投融資平臺轉(zhuǎn)型中實施全面預(yù)算淺析

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摘要：2014年，國發(fā)43號文要求各地剝離政府投融資平臺政府融資職能，地方政府投融資平臺開始進入轉(zhuǎn)型期。本文以地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀為切入點，通過分析在轉(zhuǎn)型中遇到的問題以及全面預(yù)算對企業(yè)經(jīng)營管理的作用，提出了政府投融資平臺實施全面預(yù)算的策略，以期能夠為政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型提供參考。

關(guān)鍵詞：政府；投融資平臺；全面預(yù)算；轉(zhuǎn)型發(fā)展

引言

地方政府投融資平臺（或簡稱“平臺公司”）在地方政府事權(quán)、財權(quán)不匹配和土地財政不可持續(xù)的背景下，為當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化建設(shè)提供了大量的資金支持，作出了重要貢獻。但是，隨著國家出臺了一系列的政策限制地方政府舉債后，平臺公司的發(fā)展也面臨著巨大的壓力，不得不開始通過市場化轉(zhuǎn)型來適應(yīng)新的發(fā)展要求。

一、地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀

（一）地方政府投融資平臺的發(fā)展與轉(zhuǎn)型

自1992年上海成立全國第一家平臺公司開始，地方政府投融資平臺發(fā)展已近三十年，在這三十年中，隨著我國財政、金融、稅收等政策的改革，平臺公司也在不斷地發(fā)展和變化。地方政府投融資平臺是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的高速發(fā)展時期和“分稅制改革”制度下產(chǎn)生的，經(jīng)過1997年和2008年兩次金融危機，國家為了刺激經(jīng)濟增長，掀起了一輪又一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的浪潮，此時，平臺公司的主要作用是作為地方政府的“第二財政”，各級政府以平臺公司的融資貸款來彌補地方財政預(yù)算的不足。然而，在管理的過程中，違規(guī)提供各種擔(dān)保、出具承諾函、資金挪用等問題較為普遍，貸款資金的流向無法穿透，導(dǎo)致了平臺公司的債務(wù)規(guī)模越來越大，經(jīng)營風(fēng)險不斷增高，地方政府的隱性財政赤字問題愈加嚴重。從2010年開始，國家相繼出臺了若干文件，要求全面清理平臺公司債務(wù)，加強經(jīng)營管理，劃清地方政府與平臺公司界限，地方政府僅在出資額內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任，地方政府投融資平臺由此進入了市場化轉(zhuǎn)型期。

（二）地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型遇到的問題

（1）自主經(jīng)營能力不足，市場化改革舉步維艱。在轉(zhuǎn)型之前，平臺公司在經(jīng)營上主要是為政府開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理開發(fā)等政策性業(yè)務(wù)，這些政策性業(yè)務(wù)都是以政府決策為核心，政府可以直接干預(yù)和指揮平臺公司的經(jīng)營行為。在剝離政府職能之后，平臺公司紛紛成立了具有多元化業(yè)務(wù)的國有資本投資運營集團，業(yè)務(wù)范圍逐漸向縱向一體化和橫向多元化發(fā)展。但是，平臺公司背靠政府、面向市場的經(jīng)營模式并沒有發(fā)生實質(zhì)性改變。一方面，工程項目的“投融建營”離不開政府的城建計劃和政府預(yù)算；交通、能源、水利等特許經(jīng)營項目投資規(guī)模大，投資回收期長；產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)等產(chǎn)業(yè)投資與政府招商引資緊密相關(guān)，投資決策仍然由政府決定。另一方面，由于國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢和新冠肺炎疫情的影響，社會消費制約現(xiàn)象明顯，尤其是房地產(chǎn)行業(yè)處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期，打破了眾多平臺公司依靠房地產(chǎn)業(yè)務(wù)實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負盈虧的幻想，部分地區(qū)“土地財政”成為平臺公司債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)導(dǎo)火索的可能性也越來越大。

