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浙江省違法建筑處置規(guī)定列入今年省人大常委會(huì)一類立法項(xiàng)目后,環(huán)資委提前介入,專門聽取省法制辦、省建設(shè)廳等部門的匯報(bào)。省政府常務(wù)會(huì)議通過規(guī)定草案后,環(huán)資委在省人大常委會(huì)程渭山副主任的帶領(lǐng)下,立即分赴寧波、溫州、金華、臺(tái)州等市縣(區(qū))進(jìn)行調(diào)研,征求意見;同時(shí)又征求省級(jí)有關(guān)部門意見。5月10日環(huán)資委召開全體會(huì)議,對(duì)規(guī)定草案進(jìn)行了審議,現(xiàn)將審議情況報(bào)告如下:
違法建筑一直是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的突出問題。2010年我省制定出臺(tái)的《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》對(duì)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理,規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè),發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)新的違法建筑仍在不斷產(chǎn)生,違法建筑依舊是城鄉(xiāng)建設(shè)與管理中的突出問題。為應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)的新要求,進(jìn)一步加大拆違執(zhí)法力度,完善拆違程序,遏制新的違法建筑產(chǎn)生,制定違法建筑處置的地方性法規(guī),是完全必要的。
環(huán)資委認(rèn)為省政府提請(qǐng)審議的規(guī)定草案,符合上位法的立法精神,并從我省實(shí)際出發(fā),吸收和借鑒了一些成功經(jīng)驗(yàn),基本可行,建議提請(qǐng)本次常委會(huì)會(huì)議審議。審議中,委員們結(jié)合調(diào)研情況,對(duì)規(guī)定草案提出以下修改意見:
一、關(guān)于違法建筑認(rèn)定的主體問題。違法建筑的認(rèn)定是一個(gè)較為復(fù)雜的問題。雖然規(guī)定草案第二條對(duì)違法建筑認(rèn)定主體作了規(guī)定,但由于設(shè)區(qū)的市、縣(市)人民政府規(guī)劃批準(zhǔn)、實(shí)施時(shí)間不同,違法建筑的認(rèn)定差異性大。建議規(guī)定草案第二條第二款,城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法建筑的具體認(rèn)定范圍和界限由設(shè)區(qū)的市改為設(shè)區(qū)的市或縣(市)人民政府確定,并報(bào)上級(jí)政府備案,以便更好地加強(qiáng)違法建筑認(rèn)定主體的管理。
二、關(guān)于違法建筑現(xiàn)場(chǎng)問題。即查即拆是制止違法建筑最有效的辦法,也是減少違法建筑當(dāng)事人損失和降低執(zhí)法成本的有力舉措。雖然規(guī)定草案第八條對(duì)正在建設(shè)的違法建筑制止作了規(guī)定,但由于拆除城鎮(zhèn)違法建筑繼續(xù)建設(shè)部分,由城市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)等措施,這樣正在建設(shè)的違法建筑,往往因當(dāng)事人撕了封條繼續(xù)搶建、續(xù)建而得不到制止,建議規(guī)定草案對(duì)當(dāng)事人拒不停止建設(shè)或者拒不拆除的,拆違實(shí)施部門可以立即實(shí)行,以便及時(shí)遏制違法建筑搶建、續(xù)建。
三、關(guān)于不能拆除違法建筑處置后的合法性認(rèn)定問題。不能拆除違法建筑的合法性認(rèn)定是規(guī)定草案中未涉及的一個(gè)問題。雖然規(guī)定草案第十條對(duì)違法建筑可能嚴(yán)重影響相鄰建筑安全或者對(duì)無過錯(cuò)利害關(guān)系人利益、公共利益造成重大損失而不能實(shí)施拆除的,由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門沒收違法建筑,并依法處以罰款。但由于違法建筑處置后,其合法性不進(jìn)行認(rèn)定,將影響這些建筑的合法使用。建議規(guī)定草案對(duì)不能實(shí)施拆除的違法建筑,經(jīng)過處置后,由設(shè)區(qū)的市、縣(市)進(jìn)行合法性認(rèn)定,辦理相關(guān)手續(xù)。
四、關(guān)于相關(guān)部門及單位協(xié)同處置違法建筑問題。相關(guān)部門及單位協(xié)同處置違法建筑至關(guān)重要。雖然規(guī)定草案第二十五、二十六、二十七條對(duì)相關(guān)部門及單位對(duì)違法建筑處置作了規(guī)定,但由于違法建筑處置牽涉面廣,往往因相關(guān)部門及單位缺乏信息溝通,使其處置流于形式。建議規(guī)定草案對(duì)發(fā)現(xiàn)并認(rèn)定的違法建筑,建立相關(guān)部門及單位相互通報(bào)、信息共享、協(xié)同處置機(jī)制,以便違法建筑及時(shí)得到處置。
關(guān)鍵字: 國(guó)外 環(huán)境法 現(xiàn)狀 發(fā)展趨勢(shì)
