工商部門強制執(zhí)行認知

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一、充分認識“控權”的法律精神

英美法系因強制措施多屬于司法制度的內容，所以沒有“行政強制措施”的對應概念。在大陸法系國家和地區(qū)，如德國《聯(lián)邦行政執(zhí)行法》和我國臺灣地區(qū)《行政執(zhí)行法》都將行政強制措施(也稱“即時強制”)與行政強制執(zhí)行相區(qū)別，強調行政強制措施的法定性。在我國，1989年《行政訴訟法》第十一條第二項和1999年《行政復議法》第六條第二項先后引入了“行政強制措施”的概念，列舉了限制人身自由、對財產的查封、扣押、凍結等內容?！缎姓娭品ā穼Α靶姓娭拼胧弊鞒隽嗣鞔_解釋，規(guī)定“行政強制措施。是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為?！痹诖嘶A上，該法第十條采用法律保留的方法來控制行政強制設定的規(guī)定。行政強制措施要依法設定，且法律對設定權進行了法律保留，而法律保留的目的是控制權利，即“控權”。在工商部門的執(zhí)法實踐中，存在與“控權”基本精神不一致的內容，如《天津市實施<反不正當競爭法>辦法》等部門規(guī)章、地方性法規(guī)規(guī)定了“責令被申請人停止銷售使用權利人商業(yè)秘密生產的產品”、“采取封存、扣留等措施”等內容。理解了《行政強制法》“控權”的立法目的，即便有些規(guī)范性文件沒有被清理，我們仍可以辨別其規(guī)定的行政強制措施是否可以實施。

二、正確把握“慎用”的法律原則

《行政強制法》凸顯了“慎用”行政強制精神，即采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得實施行政強制。這也是建設法治政府的客觀要求。為更好地貫徹執(zhí)行《行政強制法》，在工商執(zhí)法工作中要準確把握“在不影響實現(xiàn)行政管理目的情況下，能不實施行政強制措施，就不要實施行政強制措施”的工作原則，即“慎用”行政強制措施。對于工商部門來說，“慎用”，有助于工商部門在具體執(zhí)行工商法律、法規(guī)的內容時，把握實施行政強制措施的尺度。特別是在法律法規(guī)規(guī)定不明確、標準不統(tǒng)一的情況下，更具有指導意義。如實踐中《商標法》、《棉花質量監(jiān)督管理條例》、《乳品質量安全監(jiān)督管理條例》等法律、法規(guī)規(guī)定的查封、扣押的法條依據(jù)都有采取行政強制措施的附加條件，如“有證據(jù)證明是侵犯他人注冊商標專用權的物品”、“涉嫌摻雜摻假、以次充好、以假充真或者其他有嚴重質量問題的棉花”、“有證據(jù)證明不符合乳品質量安全國家標準的乳品以及違法使用的生鮮乳、輔料、添加劑”。先前對于附加條件的理解和把握，是工商系統(tǒng)各個執(zhí)法機構根據(jù)對法律法規(guī)的理解見仁見智的問題。然而《行政強制法》出臺，規(guī)定了明確的指導原則。用“控權”的基本精神去分析行政強制措施依據(jù)的有效性，用“慎用”的基本精神把握采取行政強制措施的必要性。例如《商標法》對查封、扣押的附加條件為“有證據(jù)證明”是侵犯他人注冊商標專用權的物品。那么以下條件獨立存在時，遞進式地觸及了“有證據(jù)證明”的這一標準底線。

1．注冊商標權利人或其委托人的現(xiàn)場鑒別。

2．執(zhí)法人員能夠通過現(xiàn)場對比，區(qū)別真品和侵權商品。

3．當事人(有經(jīng)營主體資格)未履行查驗義務．不能提供其銷售商品的合法來源材料。不同的執(zhí)法人員會對上述哪個條件是滿足“有證據(jù)證明”的底線有不同的理解，這是執(zhí)法實踐中經(jīng)常會遇到的問題。在這種實施行政強制措施與否都有可能被追究行政責任的情況下，更應該認真學習法律法規(guī)知識，準確把握法律適用原則，依法作出決定，特別是需要依法作出能夠在法律條款框架下毫無瑕疵的處理決定。

