公共衛(wèi)生應急管理體系建設經(jīng)驗要點

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摘要:隨著新冠肺炎疫情在全球蔓延，全社會公眾健康、生命安全及經(jīng)濟發(fā)展等均面臨著巨大的威脅與挑戰(zhàn)。我國疫情防控取得了重要成效，但這次疫情暴露出的國家在重大疫情防控體系和公共衛(wèi)生應急管理體系建設方面存在的短板和不足也不容忽視。通過分析探討部分國家在法律法規(guī)、籌資機制、硬件軟件、支撐保障等方面開展應急能力提升建設的經(jīng)驗要點，以期為完善我國重大疫情防控體制機制，健全公共衛(wèi)生應急管理體系提供參考。

關(guān)鍵詞:公共衛(wèi)生;應急管理;疫情防控;體系建設

新型冠狀病毒肺炎(COVID－19)疫情在全球的蔓延，給公眾健康和生命安全帶來了巨大的威脅與挑戰(zhàn)，同時對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展也造成了重大影響。我國在黨中央的堅強領導及全國上下的共同努力下，疫情防控形勢持續(xù)向好，并取得了積極成效，當前已進入常態(tài)化疫情防控階段。這次疫情也暴露出我國在重大疫情防控體系和公共衛(wèi)生應急管理體系建設方面存在的一些短板和不足，如滿足應急防控需要的基礎設施缺乏，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)疫情防控能力薄弱，公共衛(wèi)生監(jiān)測預警體系和應急物資保障體系尚不健全等［1］。針對這些問題，習近平總書記在抗擊疫情的系列重要講話中指出，要研究和加強疫情防控工作，從體制機制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系，提高應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平［2］。公共衛(wèi)生應急管理體系建設涉及方方面面，本文旨在通過分析探討部分國家在法律法規(guī)、籌資機制、硬件軟件、支撐保障等方面提升體系能力建設的經(jīng)驗及要點，從而為我國相關(guān)政策的完善提供參考。

1完善相關(guān)法律法規(guī)，助力疫情防控工作有序開展

重大傳染病疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控處置涉及到巨大的社會資源投入及調(diào)配，法律法規(guī)的完善對于相關(guān)工作的有序開展有很大的助力。國際經(jīng)驗表明，公共衛(wèi)生相關(guān)法案是疫情防治等核心工作開展的依據(jù)和指引。德國《防疫法》明確了聯(lián)邦和各州相關(guān)部門參與疫情防控的責任，詳細規(guī)定各部門、機構(gòu)和人員的協(xié)作配合義務，明確了責任以及通過宣傳促進預防的原則［3］。英國《公共衛(wèi)生法》是國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對體系綜合框架的重要組成部分，通過立法手段對公共衛(wèi)生領域進行干預，同時設立了英國歷史上首個公共衛(wèi)生機構(gòu)(中央衛(wèi)生委員會)，對公共衛(wèi)生進行國家層面的管理和監(jiān)督［4］。新加坡《傳染病法》規(guī)定了特定傳染病的通報要求，同時明確了傳染病流行病學調(diào)查及患者醫(yī)療檢查、治療等相關(guān)內(nèi)容，是國家層面應對傳染病疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的首部法律［5］。我國《傳染病防治法》圍繞傳染病的范圍、預防和醫(yī)療救治，疫情的報告、通報、公布和控制，各級政府、社會組織和公民在防治工作中的職責等進行了系統(tǒng)規(guī)范。但在重大傳染病疫情事件應對流程的啟動和調(diào)整、新發(fā)及突發(fā)傳染病發(fā)生時密切接觸者的隔離策略等方面仍有缺陷和不足，因此，需要有更高層次的公共衛(wèi)生法案出臺，以指導支持疫情防控等工作的有效開展。針對傳染病大流行，部分國家還制定了更為具體的法律法規(guī)以保障疫情防控工作的開展。日本《大流行性流感和新傳染病的防范和應對特別措施法》和《傳染病控制法》規(guī)定了國家和地方政府、公共機構(gòu)及商業(yè)經(jīng)營者等應對流行性疾病的責任以及對策，并根據(jù)疾病的傳染性和癥狀的嚴重程度將其分類，制定了監(jiān)測系統(tǒng)和傳染病控制措施［5］。韓國除頒布《傳染病預防法》外，還對某些危害嚴重的傳染病進行專項立法加以防治，如《結(jié)核病預防法》《寄生蟲病預防法》等［6］。我國自2003年陸續(xù)制定頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》以及《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應急預案》等，在指導各級政府開展重大傳染病疫情防控工作層面發(fā)揮了良好的作用［7］，但預案體系尚未上升到法律的高度，所以在執(zhí)行力度上可能會稍有不足。因此，應總結(jié)近年來疫情防控實踐中的經(jīng)驗與教訓，及時修訂發(fā)布新的《傳染病防治法》和國家層面突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例，并將疫情預警體制機制和應急預案等規(guī)章充實到相關(guān)法律法規(guī)之中。

