醫(yī)保大改革方案精選(九篇)

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第1篇：醫(yī)保大改革方案范文

主任、各位副主任、各位委員：根據(jù)會議安排，現(xiàn)將我區(qū)財政國庫集中支付改革工作匯報如下：按照構(gòu)建公共財政框架的要求，現(xiàn)行財政體制需進行四項重大改革與創(chuàng)新，即部門預(yù)算、政府采購、非稅收入收支兩條線和國庫集中支付制度的改革，這四項改革緊密相聯(lián)。從**年開始，我省選擇在金寨、南陵等12個縣（區(qū)）開展會計集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌試點。**年3月初，省財政廳專門召開會議，明確要求全省于**年年底前全部要實現(xiàn)由會計集中核算向國庫集中支付的轉(zhuǎn)軌。我區(qū)從**年3月啟動了此項工作，當年11月正式運行。

一、實施國庫集中支付制度改革的主要內(nèi)容

國庫集中支付制度是指政府將所有財政性資金都納入財政單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過財政單一賬戶體系直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位（收款人）。國庫集中支付制度改革主要包括兩項內(nèi)容：一是建立財政單一賬戶體系，二是規(guī)范財政資金撥付程序。（一）建立財政單一賬戶體系。改變預(yù)算單位自行、多重、分散設(shè)置賬戶的做法，由財政部門統(tǒng)一開設(shè)賬戶，建立財政單一賬戶體系，使所有財政性資金的支付都通過財政單一賬戶體系運行。財政單一賬戶體系由下列銀行賬戶構(gòu)成：一是財政部門在人民銀行開設(shè)的國庫存款賬戶，用于記錄、核算和反映納入預(yù)算管理的財政收入和支出活動，并用于與財政部門和預(yù)算單位的零余額賬戶進行清算，實行支付。二是財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的非稅收入財政專戶，用于記錄、核算和反映納入財政專戶管理的預(yù)算外資金收支活動，主要用于預(yù)算外資金支付后與該賬戶進行清算。三是財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額賬戶。零余額賬戶分為兩種：一種是財政零余額賬戶，用于財政部門辦理直接支付方式的財政性資金活動，并與國庫存款戶、非稅收入財政專戶等進行清算；另一種是預(yù)算單位零余額賬戶，用于預(yù)算單位辦理授權(quán)支付方式的財政性資金活動，并與國庫存款戶、非稅收入財政專戶等進行清算。預(yù)算單位在辦理支付業(yè)務(wù)時，需要由銀行先墊付資金，并通過零余額賬戶支付到供應(yīng)商或收款人賬戶。每日規(guī)定時間前，銀行將墊付的資金分別向國庫存款戶或非稅收入財政專戶申請劃款清算。零余額賬戶不停留資金，保證在每一筆財政支出支付行為發(fā)生前，財政資金始終停留在國庫存款戶或非稅收入財政專戶里。四是經(jīng)政府批準或授權(quán)，財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的特設(shè)專戶，主要包括財政專項資金賬戶和預(yù)算單位往來資金集中戶。預(yù)算單位往來資金賬戶，用于記錄、核算和反映原基本存款賬戶資金、單位往來、代扣資金、上級補助收入等資金。特設(shè)賬戶，一律實行財政直接支付方式，并簡化流程，不通過財政零余額賬戶進行清算，直接將資金支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位（收款人）。（二）規(guī)范財政資金撥付程序。預(yù)算單位根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算，根據(jù)自己履行職能的需要，科學(xué)規(guī)范地編制財政支出分月用款計劃（分直接支付額度和授權(quán)支付額度），報送財政部門審核和批準，批準后的用款計劃是財政資金支付的依據(jù)。1、財政直接支付程序。預(yù)算單位在辦理支付業(yè)務(wù)時，向財政部門提出支付申請，財政部門根據(jù)批準的直接支付用款額度，對支付申請審核無誤后，開具支付令，銀行通過財政零余額賬戶將資金直接支付到收款人或用款單位賬戶。工資支出、項目支出等一律實行財政直接支付。2、財政授權(quán)支付程序。預(yù)算單位向財政部門申請授權(quán)支付的月度用款限額，財政部門將批準后的限額通知銀行和預(yù)算單位，預(yù)算單位在月度用款限額內(nèi)，自行向銀行開具支付令，資金通過預(yù)算單位零余額賬戶支付到收款人賬戶。適用范圍主要是預(yù)算綜合定額中的醫(yī)療等社會保險繳費、財政未統(tǒng)一發(fā)放的工資津貼、確需現(xiàn)金支付的小額公務(wù)支出等。隨著國庫集中支付改革的不斷推進和完善，授權(quán)支付范圍和額度將逐步縮小、直至取消。

二、我區(qū)國庫集中支付改革開展情況

根據(jù)省財政廳統(tǒng)一部署，我區(qū)從**年3月即著手開展國庫集中支付轉(zhuǎn)軌工作，本著積極穩(wěn)妥的原則，在現(xiàn)行會計核算中心管理制度的基礎(chǔ)上，以北京方正春元國庫支付軟件為平臺，以銀行間實時清算系統(tǒng)為紐帶，通過建立財政單一賬戶體系，規(guī)范收入收繳程序，改革支出撥付方式，實現(xiàn)了預(yù)算單位的收入進入財政單一賬戶，所有需要購買商品和支付勞務(wù)的款項，由預(yù)算單位提出申請，經(jīng)區(qū)國庫集中支付中心審核并通過單一賬戶體系將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位的管理制度。去年10月底前完成各項文件制度、硬件安裝、軟件調(diào)試、機構(gòu)設(shè)置、崗位分工、人員培訓(xùn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入等工作，從11月份開始，國庫集中支付正式運行，主要做了以下工作：（一）加強領(lǐng)導(dǎo)，成立組織。區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)人大對財政國庫集中支付改革高度重視，成立了以幾個班子主要領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以正副組長，財政、人行、人事、監(jiān)察、審計、銀行相關(guān)部門負責人為成員的區(qū)財政國庫管理制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)組。下設(shè)辦公室，由財政部門負責具體實施。經(jīng)編委會同意，將區(qū)會計核算中心更名為國庫集中支付中心，并重新定崗定責。（二）精心調(diào)研，制定方案。在認真學(xué)習(xí)借鑒有關(guān)縣區(qū)成功改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我區(qū)實際，本著便于規(guī)范操作，便于監(jiān)督管理，便于單位用款，便于穩(wěn)步推進等原則，認真研究制定《裕安區(qū)財政國庫管理制度改革實施方案》，并依據(jù)實施方案制定下發(fā)《裕安區(qū)財政國庫管理制度改革資金支付管理辦法》、《裕安區(qū)財政國庫集中支付制度改革會計核算暫行辦法》、《裕安區(qū)預(yù)算單位用款計劃工作規(guī)程》等配套改革文件。（三）依法采購，構(gòu)建平臺。按照“公開、公平、公正”的原則擇優(yōu)確定建行皖西路支行等三家銀行為銀行，由省財政廳擇優(yōu)選擇北京方正春元公司國庫支付系統(tǒng)為改革使用軟件，依法采購了部分主服務(wù)器、交換機、路由器、防火墻等一批配置先進的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，搭建國庫集中支付管理信息計算機硬件網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并實現(xiàn)人行國庫、銀行、國庫集中支付中心、財政局內(nèi)部單位的計算機聯(lián)網(wǎng)。（四）強化培訓(xùn)，明確職責。按照國庫支付流程要求，確定財政局內(nèi)部業(yè)務(wù)股室、非稅局、國庫集中支付中心的人員分工和工作職責。并通過召開座談會、下發(fā)文件、集中培訓(xùn)、個別輔導(dǎo)、聯(lián)機操作等方式對參與改革的財政局職能股室、預(yù)算單位、銀行、人行國庫等相關(guān)部門的業(yè)務(wù)人員集中進行崗前培訓(xùn)。進一步提高相關(guān)人員對國庫集中支付改革的認識，明確了各自的職責，掌握了操作規(guī)程，為全面實施打下良好的基礎(chǔ)。（五）總體規(guī)劃，分步實施。為保證國庫支付系統(tǒng)正式運行時的平穩(wěn)安全，區(qū)國庫集中支付中心選擇部分有代表性的預(yù)算單位進行了實務(wù)模擬。模擬啟動了財政、單位、銀行版塊中的所有指標管理、計劃管理、支付管理及銀行清算管理等模塊，并填寫、打印了有關(guān)月度用款計劃，直接（授權(quán)）支付憑證、匯總清算通知單等票據(jù)表格，實務(wù)模擬取得了預(yù)期效果。從**年11月起，正式對區(qū)法院、教育局、林業(yè)局、環(huán)保局、醫(yī)保中心等5個試點單位實行國庫集中支付。從今年1月起，又增加了區(qū)委辦、審計局等33個區(qū)直單位實行國庫集中支付。到今年年底前，可望對所有納入?yún)^(qū)會計核算中心管理的區(qū)直預(yù)算單位全部實施國庫集中支付管理制度。繼續(xù)完善“鄉(xiāng)財區(qū)管”制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算實行“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，區(qū)鄉(xiāng)共編”的預(yù)算編制模式，區(qū)財政部門將加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制的指導(dǎo)，制定和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出定員定額標準，并實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算區(qū)級審查制度。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政網(wǎng)絡(luò)建設(shè)納入我局“金財工程”總體規(guī)劃，搭建現(xiàn)代化的信息管理平臺，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡快實施國庫集中支付提供必要保證。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的會計核算已交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，銜接工作已做好。下一步，選擇平橋等近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行進行國庫集中支付改革試點，然后再全面推開。（六）簡化流程，方便工作。為保證全區(qū)財政供給人員工資按時打卡發(fā)放，年初，財政部門錄入并一次性下達工資預(yù)算指標，各預(yù)算單位不需要每月報送用款計劃，支付中心每月為各單位代錄工資，實時進行清算。同時，人員調(diào)資變動額仍然按月支付到個人，其增加的工資指標由支付中心在11月底前一次性向支出股室進行申報調(diào)整。為減輕單位業(yè)務(wù)量，財政局業(yè)務(wù)股室還代替預(yù)算單位錄入分月用款計劃?？紤]到有的單位和財政沒有聯(lián)網(wǎng)，支付中心特設(shè)服務(wù)窗口，提供給單位上機操作，并對單位財務(wù)經(jīng)辦員實行一對一、手把手輔導(dǎo)，直至教會為止。財政專項資金管理則進一步明確由業(yè)務(wù)股室管賬，支付中心統(tǒng)一開設(shè)賬戶，集中辦理資金直接支付的辦法。

