建立地震巨災(zāi)保險制度可行性分析
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摘要：地震多，分布廣，災(zāi)害重，是我國地震的基本情況，現(xiàn)行地震災(zāi)后救助方式以國家救助為主，社會、慈善救助為輔，地震巨災(zāi)保險救助占比非常少還處于起步階段。然而，地震巨災(zāi)保險作為一種市場化的風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制，用市場的手段應(yīng)對地震對社會、經(jīng)濟(jì)各方面帶來的傷害，有效減輕財政負(fù)擔(dān)，所以亟需大力建立、推廣地震巨災(zāi)保險。我省屬經(jīng)濟(jì)落后省份，但又是多震省份，建立地震巨災(zāi)保險制度非常有必要。本文厘清地震巨災(zāi)保險等基本概念，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合甘肅省地震災(zāi)害狀況和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，對甘肅省推行地震巨災(zāi)保險的可行性進(jìn)行深入分析，以期推進(jìn)甘肅省地震巨災(zāi)保險制度相關(guān)工作。
關(guān)鍵詞：巨災(zāi)保險；地震巨災(zāi)保險制度；甘肅災(zāi)況；可行性
地震多，分布廣，災(zāi)害重，是我國地震的基本情況。長期以來，我國地震災(zāi)害造成的損失主要依靠政府主導(dǎo)的統(tǒng)一財政救助和災(zāi)后重建，財政壓力很大，且補(bǔ)償率低，政府救助遠(yuǎn)無法滿足人民災(zāi)后重建的資金需求，故提出市場參與的地震巨災(zāi)保險制度。隨著社會的發(fā)展與進(jìn)步，政府轉(zhuǎn)變職能，深化市場改革，引入市場機(jī)制參與防震減災(zāi)事業(yè)，使我國防震減災(zāi)事業(yè)面臨著新的挑戰(zhàn)。甘肅省是地震災(zāi)害最嚴(yán)重的省份之一，且經(jīng)濟(jì)比較落后，財政救助能力非常有限。在此情況下，更是要引入地震巨災(zāi)保險制度來增加震后賠付的時效性，減輕政府財政負(fù)擔(dān)。
一、基本概念
巨災(zāi)保險是指“通過保險手段，對可能造成損失的地震、洪水、臺風(fēng)等巨型自然災(zāi)害予以分散，對巨災(zāi)造成的損失予以補(bǔ)償”的風(fēng)險管理機(jī)制。[1]廣義的巨災(zāi)保險是指一切涵蓋巨災(zāi)風(fēng)險的保險，狹義的巨災(zāi)保險是指承保特定巨災(zāi)風(fēng)險的財產(chǎn)保險。地震巨災(zāi)保險制度就是狹義的巨災(zāi)保險，專指以地震災(zāi)害作為保險對象，由保險公司、再保險公司等承保主體共同承保地震災(zāi)害發(fā)生后的賠償責(zé)任。地震對社會、經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境等方面造成的影響和損失是巨大的，不可避免的。地震巨災(zāi)保險制度作為社會緩沖，是一種市場化的手段，該制度引入和應(yīng)用符合中央要求的政府轉(zhuǎn)變職能、市場充分參與的要求，是政府以購買服務(wù)的方式推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作。
二、我國地震巨災(zāi)保險沿革
（一）1949年至1997年從建國初期到1998年《防震減災(zāi)法》頒布，地震巨災(zāi)保險制經(jīng)歷了承保、停辦、恢復(fù)、除外、鼓勵開辦這幾個階段：（1）承保：1951年地震巨災(zāi)保險作為火險的擴(kuò)展責(zé)任被納入承保范圍。（2）停辦：1958-1978年，國內(nèi)保險公司停辦保險業(yè)務(wù)，地震巨災(zāi)保險也全面停止。（3）恢復(fù)：1979年中國恢復(fù)保險業(yè)務(wù)，人保公司將地震巨災(zāi)風(fēng)險重新列入財產(chǎn)險責(zé)任范圍。[2]（4）除外：1995年我國《保險法》頒布，其中并無地震巨災(zāi)保險相關(guān)規(guī)定。1996年地震巨災(zāi)風(fēng)險從財產(chǎn)基本險中排除；（5）鼓勵開辦：1997年《防震減災(zāi)法》規(guī)定鼓勵單位和個人參加地震災(zāi)害保險。