2公共衛(wèi)生應急管理需要有穩(wěn)定的籌資制度保障

公共衛(wèi)生應急管理工作需要穩(wěn)定的籌資來源以支持體系功能的長期可持續(xù)性發(fā)展。日本從立法的角度規(guī)定了各方在傳染病疫情等應急救治中的籌資責任［8］，明確規(guī)定了國民在應急救治中負擔的比例，同時要求各都區(qū)市町村政府每年均按照在本年度前3年的地方普通稅收額平均值的千分之五作為災害救助基金進行累積。新加坡對各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件從籌資的角度建立了考評及預算審批制度，各政府機構(gòu)在災害發(fā)生時會立即調(diào)動所屬的現(xiàn)有資源進行拯救活動［9］。英國由政府為主導投入足夠的公共衛(wèi)生費用，保障每個公民享有免費的檢查與治療權(quán)利，并且充分調(diào)動和利用各種社會資源參與開展防控工作［10］。我國公共衛(wèi)生應急管理工作的經(jīng)費安排應避免出現(xiàn)“財神跟著瘟神走”的現(xiàn)象，進一步拓寬籌資渠道，建立長期穩(wěn)定的籌資機制。此外，公共衛(wèi)生應急管理工作的投入既要關(guān)注“應急”時期，也要重視“平時”狀態(tài);如果對于“平時”體系能力建設及維護的投入不到位，則“應急”時期可能需要有更大的投入予以彌補，反而造成更多社會資源的浪費。從此次新冠肺炎疫情多輪抗疫實踐中可以看出，一些“短板、漏洞、弱項”等問題更多是在重大疫情爆發(fā)之前已經(jīng)出現(xiàn)，并非是在疫情發(fā)生之后才產(chǎn)生;即在疫情出現(xiàn)早期，因反應不夠靈敏、判斷不夠準確、報告不夠及時、應對不夠堅決等，錯失了控制疫情的最佳時機［11］。因此，必須足夠重視疫情防控所暴露出來的各類問題，總結(jié)經(jīng)驗教訓，切實做好“補短板、堵漏洞、強弱項”相關(guān)工作。以問題為導向，在明確體系及職能的前提下，公共衛(wèi)生應急管理體系的建設與維護需要一個長期穩(wěn)定的、兼顧“平時”與“應急”的投入機制予以支持和保障，建議從稅收中安排固定比例的經(jīng)費用于體系建設，并將重大傳染病疫情防控等納入政府防災預算以及政府工作考評指標予以監(jiān)督落實。