三、改革的成效與不足

通過幾個月改革試點的實踐，在會計集中核算基礎(chǔ)上，推行國庫集中支付制度改革是可行的，也取得了初步成效。（一）保證了財政資金的安全運行。一是通過國庫集中支付管理系統(tǒng)辦理支付業(yè)務(wù)，實行了預(yù)算指標、用款計劃、資金支付、銀行清算等四個環(huán)節(jié)的依次控制，確保了國庫（財政專戶）存款的流向和流量能夠嚴格遵循預(yù)算指標和用款計劃；二是在不改變預(yù)算單位資金使用權(quán)限的前提下，所有的財政性支出能夠按規(guī)范的程序在財政單一賬戶體系內(nèi)運作，尤其是大部分資金以直接支付形式撥付給勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位，減少了中間環(huán)節(jié)，不僅提高了資金支付效率，同時也降低了出現(xiàn)差錯的幾率；三是隨時可以通過支付系統(tǒng)查詢、監(jiān)督每筆資金的使用去向，增強了財政性資金運行的透明度，有利于財政部門加強對資金的監(jiān)督、管理，保證了財政資金運行的安全。（二）增強了政府的宏觀調(diào)控能力。實行財政國庫集中支付改革后，所有預(yù)算單位的資金全部集中在財政單一賬戶體系，減少了大量的庫外資金的低效運作，提高了財政資金的調(diào)控能力，同時為降低財政籌資成本，提高資金使用效益創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。（三）促進了部門預(yù)算編制改革。實行財政國庫集中支付改革后，促進了我區(qū)部門預(yù)算步伐的加快。部門預(yù)算是國庫集中支付執(zhí)行的依據(jù)，國庫集中支付反過來又可以促進預(yù)算編制的科學(xué)和規(guī)范。隨著我區(qū)國庫集中支付范圍和規(guī)模的不斷擴大，通過國庫集中支付的信息反饋，將能夠更準確的反映預(yù)算支出的實際情況，校正預(yù)算編制不合理之處，為預(yù)算編制提供真實的第一手資料，為完善預(yù)算編制，促進預(yù)算編制的科學(xué)和規(guī)范，起到積極的促進作用。（四）加快了財政管理信息系統(tǒng)的建設(shè)步伐。以國庫集中支付改革為契機，我區(qū)加快“金財工程”建設(shè)，到**年底，不僅完成機房標準化建設(shè)任務(wù)，還招標采購了滿足國庫集中支付、非稅收入征收管理、部門預(yù)算等需要的硬件設(shè)備。國庫集中支付改革依托現(xiàn)代管理手段進行實施，財政部門下達預(yù)算指標及批復(fù)用款計劃，財政或預(yù)算單位發(fā)送支付指令，銀行接收支付信息并辦理支付業(yè)務(wù)，國庫（財政專戶）與銀行的資金清算都實現(xiàn)了信息交換的網(wǎng)絡(luò)化、電子化，加快了財政性資金支付信息的傳遞速度，提高了信息反饋質(zhì)量。“金財工程”的實施，為我區(qū)財政科學(xué)化、精細化管理提供有力的技術(shù)支撐。（五）推動了財政系統(tǒng)干部隊伍的能力建設(shè)。國庫集中支付改革是一個系統(tǒng)工程，涉及面廣，要求高。我局通過強化學(xué)習(xí)培訓(xùn)，明確工作職責和任務(wù)，加強內(nèi)部股室之間的協(xié)調(diào)，壓縮和改進業(yè)務(wù)流程，實行網(wǎng)上傳遞業(yè)務(wù)，提高了財政整體工作執(zhí)行力和效率，財政干部的能力水平也得到了提高。我區(qū)國庫集中支付改革也面臨一些困難和不足，主要表現(xiàn)在：部分預(yù)算單位對國庫集中支付改革的認識不足，重視不夠；各預(yù)算單位財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，工作難度大；各單位會計人才流失嚴重，會計基礎(chǔ)比較薄弱；預(yù)算單位內(nèi)部財務(wù)管理還需要進一步跟上；人行、銀行、預(yù)算單位之間的溝通協(xié)調(diào)需要加強等等，都需要我們在今后的工作中更加努力地去改進提高。

第2篇：醫(yī)保大改革方案范文

目錄

一、工作制度……………………………………第01頁

（一）總則……………………………………第01頁（二）決策……………………………………第01頁

（三）資金管理…………………………………第02頁

（四）工作程序…………………………………第02頁

（五）監(jiān)督……………………………………第06頁

二、機關(guān)事務(wù)管理制度…………………………第06頁

（六）機關(guān)財務(wù)管理……………………………第06頁

（七）會議……………………………………第08頁

（八）學(xué)習(xí)……………………………………第09頁

（九）作息……………………………………第10頁

（十）公文處理…………………………………第11頁

（十一）安全保衛(wèi)………………………………第11頁

（十二）環(huán)境衛(wèi)生………………………………第12頁

（十三）小汽車使用管理………………………第13頁

（十四）引資爭資………………………………第14頁

（十五）其他…………………………………第15頁

三、廉潔自律制度………………………………第15頁

文明公約………………………………………第17頁

一、工作制度

（一）、總則

第1條為了明確工作職責，規(guī)范工作程序，按照科學(xué)、民主、公開、規(guī)范、合法的原則，制定本制度。

第2條實行局長負責制，局長在全盤工作中處于核心地位，對全盤工作負總責，且行使最后決策權(quán)。

第3條實行在局長領(lǐng)導(dǎo)下的層級管理制。分管副局長對局長負責，股長對分管局領(lǐng)導(dǎo)負責，副股長對股長負責，辦事員按工作分工，對直管領(lǐng)導(dǎo)負責。

第4條按照既分工又合作的原則，根據(jù)工作需要，全體員工有責任完成局領(lǐng)導(dǎo)安排的分工以外的臨時性工作。

（二）、決策

第5條黨組會議。由黨組書記（局長）或書記委托副書記召集，全體黨組成員組成，必要時相關(guān)股室負責人列席。主要議題包括傳達落實上級重要文件和會議精神，研究全局工作規(guī)劃和重大改革及工作方案，研究財政預(yù)決算草案，交流通報全面工作進度和財政經(jīng)濟情況，研究機構(gòu)人動及調(diào)整，向上級推薦干部，決定對局屬各單位和個人的獎懲，研究機關(guān)事務(wù)管理中的重要事項，研究黨務(wù)工作和精神文明建設(shè)，研究其它須由黨組決定的事項。

