)展偏差，造成利益的角逐，從而造成資源的無效化分配。

3．3專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)參與度低，互動缺失

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)在政策網(wǎng)絡(luò)中起著越來越重要的作用。但由于其資源掌握較少，成員整體來說較為分散，所產(chǎn)生的作用往往是隱性的，互動關(guān)系也是圍繞價值關(guān)系的吸引而進行，其力量在缺乏正確引導下很難進行整合。但在公共文化體系中，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)參與公共文化活動中所具有的較高的專業(yè)性、技能性。其通過承擔相關(guān)文化服務(wù)項目，開展活動可行性研究、藝術(shù)形式的創(chuàng)新發(fā)展，以及協(xié)助構(gòu)建各類標準要求等，組織化程度較高，效率較高。在公共文化活動日益豐富的現(xiàn)實情況下，需要對其進行整合引領(lǐng)，利用其權(quán)威性、專業(yè)性，輔助公共文化體系的構(gòu)成。而議題網(wǎng)絡(luò)的形式也隨著時代不斷發(fā)展，新媒體一經(jīng)出現(xiàn)，就產(chǎn)生了巨大的能量，在傳播文化精神，弘揚文化力量上，議題網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮著重要的輿論作用。但另一方面，自媒體也因其非理性、破壞性而可能產(chǎn)生對文化傳播的負效應。

4結(jié)論與啟示

4．1進行政策網(wǎng)絡(luò)的權(quán)責分工，明確主體定位

在處理好政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系中，首先，需要構(gòu)建合理的組織結(jié)構(gòu)，合理的執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)政策目標的組織保證。其需要橫向結(jié)構(gòu)專業(yè)化和縱向?qū)蛹壔嘟Y(jié)合，在提高專業(yè)水平的同時提高決策執(zhí)行效率。其次，劃分明確的組織權(quán)責，明確政策社群和府際關(guān)系的權(quán)力責任關(guān)系，實現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合，在保證元政策的同時，顧及地方層面的落實和執(zhí)行情況、不斷調(diào)試政策目標、政策內(nèi)容及政策工具的選用。再者，政策社群在明確文化決策的總目標同時也要充分考慮各級實施的具體安排，充分考慮文化的多樣性，進行具體情況的具體分析。最后，府際網(wǎng)絡(luò)也要利用好自身特色資源優(yōu)勢，響應文化建設(shè)總目標，建立文化自信，提升文化軟實力。

4．2推動治理多元化，建立協(xié)同機制

治理理論強調(diào)公共政策直接主體的多元化。羅伯特認為無論是公共行為者還是私人行動者，都沒有解決復雜多變的社會問題所需的知識、技能。因此要借助多方主體的能力和資源，實現(xiàn)政策目標。首先，政策社群主體應根據(jù)彼此的需要搭建互動網(wǎng)絡(luò)，形成有利于社會的整合與發(fā)展的公共空間。多元主體合作治理，政府、社會、市場多方公共文化服務(wù)主體，實現(xiàn)自身利益獲取的同時協(xié)調(diào)了各主體之間的關(guān)系。政策社群應支持市場運作，向生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)施加影響，實現(xiàn)其最優(yōu)化組合。同時，通過設(shè)置相關(guān)具體的政策規(guī)定，規(guī)范市場行為，維持公共秩序，引導其正向發(fā)展。其次，應運用公共權(quán)威，協(xié)調(diào)各類主體，增強公共建設(shè)能力，使公共政策成為多方主體互動協(xié)同合作的方式。

4．3提高公眾參與度，合理使用政策工具

在公共文化服務(wù)體系的建設(shè)中，要建立起協(xié)同機制，構(gòu)建開放型政策網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)系起政府、企業(yè)、公眾，事業(yè)部門關(guān)系的同時充分發(fā)揮專家和第三方組織的積極性。同時提高公眾參與度，暢通溝通渠道，保證公共文化服務(wù)真正滿足人民需求，尊重人民利益。最后，新時代發(fā)展浪潮下，應利用新型政策工具，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)輔助政策網(wǎng)絡(luò)的良性互動，“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)能從空間與時間兩個維度，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，提升服務(wù)效率與質(zhì)量，滿足民眾的個性化需求。如建立公眾號、視頻號傳播出大眾喜聞樂見的文化，同時加強監(jiān)督監(jiān)管，合理引導輿論方向，保證文化傳播信息的真實性、可信性，最終構(gòu)建起網(wǎng)絡(luò)共同體多元治理格局。

作者:齊喻 單位:河南理工大學