（2）資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)不合理，債務(wù)化解風(fēng)險較高。從財務(wù)指標結(jié)構(gòu)上看，平臺公司具有“一高兩低”的特征。“一高”是資產(chǎn)負債率高，平臺公司在發(fā)展的過程中為當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化建設(shè)解決了大量的資金需求，但是對企業(yè)自身而言，也背負了巨額的債務(wù)。這些債務(wù)大部分是中長期債務(wù)，每年需要籌集一定數(shù)額的資金用來化解債務(wù)，平臺公司必須在資金管理中設(shè)置最低“安全庫存量”，避免出現(xiàn)債務(wù)違約情況。“兩低”是存貨周轉(zhuǎn)率、總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率低。平臺公司的資產(chǎn)主要是一些地方性的基礎(chǔ)設(shè)施項目，這些資產(chǎn)的變現(xiàn)速度較慢，當(dāng)?shù)卣刭彆r限比較長，而且大量資產(chǎn)被抵押給了金融機構(gòu)，債務(wù)存續(xù)期間無法進行流動，極大地增加了平臺公司的經(jīng)營負擔(dān)?！耙桓邇傻汀钡呢攧?wù)結(jié)構(gòu)是平臺公司實現(xiàn)輕裝上陣和順利轉(zhuǎn)型的長期障礙。

（3）政企關(guān)系難以理順，現(xiàn)代化管理機制欠缺。平臺公司在成立的很長一段時間內(nèi)，一直是作為政府的一個職能部門進行管理，企業(yè)的管理人員都是由政府公職人員兼任，內(nèi)部管理均是執(zhí)行政府部門的流程。在轉(zhuǎn)型過程中，平臺公司對原有的部門設(shè)置、職責(zé)劃分、流程管控等進行了改革，建立了內(nèi)部管理制度和管理流程。但是，由于政府既是平臺公司的股東，又是核心客戶，平臺轉(zhuǎn)型仍然難以徹底理順政企關(guān)系以及擺正獨立經(jīng)營的定位。一方面，董事會成員基本上由政府任命，企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略資源以及戰(zhàn)略決策也離不開政府的干預(yù)和管制。另一方面，平臺公司在轉(zhuǎn)型中仍然把防范化解債務(wù)風(fēng)險、實現(xiàn)社會效益目標擺在首位，其次才是企業(yè)的經(jīng)濟效益，對于企業(yè)資源的整合、資源的高效利用和現(xiàn)代化企業(yè)經(jīng)營管理水平的提升方面，平臺公司依舊處于摸索和起步階段。

二、地方政府投融資平臺開展全面預(yù)算管理的作用

全面預(yù)算是企業(yè)圍繞發(fā)展戰(zhàn)略，運用信息化技術(shù)，實現(xiàn)企業(yè)對財務(wù)及非財務(wù)資源的分配、考核和控制，是企業(yè)優(yōu)化資源配置、提高運行質(zhì)量、改善經(jīng)營效益、加強風(fēng)險管控的有效管理工具和管理機制。地方政府投融資平臺實施全面預(yù)算主要有以下作用：

（一）發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)和價值導(dǎo)向作用，優(yōu)化企業(yè)資源配置

全面預(yù)算管理以企業(yè)戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略規(guī)劃為引領(lǐng)，通過實施年度滾動預(yù)算，確定年度發(fā)展計劃和資源配置方式，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和分配企業(yè)的人、財、物等資源，確保戰(zhàn)略落地。在協(xié)調(diào)配置內(nèi)部資源時，價值導(dǎo)向就是將風(fēng)險可控前提下的企業(yè)價值最大化作為衡量資源配置效果的標準，通過區(qū)分預(yù)算主體的價值創(chuàng)造水平，及時優(yōu)化和調(diào)整業(yè)務(wù)活動，提高內(nèi)外部資源利用效率。平臺公司實施全面預(yù)算管理，一方面，可以對企業(yè)的戰(zhàn)略資源進行梳理和整合，在編制過程中，結(jié)合對經(jīng)營風(fēng)險和盈利水平的分析和預(yù)測，進一步集聚、配置與統(tǒng)籌各方資源能力，明確企業(yè)關(guān)鍵發(fā)展方向，在做強做優(yōu)、做精做細主業(yè)的基礎(chǔ)上，進一步延伸和優(yōu)化職能，逐漸放大企業(yè)格局。另一方面，通過預(yù)算的執(zhí)行和反饋，加速企業(yè)低效、無效甚至虧損業(yè)務(wù)的處置和治理，逐漸補齊短板、強化弱項、堵住漏洞、提升質(zhì)量，不斷夯實企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根基，提高企業(yè)價值創(chuàng)造能力。

