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【關(guān)鍵詞】 糖尿病足?。粋€(gè)體化;健康教育
隨著社會(huì)的發(fā)展,人民生活水平的提高,老齡人口的增加,糖尿病的發(fā)病有所上升,糖尿病足群體也在逐漸擴(kuò)大,甚至達(dá)到糖尿病患者的49%[1]。而被截肢者占了非外傷性下肢患者的50%[2],因此,在社區(qū)開展連續(xù)性、個(gè)體化、系統(tǒng)化、生活化、社會(huì)化,甚至終身化的糖尿病知識(shí)健康教育,以減輕或避免該病急、慢性并發(fā)癥的發(fā)生,提高生活質(zhì)量。
1 資料與方法
1.1 資料 選擇本社區(qū)符合WHO診斷標(biāo)準(zhǔn)的糖尿病患者120例,年齡33~85歲。40歲以下18例,40歲以上102例。文化程度;初中以上98例,初中以下19例,文盲3例,1型糖尿病28例,2型糖尿病92例,病程最長的38年,最短的8個(gè)月,其中93例伴有不同程度的高血壓,高血脂,冠心病,視網(wǎng)膜病等并發(fā)癥,其中69例曾出現(xiàn)過足部潰瘍,17例反復(fù)感染,76例足背動(dòng)脈減弱或消失,下肢血管B超示動(dòng)脈粥樣硬化者76例,血管重度狹窄者16例,局部閉塞者1例。
1.2 方法 自行設(shè)計(jì)糖尿病知識(shí)調(diào)查表,在首次社區(qū)建檔時(shí)發(fā)放給患者,調(diào)查時(shí)統(tǒng)一由社區(qū)護(hù)士與患者詳細(xì)交流,使患者充分理解后以對(duì)勾式完成問卷,以保證文化程度低者也能完成問卷,如確實(shí)無力完成者,由護(hù)理人員按患者的回答協(xié)助打勾,完成資料的收集。
2 結(jié)果
通過對(duì)糖尿病足的預(yù)防護(hù)理教育,增強(qiáng)了患者對(duì)糖尿病足的認(rèn)識(shí)和足部保護(hù)意識(shí),使其建立健康的足部護(hù)理行為,減少足病的發(fā)生,促進(jìn)足病的愈合,提高生活質(zhì)量。
3 健康教育的實(shí)施
3.1 正確評(píng)估,合理計(jì)劃。通過閱讀患者的各種檢查資料及社區(qū)護(hù)士收集的患者資料評(píng)估患者對(duì)糖尿病足的了解程度,心理和身體狀態(tài),經(jīng)濟(jì)狀況,已建立的健康行為等制定出一對(duì)一的個(gè)案教育計(jì)劃。
3.2 根據(jù)評(píng)估獲得的資料參考相關(guān)文獻(xiàn)制定出糖尿病足健康教育處方,由社區(qū)護(hù)士根據(jù)患者的不同情況發(fā)放給患者。處方容包括:鞋襪的正確選擇、修剪趾甲及洗腳的正確方法、正確評(píng)估危險(xiǎn)因素及處理方法、正確的腳部按摩方法、飲食、運(yùn)動(dòng)及藥物指導(dǎo)等。
3.3 每周一次定期組織患者及家屬到社區(qū)接受糖尿病知識(shí)講座,并做到一一簽名,聽完講座后,對(duì)患者及家屬進(jìn)行糖尿病知識(shí)提問,了解其對(duì)知識(shí)的掌握程度,加強(qiáng)管理。
3.4 對(duì)年齡大,文化程度低,合并嚴(yán)重的并發(fā)癥,如糖尿病視網(wǎng)膜病者,由社區(qū)護(hù)士上門講解,讓患者及家屬共同參與并幫助和監(jiān)督執(zhí)行。
3.5 由護(hù)士每月一到二次定期上門檢查受教育對(duì)象對(duì)教育知識(shí)的掌握和執(zhí)行情況,根據(jù)患者的不同情況進(jìn)行知識(shí)補(bǔ)充,以達(dá)到最佳教育效果。
4 體會(huì)
糖尿病是一種慢性終身性疾病,其治療是長期并要隨著病程進(jìn)展而不斷調(diào)整的過程,健康教育從醫(yī)院走向社區(qū)是當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì),因此,社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)成立一個(gè)訓(xùn)練有素的并由醫(yī)師、護(hù)士、營養(yǎng)師和心理醫(yī)師組成的專業(yè)隊(duì)伍,對(duì)患者進(jìn)行連續(xù)的,長期的強(qiáng)化教育,通過教育幫助患者樹立正確的對(duì)待疾病的態(tài)度,改正不良生活習(xí)慣,保持樂觀情緒,掌握糖尿病的各種護(hù)理和操作技術(shù),提高對(duì)疾病的自我管理能力,從而提高患者的生活質(zhì)量。
我國物業(yè)管理企業(yè)是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們對(duì)生活、工作環(huán)境的要求不斷提高,派生出的新興的服務(wù)性行業(yè)。其產(chǎn)生之初僅僅是房地產(chǎn)開發(fā)的后續(xù)服務(wù)機(jī)構(gòu);相對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)商而言,它是一個(gè)終端服務(wù)單位,但對(duì)業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)本身而言,它永遠(yuǎn)都是始端服務(wù)部門。
作為一個(gè)新興行業(yè),物業(yè)管理誕生伊始,便顯示出了強(qiáng)大的生命力。廣大業(yè)主將之作為提高自身整體生活水平的依據(jù)而對(duì)其報(bào)以厚望,開發(fā)商以此作為自已樓盤的銷售亮點(diǎn),政府主管部門又將之作為規(guī)范社區(qū)管理,提升城市形象的重要手段加以引導(dǎo)。這使在我國誕生剛剛20年的物業(yè)管理行業(yè)幾乎成了關(guān)乎國計(jì)民生的一個(gè)重要領(lǐng)域而被社會(huì)各界加以重視,成為了新世紀(jì)引入注目的聚焦點(diǎn)。
進(jìn)入21世紀(jì),我國物業(yè)管理行業(yè)經(jīng)過了20年的經(jīng)驗(yàn)和理論積累之后,正從幼稚走向成熟,并象所有其它企業(yè)一樣向著現(xiàn)代企業(yè)制度方向前進(jìn)。實(shí)踐證明,在這一前進(jìn)過程中,物業(yè)管理企業(yè)必然向著規(guī)模、區(qū)域化、專業(yè)化的方向發(fā)展。
一、新世紀(jì)物業(yè)管理將向規(guī)模化方向發(fā)展
(一)規(guī)?;?jīng)營的必然性
物業(yè)管理的規(guī)?;?jīng)營早就是業(yè)內(nèi)人士談?wù)摰臒狳c(diǎn)問題。我認(rèn)為新世紀(jì)的規(guī)?;?jīng)營,就是物業(yè)管理企業(yè)充分利用自身資源,最大限度地?cái)U(kuò)大管理面積和管理領(lǐng)域(當(dāng)然這個(gè)最大限度不是無節(jié)制,而是根據(jù)自身的實(shí)際情況),科學(xué)地確立自身的管理成本和經(jīng)營目標(biāo),在一個(gè)適度界定的市場競爭中,最大化的占有市場份額。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們無論是企業(yè)競爭的絕對(duì)業(yè)績,還是企業(yè)競爭的相對(duì)地位來說,市場份額都是商家的必爭之地。市場份額理論還告訴我們,企業(yè)僅僅達(dá)到經(jīng)營規(guī)模還不行,它還必須在市場份額總量上居于首位,才能優(yōu)于別人。
當(dāng)然,物業(yè)管理企業(yè)的規(guī)?;?jīng)營并不是指簡單的擴(kuò)大再生產(chǎn),從企業(yè)的追求效益最大化的經(jīng)營行為來說,規(guī)?;?jīng)營還充分考慮其投入產(chǎn)出比率,也就是隨著投入的增加,規(guī)模的擴(kuò)大,其單位增量所產(chǎn)出的效益應(yīng)逐量增高,這才是我們所追求的真正意義上的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。
由此可見,規(guī)模化經(jīng)營能為管理企業(yè)降低成本,充分利用有限資源,獲取更多的經(jīng)濟(jì)效益。
(二)規(guī)?;?jīng)營的途徑
擴(kuò)大市場份額占有率,實(shí)現(xiàn)規(guī)?;?jīng)營是現(xiàn)代物業(yè)管理企業(yè)不變的主題,但在市場份額總量有限的情況下,物業(yè)管理企業(yè)如何實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營呢?
兼并重組,充分利用小企業(yè)資源。
目前,無資質(zhì)等級(jí)、小而全的物業(yè)管理企業(yè)較多,許多房地產(chǎn)開發(fā)商為了肥水不流外人田,自已成立物業(yè)管理公司管理共開發(fā)的樓盤,但由于面積較小,造成大量重復(fù)投資及資源浪費(fèi)。顯然,這種狀況對(duì)物業(yè)管理行業(yè)整體進(jìn)步不利,由于這部分公司服務(wù)的不規(guī)范,也使本應(yīng)享受正常服務(wù)的業(yè)主(住戶)的利益受到損害,使業(yè)主投訴增多,這極大地?fù)p害了行業(yè)的整體形象。從長遠(yuǎn)來看為促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展這些小物業(yè)管理企業(yè)宜通過兼并重組,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合,共享企業(yè)資源如資金、技術(shù)、材料、勞動(dòng)力等。通過企業(yè)整合,建立產(chǎn)業(yè)規(guī)模促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。規(guī)模化經(jīng)營也可推動(dòng)這些要素的流動(dòng)和優(yōu)化組合,促進(jìn)行業(yè)的共同發(fā)展。2、抓住時(shí)機(jī),適時(shí)介入內(nèi)地物管市場,擴(kuò)大物業(yè)管理面積。
新世紀(jì)民伊始,物業(yè)管理市場的競爭便呈現(xiàn)出白熱化趨勢(shì)。內(nèi)地物業(yè)管理市場的巨大潛力,吸引了眾多實(shí)力公司的目光,有品牌物業(yè)管理企業(yè)把走向內(nèi)地?fù)屨际袌鲎鳛榘l(fā)展目標(biāo)。一段時(shí)間以來,物業(yè)管理市場呈現(xiàn)出“四海伐鼓雪海涌、三軍大呼陰山動(dòng)”的局面。但我們應(yīng)該意識(shí)到,任何一家物業(yè)管理企業(yè)要到異地發(fā)展都具有一定的難度。在占領(lǐng)內(nèi)地市場的初期階段,對(duì)當(dāng)?shù)氐恼叻ㄒ?guī)的熟悉了解需要一個(gè)過程,在這一過程中,企業(yè)會(huì)出現(xiàn)水土不服以及由于管理鏈拉長而導(dǎo)致管理成本增加,管理效率下降的現(xiàn)象。同時(shí),內(nèi)地物業(yè)管理消費(fèi)意識(shí)不夠,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低,造成管理過程中矛盾多、風(fēng)險(xiǎn)大,稍不留神便會(huì)出現(xiàn)投資虧損、損害企業(yè)品牌形象等一系列問題。這些問題一直困擾著進(jìn)軍內(nèi)地的物業(yè)管理企業(yè),使其在進(jìn)軍內(nèi)地之初,很難因規(guī)模的擴(kuò)大而取得較好的經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)此,任何一家進(jìn)軍內(nèi)地的物業(yè)管理企業(yè)都必須要有足夠的認(rèn)識(shí)和思想準(zhǔn)備,摒棄急功近利的念頭,潛下心來為真正在內(nèi)地市場站穩(wěn)腳跟做準(zhǔn)備。
我們還可以看到,物業(yè)管理企業(yè)進(jìn)軍內(nèi)地市場的初期階段,正是其與本化磨合的關(guān)鍵時(shí)期,也是傳播自已品牌,并使之具有“本土化”的必由之路。這一時(shí)期使我們能夠充分了解當(dāng)?shù)氐奈飿I(yè)市場狀態(tài),適應(yīng)當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情,積累本地物業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)。內(nèi)地物業(yè)管理市場起步較晚,對(duì)沿海等地先進(jìn)的物業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)十分重視,他們需要有一個(gè)相互認(rèn)識(shí)、相互了解、相互學(xué)習(xí)、共同提高的契機(jī)。我們進(jìn)入內(nèi)地市場,恰恰為其提供了一個(gè)學(xué)習(xí)、交流的機(jī)會(huì)。因此,只要我們堅(jiān)持“服務(wù)第一”的指導(dǎo)思想,把自身積累的經(jīng)驗(yàn)和沉淀的理論充分運(yùn)用于物業(yè)管理的實(shí)際工作之中,我們就完全能夠得到當(dāng)?shù)厥袌龅恼J(rèn)可。例如,福田物業(yè)便是在1999年進(jìn)入蘇州市場之初,我們便始終堅(jiān)持“塑造品牌、用心服務(wù)”的指導(dǎo)思想。經(jīng)過一年多時(shí)間的艱苦努力,“福田物業(yè)”這一品牌已經(jīng)得到了當(dāng)?shù)卣鞴懿块T的充分認(rèn)可,廣大業(yè)主也將“福田物業(yè)”作為他們享受舒適生活的依據(jù)之一倍加信賴,當(dāng)?shù)亻_發(fā)商已將“福田物業(yè)”的管理介入作為其樓盤的促銷手段之一。在這種情況下,我們的前期付出得到了豐厚的回報(bào)。一年來,福田物業(yè)已在蘇州接管了五個(gè)樓盤一百多萬平方米的物業(yè)管理面積。以蘇州為根據(jù)地,“福田物業(yè)”的美譽(yù)度還傳播到附近城市,如昆山市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)房地產(chǎn)公司便主動(dòng)上門要求我們管理其建筑面積近20萬平方米的“世紀(jì)佳園”。使福田物業(yè)成了蘇州乃至周邊城市及地區(qū)的物業(yè)管理金字品牌,為實(shí)現(xiàn)規(guī)?;?jīng)營積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。
二、新世紀(jì)物業(yè)管理將向區(qū)域化方向發(fā)展
所謂區(qū)域化物業(yè)管理就是利用城市管理理論、系統(tǒng)論及可持續(xù)發(fā)展理論,對(duì)轄區(qū)物業(yè)實(shí)行綜合管理。它是以市政社區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ),以城市規(guī)模的生產(chǎn)、生活為規(guī)模,條塊結(jié)合,組合成若干適度區(qū)域,使之成為能全面推行物業(yè)管理的小區(qū)。例如深圳的華僑城片區(qū)、新洲片區(qū)、東門商業(yè)區(qū)、華強(qiáng)北商業(yè)區(qū)等。
隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步,城市功能劃分越來越細(xì),小政府、大社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)越來越快。政府為簡化辦事程序,從具體事務(wù)中抽身出來制訂宏觀政策,必將部份服務(wù)職能讓社區(qū)和企業(yè)來承擔(dān),由此,區(qū)域化物業(yè)管理初見端倪。
區(qū)域化物業(yè)管理同單一的物業(yè)管理有著許多不同的地方。我們知道,任何單一物業(yè)都與其周邊環(huán)境、公共市政、公用事業(yè)、配套設(shè)施有著必然的聯(lián)系;從這個(gè)意義上說,單一物業(yè)管理是區(qū)域綜合型物業(yè)管理的組成部分。前是是單一專業(yè)型,后者則是綜合網(wǎng)絡(luò)型,后者更貼近城市管理的核心,并具有社會(huì)職能和企業(yè)職能的雙重性。如區(qū)域型物業(yè)管理企業(yè)必然會(huì)承擔(dān)相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)責(zé)任,直接介入和參與政府組織的相關(guān)活動(dòng)。區(qū)域化物業(yè)管理最大的特點(diǎn)是轄區(qū)集中成片,具有一定的規(guī)模,服務(wù)的內(nèi)容和對(duì)象比較廣泛,配套齊全,軟件建設(shè)思路明晰。有利于個(gè)業(yè)倡導(dǎo)以人為本,便于合理處置城區(qū)建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系,有機(jī)、有效、合理地配置資源,并不斷回報(bào)社會(huì),從而促進(jìn)物來管理在可持續(xù)發(fā)燕尾服理論指導(dǎo)下健康、穩(wěn)步發(fā)展。