3應急體系能力建設需要“軟硬”結(jié)合，“平急”兼顧

公共衛(wèi)生應急管理體系能力建設需同時關(guān)注到人員隊伍、實驗室檢測網(wǎng)絡、基礎設施、物資調(diào)配等軟件與硬件多個維度;既要注重“平時”的能力提升，也要為“應急”狀態(tài)下的短時增強積極儲備。對于“人員隊伍”的建設，日本、英國、新加坡等國在防控應急人員的組成結(jié)構(gòu)、人員技術(shù)能力的維護及提升方面有著較為成熟的經(jīng)驗。日本建立了由醫(yī)護人員和專業(yè)志愿者組成的應急隊伍，并對其提供包括疫情危機原因調(diào)查、流行病學調(diào)查、疫情危機信息收集等業(yè)務技能培訓，注重提升應急管理人才的綜合技能［12，13］。英國應急防控人員隊伍主要由來自衛(wèi)生保護局、國民醫(yī)療服務聯(lián)合體、醫(yī)療信托、實驗室等機構(gòu)的專職醫(yī)療人員、管理人員及相關(guān)研究人員組成;新加坡固定的醫(yī)學人才培養(yǎng)地、獎學金式優(yōu)秀學員海外名校學習、跨國合作人才培養(yǎng)、邀請海外各類醫(yī)學領域?qū)＜沂谡n或開展研究、全球范圍內(nèi)吸引高端人才等措施為專業(yè)人才的儲備和技術(shù)能力的提升提供了保障［14］?！皩嶒炇覚z測網(wǎng)絡”作為疫情防控體系的重要支柱，其能力建設亦受到各國的重視。英國傳染病檢測中心設有國家和區(qū)域2個層次的公共衛(wèi)生實驗室［15，16］，作為全國性的實驗網(wǎng)絡，承擔傳染病的研究與識別任務，其中國家實驗室主要是向區(qū)域公共衛(wèi)生實驗室、醫(yī)院實驗室等提供知識支持和建議。美國建立了覆蓋全國的公共衛(wèi)生實驗室快速診斷系統(tǒng)［17］，可保障在重大傳染病疫情爆發(fā)時，快速動員有關(guān)力量開展病毒檢測和病因追查等工作;并由美國疾病控制與預防中心對實驗室提供資金支持，用于確定檢測標準，加強技術(shù)交流和開展培訓等。此外，在“基礎設施”及“物資調(diào)配”建設方面，新加坡根據(jù)人口分布規(guī)劃、布局，建設大規(guī)模流行病防控、救治的固定式基礎設施［18］，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時由國家對全國基礎設施、儲備資源進行統(tǒng)一調(diào)度和調(diào)配，同時要求在民用公共設施中建設防疫場所、配備防控裝備等，以使其具備防疫防控功能。美國的物資調(diào)配采用專人負責和商業(yè)運作雙管齊下模式［19］，專門負責人員在接到應急指令后，可在12小時內(nèi)將存放在固定地點的專用藥品、疫苗、診斷試劑、醫(yī)療器械、口罩、防護服等發(fā)送到指定地點;生產(chǎn)或經(jīng)營廠家在接到訂單后也能夠及時按照要求將應急物資快速送達。

4支撐保障機制建設需要在高層次謀劃，兼顧效率與公平

公共衛(wèi)生應急管理保障體系建設涉及多方資源及力量的調(diào)配與投入，需要站在關(guān)系人民生命安全和身體健康、關(guān)系經(jīng)濟社會穩(wěn)定大局、關(guān)系國家安全的高度去認識，需要全社會各類機構(gòu)及部門的協(xié)作配合。因此，首先應該跳出衛(wèi)生體系，在更高的層次進行謀劃與資源整合。如在既往重大災害下，美國財政部門從賑災撥款、稅收優(yōu)惠、援助貸款、監(jiān)管便利4個方面給予支持，州和地方執(zhí)法機關(guān)及公共安全部門提供基本的公共安全服務并保持社會治安以全力支持公共衛(wèi)生工作，同時建立了與應急物資儲備層級及規(guī)模相對應的“規(guī)劃引領、分級響應”的交通應急物流系統(tǒng)［20－22］。英國以地方政府為主、由屬地管理的交通運輸應急管理模式同樣在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處置中發(fā)揮著重要作用。中國在突發(fā)急性傳染病應對工作中積極推進聯(lián)防聯(lián)控機制，各級政府及衛(wèi)生健康、交通、教育、商務、應急管理、市場監(jiān)督、外交、公安機關(guān)、民政等有關(guān)部門相互協(xié)作配合、及時溝通聯(lián)動，共同保障疫情防控工作有序開展。然而在應急保障方面，仍有亟需強化建設之處。以應急物資儲備為例，我國當前物資儲備體系雖已建立，但應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的物資具體該以何種方式儲備，以及儲備的數(shù)量、品類等問題，并未在法律層面進行規(guī)定，主要依靠衛(wèi)生部門、疾控中心、醫(yī)療機構(gòu)等自行制定辦法，這也導致各地因認識問題或財力支持等，對物資的儲備難以充分落實［23］。因此，建議應急物資儲備體系的建設應在國家層面進行統(tǒng)籌規(guī)劃，既要保障物資的種類齊全、數(shù)量充足、提供及時有效，也要兼顧區(qū)域的可及性。與此同時，物資儲備在研發(fā)、生產(chǎn)、運輸、儲藏以及檢查維護等多個方面都需要關(guān)注“效率與公平”，不僅要有基本的實物儲備，還應重視對應急物資生產(chǎn)能力的儲備建設，以確保發(fā)生重大疫情應急物資需求時，能夠快速實現(xiàn)產(chǎn)能轉(zhuǎn)換，使物資得到及時有效的供給。

作者:楊玉潔 邱五七 鄭靜 王爽 董佩 都率 孟月莉 靳淑雁 毛阿燕 單位:中國醫(yī)學科學院醫(yī)學信息研究所 深圳市衛(wèi)生健康發(fā)展研究與數(shù)據(jù)管理中心 南方醫(yī)科大學附屬深圳婦幼保健院