第6條局務(wù)會議。由局長或局長委托副局長召集，各股室（局，中心，下同）正職以上干部參加，根據(jù)需要擴大到其他有關(guān)人員。分管負責人主持召開的分工范圍內(nèi)的會議可以自行決定。局務(wù)會議主要議題包括傳達落實上級有關(guān)文件和會議精神；研究制定財政預(yù)算草案、財政模擬決算；布署安排各項工作，通報工作進度，講評階段性工作；執(zhí)行局黨組的決議；研究制定財政資金的籌集、調(diào)度、分配、使用方案；研究起草相關(guān)財政政策、改革方案；研究財政管理的辦法；其他須由局務(wù)會研究的事項。

（三）、資金管理

第7條對已列入財政支出預(yù)算的資金由相關(guān)股室負責人審核把關(guān)，局分管負責人簽字撥付。

第8條上級下達的專項資金和國債資金、財源建設(shè)資金、建設(shè)單位繳存的基建資金、單位列入政府采購的商品、勞務(wù)的采購資金和單位繳存的預(yù)算外資金在扣除調(diào)劑資金后應(yīng)返還單位的資金、罰沒收入按規(guī)定應(yīng)返還單位的辦案補助資金、社會養(yǎng)老保險資金中的工資性支出、低保資金、醫(yī)保資金的固定性支出由股室負責人按照有關(guān)規(guī)定審核把關(guān)，分管負責人簽字撥付。相關(guān)業(yè)務(wù)股室和局分管負責人應(yīng)保證資金?？顚Ｓ貌⒉坏靡匀魏卫碛扇魏涡问酵钢А?/p>

第9條社保資金、低保資金、醫(yī)保資金、房改資金、糧食風(fēng)險資金、價格調(diào)劑資金、扶貧幫困資金、防洪保安資金等其它資金的撥付必須由局分管副局長報經(jīng)局長、市政府主管領(lǐng)導(dǎo)審批。

第10條財政預(yù)備費的動用須由局務(wù)會議制定方案，由局長把關(guān)報經(jīng)市人大或主管副市長審批。其它任何人無權(quán)以任何理由、任何形式動用財政預(yù)算資金。

第11條財政資金調(diào)度由預(yù)算股提出方案，經(jīng)分管局長審核后，由局長簽字撥付。

第12條所有財政預(yù)算內(nèi)外資金、各種專項資金、基金的籌集、征繳、存儲、分配、撥付必須依照有關(guān)法律法規(guī)和制度的規(guī)定進行，任何單位、任何人不得以任何方式截留、挪用和不按制度撥付，任何單位、任何人不得在這一系列過程中搞任何形式的和場外交易。

第13條以局或局直屬單位(包括二級法人)的名義進行任何形式的貸款（借款）、擔?；蛞载敭a(chǎn)抵押貸款（借款）必須由局長(法人代表)簽字同意。

（四）、工作程序

第14條預(yù)、決算編報程序。年初由預(yù)算股提出預(yù)算口徑，經(jīng)局務(wù)會議并報市政府批準。行財、農(nóng)財、社保、農(nóng)稅及非稅收入管理等單位負責各口預(yù)算收支編制，預(yù)算股負責審核、匯總。年度預(yù)算報經(jīng)市政府、人大逐 級審批通過后，財政局正式行文下達。各業(yè)務(wù)股室每月定期與預(yù)算股核對收、支指標數(shù)，屬于會計集中核算單位的收支數(shù)，由會計管理中心每月負責與各業(yè)務(wù)股室對帳。年終決算以前，預(yù)算股與各業(yè)務(wù)股室各項預(yù)算指標必須全部核對清楚，決算數(shù)各業(yè)務(wù)股室應(yīng)以預(yù)算股數(shù)據(jù)為準。年終各業(yè)務(wù)股室負責收集、整理、編制、錄入、審核各口決算報表和編報財務(wù)分析，預(yù)算股匯總編制年度財政決算報表，企財（統(tǒng)評）股匯總編制全市財務(wù)決算報表。

第15條單位預(yù)算內(nèi)資金的撥付程序。每月月初，各股室根據(jù)單位提出的用款計劃，按綜合預(yù)算收支掛鉤和平均進度經(jīng)審核后，在未超出預(yù)算撥款計劃進度的前提下，開具“用款計劃審批表”送預(yù)算股，預(yù)算股根據(jù)各股室的用款計劃撥付。個別單位需超預(yù)算進度計劃撥款的需經(jīng)分管局長在單位用款計劃表上簽字批準，并在次月抵扣。

第16條上級專項資金的撥付程序。預(yù)算股收到上級專項指標通知單后，經(jīng)局長同意，將專項指標通知到各有關(guān)業(yè)務(wù)股室建立臺帳，業(yè)務(wù)股室根據(jù)使用單位用款計劃，經(jīng)審核報分管局長審批后送預(yù)算股撥付。凡上級有文件精神規(guī)定要求業(yè)務(wù)股室設(shè)立專項資金專戶的，由業(yè)務(wù)股室根據(jù)專項資金指標，開具用款計劃由預(yù)算股將專項資金直接撥入有關(guān)業(yè)務(wù)股室開設(shè)的專項資金銀行專戶上。業(yè)務(wù)股室要根據(jù)項目單位的申報，按項目建設(shè)進度，經(jīng)主管局長審批后核撥資金，實施項目管理。

第17條農(nóng)稅收支結(jié)算程序。農(nóng)業(yè)稅由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）解入農(nóng)稅收入過渡戶，再由農(nóng)稅局全額繳入金庫；預(yù)算股按正稅的規(guī)定比例列農(nóng)業(yè)稅災(zāi)、社、減免款退庫，撥入農(nóng)稅過渡戶，再由農(nóng)稅局提出分配方案，經(jīng)局領(lǐng)導(dǎo)并報市政府批準撥付到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場）和單位征收的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、契稅、耕地占用稅，解入農(nóng)稅收入過渡帳戶，農(nóng)稅局全額解入金庫，所需征收經(jīng)費列入年初預(yù)算。本級提留的農(nóng)業(yè)稅征收經(jīng)費和鄉(xiāng)財政經(jīng)費，由預(yù)算股按規(guī)定的比例撥入農(nóng)稅局帳戶；上級追加農(nóng)稅系統(tǒng)的專項資金，不管是否帶帽，一律由預(yù)算股按預(yù)算追加指標撥入農(nóng)稅局。凡需安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政（農(nóng)稅）所的經(jīng)費，按年初計劃和具體情況由農(nóng)稅局提出方案，經(jīng)局務(wù)會審定后，并由分管農(nóng)稅的局長簽字后撥付。

第18條罰沒收入的入庫和辦案經(jīng)費補助返還程序。罰沒收入嚴格實行收支兩條線管理，征收股室必須及時督促執(zhí)罰執(zhí)收單位將罰沒收入按月足額繳入金庫。罰沒收入的辦案補助的返還，凡是納入綜合預(yù)算管理的單位由征收股室提供完成任務(wù)進度表，由辦案單位填寫辦案補助表，由對口股室根據(jù)綜合預(yù)算加蓋股室公章和股室負責人簽名后，送預(yù)算股撥付；未納入綜合預(yù)算管理的單位，其辦案經(jīng)費補助由征收股室根據(jù)年初確定的比例，報經(jīng)主管局長審批后交預(yù)算股撥付；對超任務(wù)計劃的單位，年終由對口股室與征收股室根據(jù)單位的實際和當年財力情況提出方案，經(jīng)局務(wù)會議并報政府主管領(lǐng)導(dǎo)批準后交預(yù)算股撥付。

第19條財政統(tǒng)發(fā)工資審批程序。工資中心年初匯總編制年度統(tǒng)發(fā)工資預(yù)決算，根據(jù)各業(yè)務(wù)股室核定的人員和工資額，建立個人工資檔案；按月編制工資用款計劃交預(yù)算股辦理撥款，及時向銀行提供工資數(shù)據(jù)庫及數(shù)據(jù)文檔；按規(guī)定的代扣項目，將代扣的個人工資性扣款劃入相應(yīng)賬戶。預(yù)算股年初匯總編制年度工資總預(yù)算，按核定的收入比例，將資金及時劃入“工資資金專戶”。各業(yè)務(wù)股室分別負責各對口單位的人員和工資預(yù)算及異動情況審核，編制對口單位年度工資預(yù)算，核定其人員及工資額，及時報工資中心。

屬新增到財政統(tǒng)發(fā)工資的人員，經(jīng)市編制人事部門審批后，由各對口股室登記、核定，再由工資中心整理匯總填列“新增統(tǒng)發(fā)人員工資錄入卡”，每月經(jīng)分管局長、局長并報市主管領(lǐng)導(dǎo)審批后，按程序追加預(yù)算，再列入統(tǒng)發(fā)。對確定發(fā)放的政策性調(diào)整工資，經(jīng)市人事局審批后，由對口業(yè)務(wù)股室審核匯總后交工資中心，工資中心匯總填列“統(tǒng)發(fā)人員增資錄入卡”送分管局長審批后，登錄單位人員工資臺帳列入統(tǒng)發(fā)。