區(qū)域化物業(yè)管理的企業(yè)會(huì)根據(jù)區(qū)域(片區(qū))物業(yè)管理的需要,科學(xué)、合理地對(duì)區(qū)域內(nèi)輔助配套設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃,最大限度地避免日后維修所造成的不必要的浪費(fèi),為后續(xù)管理打好基礎(chǔ)。同時(shí),區(qū)域化物業(yè)管理要求把區(qū)域內(nèi)分散的物業(yè)集中起來進(jìn)行集約化管理。但這并不等同于一個(gè)公司要搞區(qū)域壟斷經(jīng)營和管理,而是要實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域的資源共享,優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),共同發(fā)展。現(xiàn)代化生產(chǎn)的重要特征之一是集約化,即資源的優(yōu)化組合與專業(yè)化管理和規(guī)模化經(jīng)營相集合,這在21世紀(jì)物業(yè)管理中將表現(xiàn)的更為突出。
由此可見,區(qū)域化物業(yè)管理具有比分物業(yè)管理更多的優(yōu)勢(shì)。首先,區(qū)域化物業(yè)管理有利于社區(qū)的綜合管理,人們的日常生活和工作,可以通過區(qū)域化物業(yè)管量單位提供的全方位的服務(wù)來實(shí)現(xiàn);其次,區(qū)域化物業(yè)管理還有利于社區(qū)的治安管理。物業(yè)管理企業(yè)處于社區(qū)管理的第一線,對(duì)轄區(qū)內(nèi)工作、生活的業(yè)主比較熟悉,對(duì)預(yù)防犯罪、維護(hù)治安有著積極重要的作用。區(qū)域化物業(yè)管理還有利于社區(qū)整體環(huán)境的治理和建設(shè),從區(qū)域化大環(huán)境的角度綜合考慮生態(tài)環(huán)境與人文環(huán)境的治理、建設(shè)、保護(hù),這樣起點(diǎn)高、效益好;第三,區(qū)域化物業(yè)管理還可大大降低管理公司的管旦成本。區(qū)域化物業(yè)管理的規(guī)模、容量都大大高于單一的物業(yè)管理,可以做到資源共享,為物業(yè)管理公司降低管理成本,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的“三豐收”,為企業(yè)規(guī)模化發(fā)展提供了可靠的物質(zhì)保障。綜上所述,區(qū)域化物業(yè)管理為物業(yè)管理的總體目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)提供了廣闊的空問。主要表現(xiàn)在,能繼現(xiàn)代人創(chuàng)造一個(gè)安全、舒適、文明、和諧的理想的居住、生活、工作和娛樂環(huán)境,能最大限度地提高物業(yè)的價(jià)值,提升物業(yè)的檔次,能提升物業(yè)管理品牌聲譽(yù),增加公眾對(duì)物業(yè)管理的信心,促進(jìn)物業(yè)管理總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
三、新世比物業(yè)管理將向?qū)I(yè)化方向發(fā)展
隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步,城市發(fā)展水平必然會(huì)越來越高,城市功能劃分將越來越細(xì)。對(duì)于物業(yè)的日常管理維護(hù)保養(yǎng)的要求越來越高,物業(yè)公司將起到統(tǒng)一組織、調(diào)度和資源整合與分配的作用。
隨著經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的推進(jìn)和新的世界性經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的啟動(dòng),跨國公司、世界性經(jīng)濟(jì)組織等成為主要角色先后登場,各國經(jīng)濟(jì)的相互依存性日益加強(qiáng)。全球范圍內(nèi)的組織國際聯(lián)合、控制資源流向、影響經(jīng)濟(jì)生活、引導(dǎo)文化潮流,深刻地影響著國家的社會(huì)生活,也對(duì)傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)作帶來了挑戰(zhàn)。區(qū)域化的經(jīng)濟(jì)超出民族國家的調(diào)控能力,迫使人們?nèi)ふ姨娲桨福绨哑衩褡鍑宜袚?dān)的社會(huì)福利職能轉(zhuǎn)讓給跨國機(jī)構(gòu)。對(duì)于政府而言,區(qū)域化既是機(jī)遇,又是挑戰(zhàn)。
一方面,經(jīng)濟(jì)區(qū)域化為政府提供了更為廣闊的發(fā)展空間。國家間的相互依賴性既有利于用規(guī)則貿(mào)易取代強(qiáng)權(quán)貿(mào)易,從而給予發(fā)展中國家自我保護(hù)的手段,也將為國際經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供新的機(jī)會(huì)。由于在客觀上要求分工的深化與市場規(guī)模的擴(kuò)張,區(qū)域化推動(dòng)著銷售從國內(nèi)市場向國際市場擴(kuò)張。在追逐規(guī)模效益與分工效益的過程中,跨國公司通過投資活動(dòng)在全球范圍內(nèi)配置資源,協(xié)調(diào)其生產(chǎn)與經(jīng)營活動(dòng)的格局,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易和公司內(nèi)貿(mào)易的高速發(fā)展。大量的國際資本流向哪個(gè)地區(qū),就會(huì)加速哪個(gè)地區(qū)的發(fā)展。因此,區(qū)域化無疑拓寬了政府活動(dòng)的空間和領(lǐng)域。
另一方面,區(qū)域化對(duì)我國政府管理體制提出了挑戰(zhàn)。作為發(fā)展中國家和典型的后發(fā)型國家,中國要成功地實(shí)施跨越式發(fā)展戰(zhàn)略,在區(qū)域化競爭中立穩(wěn)陣腳,關(guān)鍵是要建立一個(gè)求真務(wù)實(shí)、具有強(qiáng)烈責(zé)任感的政府。但現(xiàn)有政府管理體制仍舊存在以下缺陷:
首先,政策的可預(yù)見性和法規(guī)的透明度不高,依法行政的理念很難植入。從依法治國的理念載入憲法到有法必依成為行政主體的自覺行動(dòng),我國的歷程十分漫長。另一個(gè)嚴(yán)峻的事實(shí)是:有法不依、無法可依甚至知法犯法的情況在實(shí)踐中依然大量存在;憑經(jīng)驗(yàn)辦事、按首長的指示辦事等情況在一些地方屢見不鮮。內(nèi)部法規(guī)大于國家法律,造成壟斷經(jīng)濟(jì),即“權(quán)力經(jīng)濟(jì)”,其主要表現(xiàn)為:市場準(zhǔn)入,壁壘限制;長官意志,一言九鼎;法規(guī)體系薄弱,程序性法規(guī)匱乏。這些表現(xiàn)都不符合區(qū)域化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
其次,政府的實(shí)際運(yùn)作方式還不夠規(guī)范。在政企關(guān)系上,我國政府還未完全從企業(yè)活動(dòng)中超脫出來,權(quán)力性干預(yù)和管制依然過多,行政審批制度改革滯后。在市場機(jī)制的培育上,我國政府的依法管理還很不完善,缺乏現(xiàn)代的公共服務(wù)觀念。在管理隊(duì)伍上,我們還亟待建立一支懂得并能駕馭現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)、有效進(jìn)行宏觀調(diào)控的政府人才隊(duì)伍。在管理手段上,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制能力將受到挑戰(zhàn):跨國公司可能通過多種途徑繞過東道國政府的控制,可能根據(jù)不同國家和地區(qū)的投資環(huán)境,隨時(shí)轉(zhuǎn)移生產(chǎn)和投資。這決定了中國在區(qū)域化環(huán)境中深化行政改革、建立區(qū)域化高效的服務(wù)型政府的必要性,要求政府從傳統(tǒng)的行政命令方式轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓笇?dǎo)方式,行政方式從剛性轉(zhuǎn)變?yōu)槿嵝浴?/p>
區(qū)域化背景下的政府職能轉(zhuǎn)變和政府管理變革
改革開放前,中國的公共行政理論研究處于空白狀態(tài),實(shí)踐中也一直遵循政治行政一元論(政治與行政不分)和古典的官僚制度(韋伯的科層制理論)。結(jié)果,政府往往以政治的方式對(duì)待行政(如政策制定),以行政的方法對(duì)待政治(如資源分配),并由此導(dǎo)致了一些問題和一定程度上的制度性腐敗。更為重要的是,傳統(tǒng)公共行政理論認(rèn)為:政府應(yīng)該提供所有的公共產(chǎn)品,這一理念是導(dǎo)致政府?dāng)U大對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)的重要價(jià)值原則;同時(shí),政府是外在于市場的公共權(quán)力機(jī)制,這一觀念造成了政府與市場的脫節(jié),使得政府運(yùn)作缺乏市場效率,市場運(yùn)作缺乏公共支持。
相比之下,新的公共行政理論是融合了公共理念與市場理念、以追求“三E”(Economy、Efficiency andEffectiveness,即經(jīng)濟(jì)、效率和有效性)為目標(biāo)的管理改革模式。它極大地突出了市場理念和公眾的重要地位。
在強(qiáng)化市場理念方面,新理論將政府納入整個(gè)市場體系中加以通盤考慮,認(rèn)為應(yīng)該將公共服務(wù)視為重要的市場領(lǐng)域,將政府管理看作是市場機(jī)制與公共機(jī)制的結(jié)合;討論政府在注重公平與公正的前提下提高資金運(yùn)用的市場效率,把政府服務(wù)的質(zhì)量提到前所未有的高度;崇尚和推行公共服務(wù)的社會(huì)化、社區(qū)化和社會(huì)自愿服務(wù),強(qiáng)調(diào)在不同的服務(wù)機(jī)構(gòu)間引入競爭機(jī)制和市場檢驗(yàn)。因此,政府不再是單一的公共服務(wù)供給主體,其管制和審批部分的權(quán)力將大規(guī)模釋放甚至取消。而信息資源的公開程度和提高貿(mào)易政策、法規(guī)透明度的要求,使政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)變革成為必然。
在政府與公眾關(guān)系方面,新理論強(qiáng)調(diào)顧客取向、以服務(wù)對(duì)象為中心,并通過建立企業(yè)化政府來提高政府的能力與效率,使公眾獲得更多高質(zhì)量的服務(wù)。在實(shí)踐中,區(qū)域化使政府與公眾的關(guān)系開始發(fā)生變化。投資來源的非本國化、經(jīng)營活動(dòng)的非本土化、交換的電子信息化以及國際民間組織力量的日益“自治化”,都使公眾和公民社會(huì)在社會(huì)生活中的自治式運(yùn)作能力、承受各種風(fēng)險(xiǎn)的自主能力大大加強(qiáng)。這對(duì)政府管理提出的要求是:加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量的利用和公共服務(wù)的社會(huì)化,不再從管理主體的角度考慮如何管制被管理者,而是站在社會(huì)與公眾的立場上考慮政府如何為公眾服務(wù)。
區(qū)域化背景下中國政府管理變革的取向
在中國―東盟經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的趨勢(shì)下,如何進(jìn)一步發(fā)揮政府在完善我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用,政府如何運(yùn)用市場法則來進(jìn)行公共事務(wù)管理、提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率,實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變是目前面臨的現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問題。借鑒西方國家公共行政管理改革的理論與實(shí)踐,中國政府管理應(yīng)當(dāng)著眼于以下幾個(gè)方面的轉(zhuǎn)變革新:
(一) 從以權(quán)力為中心向以規(guī)則為中心的轉(zhuǎn)變
以權(quán)力為中心的運(yùn)作方式,隨意性和無序性較大、公開度低。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,行政權(quán)力支配一切。而在區(qū)域化時(shí)代,社會(huì)環(huán)境瞬息萬變,社會(huì)需求多元化,政府難以繼續(xù)試圖向社會(huì)提供壟斷。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)向一種把政策制定掌舵同服務(wù)提供劃槳分開的體制,選擇把自己局限于政策和指導(dǎo)從而把實(shí)干讓給他人去做,從而有所為、有所不為。這要求政府必須嚴(yán)格依法行政,政府運(yùn)作的基本規(guī)則應(yīng)從以往運(yùn)用行政權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù),轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^制度供給引導(dǎo)服務(wù)對(duì)象按照政府規(guī)范實(shí)施行為,即由權(quán)力行政轉(zhuǎn)向規(guī)則行政。
(二)從管制行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變
在區(qū)域化的背景下,政府將不再單純地限制市場主體的活動(dòng),而應(yīng)以多種多樣的形式參與和干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活。它在理論上也不再僅僅采取單純的管理性行政,更應(yīng)當(dāng)實(shí)施滿足社會(huì)和公眾需求的服務(wù)性行政。
在西方,各國經(jīng)過長期的實(shí)踐探索,最終選擇了服務(wù)職能,實(shí)現(xiàn)了由過去重管理輕服務(wù)、以政府為中心,到開始注重公共服務(wù)、以滿足公眾需求為中心的轉(zhuǎn)變。在中國,政府管理變革離不開國際公共行政發(fā)展的宏觀背景和時(shí)代的特殊性,特別是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和中國入世的特殊要求。它們預(yù)示著政府職能結(jié)構(gòu)的中心將由行政管制的職能逐步轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的職能,意味著政府施政需要符合公眾的意志和愿望、重新設(shè)定政府與公眾的地位和關(guān)系,也表明了政府行為的公眾取向。
(三)從暗箱行政向透明行政轉(zhuǎn)變
(一)全球化、區(qū)域化已成世界發(fā)展方向,公共管理方式在發(fā)生變化
首先,隨著世界發(fā)展方向的變化,世界各國、各區(qū)域發(fā)展表現(xiàn)出了新的特點(diǎn),其中開放化是其共有特點(diǎn),也代表著公共管理要走向開放,并且開放力度會(huì)越來越大;其次,全球化、區(qū)域化影響下,世界各國、各區(qū)域之間的關(guān)系由“隔離”變得“唇齒相依”,各國家、區(qū)域之間的公共管理需要加強(qiáng)合作。