三、掌握相關規(guī)定。調整執(zhí)法程序

《行政強制法》關于實施行政強制措施的時限、權限、程序的規(guī)定中，有的與工商行政執(zhí)法現(xiàn)行的程序規(guī)定不一致或者提出了更為具體的新要求。應當根據(jù)《行政強制法》的規(guī)定，及時調整工商執(zhí)法程序，特別要關注以下內容：

(一)執(zhí)法主體資格

《行政強制法》第十七條第三款規(guī)定“行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施?！边@是對執(zhí)法主體的嚴格要求。在執(zhí)法實踐中，工商部門中的其他編制干部、試用期干部等未取得執(zhí)法資格的干部不能實施行政強制措施。

(二)履責證據(jù)固定

《行政強制法》第十八條規(guī)定了實施行政強制措施的程序。其中第六項“聽取當事人的陳述和申辯”的內容是《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》(以下簡稱《行政處罰程序規(guī)定》)中沒有要求的，因此需要在工商執(zhí)法工作中通過現(xiàn)場筆錄等法律文書對“聽取”程序的履行進行證據(jù)固定。依據(jù)《行政強制法》第二十四條第二款第二項的規(guī)定，采取措施查封、扣押的，還應當告知當事人查封、扣押的期限，因此需要通過“實施行政強制措施通知書”等法律文書對“告知”進行證據(jù)固定。

(三)相關期限和告知義務

《行政強制法》第二十五條規(guī)定了查封、扣押期限不超過三十日，并可延期三十日的時限，規(guī)定了延長期限應當另行制作告知書告知當事人并說明理由。同時規(guī)定了檢測、檢驗、檢疫或者技術鑒定的．應當明確期限并書面告訴當事人。上述期限和兩類告知義務是《行政處罰程序規(guī)定》中沒有要求的，工商執(zhí)法人員在執(zhí)法工作中應當注意調整

(四)依法履行實施或解除程序

《行政強制法》對行政強制措施的實施和解除作出了明確規(guī)定。其中多與工商執(zhí)法工作相關．如第二十八條第四項規(guī)定了“查封、扣押期限已經(jīng)屆滿”應當及時解除查封或扣押，是對《無照經(jīng)營查處取締辦法》規(guī)定的“自動解除”的修正，應當按照《行政強制法》的規(guī)定處理

(五)慎重選擇適格的保管人

依據(jù)《行政強制法》第二十六條第二款的規(guī)定，工商部門委托第三人保管查封的場所、設施或者財物，因第三人的原因造成損失的，工商部門“先行賠付”。因此在委托保管時，要選擇適格的保管人，有效降低工商部門采取行政強制時的執(zhí)法風險。

(六)關注查封、扣押措施的現(xiàn)場實施

依據(jù)《行政強制法》的規(guī)定，實施行政強制措施應當通知當事人到場，如當事人不在場，一般不能實施行政強制措施，即便能夠確定當事人的姓名或名稱．并有見證人在場，也很難實現(xiàn)送達查封、扣押決定書和清單的要求，這個規(guī)定在理論上行得通。實踐中很難操作，值得在執(zhí)法過程中加以關注。在執(zhí)法實踐中，對“當事人不在場”的情況下能否采取行政強制措施的問題，還要具體情況具體分析。應當從只有出現(xiàn)了《行政強制法》規(guī)定的“制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大”等情形并較為緊急的才可以實施的角度去理解分析。如果遇到現(xiàn)場人員欺騙執(zhí)法人員，不承認涉案物品是自己物品的。只要有證據(jù)證明物品是現(xiàn)場人員的，就能以現(xiàn)場人員為當事人采取行政強制措施，同時要有見證人，并制作現(xiàn)場筆錄記錄情況。