第20條政府采購中心工作程序。年初，各業(yè)務(wù)股室負責初審各采購單位上報的年度采購計劃，交采購中心復(fù)審匯總編制全市政府采購計劃，再報主管局長批準，采購中心組織實施招標采購。凡經(jīng)批準使用預(yù)算內(nèi)資金購買物資、設(shè)備以及服務(wù)的項目，有關(guān)業(yè)務(wù)股室應(yīng)將采購資金直接撥入采購中心資金專戶；經(jīng)批準使用預(yù)算外資金購買物資、設(shè)備以及服務(wù)的項目，采購中心和有關(guān)業(yè)務(wù)股室應(yīng)督促單位在采購實施前一周內(nèi)將資金劃入采購中心資金專戶。

會議和接待經(jīng)費歸口采購中心管理。采購中心年初制定會議接待實施方案，并始終參與制定和審核經(jīng)費開支，定期做好與接待處的結(jié)算工作，向主管領(lǐng)導(dǎo)和預(yù)算股報送會議接待費開支情況。預(yù)算股按年初確定的包干辦法，將會議接待費及時撥入采購中心專戶。

第21條預(yù)算外資金管理程序。預(yù)算外資金繳存：單位收取的預(yù)算外資金，填開“繳款單“直接繳存非稅局在各專業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算外資金專戶。繳款單除銀行和單位留存外，分別交非稅局和對口業(yè)務(wù)股室各一聯(lián)。納入集中會計核算的，非稅局應(yīng)及時開具資金結(jié)算單，連同收據(jù)記帳聯(lián)退還會計核算中心進行帳務(wù)處理。

預(yù)算外資金撥付：用款單位向?qū)跇I(yè)務(wù)股室申報預(yù)算外資金用款計劃，填開“審批單”；根據(jù)其收入繳存情況和核定的撥款比率，業(yè)務(wù)股室初審，非稅局復(fù)審并開出“撥款書”予以撥款。

對帳：每月初，非稅局編制“預(yù)算外資金余額表”交各業(yè)務(wù)股室或會計管理中心，各業(yè)務(wù)股室和會計管理中心應(yīng)及時核對各單位帳戶余額，年終決算數(shù)非稅局數(shù)為準。

票據(jù)領(lǐng)用：行政執(zhí)法單位凡需領(lǐng)用行政事業(yè)性收費收據(jù)、基金收據(jù)、罰沒款等票據(jù)的必須持物價部門核發(fā)的“收費許可證”、財政部門核發(fā)的“委托收費證”以及合法的執(zhí)罰收費文件，由單 位財務(wù)或會計管理中心統(tǒng)一到非稅局或農(nóng)稅局領(lǐng)取。所收票款應(yīng)按收支兩條線和票款同步、收繳分離的管理辦法及時解繳。續(xù)領(lǐng)收據(jù)的必須將上次使用完的票據(jù)存根交回銷號，經(jīng)核對無誤方可領(lǐng)購新的收據(jù)，納入“大廳收費”的執(zhí)收單位，統(tǒng)一使用湖南省財政廳監(jiān)制的《湖南省收費基金繳款憑證》電腦票，統(tǒng)一由政務(wù)公開中心領(lǐng)取，再由中心分發(fā)到銀行，單位不再領(lǐng)取手工票據(jù)。

第22條財政監(jiān)督檢查程序。監(jiān)督股為財政監(jiān)督檢查牽頭單位，負責制定監(jiān)督檢查工作計劃，確定監(jiān)督檢查方式。凡財政部門組織的檢查，應(yīng)由監(jiān)督股和相關(guān)業(yè)務(wù)股室提出計劃，成立檢查組，統(tǒng)籌安排檢查事項，統(tǒng)一編制有關(guān)文書。檢查結(jié)束后，檢查組應(yīng)對查出的問題提出處理意見，并寫出檢查報告，由被檢查單位簽章。對檢查組提交的檢查報告，依照國家有關(guān)財經(jīng)法規(guī)和違紀事實，報局長或主管局長審核后下達處理決定；對違紀金額小、情節(jié)輕微的問題，經(jīng)批準可當場作出處理決定。對查出的重大違法違紀案件，應(yīng)按程序分別移交紀檢監(jiān)察部門或司法機關(guān)處理。

（五）、監(jiān)督

第23條全局的全體員工既是各項財政法律法規(guī)、規(guī)章制度的執(zhí)行者，同時又是監(jiān)督者，對于違反財政法律法規(guī)和規(guī)章制度的，每一位員工都可向自己的上一級乃至局長反映。全體員工不僅自己要遵守法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)章制度，同時有權(quán)拒絕執(zhí)行違反規(guī)章制度的指令。對于違規(guī)操作人員，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，不論何種情況，按其所在崗位職責追究相應(yīng)責任。

第24條局紀檢監(jiān)察室和財政監(jiān)督股應(yīng)認真發(fā)揮監(jiān)督職能，加強制度建設(shè)，抓好內(nèi)部監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題，嚴肅查處各種違法違規(guī)行為。要求每年對制度執(zhí)行情況進行一次全面檢查。

第3篇：醫(yī)保大改革方案范文

一、制度變遷方式轉(zhuǎn)換的時機分析：什么時候誘導(dǎo)性制度變遷取代強制性制度變遷，什么時候強制性制度變遷取代誘導(dǎo)性制度變遷

（一）需求誘導(dǎo)性制度變遷向強制性制度變遷轉(zhuǎn)換的時機分析

由于需求誘導(dǎo)性制度變遷的推動力相對較弱，路徑選擇的傳統(tǒng)依賴性強，制度供給與需求主體利益搏弈的非均衡性，決定了這種制度變遷方式不能完全解決制度的供給問題，特別是涉及到既存利益集團或者決策者利益的制度安排尤其如此。這就必須要求強制性制度供給與之相配合，但是強制性制度供給由于其低效性、內(nèi)在隱含的破壞性、利益集團的“搭便車”性和制度設(shè)計安排者的“尋租”企圖，這就要求選準強制性制度出臺的時機，盡量避免超前出現(xiàn)，也要盡可能的縮短制度供給時滯。

1、制度供給的邊際效率開始遞減。誘導(dǎo)性制度供給是一種邊際制度安排，按理講，在制度供給效率達到頂點前，邊際效率應(yīng)該是遞增的，只有當制度供給的邊際效率等于邊際成本后，制度效率才從總體上，開始下降。主要有以下幾種情形：一是需求誘致制度變遷已不能提供新的制度創(chuàng)新了，或者說制度創(chuàng)新效率已開始遞減了，二是制度供給的邊際效益遞減。三是制度的結(jié)構(gòu)效率趨于零。在核心制度沒有出現(xiàn)突破的情況下，單單依靠需求誘性制度結(jié)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)了邊際效率為零的狀態(tài)下，就必須實施強制性制度變遷，否則就會影響效率的提高。

2、核心制度已經(jīng)障礙了增量制度的安排。誘導(dǎo)性制度變遷的最大特點就是實施增量制度供給，即在保持核心制度的前提下，通過在核心制度外圍實施和安排新的制度，通過新制度來逐步替代原有的制度。但是這種替代只是對非核心制度的替代，這種替展到一定的程度，就會對核心制度產(chǎn)生變革的要求。而核心制度由于受傳統(tǒng)意識形態(tài)和既得利益集團的支撐，必然會反對和壓制對核心制度變革的要求。在此時，核心制度就障礙了制度的增量革命。一方面是過去增量制度效率難以最大限度的發(fā)揮，即制度運行成本急劇上升；另一方面是新的針對傳統(tǒng)核心制度的增量制度的安排不能及時出臺，新制度安排的成本無窮增大，從而阻障礙經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

3、誘導(dǎo)性制度變遷已經(jīng)為新制度的安排找到了方向、積累了經(jīng)驗。制度安排的決策者之所以選擇誘導(dǎo)性的漸進制度變遷方式，其根本原因就是在既定的約束條件下，對新制度性質(zhì)及演進過程中的風(fēng)險缺乏相應(yīng)的充分知識，希望通過誘導(dǎo)性制度變遷為主動性制度安排創(chuàng)造一個低成本、低風(fēng)險的知識傳遞和積累機制，或者政府根本沒有這種潛意識的默許，而純粹是市場微觀主體的自發(fā)性行為而為中央決策者提供了一種制度變遷的思路。因此，在誘導(dǎo)性制度變遷中微觀主體對各種制度的需求探索和自發(fā)的非核心制度的爭取，或者“地下安排”（即在中央不允許的前提下，變相實施或者偷偷實施），這就便利制度變遷的方向已經(jīng)非常明顯，而且還在一定程度上為新制度的安排積累了經(jīng)驗，此時，實施強制性制度安排也不會帶來低效性和破壞性。這就表明誘導(dǎo)性制度變遷已經(jīng)達到了該制度摸索和經(jīng)驗積累的極限，只要政府主動的安排該種制度，就可進一步提高制度供給效率，更大程度的、更大范圍的推動經(jīng)濟的發(fā)展。也就是說強制性制度變遷的風(fēng)險已經(jīng)通過誘導(dǎo)性制度逐步實踐已經(jīng)最小化了，如果此時再不及時進行強制性制度安排，已經(jīng)最小化的制度變遷成本就會再次升高，失去最佳制度安排時機。

