領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計研究

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當(dāng)前，我國自然資源資產(chǎn)破壞比較嚴(yán)重，不同地區(qū)都不同程度地存在大氣污染、水污染、土壤污染等。如何解決自然資源有效利用并增進(jìn)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)重建，是當(dāng)前刻不容緩的重要問題。這就要求我們?nèi)鎸徱朁h政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)政績，著重考察不同地區(qū)的協(xié)調(diào)度和可持續(xù)度。由于各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部對一個地區(qū)的發(fā)展方向和變革取向具有舉足輕重的作用，各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)重大，必須要通過科學(xué)的自然資源資產(chǎn)離任審計，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀、發(fā)展麵行糾正和完善，形成生態(tài)文明建設(shè)的最大合力。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”的要求。因此，研究領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審i十具有一定的理論和現(xiàn)實意義。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源濟(jì)產(chǎn)離任審計雜的問題

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點的開展，加速了自然資源資產(chǎn)離任審計的全面實施，促進(jìn)了自然資源資產(chǎn)管理機(jī)制和使用模式的改革，使得離任審計制度更加完善，為自然資源資產(chǎn)離任審計工作的科學(xué)化、統(tǒng)一化提供了價值參考。然而，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計由于提出的時間較短，在我國還處于實施初期階段，還存在許多問題。

（一）全面系統(tǒng)的評價指標(biāo)體系尚未形成

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計并沒有形成全面的指標(biāo)體系，很多指標(biāo)不能體現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的生態(tài)價值和社會價值，評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不夠全面和客觀。具體包括：一是在領(lǐng)導(dǎo)干部對自然資源資產(chǎn)相關(guān)政策的履行方面，只側(cè)重了自然資源存量的變化情況，卻沒有對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間有關(guān)自然資源資產(chǎn)相關(guān)政策執(zhí)行的責(zé)任履行情況做出評價；二是對自然資源資產(chǎn)審雜乏綜合性的雜。對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)的評價要同時重視絕對值和相對值，要與相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等絕對值進(jìn)行比較，同時，還要與前任領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的各個指標(biāo)進(jìn)行比較，進(jìn)而對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的相關(guān)責(zé)任進(jìn)行系統(tǒng)、綜合的評價。

（二）評價方法還需完善

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計有定性評價和定量評價兩種評價方法。在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價中，以定性評價方法居多，定量評價方法只是起到簡單的輔助作用。隨著可持續(xù)發(fā)展理念的全球推廣，以定性的指標(biāo)用于對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計難以保證評價內(nèi)容的客觀鑒證。因此，應(yīng)該將評價指標(biāo)從定性和定量兩個方面進(jìn)行綜你平價，并且增加定量指標(biāo)評價的比重。

（三）審計主體職責(zé)不明，獨立性不強(qiáng)

由于自然資源資產(chǎn)離任審計的范圍遠(yuǎn)比以往的經(jīng)濟(jì)離任審計廣，包括土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、海洋資源等資產(chǎn)的審計，因而會涉及到國家審計部門、土地、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等多部門，若將這些部門也同樣劃入審計主體的范疇，那么就存在國家審計部門與土地、7jC利、農(nóng)業(yè)、海洋等各部門的協(xié)調(diào)配合，其中對于權(quán)責(zé)的劃分是自然資源資產(chǎn)離任審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。獨立性是審計主體在審計中的關(guān)鍵因素，缺少獨立性的審計主體所做出的審雅論無法做到真實公允。雖然國家審計單位是獨立的審計監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但在行政體制上，各級審計機(jī)關(guān)是隸屬于各級航是受各級政府的管理，在這種情況下，對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源的離任審計就難以做到客觀公允。由于審計機(jī)關(guān)與各自然資源相關(guān)管理部門同受政府管轄，長時間的接觸會出現(xiàn)“自己審自己”的現(xiàn)象。

（四）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體界定不清

我國生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞的根本原因是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體不明確，使得自然資源資產(chǎn)歸屬不清，權(quán)責(zé)不明。我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)形式分為兩種：國家所有和集體所有，法律雖然在原則上規(guī)定由國務(wù)院國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，鄉(xiāng)、村集體組織雜所有權(quán)，然并未具體細(xì)分到某級細(xì)或部門對其進(jìn)行管理，這造成很難對使用者的行為進(jìn)行有效的管制，且使得區(qū)域界限模糊，xm區(qū)域資源環(huán)境負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部也就很難確定，領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計的對象也難以明晰。另外，我國還未完成自然資源資產(chǎn)的統(tǒng)一確權(quán)登記，更未建立資產(chǎn)核算及監(jiān)管體系。

（五）審計人員數(shù)量貧乏，專業(yè)能力有待提高

由于我國自然資源資產(chǎn)數(shù)量的龐大以及種類的繁多，以及各種自然資源歸屬類別不同，由不同部門進(jìn)行監(jiān)督，如林業(yè)局、水利局、國土資源局等，造成了自然資源資產(chǎn)信息在數(shù)量龐大，且信息分散，勢必要求審計人員擴(kuò)大搜索范圍，這需要投人大量的人力以確保搜集信息的全面完整，避免因為重要信息的遺漏而造成對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的不公允。然而，現(xiàn)有的審計人員的數(shù)量不能滿足需求。從審計人員質(zhì)量方面考慮，對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，審計人員不僅需要掌握射十、審計等知識，還需要掌握與各種自然資源相關(guān)的價值韻方法，同時了解有關(guān)自然資源的相關(guān)專業(yè)知識以及處理自然資源相關(guān)信息的能力。我國現(xiàn)有的審計人員中缺乏綜合型人才，其專業(yè)能力也有待提高。

