國外養(yǎng)老保險(xiǎn)模式對我國的啟示
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一、智利養(yǎng)老保險(xiǎn)模式運(yùn)作的特點(diǎn)
(一)市場化的投資運(yùn)營方式
智利的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》將養(yǎng)老金委托給獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)的基金管理公司進(jìn)行專業(yè)化、市場化的管理和投資。目前，智利共有二十多家養(yǎng)老基金管理公司，除了受到政府較為嚴(yán)格的監(jiān)管之外，其機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織性質(zhì)、運(yùn)行模式與普通的市場主體無異。養(yǎng)老基金管理公司可以用養(yǎng)老金購買政府和中央銀行的債券、購買股票、也可以購買國外債券等，通過多樣化的投資渠道，極大地提高了基金保值增值的能力。
(二)管理體系與監(jiān)管體系的獨(dú)立化運(yùn)行
分散化、透明化、獨(dú)立化是智利養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營所遵循的基本原則。在“新制”下，智利的養(yǎng)老基金管理局作為政府部門負(fù)責(zé)對養(yǎng)老基金的投資范圍、投資工具、投資數(shù)量、投資收益等方面進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督，為制度的有效運(yùn)行提供法律和政策上的支持。養(yǎng)老基金管理公司作為法定的經(jīng)營者，依法對養(yǎng)老金進(jìn)行市場化投資運(yùn)營，并享有向繳費(fèi)者征收管理費(fèi)用的權(quán)利，同時(shí)也必須要履行定期向繳費(fèi)者提供個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶報(bào)告的義務(wù)。在這種模式下，監(jiān)管者與被監(jiān)管者高度分離，基金運(yùn)作過程高度透明，有利于該種制度的可持續(xù)發(fā)展。
(三)養(yǎng)老金支付為確定繳費(fèi)型(DC模式)
智利“新制”規(guī)定參保人退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金按照個(gè)人賬戶的積累額確定，領(lǐng)取方式包括計(jì)劃提款、終身年金、臨時(shí)提款加終身年金等多種方式。在這種確定繳費(fèi)型模式下，職工退休后領(lǐng)取的退休金數(shù)額完全由個(gè)人的繳費(fèi)能力和繳費(fèi)時(shí)間決定，職工個(gè)人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大;但是由于個(gè)人賬戶完全屬于個(gè)人所有，職工繳費(fèi)所得的回報(bào)可以得到保障，且個(gè)人賬戶也可以隨職工工作的調(diào)動(dòng)而轉(zhuǎn)移，這樣可以減少勞動(dòng)者在工作轉(zhuǎn)換時(shí)領(lǐng)取養(yǎng)老金的損失，有利于市場經(jīng)濟(jì)下勞動(dòng)力的流動(dòng)。
(四)政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和轉(zhuǎn)軌成本
智利“新制”規(guī)定政府主要承擔(dān)以下兩個(gè)方面的擔(dān)保責(zé)任:提供最低養(yǎng)老金保障以及保障養(yǎng)老金的最低投資收益率。參保成員中凡繳費(fèi)滿20年，但未達(dá)到領(lǐng)取最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的，政府補(bǔ)足其賬戶余額，保證符合條件的參保成員能夠達(dá)到最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn);當(dāng)養(yǎng)老基金管理公司不能達(dá)到預(yù)期投資收益率時(shí)，應(yīng)當(dāng)先由公司利用儲(chǔ)備金和自有資金補(bǔ)足，如果還不能滿足投資收益率的需求，應(yīng)當(dāng)由政府對該公司進(jìn)行清算，同時(shí)政府負(fù)責(zé)保證養(yǎng)老基金持有者的權(quán)利和收益。此外，智利在建立完全積累的個(gè)人帳戶制度的過程中付出了較高的成本。在養(yǎng)老金籌集制度改革前已經(jīng)參加工作的職工產(chǎn)生了大量的養(yǎng)老金歷史欠帳，政府對這些轉(zhuǎn)制成本進(jìn)行補(bǔ)償是建立新制度基本的前提條件。智利政府關(guān)于歷史欠賬的補(bǔ)償問題采取了以下兩條措施:首先，將新制度中受到保障的對象分流?！袄先恕边m用“老辦法”，即由政府負(fù)全部責(zé)任，承擔(dān)全部養(yǎng)老金欠賬;“中人”適用“中辦法”，由政府為其承擔(dān)養(yǎng)老金制度改革之后的欠賬。這一措施將政府責(zé)任確定在改革后的新制度開始實(shí)施之時(shí)，且不隨新制度的實(shí)施時(shí)間而逐漸增加;其次，通過發(fā)行“認(rèn)可債券”的特種長期國債等方式，以及鼓勵(lì)大規(guī)模地將國有財(cái)產(chǎn)私有化來籌措補(bǔ)償資金。這些舉措意味著對歷史欠帳或轉(zhuǎn)制成本的補(bǔ)償需要多屆政府逐步消化。