4、向后累積的制度變遷成本已經(jīng)無法再遞延，制度變遷的風(fēng)險加大。誘導(dǎo)性制度變遷的是以最小程度的損害改革主體和既存利益主體為前提條件的，即爭取以最小的反對來逐步實施改革，在這種改革方式下，其成本分攤要么是向后推移，要么是由政府來承擔。一般情況是以向后推移為主。因為一方面政府財力有限，另一方面是由于政府有一定的任期，該任期政府也是以本屆效益最大化為出發(fā)點。因此在制度成本的分攤上必然是向后推移，以便在適當?shù)臅r機，即受益主體有一定的承受力后再適當分攤，或者把改革成本推給繼任者。這就勢必在一定程度上使制度變遷成本向后累積，若在改革一定時期后仍然沒有找到適當?shù)姆謹倳r機，改革成本就會迅速加大，從而增加進一步改革的風(fēng)險，如這時不采取一定的措施，累積的成本一旦同時釋放就可能要要引發(fā)自下而上的強制性革命（或者暴力革命），達不到誘導(dǎo)性制度變遷的初衷。

如果誘導(dǎo)性制度變遷達到了上述狀態(tài)，還不轉(zhuǎn)換制度變遷方式，就可能會產(chǎn)生比較嚴重的后果：一是制度跌入供給陷阱，即由于核心制度不能及時滿足制度需求，從而使新供給的增量制度難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，同時由于存量制度的效率釋放殆盡，存量制度也難以發(fā)揮作用。二是可能爆發(fā)自下而上的爆力革命，即爆力式的強制性制度變遷。

（二）強制性制度變遷向需求誘導(dǎo)性制度變遷的時機

強制性制度變遷是政府看到了潛在的租金或者潛在的產(chǎn)出，主動設(shè)計和安排制度，政府是制度變遷的推動力量，是變遷主體，推動力度大，制度出臺的時間短、效率較高，對舊制度的更替作用巨大。這就決定了強制性制度變遷必須謹慎使用，而且不可長期使用。什么時候停止使用，即由誘導(dǎo)性制度變遷代替強制性制度變遷。

1、預(yù)期制度基本建立。強制性制度安排主要有兩種方式，一是適應(yīng)需求誘導(dǎo)性制度的要求，對已經(jīng)摸清了發(fā)展方向的制度進行主動安排，二是超前進行制度安排，沒有需求誘導(dǎo)性制度的經(jīng)驗積累。不管那一種方式其目的只有一個，就是為經(jīng)濟快速發(fā)展提供一個良好的制度環(huán)境。只要預(yù)期制度基本建立就要適時轉(zhuǎn)換制度變遷方式，由市場微觀主體進行需求誘導(dǎo)性制度探索和印證。

2、市場微觀主體已經(jīng)初步認可并基本接受新制度。強制性制度變遷能否成功，關(guān)鍵就是市場經(jīng)濟主體的認可和接受的程度。一般而言，接受和認可新制度有一定的時間，在這段時間內(nèi)，必須保持強制性制度變遷的勢頭，不能因微觀主體不理解或者反對就立即更改。一旦市場經(jīng)濟主體初步認可并接受新制度。這時就必須及時把強制性制度變遷方式向需求誘導(dǎo)性方式，政府由改革的主置上退下來，讓位于市場經(jīng)濟主體，由市場經(jīng)濟來具體適應(yīng)新制度，檢驗新制度，并進行新制度的誘導(dǎo)性探索，為下輪強制性制度安排積累經(jīng)驗，尋找創(chuàng)新方向。

3、為新制度的進一步安排掃清了制度障礙。強制性制度變遷一般是對制度結(jié)構(gòu)中的核心制度進行主動性的超前安排，也就說存量革命。核心制度的創(chuàng)新就為該制度系的制度安排提供了發(fā)展方向。這就為新制度的進一步配套和完善，掃清了制度上的障礙。

4、制度供給的邊際效率穩(wěn)步遞增。強制性制度變遷需要轉(zhuǎn)換變遷方式的一個重要標志是經(jīng)過一段時間的制度更替震蕩，制度供給的邊際效率開始遞增。這時就表明安排的新制度已經(jīng)開始發(fā)揮作用。

如果在強制性制度變遷已經(jīng)完成了階段性的歷史任務(wù)后，仍不及時轉(zhuǎn)換變遷方式就可能會使制度的效率無法充分發(fā)揮。一是新制度的成效無法得到檢驗。強制性制度安排有需求誘導(dǎo)型的強制性制度變遷和沒有需求的經(jīng)驗型強制性制度變遷，但是無論那一種都必須要經(jīng)過實踐檢驗，而實踐檢驗在強制性制度下是無法進行的，必須由市場經(jīng)濟主體來進行，如果主動安排的強制性制度不讓位于市場經(jīng)濟主體，新制度的成效就無法驗證。二是強制性制度的缺陷便會趁勢而入。由于強制性制度的無效性和搭便車性質(zhì)， 如果長期維持強制性制度變遷的態(tài)勢。相關(guān)利益集團就會趁勢而入，利用各種機會影響或者收買制度設(shè)計和安排者，以制度于已有利的制度。而且制度的設(shè)計和安排者也會利用自己握有制度設(shè)計和安排的權(quán)利進行尋租。三是安排的制度無法進行自我完善。強制性制度變遷所安排的制度，只是對核心制度進行的一步到位式的安排，要比較有效的發(fā)揮新制度的作用，還必須及時供給配套制度，而配套制度制度制度的安排者不可能全部了解，也不可能如核心制度一樣一步到位，因為核心制度相對配套制度而言，數(shù)量少，而配套制度只能在核心制度作用的過程，根據(jù)制度合約機制的需要而逐步加以完善。但是如果在核心制度安排后，強制性制度變遷方式還不進行調(diào)整，配套制度的需求方向和需求程度就無法了解，如果制度的決策者想當然的安排就會進一步強化制度的無效性或者“搭便車性”。

轉(zhuǎn)貼于 二、我國經(jīng)濟制度變遷的時機分析：農(nóng)業(yè)誘導(dǎo)性制度變遷已經(jīng)完成了既定任務(wù)，必須及時調(diào)整變遷方式，國有企業(yè)的強制性制度變遷還沒有完成特定的改革任務(wù)，還須加大變遷力度，在盡量短的時間內(nèi)安排好核心制度

（一）當前我國農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新由誘導(dǎo)性變遷向強制性方式轉(zhuǎn)變的時機已經(jīng)成熟

改革開放以來，我國的農(nóng)業(yè)改革從整體上看交替運用了需求誘致性制度變遷和強制性制度變遷，但是誘導(dǎo)性制度變遷的特征比較明顯，經(jīng)過二十多年的誘導(dǎo)性制度變遷，強制性制度安排沒有及時跟上，已經(jīng)嚴重滯后于制度需求，而且已經(jīng)安排的新制度也難發(fā)揮應(yīng)有效率，甚至部分制度已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展瓶頸，當前轉(zhuǎn)換制度變遷方式，推進強制性制度變遷，解決核心制度的創(chuàng)新不力、供給不足的問題的時機已經(jīng)成熟。