（二）發(fā)揮資金計劃和資金監(jiān)控功能，提高企業(yè)資金使用效率

資金管理是平臺公司管理環(huán)節(jié)中的重中之重，如何最大限度地確保資金鏈的充裕和安全是平臺公司必須解決的難題。全面預(yù)算管理的計劃和監(jiān)控作用可以有效提高企業(yè)對資金管理的統(tǒng)籌規(guī)劃能力和資源調(diào)配水平，確保企業(yè)對資金流向的全過程管控。一是在預(yù)算的編制環(huán)節(jié)，通過各預(yù)算主體對資金收支的預(yù)測以及對現(xiàn)金流量的模擬分析，企業(yè)可以充分掌握預(yù)算期內(nèi)的資金情況，并按照“業(yè)務(wù)驅(qū)動、風(fēng)險防控”的原則，將資金計劃向企業(yè)的戰(zhàn)略重點和管理中心分配。二是在預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié)，通過發(fā)揮集團預(yù)算統(tǒng)籌和資金集中管理職能，動態(tài)監(jiān)控資金收支情況，分析和預(yù)測資金動向，提前預(yù)警資金短缺風(fēng)險。同時，加強內(nèi)部資金的平衡力度，根據(jù)資金收入情況安排資金支出，及時進行外部資金的籌集，補充企業(yè)的資金流，確保債務(wù)化解資金、重大項目建設(shè)資金等平臺公司經(jīng)營重點領(lǐng)域資金的充裕。

（三）發(fā)揮全員參與和目標考核職能，提升企業(yè)經(jīng)營管理水平

全面預(yù)算管理是一項全員參與并貫穿企業(yè)全系統(tǒng)、全要素經(jīng)營過程的系統(tǒng)工程，地方政府投融資平臺實施全面預(yù)算管理，可以充分發(fā)揮各級組織、各方人員工作的能動性、積極性和創(chuàng)造性，通過管理任務(wù)的分解，各級組織建立自我約束機制，明確自身責(zé)任目標，落實工作責(zé)任，規(guī)范工作內(nèi)容，從而提高企業(yè)運營的效率和效益。同時，預(yù)算結(jié)果考核是落實各級組織主體權(quán)責(zé)的重要手段，是實現(xiàn)全面預(yù)算閉環(huán)管理，發(fā)揮價值創(chuàng)造功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過預(yù)算結(jié)果考核，一方面，可以檢驗企業(yè)戰(zhàn)略目標的可行性、合理性，發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)略目標的偏差程度，及時修正企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，指導(dǎo)企業(yè)戰(zhàn)略的實施；另一方面，可以加強企業(yè)內(nèi)部的管控能力，將預(yù)算考核結(jié)果引入企業(yè)的績效目標責(zé)任體系中，從而將考核貫通到各級組織、各方人員，真正做到職責(zé)到位、責(zé)任到人，激發(fā)全員的價值創(chuàng)造水平，實現(xiàn)企業(yè)的價值創(chuàng)造目標。