(一)建立穩(wěn)定且可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集機(jī)制
首先，要不斷強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收的主渠道作用，強(qiáng)化雇主為雇員繳費(fèi)、雇員為自己繳費(fèi)的法律責(zé)任，堵住欠繳、少繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的制度漏洞，加大對違法單位的懲處力度;同時(shí)，中央和地方政府要加大對社會(huì)保險(xiǎn)基金的投入力度，保證財(cái)政投入隨財(cái)政收入的增長而增長，不斷提高財(cái)政補(bǔ)貼水平。其次，必須要明確參保者對個(gè)人賬戶的所有權(quán)，參保者有權(quán)要求養(yǎng)老基金管理公司定期向其披露個(gè)人賬戶投資運(yùn)營狀況的權(quán)利，從而確?；疬\(yùn)作的透明、安全和投資人的知情權(quán);同時(shí)還要打破壟斷，引入競爭機(jī)制，擴(kuò)大基金管理公司的范圍和投資種類，為投保人提供更多選擇的權(quán)利，將個(gè)人賬戶的支配權(quán)真正交給投保人個(gè)人。
(二)適度增加個(gè)人責(zé)任以減少政府負(fù)擔(dān)并提高效率
智利強(qiáng)制個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老的制度強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老問題個(gè)人負(fù)責(zé)對于培養(yǎng)國民的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄意識(shí)起到了積極作用，也在一定程度上促進(jìn)了國民積極就業(yè)和堅(jiān)持繳費(fèi)觀念的形成，對智利經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了明顯的推動(dòng)作用。從這一點(diǎn)來說，個(gè)人責(zé)任的適度回歸對于養(yǎng)老保險(xiǎn)走出現(xiàn)收現(xiàn)付模式下政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的困境，矯治傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中個(gè)人過分依賴政府的弊端，確實(shí)是一劑有效的良方。因此，在我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中也應(yīng)當(dāng)適度增強(qiáng)個(gè)人責(zé)任，例如除讓個(gè)人承擔(dān)適度的繳費(fèi)義務(wù)外，政府還應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)的激勵(lì)措施，鼓勵(lì)個(gè)人繳費(fèi)越多越好，繳費(fèi)時(shí)間越長越好，并賦予投保人對個(gè)人賬戶的所有權(quán)，即占有、使用、處分、收益的權(quán)利(當(dāng)然需要受到嚴(yán)格的限制)。但要注意的是，個(gè)人責(zé)任的回歸不能走向智利那樣完全積累模式的極端，否則就喪失了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的根本意義。
(三)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的市場化投資，提高基金的收益率
智利的經(jīng)驗(yàn)表明，市場化的投資運(yùn)營可以極大提高養(yǎng)老金的投資收益率，再輔之以政府的嚴(yán)格監(jiān)管，其投資運(yùn)營的安全性也得到了很好的保障。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在二十世紀(jì)八十年代，智利養(yǎng)老基金的年均投資收益率達(dá)15%，而在傳統(tǒng)國家統(tǒng)一投資運(yùn)營體制下收益率僅約為3%。由此可以看出，在政府嚴(yán)格管控下，引進(jìn)自由競爭的市場機(jī)制，適度擴(kuò)大基金的投資范圍和投資限額有利于提高基金的投資回報(bào)率。目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資范圍局限于銀行與國債領(lǐng)域，收益率自然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于私營化的市場運(yùn)行所得到的收益率，因此，智利的這種引入市場競爭機(jī)制來提高收益率的制度模式值得我們深入研究與探討。但同時(shí)我們也注意到，智利私營化的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行機(jī)制雖然有較高的投資收益率，但是其運(yùn)行成本較高。為了在市場競爭中獲得更為有利的條件，私營養(yǎng)老基金公司必須要通過市場營銷來擴(kuò)大其影響力，吸納專業(yè)的管理人才來提高其基金運(yùn)作的質(zhì)量，這中間產(chǎn)生的各類管理費(fèi)用幾乎占到整個(gè)養(yǎng)老金資產(chǎn)的五分之一，而這筆費(fèi)用全部都要由參保者個(gè)人來承擔(dān)，這對于參保者來說無疑是一項(xiàng)不小的負(fù)擔(dān)。因此，我國在借鑒智利模式經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)注意控制基金管理公司的運(yùn)營成本，減少對基金的人為消耗。