1、前一輪制度創(chuàng)新的效率已經(jīng)處在遞減階段。前一輪制度變遷可能可以明顯的看出有兩個階段，一是1978-1984年，制度供給效率處在上升階段。二是1985年至今制度變遷效率一直遞減。一是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的增長長期徘徊，表明誘導(dǎo)性制度的作用已經(jīng)達到了最大化。1978至1984年經(jīng)濟發(fā)展較快與制度創(chuàng)新的邊際效率持續(xù)上升有很大的關(guān)系。由于家庭承包經(jīng)營責任制的創(chuàng)新，適應(yīng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的本質(zhì)特征，從制度供給的每一變量分析，差不多都表現(xiàn)出正相關(guān)的績效。另據(jù)有關(guān)專家根據(jù)生產(chǎn)函數(shù)估計，1978—1984年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值以不變價計算，增加了42.23%，其中46.89%，來自實行所帶來的生產(chǎn)率的提高。若以生產(chǎn)反函數(shù)來估計，對1978—1984年的農(nóng)業(yè)增長的貢獻為42.2%。二是1985年以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)徘徊局面，這時就已經(jīng)表明前一輪農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新的效率已經(jīng)達到了頂點，需要及時進行強制性制度安排。進入九十年代以后，由于前一輪制度創(chuàng)新的效率基本已經(jīng)釋放殆盡，即使在這段時間內(nèi)也出臺了一些強制性制度安排，但是都是單項制度、小范圍的，沒有觸及到核心制度和整體創(chuàng)新，制度結(jié)構(gòu)效率長期處在較低的狀態(tài)。因此，目前是推進強制性制度安排，獲取最大化租金和產(chǎn)出的機會已經(jīng)成熟，也就是需求誘導(dǎo)性制度轉(zhuǎn)為強制性制度安排的最好時機。三是農(nóng)民收入增長幅度逐年遞減。，目前農(nóng)民收入增長幾乎跌入谷底。1978至1985年農(nóng)民人均純收入年均增長率為15.18%，是改革開放以來增長速度最快，物價最低的時期，農(nóng)民的實際收入大幅度增加，而1985年至1999年農(nóng)民人均純收入年均增長速度為4.12%，比1978-1985年低了11.06個百分點。這15年又可以分為三個階段，1985-1990年農(nóng)民人均純收年均增長率為2.97%，其中，1989年和1990年為-1.61%和1.8%，為改革開放以來增長最慢的時期；1990-1995年由于農(nóng)產(chǎn)品全面提價，增長速度有所回升，到1996年達到了9%，但是好景不長，1997年開始又大幅度下滑，1996至1999年農(nóng)民人均純收入分別為1926元、2090元、2162元和2210元，名義收入增長率分別為22%、8.5%、3.4%和2.2%，剔除物價因素，實際增長率為9%、4.59%、4.3%和3.73%，農(nóng)民名義收入增長幅度下降了10倍，實際增長率下降了2.41倍。四是農(nóng)民負擔屢減屢增、農(nóng)民渴望新制度的出臺。一是就農(nóng)民人均純收入增長率與負擔增長率來看。1988-1992年，農(nóng)民人均三項負擔支出年均遞增16.9%，而農(nóng)民人增純收入遞增速度只有9.5%。1994-1996年雖有反彈，但也只有1996年的負擔率低于人均純收入的增長率。據(jù)對全國6.73萬戶農(nóng)村居民抽樣調(diào)查，1997年上半年農(nóng)民人均三項負擔額，比上年同期增長19.6%，而同期農(nóng)民人均現(xiàn)金收入僅增長6.5%。二是就農(nóng)民負擔按5%計提來看。據(jù)研究表明，以1994年我國農(nóng)村居民收入基尼系數(shù)按0.32計算，20%和10%的低收入戶有22.73%、49.42%負擔率超過5%。即使按0。2的基尼系數(shù)計算，20%和10%的低收入戶也有11。19%、15。82%負擔率超過5%。三是就農(nóng)民的收入層次來看。據(jù)資料分析，1998年，農(nóng)戶人均收入在400-500元的農(nóng)戶其負擔率為16.7%，人均收入在800-1000元的農(nóng)戶，其負擔率為8.7%，收入在1500-1700元的農(nóng)戶，其負擔率為6.7%，人均收入在2500-3000元的農(nóng)戶，其負擔率為4.9%。1998年全國農(nóng)民人均純收入僅為2160元，所以我國至少有一半的農(nóng)民的負擔超過5%。由于農(nóng)民多年來，收入增長趨緩，有些地方甚至出現(xiàn)了絕對降低，農(nóng)民與城市居民的收入差距已經(jīng)越拉越大。因此，農(nóng)民渴望有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增加收入的新制度。

2、增量制度的供給作用不大。一是國家連續(xù)三次提高糧食的收購價格以提高農(nóng)民的收入，但是效果并不明顯。國家于1986、1989、1993、1996連續(xù)四次提高糧食收購價格，但是糧食收購價格的上升好處沒有給農(nóng)民帶來好處，反而導(dǎo)致了一浪高過一浪的通貨膨脹。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格也水漲船高，把國家給農(nóng)民的好處掠奪了。如1987、1993年糧食價格指數(shù)為108、116.7，而化肥價格指數(shù)分別為118.6、124.9。不要說依靠糧食價格上漲來提高農(nóng)民的收入效果不明顯，就是明顯，這也不是治本之策，而且目前我國的糧食價格已經(jīng)接近，有些甚至超過了國際糧食市場的價格，再先靠刺激糧食價格上漲來提高農(nóng)民的收入已經(jīng)走到了盡頭。二是依靠結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度創(chuàng)新來增收也只能解決部分地區(qū)部分農(nóng)民的持續(xù)增收問題。從1984年以來為了促進農(nóng)業(yè)增長、幫助農(nóng)民增收，提出了通過調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)來增加農(nóng)民的收入。但是在現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)條件下，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也沒有顯示出應(yīng)有的威力。雖然各地農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整出效益的典型也有不少，但是從客觀上分析，結(jié)構(gòu)調(diào)整可以解決某一地區(qū)或某幾個地區(qū)的農(nóng)民增收問題，但是無法解決全國9億農(nóng)民的增收問題。因為一個地區(qū)的結(jié)構(gòu)調(diào)整能夠出效益，是以其它地區(qū)不調(diào)整結(jié)構(gòu)為前提的，而且結(jié)構(gòu)還受高速伯各種空間（耕地的有限性、糧食的經(jīng)濟功能、糧食的公共品屬性、糧食供給的經(jīng)濟安全性）制約。不可否認，結(jié)構(gòu)調(diào)整是部分地區(qū)部分農(nóng)民增收的一個好方法，從理論上也行得通，但是從國家整體來看，卻不是治本之策，企望通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來避免制度創(chuàng)新顯然無濟于事。要解決農(nóng)民的持續(xù)增加收入問題，還必須從農(nóng)業(yè)農(nóng)業(yè)制度上想辦法。三是通過減輕農(nóng)民的負擔來促進農(nóng)民增加收入，從而刺激農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的措施也不是治本之策。1984年以來，雖然國家出臺了不少減負政策和各種制度，但是農(nóng)民負擔是屢減屢增。

3、需求誘致性制度變遷已經(jīng)誘導(dǎo)了多年，社會經(jīng)濟發(fā)展所需要的的一些制度都已經(jīng)清楚，變遷方向也基本明朗，而且多年的誘導(dǎo)性制度變遷已經(jīng)為強制性制度安排經(jīng)驗了積累，實施強制性制度安排，不會出現(xiàn)較大的偏差和社會震蕩。一是農(nóng)村土地制度家庭承包經(jīng)營長期化和承包權(quán)物化、財產(chǎn)化的變遷方向已經(jīng)明朗。二是農(nóng)業(yè)行政管理制度的市場化和服務(wù)化方向已經(jīng)明朗。三是以土地和以家族繁衍為主的農(nóng)村社會保障制度必須社會化的方向已經(jīng)基本清晰。四是多年的糧食流通體制改革也為糧食制度的最終定型提供了經(jīng)驗和教訓(xùn)。糧食流通體制市場化，糧食性質(zhì)經(jīng)濟化是必然趨勢已經(jīng)非常明朗。

4、累計的制度變遷成本和不合理的成本分攤方式已經(jīng)到了非解決不可的地步。成本累計效應(yīng)如果不進行強制性的分攤制度安排，光靠需求誘致制度變遷，顯然難以完全公平合理的解決。一是傳統(tǒng)的政治制度運行成本由改革后的市場微觀主體承擔已難以承受。二是糧食流通體制改革成本分攤方式極不合理，累計的成本也非化解不可。三是失業(yè)救濟費用、九年義務(wù)教育等改革費用內(nèi)部化不符合社會公平要求。

（二）國有企業(yè)強制性制度變遷轉(zhuǎn)換時機還不成熟，須加大改革力度

國有企業(yè)的制度變遷采取的是強制性制度變遷方式，這種改革方式也較多的好處：一是制度安排比較快和及時。由于城市企業(yè)制度變遷是政府推動的，政府可以根據(jù)需要，隨時安排所需要的制度直接指導(dǎo)企業(yè)和改革。二是不涉及決策者利益的制度安排易于出臺。三是可控性比較強。由于制度變遷是政府主導(dǎo)的，其變遷路徑、變遷方向、變遷的程度都在政府的預(yù)期內(nèi)，政府比較容易控制變遷的速度，保證變遷符合政府的意圖。四漸進式改革可以獲得最大限度的支持和保持改革的連續(xù)性。