首先,環(huán)境保護(hù)已成為許多國(guó)家憲法的重要內(nèi)容。瑞士是世界上最早在憲法中規(guī)定環(huán)境保護(hù)的國(guó)家。早在1874年5月29日公布的 《瑞士憲法》里,就有關(guān)于管理山川、支持水流發(fā)源地造林工程、保護(hù)森林、制定漁獵法律、保護(hù)禽獸和益鳥的規(guī)定。后來為了適應(yīng)新的條件下環(huán)境保護(hù)的需要,又先后多次增補(bǔ)環(huán)境保護(hù)的條款。希臘于1975年、葡萄牙和印度于1976年、加拿大和菲律賓于1987年、波蘭于1989年、保加利亞和羅馬尼亞于1991年也都修改憲法,增加了保護(hù)環(huán)境的內(nèi)容。巴西1988年的憲法甚至專設(shè)了一章 “環(huán)境”。有的國(guó)家還通過對(duì)憲法條款的擴(kuò)大解釋將原來憲法里的某些條款解釋為具有環(huán)境保護(hù)的作用。例如,美國(guó)的學(xué)者、律師、法官在解釋美國(guó)憲法修正案第9條關(guān)于 “不得因本憲法列舉某些權(quán)利而認(rèn)為凡由人民所保留的其它權(quán)利可以被取消或抹殺”的規(guī)定時(shí),就認(rèn)為 “人民所保留的其它權(quán)利”當(dāng)然包括環(huán)境權(quán),應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)。環(huán)境保護(hù)被寫進(jìn)憲法,使得具體的環(huán)境立法有了憲法依據(jù)。
其次,許多國(guó)家制定和頒布了環(huán)境保護(hù)基本法,對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行全面綜合的法律調(diào)整。環(huán)境保護(hù)基本法是一個(gè)國(guó)家環(huán)境保護(hù)方面牽頭的法律,它通常規(guī)定一個(gè)國(guó)家的基本環(huán)境政策、原則和制度,其作用是能夠?qū)Νh(huán)境保護(hù)法律關(guān)系進(jìn)行全面綜合的調(diào)整。盧森堡在1965年制定了 《自然環(huán)境和自然資源保護(hù)法》;日本于1967年通過了《公害對(duì)策基本法》,1972年又通過了 《自然環(huán)境保全法》,并與1993年頒布了全新的《環(huán)境基本法》;1969年,美國(guó)通過了 《國(guó)家環(huán)境政策法》,瑞典頒布了《環(huán)境保護(hù)法》;1973年,羅馬尼亞和丹麥分別制定了《環(huán)境保護(hù)法》;匈牙利于1976年制定了 《人類環(huán)境保護(hù)法》;1977年菲律賓頒布了 《菲律賓環(huán)境法典》;波蘭于1980年頒布了《環(huán)境保護(hù)法》,并在1989年和1990年兩度進(jìn)行修訂;印度、英國(guó)、保加利亞也分別在1986年、1990年、1991年頒布了 《環(huán)境保護(hù)法》。目前,其它國(guó)家還在陸續(xù)制定和頒布這種綜合性的環(huán)境保護(hù)基本法。
其三,各國(guó)制定和頒布了大量的單行環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章。隨著各國(guó)對(duì)環(huán)境管理的不斷強(qiáng)化,環(huán)境立法越來越全面具體,因而便頒布了大量的各方面的單行環(huán)境法律、法規(guī)。比如日本,在1970年第64屆國(guó)會(huì)上,一次就通過了《廢棄物處理和清掃法》、《海洋污染防治法》等六部環(huán)境法律,并對(duì)《公害對(duì)策基本法》、《大氣污染防治法》等八部法律進(jìn)行修改。此后又陸續(xù)頒布了《惡臭防止法》、《特殊鳥類轉(zhuǎn)讓法》、《關(guān)于公害損害健康補(bǔ)償法》、《公害糾紛處理法》等一系列單行環(huán)境法律,建立起了一套完整的環(huán)境法體系。有的國(guó)家甚至對(duì)某一具體污染物質(zhì)就可以頒布一部法律。如瑞典就有《硫法》、《多氯聯(lián)苯(PCB)條例》、《鎘條例》等法律、法規(guī)。正因?yàn)槿绱?所以目前許多國(guó)家都有大量的單行環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章。美國(guó)頒布了有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律近百部,有關(guān)環(huán)境的法規(guī)和規(guī)章上千項(xiàng)。只有800多萬人口的瑞典,其環(huán)境法律也有幾十部,環(huán)境法規(guī)和規(guī)章幾百項(xiàng)。
另外,各國(guó)還有大量的地方性環(huán)境法規(guī)。
環(huán)境立法的健全和完善,為各國(guó)環(huán)境的保護(hù)起到了促進(jìn)和保證作用,使這些國(guó)家的環(huán)境得到較大改善。最早將環(huán)境保護(hù)寫進(jìn)憲法的瑞士,現(xiàn)已成為花園式國(guó)家;60年代被稱為公害列島的日本,由于其健全的環(huán)境立法,現(xiàn)已成為森林覆蓋率達(dá)60%以上和較少污染的國(guó)家;曾經(jīng)多次發(fā)生震驚世界的煙霧事件的霧都倫敦,不僅在六、七十年代以后再無煙霧致人患病死亡的報(bào)道,而且從1975年起霧日也減到每年16天以下,至80年代,霧日甚至減少到每年只有5天。魚類在泰晤士河絕跡100多年后也奇跡般地重返故里。
自1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)以后,世界各國(guó)圍繞持續(xù)發(fā)展問題都在制定本國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略,與此相適應(yīng),各國(guó)的環(huán)境法也出現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢(shì)。其表現(xiàn):