（二）1999年至2006年1999年至2006年，地震巨災(zāi)保險從有條件開放到開發(fā)部分商業(yè)保險產(chǎn)品。（1）有條件開放：2001年《企業(yè)財產(chǎn)保險擴(kuò)展地震責(zé)任指導(dǎo)原則》規(guī)定企業(yè)財產(chǎn)地震保險作為附加險以個案形式恢復(fù),但投保率較低。（2）開發(fā)商業(yè)保險產(chǎn)品：2003年，同志就保監(jiān)會提交的《建立我國財產(chǎn)巨災(zāi)保險研究報告》批示：“深入研究巨災(zāi)保險方案，加快推進(jìn)地震保險體系建設(shè)。”[3]
（三）2006年至今2006年開始探索、試點(diǎn)、逐漸成熟階段。（1）探索：2007年《國家防震減災(zāi)規(guī)劃（2006-2020）》提出：“逐步建立和完善地震保險制度”。2008年汶川地震后，地震巨災(zāi)保險制度被提到一定討論熱度，修訂后的《防震減災(zāi)法》規(guī)定：國家發(fā)展有財政支持的地震巨災(zāi)保險事業(yè)，鼓勵單位和個人參加巨災(zāi)保險。（2）試點(diǎn)：2013年，保監(jiān)會批復(fù)云南、深圳開展地震巨災(zāi)保險試點(diǎn)。此后，在四川、云南、深圳、寧波等地開辦試點(diǎn)。（3）逐漸成熟：截止2018年底，四川、云南、甘肅、浙江、吉林、新疆共辦理地震巨災(zāi)保險購買52萬多單，保費(fèi)共計8400余萬，保額共計400多億元。
三、國外地震巨災(zāi)保險主要模式介紹
(一)新西蘭新西蘭被稱為“震動的島嶼”。1942年惠靈頓發(fā)生7.2級地震，震后沒有足夠的保險賠償，災(zāi)后重建受限。這次地震使新西蘭政府于1945年成立地震與戰(zhàn)爭損害委員會并頒布《地震與戰(zhàn)爭損害法》。后來，經(jīng)過對法案的不斷調(diào)整，取消了戰(zhàn)爭破壞險，并將戰(zhàn)爭損害委員會改名為地震委員會，專司地震保險事務(wù)。[4]新西蘭地震保險有以下特點(diǎn)：第一，政府主導(dǎo)性。地震保險的開發(fā)、銷售、再保險、賠償?shù)冗^程政府都充分參與。第二，強(qiáng)制性。新西蘭地震附加在住房保險之中，是強(qiáng)制性保險。第三，政府管理地震災(zāi)害基金。政府組建了地震保險委員會直接管理地震災(zāi)害基金，保險公司不能完全賠償?shù)卣馂?zāi)害損失時，地震災(zāi)害基金承擔(dān)一部分。第四，地震保險金統(tǒng)一管理。保險公司從投保居民手上收到保險金后，收取必要的手續(xù)費(fèi)，其他保險金上交地震委員會，統(tǒng)一存入地震災(zāi)害基金管理。
(二)日本日本是世界上地震發(fā)生最頻繁的國家之一。1964年日本新瀉大地震后《地震保險法》出臺，地震保險作為住宅保險、火災(zāi)保險的附加險。日本地震保險具有以下特征：第一，非營利性（公益性）。日本地震保險由政府和各財險公司共同經(jīng)營，不以盈利為目的。第二，非強(qiáng)制性。日本地震保險采取民眾自愿投保的形式。第三，分類保險。日本地震保險將家庭財產(chǎn)和企業(yè)財產(chǎn)分開保險。第四，政府主導(dǎo)性。政府協(xié)調(diào)保險公司和居民的關(guān)系，充分考慮保險公司、再保險公司和投保居民的利益。第五，稅收優(yōu)惠。日本出臺了地震保險稅收優(yōu)惠政策，這一政策有利于地震保險的推廣和覆蓋。[5]
(三)美國加州1994年美國加州發(fā)生里氏6.7級地震，兩年后加州立法并成立加州地震局負(fù)責(zé)開辦地震保險業(yè)務(wù)。具有以下特征：第一，強(qiáng)制性。凡在加州出售房主保險的保險公司，必須同時出售地震保險。第二，專項(xiàng)性。美國加州地震保險只承保住宅，游泳池之類的列為保險除外。第三，政府參與與市場化相結(jié)合。
四、我國云南、四川地震巨災(zāi)保險試點(diǎn)介紹
（一）云南試點(diǎn)地震多，災(zāi)情重是云南省地震特征，且地震易發(fā)區(qū)多在農(nóng)村地區(qū)，房屋以土木結(jié)構(gòu)為主，抗災(zāi)能力弱。2013年8月15日，云南試點(diǎn)批復(fù)成功，此后推出“楚雄模式”和“大理模式”。“楚雄模式”無財政兜底，保費(fèi)較高，最終未開展。“大理模式”由省、市兩級財政兜底，政府統(tǒng)保，居民享受政府提供的福利，不用交保費(fèi)，大理州民政局統(tǒng)一辦理投保和理賠，采取最高限額5萬元賠付，賠付效率高，民房災(zāi)后重建標(biāo)準(zhǔn)大幅提高。云南省采取的是單風(fēng)險保險模式，只承保地震及其次生災(zāi)害風(fēng)險，運(yùn)作簡單好操作，但適用空間小。[6]