因此國有企業(yè)通過二十多年的強制性制度變遷，也取得了一些成績：一是引入了市場機制。二是企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)基本上歸位。三是企業(yè)干部職工的市場意識和市場觀念增強。四是一批大型企業(yè)基本走出了困境，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度上邁出了良好的一步。五是試錯式的改革證明以前的放權(quán)讓利、承包經(jīng)營都不能解決國有企業(yè)根本問題，找到了改革問題的基本方法，即必須進行產(chǎn)權(quán)多元化和職工身份的歸位。六是實踐中確定了改革目標模式-----建立現(xiàn)代企業(yè)制度，而且已經(jīng)為廣大干部群眾所認可和接受。

但是由于國有企業(yè)的改革，就目標和任務(wù)而言，不是對傳統(tǒng)體制進行局部的微調(diào)和修補，而是從根本上、從整體上進行變革。但是，多年的改革實際上往往只是為了應(yīng)付某些眼前困難，或者為某些意識形態(tài)因素的干擾，改革具有很大的局限性和不徹底性。由于這個緣故，其中許多措施游離于改革的總體目標和大趨勢，又缺乏彼此間的一貫的邏輯聯(lián)系，沒有打破舊的利益格局、促進成新體制生長發(fā)育的“過渡能力”。因而改革從一開始就沒有全盤計劃，缺乏嚴格的統(tǒng)籌。從改革方式來看，由于國有企業(yè)是運用的強制性制度變遷方式，按理講應(yīng)在核心制度出臺以后，再由誘導(dǎo)性制度變遷來完善配套制度?？墒菄衅髽I(yè)改革則正好與此相反，因為改革帶有應(yīng)付眼前困難，核心制度一直沒有出臺，從而就使強制性制度變遷時間過長、力度不夠，從而引發(fā)了以下一些問題：一是無效性。由于政府是對制度的預(yù)測，并沒有實踐，因此，肯定會有制度不符合實際，無效制度比較多。二是違背需求意愿的制度比較多。由于政府一般是站在自己的角度考慮問題，根據(jù)自己的需要安排制度，而是始終是以財政的需要為主線。因此，這些制度肯定不能與農(nóng)民的利益偏好一致，難以滿足農(nóng)民所有的制度需求。三是“搭便車”行為較多。政府的制度安排，也是政府的一些人（各個部門）安排的，各個部門就會站在本部門的角度，安排有利于部門的制度。四是核心的制度依然無法突破。因為涉及到?jīng)Q策者的制度基本上是核心制度，決策者很難“自己革自己的命”，因此，既使是政府主導(dǎo)的強制性制度變遷也有部分核心制度難以突破。五是改革成本比較高。政府主導(dǎo)的強制性制度變遷推動力大，但是破壞力也大，一旦一個不符合實際發(fā)展的制度被強制安排，其損失和支付的成本就相當大。六是國有企業(yè)采取的是政府主導(dǎo)的強制性制度變遷，企業(yè)與職工沒有積極性，導(dǎo)致改革主體和利益主體缺位。從1985年企業(yè)改革開始，政府就一直主導(dǎo)著城市的企業(yè)制度變遷的路徑、方式，變遷的策略的選擇都是由政府一手操縱，一手安排。政府是變遷的主體。企業(yè)和職工沒有自主選擇的權(quán)利，而是由體改部門和財政部門決定后強迫企業(yè)接受，由于改革的制定成本外在化，與企業(yè)沒有切膚之痛，因此不可能設(shè)計出最優(yōu)化的改革方案，從而導(dǎo)致改革主體缺位，企業(yè)和職工由改革的主體變成了被改革者，由改革支持者變成了旁觀者，甚至抵制者。這種強制性的制度變遷極易挫傷企業(yè)和職工的積極性，從而使改革主體和利益主體缺位。

具體來講國有企業(yè)主要有以下問題，強制性制度變遷沒有很好解決：

1、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)置換問題。對于國有企業(yè)改革解決產(chǎn)權(quán)的多元化，構(gòu)筑多元利益主體應(yīng)是強制性制度變遷的最大任務(wù)，但是當前這一任務(wù)完成得并不理想。還有許多競爭性企業(yè)仍然是國有，采取的仍然是傳統(tǒng)的管理方式，與政府仍然沒有脫鉤，產(chǎn)權(quán)置換任重道遠。

2、國有企業(yè)職工身份置換的補償問題。國有企業(yè)置成其他成份的企業(yè)后，對過去職工的社會養(yǎng)老、社會保障基金的政府強制征收如何補償也是國有企業(yè)強制性制度變遷應(yīng)解決有大問題。國有企業(yè)職工是一個相當特殊的社會群體。在計劃經(jīng)濟體制下，政府與職工有長期契約，一方面政府對國有企業(yè)職工有終身就業(yè)承諾以及養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障承諾，因而采取“低工資制”的形式對實現(xiàn)這種承諾所需費用進行“預(yù)先扣除”，并形成了部分國有資產(chǎn)積累，國家由“一窮而白”變?yōu)閲窠?jīng)濟結(jié)構(gòu)比較完備，由較少的國有資產(chǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在近7萬億國有資產(chǎn)，這與國家對職工的“預(yù)先扣除”有很大的關(guān)系，或者說這源于職工的“貢獻”，但是這種“預(yù)先扣除”是有條件的，即國家必須對職工的就業(yè)和社會保障進行承諾。另一方面，國家憑對職工的承諾，尋求職工對國家義理性的支持。這就形成了國家與職工的長期契約。這種承諾本身就是國家對職工的一種債務(wù)，需要國家以后的財政收入來彌補，在這個債務(wù)沒有通過合法的途徑解決前，這種債務(wù)和契約長期存在，職工有要求國家履行契約和還債的權(quán)利，國家當然也有履約的義務(wù)?，F(xiàn)在國家要單方面中斷契約，但又不支付過去職工的貢獻補償，或者說國家又不還債，而此時的職工因以前履行契約變得一無所有，既無自有財產(chǎn)，又無完善的社會保障，而且連就業(yè)都成問題。因此職工面臨政府單方面的中斷契約或者說“賴帳”，自然有一種被欺騙、被拋棄的感覺，職工的這種感覺是正常的，也是合情合理的。國家必須面對這種現(xiàn)實，給職工一個說法，或者說來個“了斷”。因為職工過去的貢獻不返回，既使職工暫時有工作，暫時企業(yè)改革“斷了奶”，但是一旦新企業(yè)發(fā)不了工資或再破產(chǎn)，職工依然會向政府追索過去的貢獻或債務(wù)。當前，許多改制企業(yè)多次出現(xiàn)反復(fù)，職工多次上訪，多次找政府要吃飯、多次威脅政府，關(guān)鍵就是在中斷職工契約的時候沒有建立相應(yīng)的補償機制。這個機制是當前國有企業(yè)改革不可跨躍的障礙。

3、國有產(chǎn)權(quán)的管理問題。國有產(chǎn)權(quán)的置換只是置換競爭性的國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，對于關(guān)系國計民生的企業(yè)和目前國家還控股或者雖然不控股但是還有一定股份的這些產(chǎn)權(quán)，國家應(yīng)如何管理也沒有很好的解決。強制性制度變遷講有破有立，現(xiàn)在已經(jīng)有相當一部分企業(yè)，已經(jīng)經(jīng)過改制變成所謂的公司制，但是由于國有產(chǎn)權(quán)的管理問題沒有解決，即委托問題沒有從制度上解決，如內(nèi)部人控制問題、逆向選擇問題等等還普遍存在。特別是有些上市公司因其較好的業(yè)績掩蓋了激勵約束問題。

另外還有職工的社會保障和失業(yè)問題也必須利用強制性制度變遷來進行制度性安排。雖然這兩個問題是持久的社會性問題，但是由于國有企業(yè)的強制性制度變遷完全改變了計劃經(jīng)濟體制的社會保障和失業(yè)正常運作機制，因此，必須進一步運用強制性制度安排來確定解決這兩個問題的新機制。

從上面的分析來看，國有企業(yè)雖然進行近二十年的強制性制度變遷，但是在建立新制度的框架上還沒有完全到位，有些只破但是還沒有立，有些雖然立了但是還沒有立好，甚至還有許多沒有破題。因此，國有企業(yè)的強制性制度變遷還沒有完成預(yù)定的任務(wù)，向誘導(dǎo)性制度變遷的時機仍然沒有成熟。