一是環(huán)境立法的系統(tǒng)化和協(xié)調(diào)化。各國(guó)在七、八十年代制定的大量環(huán)境法律、法規(guī),雖然使環(huán)境法構(gòu)成了一個(gè)完整的體系,但是許多立法卻缺乏條理性,應(yīng)為法律者卻制定成了法規(guī),應(yīng)為級(jí)別較低的法規(guī)或規(guī)章者卻制定成了法律,有的立法內(nèi)容與環(huán)境基本法所確定的原則不相協(xié)調(diào),甚至有些法律、法規(guī)的內(nèi)容之間存在著矛盾和沖突,從而影響了環(huán)境法的實(shí)施效果。目前許多國(guó)家正對(duì)現(xiàn)有的環(huán)境立法進(jìn)行全面系統(tǒng)地調(diào)整,并對(duì)一些法律、法規(guī)進(jìn)行修改,以求整個(gè)環(huán)境法體系的協(xié)調(diào)配套。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村;生態(tài)環(huán)境保護(hù);法治;建設(shè)
中圖分類號(hào):D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):2095-4379-(2016)07-0268-01
我國(guó)環(huán)境保護(hù)法治的主陣地在城市,城市是一系列立法、制度設(shè)計(jì)的核心,農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)滯后。當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法以及相關(guān)制度較為籠統(tǒng)、陳舊,難以發(fā)揮實(shí)際的環(huán)境保護(hù)效用。筆者結(jié)合自身經(jīng)驗(yàn),對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)進(jìn)行了探討。
一、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)存在的問題
(一)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)
社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,雖然讓我們嘗到了物質(zhì)文明的“甜頭”,但生態(tài)文明現(xiàn)狀卻給我們當(dāng)頭棒喝,日益惡化的生態(tài)環(huán)境狀況,不均衡的生態(tài)保護(hù)法制建設(shè)機(jī)制,使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)流于形式。2014年,我國(guó)對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了修訂,其中指出了建設(shè)“可持續(xù)”生態(tài)文明的重要性,并主張實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。而當(dāng)前,我國(guó)環(huán)境保護(hù)的主陣地在城市,相關(guān)部門對(duì)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境缺乏保護(hù)意識(shí),如果不改變這種情況,將嚴(yán)重制約農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的進(jìn)程。
(二)缺乏指導(dǎo)性綜合性立法
從當(dāng)前的情況來看,我國(guó)沒有根據(jù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況進(jìn)行專門的立法,缺少類似《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法》這種綜合性法律,領(lǐng)域性法律法規(guī)也不健全,難以有效地保護(hù)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。
二、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的建議
(一)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)意識(shí)
環(huán)保部門以及相關(guān)機(jī)構(gòu)、組織應(yīng)該樹立可持續(xù)發(fā)展理念,除在城市地區(qū)開展系統(tǒng)的環(huán)保管理外,還需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)。只有樹立可持續(xù)發(fā)展的理念,加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè),才能解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理中存在的諸多問題。在科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展的道路中,政府應(yīng)該給予農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題予以充分的認(rèn)識(shí),并樹立環(huán)保先行、協(xié)調(diào)發(fā)展的理念。