鄉(xiāng)村旅游消費者權益保護制度研究

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［提要］不同于高度成熟的旅游景區(qū)，鄉(xiāng)村基礎設施較落后、違法經營亂象、政府監(jiān)管力度不足，導致鄉(xiāng)村旅游市場更加復雜。而我國尚未健全針對鄉(xiāng)村旅游市場的法律規(guī)范，消費者權益屢受侵害。應當健全鄉(xiāng)村旅游市場相關制度、加強旅游巡回法庭建設、創(chuàng)建鄉(xiāng)村旅游協會投訴途徑，以保障消費者權益。

關鍵詞：鄉(xiāng)村旅游；消費者權益；法律制度

目前，我國鄉(xiāng)村旅游大多為家庭式經營，依靠畜牧、種植、漁業(yè)等特色農業(yè)來發(fā)展農家樂、漁家樂等，缺少提供規(guī)范、統一服務標準的鄉(xiāng)村旅游合作社。而農家樂基礎設施不健全、存在安全隱患，從業(yè)人員未經過系統的上崗培訓、經營不規(guī)范、相關部門對鄉(xiāng)村旅游市場的監(jiān)管還不到位等問題，不能滿足消費者的合理期待，表現為供給不足。因此，鄉(xiāng)村旅游市場供需關系不平衡，市場需求量大，而供給不足，消費者合法權益受損嚴重。

一、鄉(xiāng)村旅游消費者權益受侵害現狀

消費者與經營者之間普遍存在利益沖突，且因雙方信息不對稱，消費者通常處于弱勢地位。鄉(xiāng)村旅游經營者作為與鄉(xiāng)村旅游消費者相對的物質利益實體，為追求利益最大化，不吝侵害消費者的權益。首先，安全保障權易受到侵害。鄉(xiāng)村旅游消費者的安全保障權包括人身安全與財產安全，該權利在《旅游法》與《消費者權益保護法》中均有規(guī)定。但因農村基礎設施、人居環(huán)境還較為落后，在交通、住宿、餐飲等消費者基本需求上還存在安全隱患，致使消費者健康權、身體權、甚至生命權受損。雖然消費者可依據相關侵權責任法律制度做事后救濟，但缺乏針對鄉(xiāng)村旅游民宿或農家樂資質、管理上的立法，導致對鄉(xiāng)村民宿或農家樂監(jiān)管不足、經營不規(guī)范，大多都未配備基礎消防設施、未設置消防通道，無法滿足事前預防。另外，在一些特色農場有騎馬、滑道等危險體驗項目，若鄉(xiāng)村旅游經營者采取的安全措施不到位，消費者的人身安全容易受損。其次，知悉真情權易受到侵害。知悉真情權的“情”是產品或服務的真實情況，是消費者與經營者進行交易時的首要權利，規(guī)定于《消費者權益保護法》的第8條，以及《旅游法》的第9條第2款。消費者通常將品嘗綠色有機食物作為鄉(xiāng)村旅游主要體驗項目，但部分經營者為牟取暴利，以次充好，用冒充綠色有機的食品高價出售給消費者。市場監(jiān)管部門對鄉(xiāng)村旅游餐飲的監(jiān)管遠不及市區(qū)內，甚至出現監(jiān)管的真空狀態(tài)，部分經營者通過假冒知名餐飲公司注冊商標的手段誤導、欺詐消費者，既侵害了其他公司的商標權，也侵害了消費者的知情權。再次，公平交易權易受到侵害。市場經濟的本質要求是公平交易，公平交易權旨在保護消費者獲得產品或服務的質量保障、價格公允、計量正確的公平交易條件，且有權拒絕強制交易。雖然該項權利明確規(guī)定于《消費者權益保護法》的第10條，但是鄉(xiāng)村旅游經營者“宰客”的行為屢禁不止，極大地損害了鄉(xiāng)村旅游消費者的合理期望，嚴重影響了鄉(xiāng)村旅游市場健康、可持續(xù)地發(fā)展。在鄉(xiāng)村旅游過程中，時常出現經營者提供不能保障消費者安全的民宿；為牟取暴利對旅游體驗項目不合理地加價；使用不符標準的計量工具而缺斤少兩；設定最低消費額來強制消費，加重消費者責任。這些違法經營行為均侵害了鄉(xiāng)村旅游消費者的公平交易權。最后，自主選擇權易受到侵害。依據《旅游法》，旅游者有自主選擇旅游產品和服務、拒絕強制交易行為的權利。然而，設置最低消費、綁定消費、搭售在鄉(xiāng)村旅游市場中屢見不鮮。農家樂內張貼“謝絕自帶酒水”的告示，在實質上含有“若需飲品，須在本店購買”之意。該非法經營行為屬于《消費者權益保護法》禁止的，用店堂告示限制、排除消費者權利，侵犯了消費者的自主選擇經營者的權利。鄉(xiāng)村旅游經營者向消費者推薦特色體驗項目無可厚非，但搭售或綁定消費卻損害了消費者自愿購買商品或接受服務的權利。