三、地方政府投融資平臺實施全面預(yù)算管理的策略

（一）建立規(guī)范的預(yù)算管理組織體系

地方政府投融資平臺實施全面預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)建立董事會、預(yù)算管理委員會、預(yù)算管理辦公室、各預(yù)算執(zhí)行單元的管理組織體系。（1）董事會。集團董事會是預(yù)算管理的最高權(quán)力機關(guān)，負責(zé)批準年度預(yù)算方案、預(yù)算調(diào)整方案及預(yù)算管理過程中的重大事項，對整個集團的全面預(yù)算管理具有最終決策權(quán)。（2）預(yù)算管理委員會。集團董事會下設(shè)預(yù)算管理委員會，成員由集團公司領(lǐng)導(dǎo)、各職能部門負責(zé)人和各業(yè)務(wù)板塊負責(zé)人組成，負責(zé)組織、監(jiān)督全面預(yù)算管理工作，包括審批預(yù)算管理制度、政策，審議年度預(yù)算草案并報董事會審批，定期向董事會報告預(yù)算執(zhí)行情況，協(xié)調(diào)預(yù)算管理過程中的有關(guān)問題等。（3）預(yù)算管理辦公室。預(yù)算管理委員會下設(shè)預(yù)算管理辦公室，由集團財務(wù)部門兼任，主要負責(zé)處理全面預(yù)算的日常管理工作，包括擬定預(yù)算編制方案，設(shè)置預(yù)算編制指標，組織預(yù)算的編制、匯總工作，定期報告預(yù)算執(zhí)行情況，協(xié)調(diào)各預(yù)算執(zhí)行主體相關(guān)問題等。（4）預(yù)算執(zhí)行單元。集團各職能部門和下屬各業(yè)務(wù)板塊為全面預(yù)算的執(zhí)行單元，負責(zé)本單元預(yù)算管理，根據(jù)年度預(yù)算管理方案，制定本單元的預(yù)算編制草案、預(yù)算調(diào)整草案、預(yù)算執(zhí)行情況等，提交預(yù)算管理辦公室審核、匯總。

（二）制定科學(xué)的預(yù)算編制內(nèi)容

地方政府投融資平臺應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)多元化經(jīng)營的特點，按照“橫向到邊、縱向到底”的原則，制定科學(xué)、合理的預(yù)算編制體系，將預(yù)算管理滲透到每一個經(jīng)營環(huán)節(jié)。一是制定全面的預(yù)算編制內(nèi)容。企業(yè)的預(yù)算應(yīng)當(dāng)由業(yè)務(wù)預(yù)算、投資預(yù)算、籌資預(yù)算、資金預(yù)算和財務(wù)預(yù)算組成，其中：（1）業(yè)務(wù)預(yù)算，是反映企業(yè)預(yù)算期內(nèi)采購、生產(chǎn)、銷售等生產(chǎn)經(jīng)營活動的預(yù)算。（2）投資預(yù)算，是反映企業(yè)預(yù)算期內(nèi)固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、金融工具、股權(quán)等對外投資活動的預(yù)算。（3）籌資預(yù)算，是反映企業(yè)預(yù)算期內(nèi)吸收投資和融資貸款情況的預(yù)算。（4）資金預(yù)算，是反映企業(yè)預(yù)算期內(nèi)資金收支情況的預(yù)算，根據(jù)業(yè)務(wù)預(yù)算、投資預(yù)算、籌資預(yù)算指標編制。（5）財務(wù)預(yù)算，是反映企業(yè)預(yù)算期內(nèi)財務(wù)指標情況的預(yù)算，包括資產(chǎn)負債表、利潤表和現(xiàn)金流量表。二是設(shè)定各類標準、定額、能耗等預(yù)算編制基礎(chǔ)參數(shù)。通過收集整理同行業(yè)、同區(qū)域、同規(guī)模平臺公司經(jīng)營指標，將企業(yè)歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標準以及政策法規(guī)相結(jié)合，明確成本費用、研發(fā)投入、資產(chǎn)效率、投資回報等經(jīng)營指標的管理標準和定額，納入預(yù)算的編制體系，通過對標管理，不斷提高預(yù)算編制的合理性、可行性、適應(yīng)性。