三、把握轉(zhuǎn)換制度變遷方式轉(zhuǎn)換的時機，推進制度均衡

（一）農(nóng)業(yè)制度變遷必須由誘導(dǎo)性制度變遷向強制性制度變遷轉(zhuǎn)換

1985年以來之所以會出現(xiàn)上述制度效率邊際遞減和制度增量作用不大的現(xiàn)象表明，我國的農(nóng)業(yè)需求誘導(dǎo)性制度變遷已經(jīng)達到了極限（即為強制性制度安排摸索成本最小化和風(fēng)險最低化），農(nóng)業(yè)為單獨一項或幾項制度安排改的策略革已經(jīng)到了盡頭，在其他制度結(jié)構(gòu)和整個制度環(huán)境沒有出現(xiàn)突破的情況下，單單一項或幾項制度變遷已經(jīng)出現(xiàn)了邊際效率為零的狀態(tài)。當前必須對前一輪農(nóng)業(yè)制度變遷的策略進行整體創(chuàng)新和重大調(diào)整，即從誘致性制度變遷向強制度性制度變遷轉(zhuǎn)變，從產(chǎn)權(quán)、組織、激勵約束制度等方面對其進行深層次的制度創(chuàng)新，從漸進式的“包圍”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向較為關(guān)鍵的“攻堅戰(zhàn)”；從過去主要突破舊體制轉(zhuǎn)向建立新體制，從政策調(diào)整轉(zhuǎn)向全面制度創(chuàng)新，從增量調(diào)整和邊際革命轉(zhuǎn)向存量變革，從單項改革轉(zhuǎn)到整個制度安排和制度環(huán)境的變革，從以社會和政治穩(wěn)定為首要目標向以社會政治目標和經(jīng)濟效益的目標函數(shù)的極值最大化轉(zhuǎn)變，從過去片面依賴制度的調(diào)整來推動創(chuàng)新向依靠制度變革與與技術(shù)進步相結(jié)合的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。

1、地權(quán)改革向深度和廣度拓展。一是制定土地財產(chǎn)法，明確承包土地是農(nóng)民的個人財產(chǎn)，神圣不可侵范。二是提高農(nóng)地收益分配制度化程度。三是逐步推動家庭承包經(jīng)營制向家庭永包制過渡，規(guī)范土地經(jīng)營模式，減少土地定期調(diào)整的社會成本和土地所有權(quán)人的尋租機會。四是所有權(quán)逐步由集體所有向國家所有轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟收益“虛擬化“。五是建立土地保障的替代機制，逐步恢復(fù)土地生產(chǎn)要素性質(zhì)。

2、改革農(nóng)村行政管理體制，強縣撤鄉(xiāng)并村。為了使行政管理制度與市場經(jīng)濟的要求相適應(yīng)，又必要對農(nóng)村行政管理制度進行大刀闊斧的改革，撤銷鄉(xiāng)級政府，加強縣級對農(nóng)村的管理，強化縣級政府對農(nóng)村經(jīng)濟管理職能和責任。將鄉(xiāng)級政府改為縣級政府的派出機構(gòu)，設(shè)立鄉(xiāng)公所，其編制、人員、經(jīng)費由縣政府統(tǒng)一掌握，政府要辦的事（如應(yīng)由縣級財政支出的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各種轉(zhuǎn)移支持）由縣財政統(tǒng)一納入預(yù)算。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其站所承擔的社會職能交給社會中介組織，或者把相關(guān)站所直接改為社會中介組織或者行業(yè)協(xié)會。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)年輕的、素質(zhì)比較高的充實到工商、稅務(wù)、公安的部門，以強化行政執(zhí)法。建立以縣為主的農(nóng)民協(xié)會、行業(yè)協(xié)會和專業(yè)協(xié)會，滿足農(nóng)民、農(nóng)業(yè)市場化的需要，提高農(nóng)民的組織化程度，提高農(nóng)民與政府、企業(yè)集團和壟斷行業(yè)的對話能力。村里要辦的事，由村民民主決策，報縣級有關(guān)部門備案或者爭取縣里的財政支持。在撤鄉(xiāng)的同時，也要有組織、有步驟的并村。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷以后，村自治組織的職能也就簡化了，只是一種單純的協(xié)調(diào)和集體土地的管理職能，把一些相鄰條件相當?shù)男〈暹m當合并，這有助于減少村級事務(wù)的管理成本，減少土地承載的負擔，擴大農(nóng)村社會化進程。當然這種合并要求農(nóng)民自愿，政府只能適當引導(dǎo)。并村要求堅持權(quán)利和義務(wù)對等的原則處理好債權(quán)債務(wù)關(guān)系，處理好收益和成本關(guān)系。

3、著力解決農(nóng)業(yè)保護問題。一是要下決心解決政府對農(nóng)業(yè)的支持保護制度問題，強化財政和金融對農(nóng)業(yè)的扶持與保護職能，加大對農(nóng)業(yè)的投入。二是深化農(nóng)業(yè)保險體制改革，提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)民抵御風(fēng)險的能力，降低農(nóng)業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險。三是提高農(nóng)民的組織化程度，使農(nóng)民有真正的為自己說話的組織，提高農(nóng)民在制度安排中的影響力，提高農(nóng)民與其他產(chǎn)業(yè)組織中的談判地位。

4、改革農(nóng)村公共產(chǎn)品籌集制度，實行投資主體多元化，減少鄉(xiāng)村過度舉債的客觀動因。公共產(chǎn)品籌集主體要多元化，區(qū)域的基礎(chǔ)工程要國家、地方共同負擔，不能由地方甚至鄉(xiāng)村單獨負擔；區(qū)域性的小型水利設(shè)施，地方政府、鄉(xiāng)村社區(qū)和農(nóng)民共同負擔，同時，積極引進外資，按照“誰引進，誰收費”，“誰投資，誰受益”的原則，大力興辦農(nóng)村公共產(chǎn)品，通過公共產(chǎn)品投資主體的多元化，減輕鄉(xiāng)村社區(qū)興辦水利設(shè)施等基本建設(shè)的壓力，增加農(nóng)村公共品的供給。

5、建立農(nóng)村社會保障制度，逐步減輕土地所承擔的社會負擔。要積極而穩(wěn)妥地推進農(nóng)村社會保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣椭贫?。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過建立“承包地+個人帳戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障功能逐步退出，即將“承包地+個人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個人帳戶”式的社會保障制度轉(zhuǎn)化，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)。

（二）國有企業(yè)還必須加大強制性制度變遷力度，把改革進一步推到位，為向誘導(dǎo)性制度變遷創(chuàng)造條件

強制性制度變遷轉(zhuǎn)換時機成熟有四項標志，即預(yù)期制度基本建立，市場微觀主體已經(jīng)初步認可并基本接受新制度，為新制度的進一步安排掃清了制度障礙，制度供給的邊際效率穩(wěn)步遞增。但是從目前國有企業(yè)改革來看，這四項一項都沒有達到。因此，國有企業(yè)改革還須強化制度安排。

1、進一步推進國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化和職工身份社會化（或者說兩個置換）。對于競爭行列的國有產(chǎn)權(quán)（包括上市公司）應(yīng)讓更多的社會投資者來參與，特別是地縣一級的競爭性的國有中小企業(yè)完全可以由民間資本來置換，形成多元化的企業(yè)產(chǎn)權(quán)格局，讓會經(jīng)營、愛經(jīng)營、有能力經(jīng)營的人去經(jīng)營管理。在企業(yè)產(chǎn)權(quán)置換的同時，企業(yè)職工身份也要進行置換，身份其實也是一種產(chǎn)權(quán)，是多年職工用低工資換來的，所以職工身份也必須要置換。因為產(chǎn)權(quán)多元化后的，職工身份失去了繼續(xù)存在的載體，而且新的產(chǎn)權(quán)所有者也沒有義務(wù)再維持職工的“鐵飯碗”。如果強迫維持更是與市場經(jīng)濟規(guī)則相悖。

2、建立國有職工去職補償制度。為什么國有企業(yè)在改革已從“體制外”推進到“體制內(nèi)”，從“微觀”到“宏觀”，從“局部”到“整體”，特別是進入以舊體制的核心部分為對象的攻堅階段時，卻舉止維艱，甚至經(jīng)常出現(xiàn)“前進一步后退兩步”的反復(fù)現(xiàn)象，根本的原因就是沒有建立利益補償機制，或者說國家欠職工的債務(wù)沒有還清，職工對國家單方面中斷契約不予承認，進而對改革不配合、不支持、不參與，這是當前國有企業(yè)改革的最大約束。職工去取職利益補償機制是指當職工主動解除與國家的長期契約，或者因企業(yè)無法再正常運作而要求解除與職工的長期契約時，給職工的補償費用，解除國家與職工的契約，企業(yè)或政府不再是職工的老板，不再無限制的承擔職工的就業(yè)支持，只是正常的國家與市民的關(guān)系。