(四)建立透明、高效的政府監(jiān)管機(jī)制，確?；鸢踩€(wěn)健
借鑒智利經(jīng)驗(yàn)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)利用法律手段管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和運(yùn)營機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)，重點(diǎn)明確以下三方面內(nèi)容:一是明確監(jiān)管對象的權(quán)利、義務(wù)及其管理和運(yùn)營的行為標(biāo)準(zhǔn);二是明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位、監(jiān)管的權(quán)力、職責(zé)、行為標(biāo)準(zhǔn)和具體程序;三是明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)與繳費(fèi)單位、個(gè)人、基金管理機(jī)構(gòu)、基金托管銀行以及債券、股票、基金等各類金融產(chǎn)品運(yùn)營機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。此外，政府在監(jiān)管過程中應(yīng)當(dāng)遵循以下五條原則:第一，法制性監(jiān)管與行政性監(jiān)管并立的原則。以法律手段為主，以行政手段為輔，保證基金監(jiān)管的有效運(yùn)行;第二，公平性原則。法律應(yīng)當(dāng)對監(jiān)管對象做出統(tǒng)一規(guī)范，并在執(zhí)法中提高透明度;第三，獨(dú)立性原則。監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管對象及其他機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確各自的職責(zé)權(quán)限，不相互干涉，保持彼此的獨(dú)立性;第四，安全性和謹(jǐn)慎性原則。政府要督促基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對基金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控和應(yīng)對，最大限度地防范各類風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，保證基金的安全;第五，科學(xué)性原則。政府應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的監(jiān)督指標(biāo)體系，提高監(jiān)管的質(zhì)量和效率。
(五)政府應(yīng)當(dāng)合理承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的最后保障責(zé)任和轉(zhuǎn)軌成本
我國政府應(yīng)當(dāng)仿效智利，在加強(qiáng)對基金管理公司的監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)定基金管理公司的投資方向和限額的同時(shí)，對個(gè)人養(yǎng)老金賬戶承擔(dān)最后保障責(zé)任，例如保障投保人的最低退休金、發(fā)放福利性養(yǎng)老保險(xiǎn)金等，以免基金管理公司投資失誤后導(dǎo)致養(yǎng)老金支付困難，繼而影響投保人的個(gè)人生計(jì)和社會(huì)穩(wěn)定。此外，養(yǎng)老基金歷史欠賬及轉(zhuǎn)制成本的補(bǔ)償也是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)模式改革所面臨的重要問題。智利模式的成功經(jīng)驗(yàn)為我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革指明了方向:政府應(yīng)當(dāng)明確制度改革過程中責(zé)任劃分的時(shí)間點(diǎn)，準(zhǔn)確估算改革前的歷史欠帳，采取多種途徑逐步進(jìn)行消化。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的歷史欠賬是養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌過程中的產(chǎn)物，根據(jù)我國目前的國情，這一制度轉(zhuǎn)軌的成本可以通過調(diào)整國家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、變現(xiàn)或劃撥部分國有資產(chǎn)、發(fā)行類似智利“認(rèn)可債券”的特種長期國債、征收特種稅、發(fā)行福利彩票籌集資金等多種渠道進(jìn)行消化。政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)的政策或法律，推進(jìn)上述措施的有效落實(shí)，盡快彌補(bǔ)我國養(yǎng)老金的歷史欠賬，為人口老齡化高峰到來時(shí)養(yǎng)老金支付的壓力緩解做好準(zhǔn)備。
作者：馮錦彩 李卉卉 李琢 單位：山西省委黨校 山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院