我國(guó)關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面的法律體系尚不健全,雖然環(huán)境保護(hù)法中有了理念性、思路性的突破,但是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況仍不容樂觀,相關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境的了解,做好環(huán)境監(jiān)督管理工作,汲取國(guó)內(nèi)外農(nóng)村環(huán)境管理的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn),不斷完善農(nóng)村環(huán)境立法體系,統(tǒng)籌兼顧,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。
(二)制定農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例
我國(guó)的環(huán)境保護(hù)重心在城市,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管存在明顯的缺陷,為了更好地改善當(dāng)前全國(guó)環(huán)境立法缺失的狀況,加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)效力。中央及各級(jí)地方政府應(yīng)該結(jié)合地方實(shí)際,加大嘗試性的立法實(shí)踐,不斷完善與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)體系。抓住農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的核心問題、現(xiàn)實(shí)問題、緊要問題、突發(fā)問題,改善當(dāng)前的立法方式,增加特殊性立法,結(jié)合地方的地利人文狀況,制定針對(duì)性的法律法規(guī),以更好地保護(hù)當(dāng)?shù)氐淖匀?、生態(tài)資源。
(三)完善地方立法規(guī)劃?rùn)C(jī)制
農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)要想取得突破,關(guān)鍵在于制定一個(gè)完善的立法規(guī)劃和程序,確保立法的前瞻性實(shí)施。當(dāng)前我國(guó)的地方立法規(guī)劃體系不完善,立法保護(hù)的效力難以有效地發(fā)揮。為此,地方政府在進(jìn)行地方農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法規(guī)劃的時(shí)候,一定要有科學(xué)的制度、機(jī)制體系,按照法定成都評(píng)估和審查,確保立法規(guī)劃科學(xué)性與民主性的統(tǒng)一。
(四)做好農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督管理
從立法層面來看,農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督主體一直不是很明確,這使得農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管存在很大缺失。為了改善這種狀況,應(yīng)該積極發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)的積極作用,將其在監(jiān)管方面的優(yōu)勢(shì)凸顯出來,賦予其監(jiān)管的權(quán)力。就目前的情況來看,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)設(shè)立環(huán)保所是比較可行的做法。環(huán)保所的監(jiān)督管理內(nèi)容可以包括如下幾點(diǎn):其一,制定相關(guān)法律法規(guī),并確保法律法規(guī)的執(zhí)行;其二,改善當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保審批手續(xù),改善環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管工作質(zhì)量;其三,監(jiān)管和治理當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境破壞、污染等行為,諸如生活污水和垃圾、禽畜養(yǎng)殖污染、企業(yè)排放污染等;其四,恢復(fù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境;其五,處理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染、破壞相關(guān)的投訴、等案件。
(五)完善環(huán)境糾紛救濟(jì)制度
為了更好地解決農(nóng)村環(huán)境糾紛,基層政府應(yīng)該建立完善的環(huán)境糾紛救濟(jì)制度,建立專門的非訴訟救濟(jì)制度以及專門的糾紛救濟(jì)機(jī)構(gòu)。此外,還需要完善訴訟救濟(jì)制度,結(jié)合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境訴訟實(shí)際情況,為農(nóng)民提供訴訟的便利條件,改善訴訟救濟(jì)的調(diào)解功能。
三、總結(jié)