二、鄉(xiāng)村旅游消費者權益受侵害的原因

（一）實體法立法不健全。目前，我國無規(guī)范性法律文件來直接調整鄉(xiāng)村旅游經營者與鄉(xiāng)村旅游消費者之間的法律關系。立法缺失是導致鄉(xiāng)村旅游消費者權益易受損的重要原因，若達不到有法可依，就更談不上執(zhí)法監(jiān)管是否嚴格，救濟時是否有實體法可適用的問題。1、法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章。雖在《旅游法》中設有旅游者專章，在《消費者權益保護法》中設有消費者權利專章，但無專門保護鄉(xiāng)村旅游消費者權益的法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章，也未設專章規(guī)定。所以，對鄉(xiāng)村旅游消費者合法權益的保護還應適用相關消費者權益保護以及旅游者保護的法律制度。雖然整合現行有效的相關消費者權益保護、旅游者權益保護的法律制度，使零散的涉及保護鄉(xiāng)村旅游消費者權益的規(guī)定系統化，在一定程度上也能有效保障其合法權益。但是，鄉(xiāng)村旅游消費者既不同于一般消費者，也不同于普通旅游者，與成熟的旅游景區(qū)相比，鄉(xiāng)村基礎設施較落后，從業(yè)人員缺少上崗前的培訓，政府監(jiān)管力度不足、違法經營行為缺乏規(guī)制，導致鄉(xiāng)村旅游市場更加復雜。因此，鄉(xiāng)村旅游市場對法律規(guī)范的可操作性要求更高。當然，考慮到立法的成本、法律的穩(wěn)定性以及避免法律規(guī)范之間的沖突，編撰專門的法典還不實際可行，在現階段也沒有必要。但是相關的法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章過于分散，無疑成為規(guī)制經營者違法經營行為以及消費者維權的阻礙。且涉及鄉(xiāng)村旅游消費者保護的相關法律制度本來也不健全，在《消費者權益保護法》與《旅游法》中雖均設有專章規(guī)定了消費者或旅游者權利，但很多規(guī)定傾向原則化，確少規(guī)則化的條款，法律制度的可操作性不強，導致政府監(jiān)管不力甚至真空，還不能與發(fā)展迅速的鄉(xiāng)村旅游市場相匹配，不能全面、有效地規(guī)制違法經營活動。2、地方人大法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件。地方人大法規(guī)中，《湖州市鄉(xiāng)村旅游促進條例》不同于主體之一為消費者或旅游者的消費者權益保護制度、旅游法律制度，該條例使用了“鄉(xiāng)村旅游者”。雖然在首條明確了保障鄉(xiāng)村旅游消費者合法權益，但是保障效果不盡如人意。首先，在適用范圍上，該條例性質為地方人大法規(guī)，所以在適用地域范圍上僅限于湖州市行政區(qū)域。其次，在內容上，該條例總共僅33條，并且為“促進法”，內容主要涉及鄉(xiāng)村旅游的監(jiān)督管理、宣傳推廣、行業(yè)培訓、產業(yè)拓展等方面，對鄉(xiāng)村旅游消費者權益保護無實質規(guī)定，僅在第一條做了綱領性點綴。地方政府規(guī)章中，新疆出臺的地方政府規(guī)章《新疆維吾爾自治區(qū)鄉(xiāng)村旅游促進辦法》，其調整的對象相似于湖州的鄉(xiāng)村旅游促進條例，即為產業(yè)促進法而非對消費者的保護法。地方規(guī)范性文件中，雖不見對鄉(xiāng)村旅游消費者權益保護的專門規(guī)定，但存在直接規(guī)范鄉(xiāng)村旅游民宿或農家樂資質與經營活動，而間接保障了鄉(xiāng)村旅游消費者權益的規(guī)定。蘇州市政府的《關于促進蘇州市鄉(xiāng)村旅游民宿規(guī)范發(fā)展的指導意見》規(guī)定了鄉(xiāng)村旅游民宿的衛(wèi)生條件、消防安全設施、從業(yè)人員的上崗培訓等，升級傳統型農家樂為鄉(xiāng)村旅游民宿，維護了鄉(xiāng)村旅游消費者的安全保障權。