(二)現(xiàn)代科技的飛速發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步,可能引發(fā)新的公共管理問題
現(xiàn)代科技的飛速發(fā)展,極大的推動(dòng)了社會(huì)進(jìn)步,但是其也進(jìn)一步加劇了世界各國之間、同一國家不同區(qū)域之間發(fā)展的不平衡,從而引發(fā)新的公共管理問題;以我國為例,受現(xiàn)代科技的影響東部沿海地區(qū)發(fā)展越來越快,中西部地區(qū)發(fā)展速度也在加快,但東部與中西部之間的“差距”卻在不斷加大。
(三)我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快,導(dǎo)致公共管理問題集中出現(xiàn)
自本世紀(jì)初開始,我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展迎來了黃金時(shí)期,社會(huì)生產(chǎn)工業(yè)化程度大幅提高,城市化進(jìn)程不斷加快,隨之而來的是我國城市人口規(guī)模的大幅增加與社會(huì)生產(chǎn)、生活需求的急劇增長,我國公共管理的空間在短期內(nèi)發(fā)生劇烈重組與集聚,公共管理結(jié)構(gòu)變得復(fù)雜、異常,問題開始集中出現(xiàn)。
(四)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,進(jìn)一步加速了公共管理問題爆發(fā)
自我國實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來,經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,社會(huì)面貌極大改變,但公共管理問題也趨于集中爆發(fā);筆者認(rèn)為主要原因在于經(jīng)濟(jì)體制的成功改革與快速發(fā)展,而政治體制改革卻緩慢不前,特別是行政分權(quán)改革、社會(huì)法治建設(shè)進(jìn)程的相對(duì)滯后,可能會(huì)導(dǎo)致公共管理問題的集中“爆發(fā)”。
二、我國公共管理中存在的主要問題
(一)公共管理“泛行政化”問題明顯
受到我國傳統(tǒng)政治體制的影響,我國的公共管理組織運(yùn)行方式、權(quán)利來源和工作目標(biāo)等與其他國家有所不同,有著明顯的“行政化”特點(diǎn),該特點(diǎn)一方面有效的保證了公共管理組織的正常、穩(wěn)定運(yùn)行,但是另一方面也由于“行政化”的影響,各區(qū)域、各公共管理組織表現(xiàn)的相對(duì)過于獨(dú)立,不利于工作開展。
(二)公共管理缺乏有力法律保障支持
在公共管理領(lǐng)域,決定公共管理成效的重要因素之一就是法律與法規(guī),其為公共管理實(shí)施提供著重要保障和支持。當(dāng)前我國的公共管理領(lǐng)域,由于缺少健全法律、法規(guī)的保障和支持,導(dǎo)致公共管理者在進(jìn)行決策時(shí)有很大的隨意性,不利于保證決策的正確性與有效性,影響公共管理工作效果。
(三)公共管理主體缺乏協(xié)作、合作精神
行政化特點(diǎn)導(dǎo)致各區(qū)域、各公共管理組織之間表現(xiàn)的相對(duì)過于獨(dú)立,是制約公共管理工作有效開展的原因之一;除此之外,各公共管理主體本身缺乏協(xié)作、合作精神,也是制約公共管理工作有效開展的重要原因。各公共管理主體之間應(yīng)該加強(qiáng)合作,壯大公共管理力量,增強(qiáng)公共管理工作效果。
(四)公共管理績效評(píng)價(jià)體系待建立、完善
對(duì)于公共管理而言,我國還不存在一套完善、有效的績效評(píng)價(jià)體系,甚至多數(shù)地區(qū)沒有公共管理績效評(píng)價(jià)體系;針對(duì)這一情況,有必要嘗試建立專門的公共管理績效評(píng)價(jià)體系,從公共管理組織、政策制定與執(zhí)行效果、相關(guān)人員工作業(yè)績、突發(fā)事件應(yīng)急處理效果等角度、指標(biāo)上對(duì)公共管理進(jìn)行評(píng)價(jià)。
三、新常態(tài)下的我國公共管理創(chuàng)新路徑
(一)加快轉(zhuǎn)變社會(huì)治理理念,形成新公共管理有效方法
所謂轉(zhuǎn)變社會(huì)治理理念,就是說政府要從傳統(tǒng)的政府管理向公共管理轉(zhuǎn)變;即逐步拓寬社會(huì)治理與管理視野,在特定公共事務(wù)領(lǐng)域應(yīng)發(fā)展與利用非官方組織,形成多元、多樣的公共管理主體,借助這些公共管理主體發(fā)揮公共管理作用,逐步形成一套異于傳統(tǒng)的新的公共管理有效方法。
(二)加強(qiáng)公共管理法制建設(shè),為管理工作提供法律保障
相應(yīng)公共管理法律、法規(guī)的缺失,也導(dǎo)致針對(duì)同一問題不同地區(qū)、不同公共管理主體提出的解決對(duì)策、方案等的各不相同,形成一種各不相讓的局面,而各方又不能保證自己的方案有效,在再次出現(xiàn)問題時(shí)忙于推卸責(zé)任。為此,必須加強(qiáng)公共管理法制建設(shè),為公共管理工作效果提供有效保障與支持。
(三)促進(jìn)公共管理組織之間合作,建立多層面組織結(jié)構(gòu)
新常態(tài)下,傳統(tǒng)公共管理制度、方式、方法所起的作用愈來愈?。灰蟾鞴补芾斫M織應(yīng)該順應(yīng)全球化、區(qū)域化發(fā)展潮流,加強(qiáng)彼此之間的協(xié)作、合作,讓公共管理組織朝著多層次、網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)方向發(fā)展,保證各公共管理組織能夠有效應(yīng)對(duì)未來更加復(fù)雜的公共管理問題。
(四)建立與完善公共管理績效評(píng)價(jià)體系,提升管理效果
關(guān)鍵詞:區(qū)域公共管理 制度創(chuàng)新 制度缺失
隨著我國城市的迅猛發(fā)展,城市環(huán)境問題、公共管理問題、城鄉(xiāng)差距問題等一系列問題接踵而來。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化、管理區(qū)域化和信息化的復(fù)雜社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下,傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”治理模式已變得破綻百出,既不能解決現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際問題,又不能及時(shí)應(yīng)對(duì)產(chǎn)生的新問題,因此,區(qū)域公共管理制度必須要有所創(chuàng)新。
一、目前我國區(qū)域公共管理存在的一些問題
(一)區(qū)域公共管理還存在著“泛行政化”問題
組織運(yùn)行方式行政化,權(quán)利來源行政化,組織目標(biāo)行政化,這些可以有效地保證組織的正常運(yùn)行,促進(jìn)了政府之間的合作與溝通,但是區(qū)域公共管理“泛行政化”將實(shí)際有效的解決區(qū)域問題的宗旨扭曲,破壞了在管理中的合作、平等精神,地方組織及政府的辦事效率受到了嚴(yán)重的影響,是一種僵固的模式。
(二)GDP崇拜主義泛濫、地方保護(hù)主義以及地方政府間產(chǎn)生惡意競爭
GDP是評(píng)價(jià)官員政績的其中一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),也是對(duì)區(qū)域管理好壞的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn),這樣也就造成地方官員一切為了GDP,不關(guān)心基礎(chǔ)建設(shè)是否科學(xué)和是否對(duì)環(huán)境造成污染。
區(qū)域管理的管理權(quán)屬于區(qū)域政府,區(qū)域的一切發(fā)展都是由區(qū)域政府負(fù)責(zé),對(duì)于影響區(qū)域發(fā)展的行為都被作為“敵人”,區(qū)政府會(huì)實(shí)行保護(hù)自己利益的經(jīng)濟(jì)保護(hù)制度,本地經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展,但是也形成了惡性循環(huán)。
(三)流域治理方面還存在著一些問題
近年來,我國的城市化和工業(yè)化速度得到迅速提升,從而引發(fā)了空間集聚、空間重組社會(huì)公共問題。流域從自然區(qū)域角度看是一個(gè)具有極強(qiáng)的整體性的區(qū)域,流域內(nèi)的不同自然要素之間關(guān)系較為密切,尤其是上下游之間關(guān)系更為密切。流域內(nèi)的一個(gè)自然要素受到破壞,就會(huì)對(duì)周邊造成一定的影響。流域會(huì)被不同的行政區(qū)域分割,造成流域的不完整,不同的區(qū)域相互之間沒有進(jìn)行合作,自己污染自己的,自己治理自己的,從而造成區(qū)域環(huán)境污染得不到治理。
二、針對(duì)當(dāng)前區(qū)域管理存在的問題應(yīng)采取的一些措施
在地方政府分權(quán)化、社會(huì)信息化、區(qū)域一體化、經(jīng)濟(jì)全球化的新形勢(shì)下,區(qū)域發(fā)展中的沖突和矛盾日趨復(fù)雜,不斷增加,這樣也就給區(qū)域公共管理體制帶來很大挑戰(zhàn)。認(rèn)真對(duì)區(qū)域公共管理體制進(jìn)行研究能夠更科學(xué)地規(guī)劃區(qū)域公共管理體制,指導(dǎo)區(qū)域公共管理問題,提出有效地方案咨詢和政策建議,促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
(一)轉(zhuǎn)變管理理念
對(duì)于區(qū)域公共管理理念的轉(zhuǎn)變,就要結(jié)合實(shí)際情況,對(duì)于先進(jìn)的管理理念進(jìn)行學(xué)習(xí),摒棄落后理念。首先,改變公共權(quán)利的運(yùn)用方面。公共管理的權(quán)利通過主客體間的談判、協(xié)作、溝通、明確關(guān)系等手段,建立上下互動(dòng)的、多元的、分散的權(quán)利運(yùn)用體制。其次,區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶建立以后,公共管理的主體發(fā)生了變化,有非政府組織也有政府組織。區(qū)域公共管理是社會(huì)的變遷和時(shí)代的進(jìn)步,是無縫隙社會(huì)和開放社會(huì)的產(chǎn)物。最后,目前有很多區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶都是由于受到行政區(qū)劃的限制,自身的發(fā)展受到了嚴(yán)重的限制。應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)的單邊行政或內(nèi)向型行政,樹立共同治理的理念,奉行政府間協(xié)作,試行區(qū)域性行政。
(二)努力改善區(qū)域公共管理政策
過去,不管是地方政府和中央政府對(duì)于區(qū)域間的公共管理政策都較缺乏。區(qū)域政策的不完善或者缺失都會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展帶來不利的影響。區(qū)域政策的與時(shí)俱進(jìn)是區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的保證。傳統(tǒng)的公共管理政策已經(jīng)不符合目前發(fā)展的需要,傳統(tǒng)的政策都是地方或國內(nèi)的內(nèi)向型政策,為了改變這種現(xiàn)狀應(yīng)采取如下措施:首先是區(qū)域功能性政策的實(shí)施,主要包括:1、人們?cè)絹碓街匾暛h(huán)境保護(hù)政策,地位也得到相應(yīng)提高。很多區(qū)域經(jīng)濟(jì)在發(fā)展的過程中沒有注意保護(hù)環(huán)境,已經(jīng)對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重影響,帶來了慘痛的教訓(xùn)。2、還需要對(duì)市場競爭政策進(jìn)行調(diào)整。科學(xué)的市場政策有利于建立合理公平的國內(nèi)大市場,也有利于消除政府間的不正當(dāng)競爭。3、區(qū)域發(fā)展政策。區(qū)域發(fā)展政策可以有效地調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展差距,協(xié)調(diào)區(qū)域的發(fā)展。其次,認(rèn)真做好政策一體化。政策一體化是指政府通過協(xié)調(diào)、調(diào)整或者對(duì)執(zhí)行機(jī)制和國家政策的相互認(rèn)可減少由于管理機(jī)制帶來的負(fù)面效應(yīng),是超出國民待遇范圍的措施。在國外政策一體化優(yōu)秀案例有新西蘭、澳大利亞、歐盟之間的密切經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)定。區(qū)域政策一體化的實(shí)施可以通過管理體制的完善、規(guī)章和規(guī)則的協(xié)調(diào)以及各地政策的有效配合,一方面開放了市場,促使了市場公平競爭,另一方面獲取了較大的經(jīng)濟(jì)利益,降低了經(jīng)濟(jì)成本。
(三)改變區(qū)域公共管理機(jī)制
有學(xué)者認(rèn)為的觀念和集體意愿的組織原則是兩個(gè)構(gòu)成性要素。還有學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)性是全球性的最大特點(diǎn),治理機(jī)制不是等級(jí)制的而應(yīng)當(dāng)是網(wǎng)絡(luò)性的。因此根據(jù)不同的組合方式,可以得出治理機(jī)制的4種不同類型,分別是網(wǎng)絡(luò)主義、法團(tuán)主義、多元主義、國家主義四種治理機(jī)制類型,這四種管理機(jī)制多適用于某個(gè)行政區(qū)政府或者國家。對(duì)于區(qū)域公共問題,傳統(tǒng)的科層制顯得力不從心,針對(duì)不同類型、不同層次的區(qū)域公共問題,必須借助于自組織制、市場機(jī)制、科層制等混合機(jī)制對(duì)區(qū)域公共問題進(jìn)行治理。通過大量的案例和實(shí)踐證明,網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制是比較適合跨行政區(qū)和跨國的區(qū)域共同體。
(四)政府績效管理體系的科學(xué)建立
政策的執(zhí)行主要靠政府官員,政策執(zhí)行的情況如何與政府官員密切相關(guān)。政府績效管理體系只有被科學(xué)地建立,才能使官員工作效率和質(zhì)量得到提高,從而使政府運(yùn)轉(zhuǎn)效率得到提高。政府績效考核要滿足科學(xué)發(fā)展需要,應(yīng)當(dāng)以公共利益為出發(fā)點(diǎn)。
三、結(jié)語
城市工業(yè)化和市場化體制的改革造成了區(qū)域公共問題的產(chǎn)生,要想使這些問題得到有效地解決就需要在區(qū)域公共管理體制的政策、機(jī)制、理念以及政府績效管理體系的建立等方面做到勇于創(chuàng)新,才能使區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。
參考文獻(xiàn):
關(guān)鍵詞:高職院校;區(qū)域文化;文化自覺