（二）四川試點(diǎn)汶川地震后，在四川省開展地震巨災(zāi)保險試點(diǎn)非常必要。2013年7月，四川省開始著手試點(diǎn)工作，經(jīng)聽取各方意見，充分調(diào)研后，起草出臺了試點(diǎn)方案，于2015年11月開始在樂山、宜賓、綿陽、甘孜開展了試點(diǎn)。采取政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、自愿參保、財政支持的方式，承保地震災(zāi)害及其次生災(zāi)害，費(fèi)用省、市、縣三級財政共承擔(dān)60%，投保居民個人承擔(dān)40%，成了多層次風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，由財政撥款、保費(fèi)計提、社會捐助共同形成了地震保險基金。但因四川試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平不高，民眾收入偏低，整個投保率還是偏低，保額偏低。
五、甘肅省地震災(zāi)害情況概述
甘肅省位于青藏活動塊體東北部邊緣，跨越了祁連山—河西走廊地震構(gòu)造帶和南北地震構(gòu)造帶的中北段，地震頻發(fā)，且強(qiáng)度大、分布廣，歷史上發(fā)生過多次破壞性地震。21世紀(jì)以來，甘肅省地震活動均處于中強(qiáng)水平，發(fā)生多次中強(qiáng)以上破壞性地震。據(jù)統(tǒng)計，1991-2010年底，甘肅省破壞性地震造成甘肅死亡人數(shù)392人，直接經(jīng)濟(jì)損失452.3億元，其中2008年汶川8.0地震波及甘肅造成的死亡人數(shù)是365人，占這20年期間地震造成死亡人數(shù)的93.11%；直接經(jīng)濟(jì)損失442.8億元，占這20年期間地震造成總經(jīng)濟(jì)損失的97.9%。[7]
六、甘肅省建立地震巨災(zāi)保險制度的意義
甘肅省經(jīng)濟(jì)比價落后，財政能力有限，而發(fā)生破壞性地震發(fā)生后，對于落后貧窮地區(qū)的人民來說，幾乎是毀滅性的打擊，財政救助非常有限，如果建立了巨災(zāi)保險制度，對我省有以下意義：
（一）加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變，深化市場改革黨的十八屆三中全會提出“完善保險經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，建立巨災(zāi)保險制度”。全面深化改革的關(guān)鍵就是要市場在資源配置中充分發(fā)揮作用。建立地震巨災(zāi)保險制度，正符合了政府職能轉(zhuǎn)變，引進(jìn)市場機(jī)制的需求。甘肅省在地震斷裂帶上，屬于多震省份，多年來地震災(zāi)害救助主要依靠政府財政，破壞性地震后，廣大人民的生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響。故為全面深化改革創(chuàng)造新機(jī)制，探索新路徑，引入地震巨災(zāi)保險機(jī)制很有必要。[8]
（二）完善我國風(fēng)險安全管理地震不僅影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還會破壞社會安定，地震的發(fā)生可能伴隨著大規(guī)模的疾病、經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯等問題。國家風(fēng)險安全管理的作用就是確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，國家長治久安，地震風(fēng)險管理作為國家風(fēng)險安全管理的一部分，非常重要。建立地震巨災(zāi)保險制度作為一種社會、經(jīng)濟(jì)的緩沖劑，有利于加強(qiáng)地震巨災(zāi)風(fēng)險管理。
（三）提高防震減災(zāi)救災(zāi)效率目前，破壞性地震發(fā)生后，依靠地方政府逐級上報、主機(jī)審核，損失評估效率不高，甚至?xí)霈F(xiàn)偏差。救災(zāi)環(huán)節(jié)反腐，救災(zāi)資金多頭管理，救災(zāi)效率低下。建立地震聚在保險制度后，能夠根據(jù)地震發(fā)生數(shù)據(jù)與政府救災(zāi)、保險理賠有機(jī)結(jié)合起來，根據(jù)地震巨災(zāi)保險模型，地震災(zāi)害達(dá)到一定制度，就啟動理賠程序，救助快、效率高，有效穩(wěn)定金融、財政、經(jīng)濟(jì)，快速恢復(fù)地震災(zāi)后生產(chǎn)生活。