（二）救濟程序制度不完善。鄉(xiāng)村旅游消費者權益受侵害后，由于資金、時間、精力上維權救濟的成本較高而往往選擇放棄救濟，從而滋生了鄉(xiāng)村旅游經營者的侵權行為。目前，解決鄉(xiāng)村旅游中的糾紛有民事訴訟、投訴、和解等方式，可分為司法解救制度與非司法救濟制度。1、司法救濟制度。訴訟是鄉(xiāng)村旅游中產生民事糾紛的司法解決方式。消費者不愿使用司法救濟手段的原因往往不是訴訟費用高，而是訴訟期間太長、精力投入太多，且由鄉(xiāng)村旅游產生糾紛的訴訟標的額本身就不大。綜合考慮訴訟效益后，鄉(xiāng)村旅游消費者通常都選擇放棄司法救濟途徑。雖然絕大多數因鄉(xiāng)村旅游引發(fā)的經濟糾紛都可適用小額訴訟程序一審終審，但是依據《民事訴訟法》及相關司法解釋規(guī)定，即使適用小額訴訟程序，也有舉證期限不超過七日、書面答辯期間不超國15日等期間的規(guī)定。若履行義務的一方不配合執(zhí)行，再加上執(zhí)行程序的時間，因此對于消費者來說時間與精力上的成本太高。并且依據最高人民法院司法解釋中關于小額訴訟適用除外制度的規(guī)定：首先，涉外民事糾紛不能適用小額訴訟程序。因此，外籍游客的權利不能得到及時保障。其次，需要評估、鑒定或者在訴前對評估、鑒定結果有異議的適用除外規(guī)定。因此，若需要對在鄉(xiāng)村旅游過程中財物損害的價值進行評估的，也不能適用小額訴訟程序。再次，小額訴訟程序需雙方高度配合，否則很容易被破壞。一方當事人變更訴訟請求、提出反訴等就很可能改為適用普通程序或非小額訴訟簡易程序。2、非司法救濟制度。相比于司法救濟，非司法救濟程序更加普遍適用。最常用的就是投訴，包括向當地行政監(jiān)管部門投訴、向當地消費者協會投訴。按照消費者協會的工作程序，在消費者投訴后7個工作日內決定是否受理，受理后15個工作日內才進行調解。因此，消費者協會不是對所有投訴都受理，并且在等待22個工作日后又會使消費者不愿意投入時間、精力再參與爭議標的不大糾紛。所以，對很多鄉(xiāng)村旅游消費者來說，投訴的意義就等同于“告狀”。同時，對于和解與在非法院主持下的調解來說，其缺點就是無法律強制執(zhí)行力。若鄉(xiāng)村旅游消費者與經營者之間達成的和解、調解協議得不到履行，還得通過司法途徑來實現權益救濟。