黨的十報(bào)告指出,要“樹立高度的文化自覺和文化自信”。其中,文化自覺是指生活在一定文化中的人對(duì)其文化有“自知之明”,明白它的來歷、形成過程、所具的特色和它發(fā)展的趨向。自知之明是為了加強(qiáng)對(duì)文化轉(zhuǎn)型的自主能力,取得決定適應(yīng)新環(huán)境、新時(shí)代文化選擇的自主地位。對(duì)主體文化的覺悟與覺醒,能使改革者和建設(shè)者的文化主體意識(shí)得以張揚(yáng),文化創(chuàng)新精神得以呈現(xiàn),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)文化自信與文化自強(qiáng)。實(shí)現(xiàn)文化自覺,首先要看文化有沒有根,有沒有本。作為地方高職院校,挖掘、傳承地方區(qū)域文化,不僅關(guān)系到高職院校自身文化建設(shè),而且對(duì)高職院校引領(lǐng)地方區(qū)域文化發(fā)展,落實(shí)文化強(qiáng)國建設(shè)的戰(zhàn)略部署有著重要意義。
一、依托區(qū)域文化是高職院校歷史使命的必然選擇
職業(yè)院校因大工業(yè)新型人才需求而誕生,其開端即具有鮮明的地方屬性。如果背離了區(qū)域特色文化,職校的專業(yè)課程建設(shè)、校園文化建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)等的發(fā)展也成了無源之水,必然導(dǎo)致辦學(xué)的盲目性,并終將失去其辦學(xué)的合理性。要構(gòu)建高職院校的文化自覺,自然離不開其天然的地域性特點(diǎn)。
1. 高職院校的辦學(xué)定位具有區(qū)域化特點(diǎn)。
《高職高專院校人才培養(yǎng)工作水平評(píng)估方案》中指出:“學(xué)校定位是指根據(jù)社會(huì)需求和自身?xiàng)l件在一定時(shí)期學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)、類型、層次、辦學(xué)形式、服務(wù)面向等方面的定位?!鞭k學(xué)定位是解決培養(yǎng)什么類型的人才以及怎樣培養(yǎng)人才的大問題,是辦好高職教育的首要和核心問題。教育部在《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見》中明確了高職教育“肩負(fù)著培養(yǎng)面向生產(chǎn)、建設(shè)、服務(wù)和管理第一線需要的高技能人才的使命,以服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”為目標(biāo),因此,高職院校應(yīng)立足本地的歷史和文化背景,調(diào)研區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的需求,培養(yǎng)符合區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的具有一定人文底蘊(yùn)的高技能應(yīng)用型人才。
2. 高職院校的辦學(xué)基礎(chǔ)具有區(qū)域化特點(diǎn)。
學(xué)生作為學(xué)院的重要辦學(xué)基礎(chǔ)之一:一是生源具有區(qū)域化特點(diǎn)。地方高職院校招收的對(duì)象主要是中專、職高的畢業(yè)生以及普通高中畢業(yè)生。大部分高職院校都是主要面向本省招生,本地及周邊地區(qū)的生源占了相當(dāng)比重。高職院校的這些土生土長的本地生源,使學(xué)生從小熏陶在家鄉(xiāng)的人文環(huán)境和文化氛圍中,懷有對(duì)本地文化的認(rèn)同和對(duì)家鄉(xiāng)的深厚情感;二是畢業(yè)生去向具有區(qū)域化特點(diǎn)。由于為數(shù)較多的本地學(xué)生更傾向于留在家鄉(xiāng),同時(shí)外地生源不舍在三年中通過校友、同學(xué)或者老師等途徑在當(dāng)?shù)胤e累的人脈資源等多方面的原因,有相當(dāng)一部分畢業(yè)后會(huì)選擇留在本地及周邊城市工作。
3. 高職院校的辦學(xué)功能具有區(qū)域化特點(diǎn)。
高職院校的主要辦學(xué)功能是服務(wù)于區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的需要。高職院校是所在區(qū)域的文化中心和文化高地,處于社會(huì)先進(jìn)文化改革和發(fā)展的前沿,引導(dǎo)著社會(huì)的價(jià)值取向和文化訴求。高職院校在吸收先進(jìn)的社會(huì)文化和企業(yè)文化、融合地方文化精華的基礎(chǔ)上,要充分發(fā)揮主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性,努力提升文化滲透力和輻射力,以主動(dòng)地與企業(yè)、社區(qū)聯(lián)合組織文化活動(dòng)為重點(diǎn),以組織師生開展送文化進(jìn)企業(yè)、送文化下鄉(xiāng)等活動(dòng)為抓手,以將學(xué)校的圖書資料、體育設(shè)施、文藝設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施等資源共享和開放服務(wù)為基礎(chǔ),促進(jìn)和推動(dòng)校園文化與地方文化的互動(dòng)融合。此外,高職院??梢远冶仨氃诘胤轿幕Y源發(fā)掘、整理與研究,地方文化產(chǎn)品的創(chuàng)作、傳播與開發(fā)等領(lǐng)域作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
二、依托區(qū)域文化是高職院校增強(qiáng)文化自覺的必要途徑
作為與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有著天然的融合、開展科學(xué)研究和支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍,高職院校要增強(qiáng)文化自覺必須首先積極主動(dòng)反思自身文化現(xiàn)狀與發(fā)展困境,緊密結(jié)合地方文化的特色與實(shí)際,充分認(rèn)識(shí)掌握并利用地方區(qū)域文化資源。只有在充分認(rèn)識(shí)自己的文化的基礎(chǔ)上,才能正確把握文化發(fā)展規(guī)律,主動(dòng)擔(dān)當(dāng)發(fā)展文化歷史責(zé)任,才能對(duì)自己的位置有清醒的認(rèn)識(shí)。
1. 利用區(qū)域人文資源,豐富高職院校課程體系。
地方人文資源是發(fā)生在過去的人類活動(dòng),由此產(chǎn)生的有形的、無形的物質(zhì)成果和精神成果,是指“各地方在長期的歷史發(fā)展過程中形成的凝聚在地方的歷史、風(fēng)土人情、時(shí)代風(fēng)貌中的地域精神,以及反映這些精神的歷史遺跡、文物、博物館、紀(jì)念館、展覽館、烈士陵園和杰出人物等”。這些獨(dú)具特色的地方歷史文化資源,“能使教育者與被教育者置身于其中、躬臨其境而具有不可替代的‘地域氛圍’和近距離的‘親和力’以及教育上的方便,正日益成為一種富有潛力和特色的優(yōu)勢(shì)教育資源”,為地方高職院校提供了絕無僅有的課程源泉,成為高職院校專業(yè)、課程生存和發(fā)展的肥沃土壤。對(duì)提高高職院校的專業(yè)、課程設(shè)計(jì)的針對(duì)性、有效性具有重要的價(jià)值。結(jié)合地域文化,是針對(duì)各地教學(xué)模式單一的格局而提出的一種有益嘗試,也是針對(duì)地方人才市場的需要而對(duì)地域文化資源的深層次開發(fā)和利用。“問渠哪得清如許,為有源頭活水來”,各地應(yīng)該很好地珍惜和利用這股“活水”,因地制宜地發(fā)展各具特色的各種專業(yè)教學(xué)活動(dòng)。
2. 傳播區(qū)域人文知識(shí),提高師生對(duì)所在區(qū)域文化的認(rèn)同感和歸屬感。
錢理群曾說,“我們現(xiàn)在面臨釜底抽薪的危險(xiǎn)”,因?yàn)楝F(xiàn)在“年輕的一代,對(duì)生養(yǎng)、培育自己的這片土地一無所知,對(duì)其所蘊(yùn)涵的深厚文化,廝守其上的人民,在認(rèn)識(shí)、情感以至心理上產(chǎn)生疏離感、陌生感”,“這不僅可能導(dǎo)致民族精神的危機(jī),更是人自身存在的危機(jī)?!备呗氃盒E囵B(yǎng)的人才直接為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù),這就需要他們對(duì)地方的歷史文化資源有更深入的了解和價(jià)值認(rèn)同,從而激發(fā)出效力地方發(fā)展的深厚情感。因此,高職院校必須盡量挖掘并宣傳當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情、民間習(xí)俗、、特殊藝術(shù)形式等,用帶有濃厚地方感彩的地域文化,增強(qiáng)凝聚力,引發(fā)各種精神層面的共鳴,成為凝結(jié)在每一個(gè)師生心里的一種鄉(xiāng)情,骨子里的一種信仰和精神寄托。
3. 樹立人文信念,增強(qiáng)對(duì)區(qū)域文化建設(shè)、文化發(fā)展、文化進(jìn)步的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)。
各地文化的保護(hù)和發(fā)展,高校起著不可替代的作用。作為地方高職院校,從創(chuàng)立開始,各方面都深受區(qū)域文化的影響,其本身已成為區(qū)域文化的一部分。它的進(jìn)步與發(fā)展,勢(shì)必能起到影響、輻射、引領(lǐng)社會(huì)文化的功能。高職院校必須深刻認(rèn)識(shí)區(qū)域文化的重要性,樹立對(duì)區(qū)域文化的信心與信念,通過自身的價(jià)值判斷引領(lǐng)社會(huì)的文化選擇,通過升華大眾文化、超越流行文化、抵制腐朽文化、彰顯高雅文化、強(qiáng)化主流文化,對(duì)社會(huì)文化起到積極的輻射和示范作用,引領(lǐng)社會(huì)文化向健康方向發(fā)展、向更高層次發(fā)展。高職院校對(duì)地域文化的重視、對(duì)地方社會(huì)的關(guān)注,也將潛移默化地使學(xué)生增強(qiáng)保護(hù)和傳承地域文化的責(zé)任感。同時(shí),高職院校的專業(yè)、課程體系大多依托區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化而建成,培養(yǎng)了大批適合本地市場,具有本地文化氣質(zhì)的人才,地域文化與現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)碰撞出的火花,對(duì)于實(shí)現(xiàn)地域傳統(tǒng)文化的振興和發(fā)展有著重要意義。
只有當(dāng)高職院校對(duì)區(qū)域文化內(nèi)容、文化地位、文化作用有了深度認(rèn)同,形成文化認(rèn)識(shí)上的高度自覺,規(guī)律把握上的高度自覺,責(zé)任擔(dān)當(dāng)上的高度自覺,并深層次地影響大學(xué)師生的個(gè)體行為與內(nèi)在機(jī)理時(shí),大學(xué)這棵枝葉繁茂的文化之樹才能生意盎然。有了高度的文化自覺,我們不僅會(huì)堅(jiān)守、傳承與創(chuàng)新傳統(tǒng)文化,更會(huì)以開闊胸襟和廣闊眼界來面對(duì)其他文化及“流行新知”,在更高的層面上實(shí)現(xiàn)我們的文化信念和文化追求,建設(shè)好高職院校特有的精神家園。
【本文系廣東省高等職業(yè)技術(shù)教育研究會(huì)項(xiàng)目“依托現(xiàn)代區(qū)域文化加強(qiáng)高職學(xué)生人文素質(zhì)教育研究”階段性成果】
(作者單位:中山火炬職業(yè)技術(shù)學(xué)院)
參考文獻(xiàn):
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國內(nèi)學(xué)者對(duì)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題做了大量研究,對(duì)于城市群一體化協(xié)調(diào)模式概括起來主要有三種:一是建立超省、市的多城市統(tǒng)一、權(quán)威機(jī)構(gòu)。這一思路并沒有觸及經(jīng)濟(jì)區(qū)域化中利益沖突和矛盾產(chǎn)生的根源,從全局看成立超區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的方案并不可行。二是在現(xiàn)行行政區(qū)不變的前提下成立跨區(qū)域的多城市經(jīng)濟(jì)管理局,并賦予“管理局”規(guī)劃、決策和協(xié)調(diào)的職能與相應(yīng)權(quán)限。這種不信任市場機(jī)制運(yùn)作效率的一體化思路是否比統(tǒng)一市場的利益協(xié)調(diào)方式更為可行也值得懷疑。三是成立區(qū)域立法機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)一體化地區(qū)的法律和法制統(tǒng)一。這種思路與現(xiàn)行的《立法法》相沖突,不具備可操作性。因此,如何實(shí)現(xiàn)城市群一體化協(xié)調(diào)管理,在現(xiàn)行條件下實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的效果,達(dá)到針對(duì)性與可行性的統(tǒng)一是值得深入探討的問題。
一、長三角城市群協(xié)調(diào)模式構(gòu)想
本文以長三角城市群為例,提出政府、企業(yè)、第三方組織共同治理的城市群協(xié)調(diào)模式。這種城市群協(xié)調(diào)模式在協(xié)調(diào)層次上應(yīng)該實(shí)現(xiàn)中央政府、省級(jí)政府、城市政府的一致協(xié)調(diào),即實(shí)現(xiàn)三級(jí)政府協(xié)調(diào)的統(tǒng)一性;在協(xié)調(diào)主體上應(yīng)該實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、第三方組織的共同參與,并實(shí)現(xiàn)三者的多元化、交叉化聯(lián)系,達(dá)到政府傳導(dǎo)協(xié)調(diào)目標(biāo)和意愿、企業(yè)接受傳導(dǎo)信息并反饋意見的目的,即實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化;在協(xié)調(diào)機(jī)制上,應(yīng)該將協(xié)調(diào)、合作內(nèi)容融入到協(xié)調(diào)機(jī)制中,即實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)機(jī)制與合作內(nèi)容的統(tǒng)一。
1、長三角城市群協(xié)調(diào)模式的層次性
構(gòu)建長三角城市群協(xié)調(diào)模式,可將長三角區(qū)域的政府協(xié)調(diào)分為三個(gè)層次:一是國家層面上,由中央政府加強(qiáng)宏觀政策與規(guī)劃綜合協(xié)調(diào);二是兩省一市層面上,建立定期協(xié)商會(huì)議機(jī)制等;三是長三角地區(qū)各城市層面上,構(gòu)建日常溝通協(xié)調(diào)機(jī)制?,F(xiàn)行的行政管理層級(jí)制度,區(qū)域內(nèi)各城市自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)和利益互動(dòng)機(jī)制已經(jīng)較為成熟,在充分發(fā)揮已有垂直合作的基礎(chǔ)上,特別要建立跨區(qū)域?qū)用?、區(qū)域內(nèi)部各城市之間的水平合作機(jī)制。事實(shí)上自1997年長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)成立以來,至2010年已召開十屆協(xié)調(diào)會(huì)議,達(dá)成二十多個(gè)合作專題,水平合作機(jī)制目趨成熟。
2、長三角城市群協(xié)調(diào)模式的市場性
通過營造側(cè)重于長三角協(xié)調(diào)發(fā)展的市場環(huán)境和機(jī)制,各層次政府能夠在市場調(diào)節(jié)的作用下促進(jìn)企業(yè)參與協(xié)調(diào)合作,實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展。長三角地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)合作要強(qiáng)化市場配置資源的基礎(chǔ)性作用,率先突破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的障礙。在市場建設(shè)方面,應(yīng)培育五個(gè)方面的一體化:消費(fèi)品市場的一體化、技術(shù)市場的一體化、資本市場的一體化、人才市場的一體化、產(chǎn)權(quán)交易市場的一體化。