（四）有利于減輕財政負(fù)擔(dān)我省屬于多震省份，財政收入有限，如果發(fā)生破壞性大地震，導(dǎo)致財政支出急劇增加，政府救助壓力還是比較大，不利于財政收支穩(wěn)定。通過開展地震巨災(zāi)保險制度，將每年的地震保險費(fèi)用列入財政預(yù)算，讓保險業(yè)加入到地震災(zāi)害的防范和分擔(dān)中，形成對地震風(fēng)險分擔(dān)的有力保障，緩解國家財政撥款壓力。
七、建議和意見
（一）持續(xù)推進(jìn)相關(guān)立法工作在地震巨災(zāi)保險制度的建立和發(fā)展中，立法工作時居于首要地位的，因?yàn)橥陚涞姆芍贫饶軌虼_定地震巨災(zāi)保險制度的運(yùn)行機(jī)制和規(guī)則。立法起到先行、引領(lǐng)作用，同時也起到促進(jìn)、規(guī)范作用。因此，建議我國在“大應(yīng)急”框架立法時，加入可操作可實(shí)施的巨災(zāi)保險制度。并以此次《防震減災(zāi)法》修訂為契機(jī)，厘清政府、保險公司及投保居民在地震巨災(zāi)保險法律關(guān)系中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。
（二）加強(qiáng)地方政府溝通，爭取財政支持地震巨災(zāi)保險制度屬于一種公益性保險，大多數(shù)保險費(fèi)用靠財政支持，個人保護(hù)只是象征性承擔(dān)了一點(diǎn)，所以要在甘肅省推行地震巨災(zāi)保險制度，取得本地區(qū)政府的認(rèn)可和財政支持非常重要。建議地震工作主管部門會同應(yīng)急廳部門向各級政府進(jìn)行宣傳，取得各級財政支持，籌集資金，建立地震巨災(zāi)保險基金，承擔(dān)風(fēng)險算是和賠款責(zé)任，當(dāng)基金賠付不完全時，由政府財政補(bǔ)充。
（三）繼續(xù)深入地震巨災(zāi)保險和地震機(jī)理研究地震巨災(zāi)保險制度有地區(qū)性、差異性的特點(diǎn)，國外的地震巨災(zāi)保險模式及保險產(chǎn)品不一定適合我國，且地震數(shù)據(jù)及資料涉及我國國家安全，所以需要我們進(jìn)一步加強(qiáng)地震巨災(zāi)保險制度的研究，創(chuàng)造適合中國國情的地震巨災(zāi)模式和保險產(chǎn)品。地震巨災(zāi)保險的風(fēng)險評估和保費(fèi)厘定建立在地震基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，因此對地震機(jī)理、承災(zāi)水平的研究，也是在提高我國風(fēng)險評估水平，推進(jìn)地震巨災(zāi)保險制度的發(fā)展。
（四）開展本省試點(diǎn)2016年，甘肅省曾選取定西地區(qū)為地震巨災(zāi)保險試點(diǎn)，可惜的是只開展了為期一年的實(shí)驗(yàn)，并未見成效。甘肅省開展地震巨災(zāi)保險制度可按照“先易后難、先簡后繁”的原則進(jìn)行開展。同時按照先農(nóng)村，后城市；先投保個人財產(chǎn)后投保企業(yè)財產(chǎn)的規(guī)律在甘肅省內(nèi)選取試點(diǎn)進(jìn)行。也可以吸收云南和四川的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在本省選取兩個不同的試點(diǎn)，按照“大理模式”和“四川模式”同時開展，開展一定周期后進(jìn)行對比，選取適合本省的地震巨災(zāi)保險制度方案。
（五）加大宣傳教育，提高社會公眾的保險、風(fēng)險意識我國民眾財產(chǎn)保險意識本來就不強(qiáng)，就算是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，財產(chǎn)保險的購買率也不會太高，中西部地區(qū)就更是了。普通的財產(chǎn)保險購買率就低，具體到地震巨災(zāi)保險就更低了。社會公眾對地震巨災(zāi)保險制度的了解很少，特別是偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，雖然因地震災(zāi)害致窮的現(xiàn)象很多，但對于經(jīng)濟(jì)收入低的農(nóng)民，要自費(fèi)交地震巨災(zāi)保險費(fèi)，還是不小的負(fù)擔(dān)。[9]所以，對地震易發(fā)區(qū)，特別是農(nóng)村地區(qū)政策宣傳力度還有待加強(qiáng)，當(dāng)?shù)丶皯?yīng)急部門、地震工作主管部門及保險公司需要積極宣傳開展地震保險的重要性和意義，積極宣傳地震巨災(zāi)保險政策，提高全社會對地震巨災(zāi)保險制度的認(rèn)識。
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作者：張廣萍 單位：甘肅省地震局