（六）相關(guān)法律法規(guī)和問責(zé)機(jī)制不完善

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審i十是黨中央十乂、大提出的新的審計任務(wù)，然而自然資源資產(chǎn)離任審計的法規(guī)并未系統(tǒng)性建立起來。審計法對于領(lǐng)導(dǎo)干部的審計在法律上仍處于只對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計，而沒有將自然資源的考核納人其中。同樣，《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)離任審計規(guī)定》中，同樣沒有涉及到自然資源資產(chǎn)審計這一方面的內(nèi)容。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》第一次明確提出“黨政同責(zé)”的概念，然而，該辦法并沒有對領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線進(jìn)行具體的細(xì)分，使得該辦法的相關(guān)內(nèi)容也只是原則性的，且較概括和籠統(tǒng)，其可操作性健。問責(zé)體系的缺失是目前我國自然資源過度利用、生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞的關(guān)鍵原因，也是十八大提出的自然資源資產(chǎn)離任審計流于形式，不能引起重視和迅速推廣主要因素。現(xiàn)有的問責(zé)機(jī)制還不能從源頭上改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀，改變現(xiàn)存的“只創(chuàng)造，不修復(fù)”的觀念。

二、完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的賴

（一）明確審計主體，采取聯(lián)席審計

建立由審計機(jī)關(guān)、林業(yè)局、水利局、國土資源局等多部門組成的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的聯(lián)席會議制度。嚴(yán)格各區(qū)域?qū)徲嫏C(jī)關(guān)的設(shè)立制度，對于產(chǎn)權(quán)歸屬明確的自然資源資產(chǎn)準(zhǔn)確地劃入審計范疇。在審計主體面臨自然資源資產(chǎn)劃分困難的問題時，以及自然資源資產(chǎn)跨區(qū)域引起的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任劃分界限模糊的現(xiàn)象時，聯(lián)席審計機(jī)關(guān)召開聯(lián)席審計會議，通過各方的交流，達(dá)成共識，最后由聯(lián)席審計機(jī)關(guān)就會議內(nèi)容作出具有約束性的規(guī)范性文件，用于指導(dǎo)各審計機(jī)關(guān)的工作。

（二）構(gòu)建全面的審計評價指標(biāo)體系

為了更加客觀的評價領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)受托管理責(zé)任的履行情況，按照PSR模型的基本原理，基于全面性原則、重要性原則、可操作性原則、動態(tài)變化原則和適應(yīng)性原則，分類不同自然資源的特點，從狀態(tài)、響應(yīng)和壓力確定如下評價指標(biāo)。其中，狀態(tài)指標(biāo)主要源于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的存量數(shù)據(jù)或者經(jīng)計算取得；壓力指標(biāo)是導(dǎo)致出現(xiàn)上述狀態(tài)的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境影響因子；響應(yīng)指標(biāo)則是各級政府采取應(yīng)對措施反映的公共管理活動和投資活動。建議借鑒國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》國發(fā)〔2016〕82號的做法，將自然資源資產(chǎn)分為：土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、海洋資源，并基于這些自然資源資產(chǎn)構(gòu)建完整的指標(biāo)體系

（三）加大信息化審計力度

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計需在現(xiàn)代信息環(huán)境的基礎(chǔ)上構(gòu)建一種新的技術(shù)環(huán)境。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計由于涉及自然資源生態(tài)環(huán)境方面的審計，同時也包含經(jīng)濟(jì)績效的審計，因而數(shù)據(jù)龐大、業(yè)務(wù)繁雜，加之跨系統(tǒng)、跨行業(yè)多層次的聯(lián)合審計也產(chǎn)生了大量數(shù)據(jù)，云計算它提供的動態(tài)交化的if負(fù)：環(huán)境特征極她適應(yīng)和滿足了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計中自然資源資產(chǎn)實時變化的需求，使數(shù)字記錄更完整。同時，云計算對于自然資源資產(chǎn)離任審計所涉及數(shù)據(jù)的機(jī)密性起到了保護(hù)的作用，因此要加大信息化審計力度。

（四）加強(qiáng)審計人員的培養(yǎng)，提高審計人員水平

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計人員的培養(yǎng)不僅要加強(qiáng)鞏固已有的會計、審計、財務(wù)知識，同時著重培養(yǎng)審計人員自然資源資產(chǎn)方面相關(guān)的知識。因此，可以開設(shè)一些專門針對于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的課程或者國家創(chuàng)辦一些專業(yè)培訓(xùn)，通過知識競賽或人才交流會，以及通過審計人員之間的非正式交流使這些審計人員從自然資源、生態(tài)、社會的宏觀角度全方位、多層次的分析領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計中應(yīng)注意的問題。

（五）進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)體系

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的順利推行應(yīng)從法律上予以保障。應(yīng)該加快自然資源資產(chǎn)離任審計法律制度的建設(shè)，這種建設(shè)不僅是總體框架的規(guī)定，還應(yīng)在此之下細(xì)化具體的各項行動指南，確保自然資源資產(chǎn)離任審計實施的各個階段都有據(jù)可循，有法可依。此外，除了法律法規(guī)方面的制定工作外，社會公眾、媒體也應(yīng)該納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計監(jiān)督主體的范圍。同時，在監(jiān)督體系的指引下，建立一個社會大眾能夠充分有效地發(fā)揮自己對自然資源資產(chǎn)離任審計意見的平臺，這樣一種形為“第三方”的監(jiān)督使自然資源資產(chǎn)離任審計在一個更加透明的體制下運行。

單位：《陜西省審計學(xué)會》課題組