3、長三角城市群協(xié)調(diào)模式的網(wǎng)絡(luò)化
構(gòu)建長三角城市群協(xié)調(diào)模式,應(yīng)充分發(fā)揮企業(yè)、中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等第三方組織在區(qū)域公共治理中的重要角色。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,使企業(yè)、非營利組織、居民等在區(qū)域決策、管理中的地位不斷凸顯,構(gòu)成了區(qū)域的利益相關(guān)者和共同體,推動(dòng)著區(qū)域的決策模式由原來的政府單中心模式逐漸向以政府、企業(yè)、第三方組織、居民等共同參與的多中心體制模式轉(zhuǎn)變。區(qū)域協(xié)調(diào)的重心不再僅僅是政府主體之間的利益協(xié)調(diào),更多強(qiáng)調(diào)的是多個(gè)決策中心之間網(wǎng)絡(luò)化的合作與協(xié)同??梢钥紤]在長三角地區(qū)條件成熟的領(lǐng)域或行業(yè)組建長三角地區(qū)區(qū)域性的社會(huì)中介組織,如建立研究咨詢類中介組織,包括建立專家學(xué)者為主體的咨詢委員會(huì),從而為重大規(guī)劃及重大事項(xiàng)提供咨詢。
二、長三角城市群合作機(jī)制與協(xié)調(diào)形式
構(gòu)建合理有序的區(qū)域綜合治理秩序需要解決三方面的問題,即信息充分、約束有力與激勵(lì)有效。因此,長三角地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)模式在形式上,應(yīng)同時(shí)具備這三種功能,從而實(shí)現(xiàn)合作機(jī)制的有效性與協(xié)調(diào)形式的多樣性。
1、長三角城市群合作機(jī)制的有效性
目前江浙滬的最高領(lǐng)導(dǎo)與各市市長之間的兩級(jí)磋商機(jī)制已經(jīng)形成,這是長三角地區(qū)最高級(jí)別的政府之間協(xié)商機(jī)制,保證了協(xié)調(diào)的有效性。通過每兩年一次的區(qū)域首長協(xié)商和每年一次的各市市長協(xié)商,有利于增進(jìn)各方共識(shí),促進(jìn)合作各方增進(jìn)信任、消除彼此戒備的心理、營造良好的合作文化氛圍;有利于發(fā)現(xiàn)各方的潛在合作收益,尤其是各職能部門之間的日常協(xié)商有利于發(fā)現(xiàn)工作的互補(bǔ)性與資源的共享空間,為進(jìn)一步合作奠定基礎(chǔ);有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決合作中遇到的困難與問題,由于是面對(duì)面溝通,某種意義上類似于“現(xiàn)場辦公”,尤其有利于各方共同研究一些臨時(shí)性、暫時(shí)性或緊迫性的問題,共同尋求解決之策。
2、長三角城市群協(xié)調(diào)形式的多樣性
(1)對(duì)話協(xié)商。這種日常性的溝通對(duì)話具有非正式性、面對(duì)面的特點(diǎn),在長三角地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)中具有不可替代的作用。
(2)行政協(xié)議。相比日常協(xié)商而言,行政協(xié)議制度的約束力要強(qiáng)許多。行政協(xié)議制度的締結(jié)主體是長三角地區(qū)的行政機(jī)關(guān),即省、市人民政府或職能部門,是一種對(duì)等性行政契約;締結(jié)形式是行政首長聯(lián)席會(huì)議。長三角地區(qū)的行政契約包括兩個(gè)層次,即各城市政府之間的行政契約和江浙滬兩省一市及各城市有關(guān)職能部門之間的行政契約,具體形式表現(xiàn)為“宣言”、“意見(向)書”或“協(xié)議”。
(3)立法協(xié)調(diào)。在我國這種制度本身還沒有法律化,因而在長三角地區(qū)的實(shí)踐中還存在著一些問題,如責(zé)任條款缺失和效力不明確等,影響了其作用的進(jìn)一步發(fā)揮。為此需要從源頭上對(duì)各區(qū)域的地方性法制法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一梳理,力求以統(tǒng)一的法制體系為區(qū)域各方的合作清除法制環(huán)境上的障礙,并對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)的重要事項(xiàng)及成果,應(yīng)通過地方立法和制定規(guī)章為其提供保障。
(4)經(jīng)濟(jì)協(xié)作。在區(qū)域協(xié)調(diào)實(shí)踐中,需要進(jìn)一步消除區(qū)域之間的市場障礙,促進(jìn)要素、資源的充分流動(dòng)與優(yōu)化配置;需要進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)以多種形式進(jìn)行跨區(qū)域的兼并、重組、聯(lián)合等,密切區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系;需要進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與引導(dǎo),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈根據(jù)各區(qū)域的資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行最佳配置,構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合理分工、科學(xué)協(xié)作的區(qū)域綜合產(chǎn)業(yè)體系。
三、長三角城市群協(xié)調(diào)合作的趨勢(shì)
1、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè)
推進(jìn)長三角地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一體化需要兩省一市從區(qū)域共同發(fā)展大局出發(fā),主動(dòng)謀求區(qū)域全面合作,推動(dòng)規(guī)劃、建設(shè)、管理、政策及法規(guī)等協(xié)調(diào)配合。在加強(qiáng)兩省一市主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)交通一體化問題協(xié)商的基礎(chǔ)上,發(fā)揮區(qū)域內(nèi)部門之間區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)制的作用,如交通方面的“兩省一市交通主管部門聯(lián)席會(huì)議制度”、“長江三角洲地區(qū)都市圈交通論壇”等,強(qiáng)化其在一體化中的協(xié)調(diào)功能,協(xié)調(diào)好重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的落實(shí)。同時(shí)努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通政策一體化,逐步建立多層次的、有交通行業(yè)特點(diǎn)的、時(shí)效性強(qiáng)的公眾信息服務(wù)系統(tǒng)。
2、產(chǎn)業(yè)分工與布局的協(xié)同合作
長三角地區(qū)應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì),在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上應(yīng)在由政府控制投資領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)協(xié)作上首先行動(dòng),盡早建立旨在尋找機(jī)遇共同點(diǎn)和利益交叉點(diǎn)的框架協(xié)議;應(yīng)以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)“關(guān)聯(lián)發(fā)展”為基本取向,加強(qiáng)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接,確定區(qū)域產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展戰(zhàn)略和中長期實(shí)施計(jì)劃,努力形成“你中有我、我中有你”,科學(xué)合理,富有競爭力的區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系。同時(shí)產(chǎn)權(quán)交易制度,清除企業(yè)兼并與重組的障礙,整合產(chǎn)權(quán)交易系統(tǒng),確保所有市場主體平等進(jìn)入各類市場、平等地使用各種要素;應(yīng)組建無屬地企業(yè),通過市場力量,促進(jìn)企業(yè)的跨省、市兼并與重組,探索通過企業(yè)跨地區(qū)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合組成具有規(guī)模和競爭力的區(qū)域企業(yè)集團(tuán),提升區(qū)域企業(yè)的整體競爭力。
3、公共服務(wù)一體化
一是要進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府間的橫向合作,協(xié)調(diào)理順各地的公共服務(wù)政策,引導(dǎo)社會(huì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)跨地區(qū)開展服務(wù)。二是要在新一輪財(cái)政體制改革中,通過中央政府與長三角地區(qū)地方政府合作,以比例分擔(dān)財(cái)政支出的辦法,共同逐漸解決公共服務(wù)的不均衡問題。三是避免區(qū)域公共服務(wù)的“蹺蹺板”效應(yīng),應(yīng)盡量維護(hù)區(qū)域公共政策的均衡、協(xié)調(diào),應(yīng)加快構(gòu)筑生態(tài)積蓄、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、維護(hù)穩(wěn)定等城市群聯(lián)動(dòng)機(jī)制。就當(dāng)前較為迫切的環(huán)境保護(hù)一體化而言,以最小制度成本取得最優(yōu)治理效果的選擇便是加強(qiáng)行政區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)、協(xié)作,通過立法、規(guī)劃、體制、政策、機(jī)制等層面的合作協(xié)調(diào),共同推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)??梢酝ㄟ^建立長三角地區(qū)區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作機(jī)制、強(qiáng)化減少污染物排放的市場約束機(jī)制、構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動(dòng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制和區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制推進(jìn)長三角地區(qū)環(huán)境保護(hù)的一體化。
4、產(chǎn)權(quán)市場的一體化
關(guān)鍵詞:小流域 綜合治理 治理模式 治理策略
引 言
紅河哈尼族彝族自治州位于云南省東南部,是一個(gè)邊疆、山區(qū)、民族、貧困四位一體構(gòu)成的少數(shù)民族自治州,轄區(qū)內(nèi)13個(gè)縣(市),總?cè)丝?41.2萬人,其中農(nóng)業(yè)人口349.8萬人。境內(nèi)以哈尼、彝族為主,漢、苗、壯、瑤、回、傣、拉祜等10多種民族,少數(shù)民族占總?cè)丝诘?5.46%。生產(chǎn)總值514.7億元,其中農(nóng)林牧漁業(yè)149.55億元,糧食總產(chǎn)133.73萬噸,人均純收入3023元。據(jù)2004年省水科所遙感調(diào)查,全州總面積32181.12km2,其中水土流失面積13344.31km2,占總面積的41.47%,高于全國38%和全省35.04%的比率。全州土壤侵蝕模數(shù)1376t/km2·a,侵蝕量4428萬t,侵蝕深1.02mm。嚴(yán)重的水土流失,已制約著全州國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。為此,在西部大開發(fā)和拉動(dòng)內(nèi)需的前提下,我州開展了實(shí)行山、水、田、林、路綜合治理的小流域?qū)m?xiàng)治理,至2009年全州累計(jì)治理水土流失面積4732.47km2,生態(tài)修復(fù)面積1844.63km2;完成小流域綜合治理項(xiàng)目36個(gè)。然而大部分小流域?qū)儆谧越o自足的小流域商品經(jīng)濟(jì),其生產(chǎn)力發(fā)展水平較低,其流域內(nèi)產(chǎn)品交換主要限于本地區(qū)域內(nèi),不具有市場商品性或市場含量低,它雖然可以解決溫飽,但難于達(dá)到小康水平,更談不上建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村;條件稍好的小流域,在沒有形成區(qū)域化經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大后盾支柱前提下,產(chǎn)品單一、無市場規(guī)模,仍然缺乏市場競爭力。因此,為促進(jìn)我州社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐,實(shí)現(xiàn)小流域經(jīng)濟(jì)與全州區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,形成獨(dú)特的水土保持新型產(chǎn)業(yè),必須盡快由小流域的小商品經(jīng)濟(jì)狀態(tài)向市場規(guī)?;?jīng)濟(jì)狀態(tài)過渡,是當(dāng)前小流域治理過程中亟待解決的問題。
1 根據(jù)區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向,拓寬小流域治理規(guī)劃的思路
開展小流域綜合治理規(guī)劃,確定其規(guī)劃的方向是小流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ),也是綜合治理與開發(fā)利用相協(xié)調(diào)的關(guān)鍵。目前的小流域規(guī)劃是以小流域?yàn)楠?dú)立單元,根據(jù)該流域的自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況,安排農(nóng)、林、牧各業(yè)用地位置、比例、面積大小,并配置治理措施。這種規(guī)劃從治水和防護(hù)角度看是合理的,但從區(qū)域內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和市場經(jīng)濟(jì)要求看,就不大合理,甚至不合理,其根本原因是忽視自然集水系統(tǒng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的聯(lián)系,忽視綜合治理與開發(fā)利用的關(guān)系,造成在治理中廣大群眾積極性不高、參與性不強(qiáng)、治理效果低等現(xiàn)象,且小流域經(jīng)濟(jì)效益不受流域的區(qū)域限制,在經(jīng)濟(jì)和資源的開發(fā)上,小流域與周圍地區(qū)具有密不可分的聯(lián)系,孤立對(duì)每條小流域治理,就會(huì)阻礙小流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,因此,僅以小流域?yàn)楠?dú)立單元所作的規(guī)劃無法滿足小流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。所以小流域治理的目的不僅僅是防護(hù)和治理,更重要的是結(jié)合區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長期規(guī)劃,進(jìn)行水土資源的綜合治理和開發(fā)利用,在保障生態(tài)效益和社會(huì)效益的前提下,極大地提高小流域經(jīng)濟(jì)效益。具體工作程序及內(nèi)容如下:
1.1 以區(qū)域總體規(guī)劃為對(duì)象,統(tǒng)籌小流域治理方向
通過拓寬小流域治理規(guī)劃的思路后,就必須以小流域所屬的大、中型流域?yàn)橐?guī)劃單元對(duì)象,結(jié)合當(dāng)?shù)卣纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)中長期發(fā)展規(guī)劃,全面分析整個(gè)流域系統(tǒng)內(nèi)的自然條件、自然資源和市場需求情況等制定區(qū)域水土保持總體規(guī)劃,指導(dǎo)全區(qū)小流域治理規(guī)劃布設(shè),并為每個(gè)小流域綜合治理提供科學(xué)的理論基礎(chǔ)和依據(jù),明確其措施布置的目標(biāo)和方向,使小流域經(jīng)濟(jì)與當(dāng)?shù)卣膮^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。其根本原因在于:(1)能協(xié)調(diào)配置小流域內(nèi)外的社會(huì)資源和自然資源,實(shí)現(xiàn)大區(qū)域的整體優(yōu)化;(2)能實(shí)行連片小流域規(guī)模順序化治理,形成獨(dú)具特色的水土保持生產(chǎn)基地;(3)便于組織區(qū)域內(nèi)實(shí)施種、養(yǎng)、加工等相互促進(jìn)和配套的項(xiàng)目,構(gòu)成產(chǎn)品開發(fā)系列化,逐步形成以綜合開發(fā)利用水土資源為龍頭的“上連市場,下連基地”的新局面;(4)便于在區(qū)域內(nèi)建立良好的綜合服務(wù)機(jī)制,構(gòu)成產(chǎn)、供、銷一體化的總體性經(jīng)營格局。
1.2 以區(qū)域總體規(guī)劃為指導(dǎo) 明確小流域治理措施配置原則
在區(qū)域水土保持總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,以小流域?yàn)閱卧渲弥卫泶胧海?)在措施總體布局上,要滿足總體平面布局規(guī)劃和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃要求,并根據(jù)其自然資源狀況、條件和開發(fā)利用方向,以治理水土流失為基礎(chǔ),極大提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益為目標(biāo),合理安排小流域綜合治理的幾項(xiàng)措施的比例和規(guī)模;(2)在總體規(guī)劃的指導(dǎo)和要求下,合理布局小流域的植物措施,如要求重點(diǎn)是水源保護(hù)區(qū)和治理區(qū)的,在措施布置上必須是大力營造水源涵養(yǎng)林和水土保持林;如要求重點(diǎn)發(fā)展干、鮮果品的則在措施布設(shè)上,在防治水土流失的前提下,以種植經(jīng)濟(jì)果木林為主;如要求發(fā)展速生豐產(chǎn)用材林,在措施配套布置上就以大力營造用材林為主;(3)要根據(jù)該流域的自然特點(diǎn),布設(shè)具有較強(qiáng)抗御自然災(zāi)害的防護(hù)措施,在規(guī)劃中真正體現(xiàn)出以治理保開發(fā),以開發(fā)促治理的目的。
1.3 選擇適宜的種植方案,提高抵御市場風(fēng)險(xiǎn)能力
小流域的治理措施布局上,總體上遵循區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和水土保持總體規(guī)劃,遵循工程措施為輔,植物措施為主的原則,選擇適宜的種植方案,有效增強(qiáng)抵御市場風(fēng)險(xiǎn)的能力,才能保障流域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。但是由于種植方案直接影響?zhàn)B殖、加工項(xiàng)目的確定和經(jīng)濟(jì)效益的高低,因此,在植物措施配置上,以市場為導(dǎo)向充分利用土地,保證種植結(jié)構(gòu)在市場多變的情況下能處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài),慎重選擇適宜的種植方案,即特性種植方案、立體種植方案及特色種植方案,并同時(shí)給予滿足其發(fā)揮最大效益的配水工程。即:在產(chǎn)品雜亂、分散、無競爭能力的地區(qū)選擇特性種植方案,可以形成一定的產(chǎn)品規(guī)模,從而提高產(chǎn)品的市場競爭能力,并逐 步形成支柱性產(chǎn)業(yè);在區(qū)位優(yōu)勢(shì)較好的地區(qū)選擇立體種植方案,可以降低市場風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的市場互補(bǔ)性,保證流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;在市場條件好、產(chǎn)品多和競爭力強(qiáng)的地區(qū)選擇特色種植方案,可保證產(chǎn)品富有市場競爭力,競爭包括品種競爭、產(chǎn)品品質(zhì)競爭和價(jià)格競爭,在競爭中求生存、求發(fā)展,必須發(fā)展獨(dú)具特色的名、優(yōu)、特產(chǎn)品,才能有效抵御市場風(fēng)險(xiǎn)。
2 實(shí)施連片小流域治理,形成大樣板、大示范的生產(chǎn)基地
目前,紅河地區(qū)的小流域治理方式多屬于以各個(gè)小流域?yàn)閱卧?,且各個(gè)小流域之間相對(duì)分散、治理規(guī)模小,流域內(nèi)沒有形成治理后的支柱產(chǎn)業(yè),而且經(jīng)濟(jì)管理上龐雜分散、粗放,不能充分發(fā)揮專業(yè)服務(wù)和科技作用,因而小流域治理必須由分散治理向規(guī)模治理轉(zhuǎn)變。按總體規(guī)劃要求,必須將各個(gè)小流域集中連片規(guī)劃治理,使彼此接壤的小流域形成規(guī)模治理成為大樣板、大示范的生產(chǎn)基地,這樣有利于農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)和預(yù)防管護(hù),又有利于治理經(jīng)費(fèi)的合理使用,另外,必須打破土地由集體組織內(nèi)部成員(農(nóng)戶)平均分包、分散使用經(jīng)營的經(jīng)營格局,形成以公司和大經(jīng)營戶為主的經(jīng)營模式,在區(qū)域內(nèi)容易形成產(chǎn)、供、銷一條龍的經(jīng)營局面。通過規(guī)模治理產(chǎn)生規(guī)模效益,即投入不變的情況下由調(diào)整經(jīng)營規(guī)模而產(chǎn)生效益。因此,規(guī)模治理是自然經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的紐帶和橋梁,是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然規(guī)律。如蒙自、石屏、河口、金平等縣的石榴、楊梅、橡膠、龍須草、香蕉等,就是通過這種方式成為地區(qū)性的支柱性產(chǎn)業(yè),成為當(dāng)?shù)刎?cái)政的主要收入。當(dāng)前,蒙自縣計(jì)劃發(fā)展規(guī)模性的100萬畝(66667hm2)石榴園生產(chǎn)基地,石屏縣已形成10萬畝(6667hm2)以上的楊梅生產(chǎn)基地,開遠(yuǎn)逐步開展實(shí)施5萬畝(3333hm2)冬桃項(xiàng)目,金平正在實(shí)施20萬畝(13333hm2)筍、材兩用林項(xiàng)目等等??傊?,全州各縣(市)正在以各種形式的土地經(jīng)營模式發(fā)展支柱性產(chǎn)業(yè)。因此,全州的小流域治理就必須緊跟這種趨勢(shì),在全面整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,以市場為導(dǎo)向、發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)為目的、治理水土流失為手段,實(shí)施跨流域的規(guī)模化和規(guī)范化治理。
3 建立小流域良性循環(huán)機(jī)制,提高市場競爭能力
在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上開展的單個(gè)小流域綜合治理,發(fā)展小流域市場經(jīng)濟(jì),不僅要和區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系起來,而且要根據(jù)小流域自身的立地條件、自然環(huán)境狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和交通地理位置等方面聯(lián)系起來,選擇適宜的綜合治理模式,布設(shè)科學(xué)種植方案與措施,同時(shí)還需要與農(nóng)、林、牧、漁業(yè)相互密切聯(lián)系起來,通過農(nóng)、林、牧、漁業(yè)間及內(nèi)部能量的循環(huán)互補(bǔ),有機(jī)結(jié)合和科學(xué)利用,建立起小流域良性循環(huán)機(jī)制,既可降低成本、節(jié)約勞力,又能改善生態(tài)環(huán)境,大大提高經(jīng)濟(jì)效益。如:個(gè)舊市乍甸小流域治理正是在這種治理思路的指導(dǎo)下開展治理的,即:合理布設(shè)林草的種植比例,首先,大力營造牧草種植面積,發(fā)展畜牧業(yè),其經(jīng)營模式是用種植業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品牧草和農(nóng)產(chǎn)品余渣加工制成飼料,發(fā)展畜禽飼養(yǎng)業(yè);再將畜禽糞便返田還地,促進(jìn)種植業(yè)的發(fā)展,其次,以畜牧業(yè)為支柱性產(chǎn)業(yè),利用當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境條件和交通區(qū)位優(yōu)勢(shì),發(fā)展經(jīng)濟(jì)果木林(桔柑、梨、橙子),又增加了一條創(chuàng)收的途徑,并形成了一套農(nóng)、林、牧、果等生態(tài)農(nóng)業(yè)循環(huán)機(jī)制。個(gè)舊市乍甸小流域“種—養(yǎng)”結(jié)合互促治理模式:
4 以搞好流域產(chǎn)品流通為目的,建立產(chǎn)供銷一體化經(jīng)營機(jī)制
從前的治理經(jīng)驗(yàn)告訴我們:僅從防護(hù)治理的角度出發(fā),把土不下山,水不出溝當(dāng)作小流域治理的目的,著眼于治理程度,其結(jié)果是高治理低效益,只能生產(chǎn)自給性初級(jí)產(chǎn)品。因此,要轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識(shí),保持水土是手段,發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)是目的,特別是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)必然是小流域治理的根本目的。忽視小流域的商品開發(fā),忽視市場商品交換和流通,必然會(huì)制約小流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。小流域治理的經(jīng)濟(jì)效益,不僅取決于它能生產(chǎn)多少產(chǎn)品,更重要的是取決于它有多少產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為商品被賣出去,為此,必須將治理、開發(fā)、經(jīng)營、效益統(tǒng)一起來,建立產(chǎn)、供、銷一體化的經(jīng)營機(jī)制。除搞好市場預(yù)測(cè),研究市場供需關(guān)系外,還需重視如下兩方面的工作。
4.1 為提高流域產(chǎn)品增值效益,發(fā)展一定規(guī)模的產(chǎn)品加工業(yè)
目前,我們紅河地區(qū)的小流域治理生產(chǎn)的產(chǎn)品多屬初級(jí)產(chǎn)品,直接進(jìn)入市場波動(dòng)反應(yīng)劇烈,缺乏必要的緩沖體系和保護(hù)機(jī)制,往往造成效益低而不穩(wěn)。產(chǎn)品加工業(yè)是初級(jí)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為附加值高的商品的重要手段,是處于初級(jí)產(chǎn)品與市場之間的重要環(huán)節(jié),可為初級(jí)產(chǎn)品提供貯藏、加工和增強(qiáng)市場競爭力,屬于緩沖性、保護(hù)性、增值性體系。在小流域治理開發(fā)過程中,單純依靠提高產(chǎn)量、品質(zhì),只注重產(chǎn)前、產(chǎn)中技術(shù),已不能滿足人民生活奔小康的要求,產(chǎn)品加工業(yè)作為產(chǎn)后技術(shù)是小流域治理經(jīng)濟(jì)效益迅速增長的最具活力的生長點(diǎn),因此,以小流域治理生產(chǎn)的產(chǎn)品為依托,建立加工龍頭企業(yè),形成開發(fā)系列,是小流域產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為市場商品的關(guān)鍵,加工業(yè)的發(fā)展必然推動(dòng)小流域市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
例如2000年至2004年之間,蒙自縣政府計(jì)劃發(fā)展并已形成的高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)的10萬畝(6667hm2)石榴園進(jìn)入盛產(chǎn)期后,忽然發(fā)現(xiàn)每公斤不超過0.50~1.00元,甚至賣不出去,種植優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)的品種并不比種糧多賺錢,嚴(yán)重地挫傷了廣大種植戶的積極性,部分農(nóng)戶想砍樹??h政府積極鼓勵(lì)興辦冷藏保鮮庫和紙箱廠,把一部分石榴冷藏起來進(jìn)行保鮮,另一部分裝箱出售。不但銷入全國各地,而且出口到日本、韓國、新加坡等東南亞國家。
4.2 建立培育市場經(jīng)濟(jì)體系,使小流域產(chǎn)品直接進(jìn)入流通領(lǐng)域
隨著小流域經(jīng)濟(jì)的不斷擴(kuò)大,產(chǎn)品不斷增多,擴(kuò)大產(chǎn)品銷售,又是亟待解決的問題。為此,可鼓勵(lì)個(gè)體工商戶和部分農(nóng)戶進(jìn)入流通領(lǐng)域,從事農(nóng)副產(chǎn)品購銷活動(dòng),開辦銷售網(wǎng)點(diǎn)。通過這些不同的銷售渠道和窗口,不僅把本地產(chǎn)品推銷出去,還充分利用他們接觸面廣,市場信息靈通的優(yōu)勢(shì),積極收集市場信息,傳遞給流域內(nèi)的農(nóng)戶,促進(jìn)流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,能真正實(shí)現(xiàn)面向市場種植。如我州的河口、金平、綠春等縣是云南省的橡膠、香蕉和草果大戶。前幾年由于渠道不暢,信息不靈,其經(jīng)營情況是增產(chǎn)不增收,制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。后來,在當(dāng)?shù)卣母鞣N優(yōu)惠政策的鼓勵(lì)下,有近2000個(gè)體工商戶和農(nóng)戶開始從事農(nóng)副產(chǎn)品的購銷活動(dòng),并有部分人員在外地開辦銷售網(wǎng)點(diǎn),專門銷售橡膠、香蕉和草果等農(nóng)副產(chǎn)品。經(jīng)過他們的大力推銷, 這些農(nóng)副產(chǎn)品打入了全國許多省市,并通過廣交會(huì)和昆交會(huì)進(jìn)入了國際市場。金平縣就是通過這些渠道引進(jìn)了廣東大唐公司香蕉種植大戶,從而打開了金平地區(qū)的窗口,帶動(dòng)其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