（三）采用規(guī)定的預(yù)算編制流程

全面預(yù)算的編制應(yīng)當(dāng)實行分級編制、逐級匯總的方式，采用“先總后分、先下后上、上下結(jié)合”等編制流程，提高預(yù)算編制的準確性。（1）分級編制、逐級匯總。集團本部為預(yù)算編制的一級單元，集團下屬各業(yè)務(wù)板塊具有獨立核算職能的組織為二級單元，二級單元下屬單位為三級單元。各級單元要按照“權(quán)責(zé)明晰，責(zé)任到人”的原則，根據(jù)上級單元的安排和計劃，分別編制本級預(yù)算，逐級向上報上一級單元審核、匯總，最終形成整個集團的全面預(yù)算。（2）先總后分、先下后上、上下結(jié)合。集團本部在預(yù)算編制過程中要發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)和總控作用，綜合企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、市場分析預(yù)測、以往年度預(yù)算執(zhí)行情況等因素，對未來的經(jīng)營指標進行估測和模擬，選擇確定主要預(yù)算目標并制定編制方案，作為預(yù)算編制的目標指引分解到各級預(yù)算單元。各級預(yù)算單元根據(jù)業(yè)務(wù)特點，采用不同的預(yù)算編制方法形成本級預(yù)算報上一級匯總。預(yù)算管理辦公室要根據(jù)預(yù)算的編制和匯總情況以及集團內(nèi)外部的資源配置情況，對各級單元的預(yù)算進行審核、質(zhì)詢、引導(dǎo)、溝通、協(xié)調(diào)，通過多次的上報和反饋，形成總預(yù)算草案報預(yù)算管理委員會審議，通過后報集團董事會批準并下達各預(yù)算單元全面預(yù)算。

（四）嚴格預(yù)算的執(zhí)行約束和預(yù)算考核的閉環(huán)管理

在全面預(yù)算的執(zhí)行方面，一是要建立“分期、分項”的預(yù)算控制手段?！胺制凇本褪菍⒛甓阮A(yù)算目標按月、按季進行分解，作為預(yù)算過程管理的控制、分析、考核依據(jù)。在預(yù)算執(zhí)行過程中，逐月、逐季統(tǒng)計和檢查預(yù)算指標完成情況，定期形成預(yù)算執(zhí)行情況報告并反饋給各預(yù)算執(zhí)行單元?！胺猪棥本褪菍嵭惺罩蓷l線管控方式，一方面，做好各項經(jīng)營性、債務(wù)性、權(quán)益性收入統(tǒng)計管理，準確掌握收入指標完成情況；另一方面，加強預(yù)算支出項目的審核和授權(quán)管理，通過“以收定支、以收核支、以收補支、以收節(jié)支”的方式，合理確定預(yù)算支出，實現(xiàn)預(yù)算的平衡管理和資源配置功能。二是建立預(yù)算調(diào)整機制。在預(yù)算執(zhí)行過程中，要強化預(yù)算的法律約束，預(yù)算一經(jīng)下達一般不予調(diào)整，確因市場經(jīng)營環(huán)境、監(jiān)管政策等發(fā)生重大變化導(dǎo)致預(yù)算編制基礎(chǔ)和假設(shè)產(chǎn)生重要變化，或發(fā)生重大臨時預(yù)算項目，或出現(xiàn)重大不可控因素等，可以申請調(diào)整預(yù)算，但必須由集團董事會批準。在全面預(yù)算的考核方面，一是要建立預(yù)算考核制度，將預(yù)算考核作為各級預(yù)算單元目標責(zé)任考核的一部分，明確預(yù)算考核程序，確定預(yù)算考核指標，結(jié)合預(yù)算重要節(jié)點與關(guān)鍵環(huán)節(jié)定期開展預(yù)算考核工作，將考核貫通到每個預(yù)算責(zé)任主體。二是要建立有效的預(yù)算考核指標體系，將長期目標與中短期目標、財務(wù)指標與非財務(wù)指標、外部與內(nèi)部運營、學(xué)習(xí)與成長等方面有機結(jié)合，形成科學(xué)、合理、高效、實用的預(yù)算績效評價體系，實現(xiàn)全面預(yù)算的閉環(huán)管理。

四、結(jié)語

地方政府投融資平臺的管理和發(fā)展是當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化建設(shè)的重要組成部分，“十四五”期間，各地政府出臺了“完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”的戰(zhàn)略規(guī)劃，給地方政府投融資平臺帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。地方政府投融資平臺要加緊落實國有企業(yè)改革行動計劃，加速市場化轉(zhuǎn)型步伐，加強現(xiàn)代化管理體制機制建設(shè)，加深企業(yè)資源配置的統(tǒng)籌優(yōu)化，加快提升企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)繼續(xù)作出貢獻。

參考文獻

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作者:孟坤 單位:襄陽東津國有資本投資集團有限公司