四、優(yōu)化工作程序。加強執(zhí)法監(jiān)督

配合《行政強制法》的實施，工商部門需適當調整法律文書的相應內容，以確保工商行政強制措施合法、有效?？梢晕臅{整為契機．將行政強制措施的執(zhí)法監(jiān)督工作與扣押(留)物品“公務倉”管理制度進行無縫對接，更好地加強對行政強制措施的執(zhí)法監(jiān)督。如在《天津市濱海新區(qū)工商局扣押沒收物品保管處理辦法》中已規(guī)定了執(zhí)法辦案機構將扣押(留)的財物要送公務倉統(tǒng)一管理，公務倉由辦公室(或行政事務管理部門)負責登記保管，實施行政強制措施通知書(以下簡稱“通知書”)至少應該是一式兩份，交當事人一份，辦案機構留存一份。為加強執(zhí)法監(jiān)督，可以要求執(zhí)法辦案機構將扣押(留)物品在指定時間內送交公務倉。執(zhí)法辦案機構同時出示通知書，并由公務倉管理人員在通知書指定位置(如在通知書中另行設置的“公務倉情況”欄內或者通知書送達回證的“備注”欄內)寫明入庫時間．法制機構就可以在案件核審時，直接審查實施行政強制措施的時間和涉案財物的入庫時間等相關情況，便于進行執(zhí)法監(jiān)督。

五、建立相應制度機制，提高行政強制執(zhí)行效率

《行政強制法》規(guī)定“行政強制執(zhí)行是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。”這與《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定的“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行”基本一致。通過本條規(guī)定可以看出行政強制執(zhí)行的范圍不限于行政處罰決定，還包括具有可執(zhí)行內容的其他具體行政行為。行政強制執(zhí)行的主體包括行政機關和人民法院。以前．工商行政處罰案件申請法院強制執(zhí)行的數(shù)量不多，主要是因為執(zhí)行的費用較高和執(zhí)行的效果較差?！缎姓娭品ā访獬诵姓C關申請法院強制執(zhí)行的費用。而對于執(zhí)行的效果．還需要工商部門與人民法院溝通．建立相關執(zhí)行工作制度，確立相應的協(xié)調機制，提高行政強制執(zhí)行的工作效率?！缎姓娭品ā芬?guī)定，行政部門應在當事人復議或訴訟救濟權期滿之日起三個月內申請人民法院強制執(zhí)行。這里有兩個時間問題應當引起工商執(zhí)法人員注意。一是依據(jù)《行政強制法》第五十四條的規(guī)定，工商部門申請法院強制執(zhí)行要履行催告程序．并留存相關證據(jù)。催告期為十日，因此要提前催告，不能催告期未滿就申請強制執(zhí)行或催告期滿時已超過了三個月的期限。二是工商部門決定當事人暫緩或者分期繳納罰款的期限不宜超過上述期限。目前有觀點認為暫緩或分期繳納罰款屬于時效中斷或者屬于最高人民法院《關于執(zhí)行(行政訴訟法)若干問題的解釋》第八十八條規(guī)定的逾期申請的“正當理由”，但畢竟缺少明確的法律依據(jù)，而且各地區(qū)人民法院對此問題的態(tài)度也不統(tǒng)一。正因為如此，有關行政部門已出臺規(guī)范性文件進行規(guī)范。為降低執(zhí)法風險，應該注意上述期限的限制，確定當事人暫緩或分期繳納罰款的日期?？傊缎姓娭品ā穼π姓?zhí)法部門來說是一部重要的法律，對工商行政管理部門尤其如此?！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行”。工商部門要將學習和落實《行政強制法》作為法治工商建設的關鍵環(huán)節(jié)，強化行政強制措施規(guī)范，完善執(zhí)法監(jiān)督機制。做《行政強制法》的維護者和執(zhí)行者。