5 合理分析資源優(yōu)勢(shì),全方位開發(fā)小流域資源
小流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依托于資源。資源是支撐第一產(chǎn)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品持續(xù)發(fā)展的根本,因此,必須高度重視開發(fā)全方位的小流域資源。由于小流域資源治理開發(fā)是一個(gè)資金、土地、勞力、技術(shù)、信息等資源在時(shí)間和空間上重新組合的過程,必須深入研究這些資源的開發(fā)與優(yōu)化配置問題。對(duì)每條小流域都要研究流域內(nèi)、外資源配置狀況,并根據(jù)資源余缺采取相應(yīng)對(duì)策及重新組合。一般來說,經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的小流域,應(yīng)充分開發(fā)利用和合理配置土地、勞力資源,或采取合作治理的方式和形式,以充足、低廉的勞動(dòng)力、土地,吸引發(fā)達(dá)地區(qū)的資金、技術(shù)和人才等共同開發(fā)小流域經(jīng)濟(jì),保障其流域產(chǎn)品占有一席之地,在市場經(jīng)濟(jì)中求得生存和發(fā)展。經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的小流域,必須充分利用該區(qū)域的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和人才資源優(yōu)勢(shì),在資源配置上實(shí)行立體或特色配置方式,保證其流域產(chǎn)品富有市場競爭力(即:品種競爭、品質(zhì)競爭和價(jià)格競爭),降低市場風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的市場互補(bǔ)性,在市場經(jīng)濟(jì)中求得更好的發(fā)展空間和機(jī)會(huì)。
5.1 開發(fā)與優(yōu)化配置勞動(dòng)力資源,建立勞動(dòng)積累制度
5.1.1 開發(fā)勞動(dòng)力資源,實(shí)施勞動(dòng)積累制度
經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是資源積累的過程,資金積累的初始是勞動(dòng)積累。目前,我們開展的小流域水土保持綜合治理僅靠國債和地方配套,區(qū)域經(jīng)濟(jì)落后,其水土流失治理工作是為治理而治理,加之以前的治理模式存在極限性,無法談到資源積累,因此,當(dāng)前的首要前提是勞動(dòng)積累,必須通過開發(fā)勞動(dòng)力資源,建立和完善勞動(dòng)積累制度,以保證治理工作的勞務(wù)投入和彌補(bǔ)資金不足缺陷,是今后小流域治理開發(fā)工作中一項(xiàng)行之有效的措施。
5.1.2 合理配置勞動(dòng)力資源——實(shí)行人員分流
小流域開發(fā)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,它融生產(chǎn)、技術(shù)、信息為一體,要保證治理工作的順利進(jìn)行,必須搞好小流域的服務(wù)工作,如:治理前的市場預(yù)測(cè),苗木、種子、水泥、鋼材等生產(chǎn)資料的購買,農(nóng)耕措施中的整地技術(shù);經(jīng)營期中水保林、經(jīng)濟(jì)果木林等的增產(chǎn)技術(shù)、病蟲害防治技術(shù);產(chǎn)品的銷售、貯藏、加工等多方面的密切配合、協(xié)作,要為生產(chǎn)經(jīng)營者排憂解難,使其專心搞生產(chǎn)經(jīng)營,逐步使治理開發(fā)工作走向?qū)I(yè)化道路。如耕地逐步由種田能手集中經(jīng)營;水土保持林和經(jīng)濟(jì)果木林逐漸由專業(yè)隊(duì)或?qū)I(yè)戶管理;善長搞營銷的人員專門從事營銷工作,并建立提供信息、技術(shù)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)等。這些綜合體系的建立與完善,即可保證治理開發(fā)工作按規(guī)劃要求順利實(shí)施,又使勞動(dòng)力資源得以合理配置,必將對(duì)治理開發(fā)起到很大的推動(dòng)作用。
5.2 改變土地使用制度,加快治理步伐
小流域的土地資源要進(jìn)行其合理開發(fā)利用及優(yōu)化配置,拍賣、出讓和聯(lián)合開發(fā)小流域土地,是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下改變小流域土地使用制度,也是新一輪國家土地承包使用制度的主要內(nèi)容。使物流形態(tài)的小流域轉(zhuǎn)為貨幣形態(tài)的小流域,是加快治理步伐,發(fā)展小流域經(jīng)濟(jì)的有效辦法。拍賣、出讓和聯(lián)合開發(fā)小流域者是土地所有者(經(jīng)營者),購買、接收和聯(lián)合開發(fā)小流域者可以是獨(dú)戶、聯(lián)戶,也可以是經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)、機(jī)關(guān)等。實(shí)行這種土地使用制度的優(yōu)越性主要表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面:(1)能使“責(zé)、權(quán)、利”緊密配合,增強(qiáng)治理者的責(zé)任感和安全感,使治理者通過拍賣、出讓和聯(lián)合開發(fā)等形式把小流域成為自己家業(yè)的一部分,增強(qiáng)了主人翁責(zé)任感,最大限度地調(diào)動(dòng)了治理開發(fā)小流域的積極性。(2)通過拍賣、出讓、聯(lián)合開發(fā)等形式,開掘出一個(gè)巨大資金投入源,將這部分資金集中起來,投入到易開發(fā)、見效快、經(jīng)濟(jì)效益高的資源開發(fā)中去,可發(fā)揮最大最佳效果。
5.3 股份合作制是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的具體形式
目前開展的小流域治理的方式,農(nóng)戶的“責(zé)、權(quán)、利”是分散的,治理效果較低,這樣不利于促進(jìn)小流域生產(chǎn)力的發(fā)展,也達(dá)不到發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)的目的,因?yàn)榫C合治理要求的是眾多農(nóng)戶“責(zé)、權(quán)、利”的有機(jī)統(tǒng)一和協(xié)調(diào),實(shí)行股份合作可以更好地解決這一問題。
6 結(jié)論
綜上所述,小流域水土保持綜合治理工作必須以治理為手段,采取多層次、多渠道地開發(fā)和培育小流域經(jīng)濟(jì),要從規(guī)劃思路、治理規(guī)模與措施配置、流域運(yùn)行機(jī)制、流域產(chǎn)品流通、流域資源利用程度等五個(gè)方面,找出與發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和商品生產(chǎn)的小流域水土保持綜合治理模式,在保障生態(tài)效益和社會(huì)效益的前提下,獲取最佳的經(jīng)濟(jì)效益,才是水土保持綜合治理的最終目的,才能使我州的水土保持事業(yè)走向規(guī)?;⑾到y(tǒng)化和科學(xué)化的道路,為全州的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出應(yīng)有的奉獻(xiàn),促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。
致謝:
本文撰寫得到了紅河州水利局、紅河州國土資源局、紅河州環(huán)境保護(hù)局、紅河州林業(yè)局、紅河州統(tǒng)計(jì)局和紅河州十三個(gè)縣(市)等相關(guān)部門和本單位領(lǐng)導(dǎo)、同事的支持和幫助,在此一并表示感謝!
參考文獻(xiàn):
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2 水土保持綜合治理 技術(shù)規(guī)范,GB/T16453.6—1996
3 王禮先主編,水土保持學(xué),中國林業(yè)出版社,1995.7
4 王禮先主編,流域管理學(xué),中國林業(yè)出版社,1999.4
一、危機(jī)治理理論和區(qū)域危機(jī)的現(xiàn)實(shí)背景
區(qū)域公共危機(jī)治理的政策架構(gòu)需要通過分析區(qū)域危機(jī)治理的理論適用、區(qū)域危機(jī)的基本表征和原因,確定區(qū)域危機(jī)政策的基礎(chǔ)。
(一)危機(jī)治理的理論闡釋及應(yīng)用
對(duì)治理的關(guān)注,是隨著全球化進(jìn)程的發(fā)展和新公共管理不能有效地解釋當(dāng)代公共決策的復(fù)雜和動(dòng)態(tài)的過程而不斷增強(qiáng)的。作為政府管理中重要內(nèi)涵的地方治理最先受到學(xué)者的關(guān)注。區(qū)域公共危機(jī)的治理恰好適應(yīng)地方治理的理論要求,在危機(jī)治理主體的多元化、主體間責(zé)任界限的模糊性、主體間權(quán)力的互相依賴性和互動(dòng)性、治理網(wǎng)絡(luò)體系的建立等問題上逐漸形成了相應(yīng)的理論體系。地方治理主體的多元化是治理理論被關(guān)注的重要邏輯起點(diǎn)。治理同時(shí)又作為一種多中心、合作、非意識(shí)形態(tài)化的公共管理模式,治理主體既包括政府和其他公共機(jī)構(gòu),也可以是非政府組織、家庭、企業(yè)甚至公民個(gè)人。治理的過程不僅僅局限于政府的主導(dǎo),也包括多元角色的互動(dòng)。因此,危機(jī)治理拋棄了傳統(tǒng)公共管理的壟斷性與強(qiáng)制性,治理主體的權(quán)力運(yùn)作超越了傳統(tǒng)公共危機(jī)管理模式下權(quán)力運(yùn)行向度的單一性和封閉性,使區(qū)域間的危機(jī)參與主體通過合作、協(xié)商、確立共同的利益等方式實(shí)施對(duì)危機(jī)事務(wù)的管理,其實(shí)質(zhì)是一個(gè)多元的、上下良性互動(dòng)的合作過程。因此,危機(jī)治理權(quán)力的運(yùn)行主要不是依靠政府的權(quán)威,而是依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。如2007年的太湖藍(lán)藻事件,在這起環(huán)境危機(jī)應(yīng)對(duì)前后,基本上主要靠政府在單獨(dú)組織,缺少社會(huì)的動(dòng)員和民眾的參與,更沒有形成一定的危機(jī)應(yīng)對(duì)合作體系,這種單純的政府危機(jī)管理模式應(yīng)當(dāng)被以合作網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的危機(jī)治理模式所代替。
(二)區(qū)域性危機(jī)的特征
公共危機(jī)是一種普遍存在的、能夠造成一定時(shí)間、一定范圍的正常生活和社會(huì)秩序扭轉(zhuǎn)的緊張狀態(tài)與關(guān)系。近年來,世界范圍內(nèi)區(qū)域合作的展開和中國經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展態(tài)勢(shì)的日漸增強(qiáng),區(qū)域內(nèi)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日漸頻繁,一些重要的污染型企業(yè)多集中分布于行政區(qū)域的邊界地帶,一般沿江河等流域分布,如環(huán)渤海灣地區(qū)化工企業(yè)的密集設(shè)置已造成該區(qū)域的環(huán)境嚴(yán)重污染。近年來,我國中央政府推進(jìn)了諸多區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃,國內(nèi)已經(jīng)逐漸形成了如環(huán)渤海、長三角、珠三角等幾大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶,并逐漸構(gòu)建了區(qū)域內(nèi)的各網(wǎng)絡(luò)合作平臺(tái),各類區(qū)域間網(wǎng)絡(luò)溝通機(jī)制也逐漸形成,區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的依賴性和關(guān)聯(lián)性越來越密切,任何一個(gè)地方發(fā)生重特大災(zāi)害事故,都可能對(duì)區(qū)域內(nèi)其他地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響,區(qū)域危機(jī)治理客觀上也要求在危機(jī)應(yīng)對(duì)方面實(shí)現(xiàn)區(qū)域間各級(jí)政府、社會(huì)組織的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)。
(三)區(qū)域性危機(jī)發(fā)生的原因分析
從公共治理的范疇分析,區(qū)域性公共危機(jī)更是一種社會(huì)危機(jī),危機(jī)爆發(fā)更深刻的原因在于區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間社會(huì)結(jié)構(gòu)的緊張。如區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重失衡;貧富差距增大,基尼系數(shù)已接近國際警戒線;住房、醫(yī)療、教育等民生問題突出;權(quán)力尋租引起腐敗等。這些長期積累的社會(huì)問題隨時(shí)都可能成為區(qū)域公共危機(jī)的直接根源或?qū)Щ鹚鳌^(qū)域性危機(jī)從另一個(gè)視角分析也可能緣起于經(jīng)濟(jì)的因素。由于一定區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的相似性及生產(chǎn)力的大量轉(zhuǎn)移,在一定的社會(huì)區(qū)域內(nèi)有可能出現(xiàn)跨行政區(qū)的、同質(zhì)的社會(huì)結(jié)構(gòu),這種橫向綿延的社會(huì)結(jié)構(gòu)有可能在一定程度上撕裂行政管理的既定秩序,形成區(qū)域內(nèi)社會(huì)結(jié)構(gòu)性的變遷,從而形成危機(jī)綿延[1]。
二、區(qū)域公共危機(jī)治理的政策內(nèi)涵
眾所周知,區(qū)域危機(jī)治理的目的是為了通過構(gòu)建區(qū)域公共危機(jī)的治理機(jī)制和治理體系,化解危機(jī)的蔓延,使危機(jī)狀況得以解決,其中重要的一個(gè)方面就是要明確區(qū)域危機(jī)治理的基本內(nèi)涵和范疇。
(一)區(qū)域公共危機(jī)治理的價(jià)值取向