三、鄉(xiāng)村旅游消費者權益保護制度的完善

（一）健全鄉(xiāng)村旅游市場相關制度。目前，應整合現行有效的相關消費者權益保護、旅游者權益保護制度，使零散的涉及保護鄉(xiāng)村旅游消費者權益規(guī)定系統化。長遠來看，應通過立法手段健全鄉(xiāng)村旅游相關制度，保障鄉(xiāng)村旅游消費者合法權益。1、健全鄉(xiāng)村旅游民宿管理制度。鄉(xiāng)村旅游的核心是農家樂，而鄉(xiāng)村旅游民宿是運用法律手段對傳統型農家樂的規(guī)范改良。目前，我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展較好的地區(qū)已有較為完善的管理制度，在我國臺灣現行的《民宿管理辦法》中，詳盡規(guī)定了經營規(guī)模、經營變更制度、住宿登記制度、資格審查等，讓當地鄉(xiāng)村民宿行業(yè)有章可循，有利于鄉(xiāng)村旅游產業(yè)的健康發(fā)展。雖然直接規(guī)范的是鄉(xiāng)村民宿，但是同時也間接保障了鄉(xiāng)村旅游消費者的合法權益。2、健全鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員培訓制度。加強對鄉(xiāng)村旅游從業(yè)者的培訓，提高服務理念與水平，預防違法經營，也有利于對鄉(xiāng)村旅游消費者合法權益的保護。例如，甘肅省編制了《農家樂案例與實務》等教材資料，并且開辦了如《鄉(xiāng)村旅游服務禮儀》《農家樂發(fā)展案例》等實訓課程。該制度應當積極推廣，值得全國各地參考學習，因地制宜地開展對鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員的培訓。3、健全對鄉(xiāng)村旅游的監(jiān)管制度。一方面監(jiān)管不到位是由于立法缺失以及法律的滯后性導致；另一方面在有法可依的領域，監(jiān)管不嚴是由各監(jiān)管部門之間權利分配、協調配合機制不合理，以及部分監(jiān)管人員的懶政行為所致。應當明確、細化監(jiān)管職責，各部門之間加強協調配合，防止職權部門之間互相推脫，并且還應當完善對監(jiān)管人員的工作考核制度，實現“責權利效相統一”。

（二）改良救濟程序，保障鄉(xiāng)村旅游消費者權益。救濟制度是對鄉(xiāng)村旅游消費者獲得賠償權的保障，是保護其權益的最后一道防線。良好的救濟制度能提高消費者維權的積極性，同時也能間接抑制經營者違法經營行為。1、加強旅游巡回法庭的建設。相比于普通民事訴訟程序，旅游法庭具有便捷性、高效性。相比其他非司法救濟途徑，旅游巡回法庭具有司法權威性。在熱門的鄉(xiāng)村旅游地區(qū)設立旅游巡回法庭，或將鄉(xiāng)村旅游糾紛案件納入該區(qū)域現有旅游景區(qū)巡回法庭中，將方便即時取證與訴訟，節(jié)約訴訟時間成本。旅游巡回法庭就地化解旅游糾紛，使得司法審判更加快捷，既能在司法程序上保障鄉(xiāng)村旅游消費者的合法權益，同時也能指導當地人民調解工作。目前，海南、廣西、陜西等地法院均設有旅游法庭，全國其他各地也可視當地旅游發(fā)展情況決定是否加強旅游巡回法庭的建設。2、創(chuàng)建鄉(xiāng)村旅游協會投訴途徑。隨著越來越多的省、市、縣民政部門批準登記了鄉(xiāng)村旅游協會，鄉(xiāng)村旅游消費者也將多一條除消費者協會外的投訴新途徑。鄉(xiāng)村旅游協會作為行業(yè)自律、監(jiān)督的社會團體，其屬于非營利性法人，應當承擔該行業(yè)社會責任。各地鄉(xiāng)村旅游協會可建立消費者信息溝通平臺、社會公眾對自律失范的舉報機制。為提高爭議解決效率，各地鄉(xiāng)村旅游協會應當規(guī)定必要回應情形。對于違反法律、行業(yè)協會規(guī)定的鄉(xiāng)村旅游經營者，行業(yè)協會可作出說服教育，發(fā)送整改通知書，行業(yè)內部公示、社會公示，開除會籍等懲戒措施。鄉(xiāng)村旅游協會應當配合監(jiān)管部門調查違法經營行為。

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作者:竇一博 單位:首都經濟貿易大學法學院