公共危機(jī)的決策同時(shí)又是一種對(duì)社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行價(jià)值糾正的過程。地方政府制定政策時(shí)的價(jià)值取向直接決定了公共政策的質(zhì)量,從而影響公共政策的執(zhí)行及危機(jī)的處理結(jié)果。政府應(yīng)對(duì)區(qū)域危機(jī)的政策取向應(yīng)著力于增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)公眾的心理認(rèn)同與支持,通過處理危機(jī)的契機(jī),達(dá)到加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)公共管理的目的。2007年太湖水污染事件中,無錫市政府在極短的時(shí)間內(nèi)解決“臭水”問題,并用實(shí)際行動(dòng)取信于民的做法應(yīng)該成為區(qū)域性危機(jī)應(yīng)對(duì)的一種重要借鑒。因此,危機(jī)治理的價(jià)值取向應(yīng)注重危機(jī)治理過程的法治取向、政府對(duì)公眾和社會(huì)的服務(wù)取向。例如緊急狀態(tài)下行政緊急權(quán)力的行使必須遵守一定的法律程序,并保障公眾基本的、不被削減的權(quán)利;法治取向應(yīng)注重權(quán)利的公開和受監(jiān)督;服務(wù)取向要求危機(jī)應(yīng)對(duì)的社會(huì)服務(wù)意識(shí)和快速反應(yīng)意識(shí)。
(二)區(qū)域公共危機(jī)治理的政策目標(biāo)
區(qū)域危機(jī)治理關(guān)鍵在于利益的調(diào)整和協(xié)調(diào)。當(dāng)今社會(huì)存在的個(gè)體利益與社會(huì)公共利益的二元結(jié)構(gòu),在區(qū)域危機(jī)爆發(fā)時(shí)很難形成危機(jī)利益的平衡。同時(shí),作為區(qū)域危機(jī)政策主體的地方政府,除了能在一定程度上作為公共利益的代表外,還扮演著“經(jīng)濟(jì)人”的角色,具有自利性的特點(diǎn)。以我國為例,在目前的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)支配下,地方政府還難以擺脫政績考核等自身利益的羈絆,往往只注重自身利益,而缺乏對(duì)危機(jī)狀態(tài)下區(qū)域利益的長遠(yuǎn)考慮。利益的協(xié)調(diào)是防范區(qū)域危機(jī)的重要途徑,但危機(jī)發(fā)生后的應(yīng)對(duì)則更需要確定危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)分配的目標(biāo)機(jī)制。區(qū)域危機(jī)的政策目標(biāo)就應(yīng)從傳統(tǒng)社會(huì)和工業(yè)化社會(huì)以利益分配為核心的政策機(jī)制,過渡到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中以風(fēng)險(xiǎn)分配為核心機(jī)制的政策導(dǎo)向之中。這將導(dǎo)致社會(huì)理論及社會(huì)實(shí)踐范式的重構(gòu),對(duì)公共政策來講,要引入一種以風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制為核心的新的公共政策架構(gòu)。
(三)區(qū)域危機(jī)治理的支持體系
在治理視域中,區(qū)域公共危機(jī)治理要以政府的有效管理、完善的法律體系、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膮^(qū)域合作機(jī)制以及一定程度的國際協(xié)助為基礎(chǔ),以權(quán)力共享、資源互補(bǔ)、相互依賴、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征,建構(gòu)具有廣泛包容性的、多元化的治理網(wǎng)絡(luò),形成區(qū)域危機(jī)應(yīng)對(duì)的有效支撐體系。
第一,地方政府管理重在管理體制和管理能力的支撐。能力建設(shè)是一個(gè)賦權(quán)和參與的過程。區(qū)域公共危機(jī)治理涉及到諸多區(qū)域利益攸關(guān)者,相關(guān)決策的公共性就是要讓其他利益攸關(guān)者與政府分享決策權(quán),而非政府集權(quán)[2]。如果地方政府的政策法規(guī)政出多門,常出現(xiàn)“政策打架”的現(xiàn)象,管理就缺乏透明度,公平、公正的競爭環(huán)境就無法真正形成。
第二,區(qū)域危機(jī)治理需要完善的法律保障體系。地方政府間跨區(qū)域合作治理的開展需要以一定的法律框架為基礎(chǔ)。我國區(qū)域合作主要依靠公共政策,規(guī)定和政策大多是以“決定”、“通知”、“意見”等形式的,除《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以外,區(qū)域危機(jī)合作的可操作性立法規(guī)范尚未出臺(tái),現(xiàn)有的政策規(guī)范嚴(yán)肅性、可操作性和穩(wěn)定性明顯不足。相反,如日本中央政府頒布的《大規(guī)模地震對(duì)策特別措置法》,用法律形式對(duì)大規(guī)模地震應(yīng)急聯(lián)動(dòng)進(jìn)行了界定,這類操作性強(qiáng)的法規(guī)制定對(duì)我們是個(gè)借鑒。
第三,區(qū)域合作機(jī)制是區(qū)域危機(jī)治理的關(guān)鍵。危機(jī)治理需要國家與公民社會(huì)在危機(jī)管理中的合作,是基于區(qū)域范圍內(nèi)政府與非政府組織的合作以及公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作并形成自主自治的行為者網(wǎng)絡(luò)[3]。地方政府間跨區(qū)域合作治理的順利進(jìn)行有賴于一個(gè)清晰的合作范圍的界定,需要對(duì)不同主體包括中央與地方、地方政府之間以及政府與非政府組織之間確定一個(gè)明確的事權(quán)范圍。
三、區(qū)域公共危機(jī)治理的政策困境
由于危機(jī)事件的區(qū)域性特征需要區(qū)域內(nèi)各危機(jī)合作主體的有效應(yīng)對(duì),基于利益認(rèn)知的需要,要求危機(jī)發(fā)生地、危機(jī)影響地的各危機(jī)治理主體形成共同應(yīng)對(duì)危機(jī)的共識(shí)。但是在實(shí)踐中,科學(xué)的危機(jī)認(rèn)識(shí)機(jī)制的缺乏,使很多需要跨地區(qū)、跨部門合作完成的治理行為很難實(shí)現(xiàn)。這種問題的存在源于危機(jī)治理的政策偏差。
(一)傳統(tǒng)危機(jī)管理和危機(jī)治理模式的局限
作為傳統(tǒng)型的危機(jī)管理模式即以政府為單一主體的危機(jī)應(yīng)對(duì)方式,既可能缺乏對(duì)危機(jī)發(fā)生前期的全面考量和分析,也沒有危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中諸多社會(huì)組織和民眾的參與以及區(qū)域間合作網(wǎng)絡(luò)的有效構(gòu)建,因此這種危機(jī)管理方式在層出不窮的區(qū)域危機(jī)面前已經(jīng)暴露出巨大的問題。如2005年發(fā)生在我國松花江沿岸的化學(xué)工業(yè)品爆炸事件中,政府單方面對(duì)事件的處理方式,直接導(dǎo)致了危機(jī)的進(jìn)一步擴(kuò)散,至今仍是一個(gè)教訓(xùn)。當(dāng)危機(jī)管理逐漸納入到公共治理的視域后,使區(qū)域性的危機(jī)治理作為地方治理的一種類別具有治理的普遍特征,它是一種以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作過程———政府在這一過程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用。治理理論可以彌補(bǔ)國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足;但治理也不是萬能的,它也存在著許多局限。比如危機(jī)發(fā)生前后的責(zé)任如何承擔(dān),責(zé)任與效率的矛盾如何解決等,特別是以合作為主要理念的治理,要使政府和社會(huì)民眾不再是管理與被管理的關(guān)系,而是平等的關(guān)系。這類機(jī)制的培育需要一個(gè)長期的過程和巨大的投入。中國幾千年的官僚文化也不可能將政府和民眾完全平等化,況且危機(jī)的應(yīng)對(duì)資源主要掌握在政府手中,如果政府不主導(dǎo)危機(jī)應(yīng)對(duì)的程序,這種治理也就徒有虛名了。
(二)區(qū)域危機(jī)治理的合作機(jī)制缺失
我國政府管理所形成的“閉合式行政”模式嚴(yán)格遵循“下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央”的政治原則,如何通過建立一種平等的合作機(jī)制去應(yīng)對(duì)區(qū)域危機(jī)往往被嚴(yán)重忽視。在許多區(qū)域性危機(jī)應(yīng)對(duì)方案中,這種自上而下的以行政主體為主導(dǎo)的危機(jī)應(yīng)對(duì)十分普遍。這種危機(jī)應(yīng)對(duì)模式的缺陷是缺乏區(qū)域間諸要素的合作,對(duì)危機(jī)所處的區(qū)域環(huán)境的理解和危機(jī)“轉(zhuǎn)折點(diǎn)”的捕捉缺乏積極性與敏感性。另外,區(qū)域內(nèi)外的政府與組織的合作機(jī)制也存在不足。當(dāng)前,我國區(qū)域間多以聯(lián)席會(huì)議、合作框架等內(nèi)容來體現(xiàn)區(qū)域城市和區(qū)域間的合作,如長三角的各類城際合作機(jī)制已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一定的信息共享,但大多還體現(xiàn)在淺層的“資料”共享,而非“公共資源”的全面合作,區(qū)域成員難以對(duì)具有高度動(dòng)態(tài)性、非線性和不確定性的復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)做出預(yù)警和前瞻式的反應(yīng),必將導(dǎo)致整個(gè)公共危機(jī)治理體系的遲鈍。
(三)危機(jī)政策的“公共性”風(fēng)險(xiǎn)
公共政策的制定是以政府為主導(dǎo)力量形成的。區(qū)域危機(jī)政策也是在以強(qiáng)勢(shì)政府為主導(dǎo)的危機(jī)治理政策基礎(chǔ)上的各利益主體的利益平衡。但作為公共部門的政府既是利益的協(xié)調(diào)者,本身也存在一定的利益需求。如果從私人部門的視角看,當(dāng)公共部門變得毫不相關(guān)時(shí),危機(jī)政策所追求的利益平衡就會(huì)打破。事實(shí)上,面對(duì)危機(jī)的爆發(fā)原因和爆發(fā)后的應(yīng)對(duì),地方公共政策比較國家公共政策,其“公共性”更值得考量。當(dāng)今社會(huì)是個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),而這種風(fēng)險(xiǎn)存在于我們的制度結(jié)構(gòu)當(dāng)中。其中很多危機(jī)在一定程度上存在著公共政策或社會(huì)行為等人為失誤的因素,具體可體現(xiàn)為政府長期只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展,唯GDP論而輕視社會(huì)的均衡發(fā)展。近年來,諸多區(qū)域,如某些城市的出租車罷運(yùn)事件、強(qiáng)拆風(fēng)波等則更多反映了因利益分配不均、社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡與權(quán)力對(duì)權(quán)利的肆意侵犯等深層次問題,這些問題的存在觸及到了公眾的利益卻又久拖不決,危機(jī)的發(fā)生也就成為必然了。
四、區(qū)域公共危機(jī)治理的政策完善
區(qū)域性危機(jī)的政策導(dǎo)向因其“區(qū)域”的特點(diǎn)更具有特殊性,相比較全局性公共危機(jī)的政策指引,區(qū)域危機(jī)治理更應(yīng)關(guān)注區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)部的利益協(xié)調(diào),在治理的語境中構(gòu)建合理分配風(fēng)險(xiǎn)的政策機(jī)制,夯實(shí)公共政策需要的實(shí)踐基礎(chǔ),進(jìn)而形成區(qū)域公共危機(jī)治理的政策體系。
(一)完善利益協(xié)調(diào)與合作的政策體系
區(qū)域性公共危機(jī)因其危機(jī)涉及主體的多元化形成了各主體利益的多元化,以利益協(xié)調(diào)為治理手段的治理主體也是多元化的。區(qū)域公共危機(jī)治理主體由單一政府向政府、民間組織、企業(yè)、媒體、公民等多元化主體轉(zhuǎn)變的動(dòng)態(tài)化過程,是對(duì)危機(jī)管理主體單一化的修正與超越[4]。公共政策的架構(gòu)本質(zhì)是利益的重新分配,必須對(duì)上述主體的利益需求進(jìn)行重新分配。從我國的實(shí)踐來看,地方政府往往成為最大的危機(jī)治理主體,因此適當(dāng)削減政府在危機(jī)中的利益需求,以新的理念削弱和破除政府本位意識(shí),在重新審視公民、民間組織、企業(yè)、媒體在公共危機(jī)治理中的作用和價(jià)值的基礎(chǔ)上,以合作方式將屬于政府的利益與其他社會(huì)參與主體合理分配。在此需要指出的是,這種基于治理的合作應(yīng)以在區(qū)域中的信息共享、組織共建、利益互補(bǔ)等方式進(jìn)行。這種合作雖然不可能使所有利益主體的權(quán)益享有完全平等化,但是涉及到區(qū)域性危機(jī)這一領(lǐng)域的治理,各主體間會(huì)盡可能形成“利益共同體”,這里的地方政府在公眾心目中就是“我們的政府”,進(jìn)而形成危機(jī)治理的心理基礎(chǔ)。另外,區(qū)域危機(jī)治理的環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)包括區(qū)域間特別是相鄰區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本平衡,這就更需要從區(qū)域間的合作機(jī)制構(gòu)建層面形成區(qū)域公共危機(jī)政策體系的完整架構(gòu)。
(二)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分配的政策機(jī)制
區(qū)域危機(jī)治理存在著諸多風(fēng)險(xiǎn),如技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)等,相應(yīng)的政策運(yùn)作必須建立在最大限度的包容性和參與性的基礎(chǔ)上,且在廣泛包容性和參與性基礎(chǔ)上,建立一種權(quán)利與責(zé)任相聯(lián)系的風(fēng)險(xiǎn)分配的政策機(jī)制[5]。在危機(jī)治理視域中,區(qū)域政府和危機(jī)治理的參與主體執(zhí)行著公共管理的權(quán)力職責(zé)。對(duì)于公共管理者及其利益集團(tuán)來說,權(quán)力應(yīng)與其公共責(zé)任相對(duì)應(yīng),而對(duì)于一般公眾和利益群體來說,權(quán)利應(yīng)與其社會(huì)責(zé)任相對(duì)應(yīng)。在區(qū)域公共危機(jī)治理的政策架構(gòu)中,風(fēng)險(xiǎn)無處不在,風(fēng)險(xiǎn)分配必然伴隨著責(zé)任的承擔(dān)和權(quán)力的行使。一般而言,區(qū)域公共危機(jī)發(fā)生后,地方政府常通過行政緊急權(quán)力實(shí)施來合理有效地維護(hù)社會(huì)公共利益;另一方面相對(duì)于憲法和法律所規(guī)定的公民權(quán)利,行政緊急權(quán)力也具有更大的法律權(quán)威,可以比平常時(shí)期更容易限制公民權(quán)利。因此,對(duì)行政緊急權(quán)力需要進(jìn)行一定的限制,對(duì)公民權(quán)利的限制則需要進(jìn)行規(guī)范。這就是危機(jī)應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制,即以公共責(zé)任和社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)作為維持和獲得權(quán)力(權(quán)利)的最終依據(jù)。
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