農(nóng)村地區(qū)占地廣泛,生態(tài)環(huán)境復(fù)雜,生態(tài)破壞、環(huán)境污染嚴(yán)重,環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng),環(huán)境糾紛比較多,監(jiān)管不到位。為了更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,就需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的研究。本文分析了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)存在的問題,基于此,提出了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的建議,以期更好地完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系,促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)科學(xué)、健康、可持續(xù)發(fā)展。
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進(jìn)人二十一世紀(jì)以來,我國(guó)各行業(yè)快速發(fā)展,農(nóng)業(yè)作為“重頭戲”,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注人了“新鮮血液”,同時(shí)也帶來了環(huán)境污染。
1.資源過度開發(fā)沖擊環(huán)境承載能力。我國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家,占世界總?cè)丝诘奈宸种?。龐大的人口?shù)量造成人口與耕地面積不成比例,嚴(yán)重失衡,我國(guó)人口的人均耕地面積僅相當(dāng)于世界水平的五分之二。同時(shí),傳統(tǒng)耕作習(xí)慣導(dǎo)致我國(guó)土地荒漠化嚴(yán)重,農(nóng)民欠缺合理利用土地資源的意識(shí),單純考慮農(nóng)業(yè)收益而忽略了土地保護(hù),導(dǎo)致土地生產(chǎn)力逐年下降,荒漠化日趨嚴(yán)重。在退耕還林、退耕還草等宏觀政策實(shí)施以前,農(nóng)民為擴(kuò)大個(gè)人耕種面積,對(duì)林地、草地等進(jìn)行了嚴(yán)重的濫砍濫伐,導(dǎo)致林地面積大幅度減少,植被大量破壞,土地因缺乏植被保護(hù)而出現(xiàn)沙化,造成嚴(yán)重的水土流失。
2.化學(xué)物質(zhì)超量施用造成水土
污染,農(nóng)藥、化肥等化學(xué)物質(zhì)提高了農(nóng)作物產(chǎn)量,改善了農(nóng)民收人,為農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了不可忽略的促進(jìn)作用。然而,化學(xué)物質(zhì)過度施用和依賴卻給我國(guó)帶來嚴(yán)重的環(huán)境污染。據(jù)資料表明,我國(guó)是世界上農(nóng)藥、化肥使用量最大的國(guó)家。超量的化學(xué)殘留物質(zhì)造成土壤結(jié)構(gòu)發(fā)生改變,大大降低土壤質(zhì)量。無獨(dú)有偶,雨水沖刷使多余的化學(xué)物質(zhì)流人江河,造成嚴(yán)重的水污染,從而威脅人類健康,影響了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境健康發(fā)展。
3.城市化進(jìn)程帶來負(fù)面影響。城市化是社會(huì)生產(chǎn)力技術(shù)水平的進(jìn)
步,是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)總體向好的必經(jīng)之路在城鎮(zhèn)化進(jìn)稈中,科技水平不斷提島.文化水平H益鞏同,牛.活水平莕提殲,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到“助推器”的作用隨右城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn),越來越多的企業(yè)進(jìn)人鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村,成為村莊脫貧致富、百姓奔向小康的有效途徑然而H趨嚴(yán)電的鄉(xiāng)村r業(yè)污染隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)浦現(xiàn)接躥而至,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展存在滯后性,生產(chǎn)設(shè)備也存在“祖線條”,生產(chǎn)方式比較單一。
從基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)水平來苻,普遍存在缺乏有效、成型的環(huán)保設(shè)施,環(huán)保技術(shù)水平比較落后:很多企業(yè)廢物廢水、殘留物通過土壤、水體、大氣排放到自然環(huán)境中,造成了嚴(yán)重的生態(tài)污染.給農(nóng)村生活環(huán)境帶來前所未有的沖電從一定程度上來講,鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展是依靠犧牲農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為代價(jià)而實(shí)現(xiàn)的,這是可持續(xù)發(fā)展的典咽反例,也是生態(tài)環(huán)境治理必須作出有效改變的屯要課題。
4.畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生環(huán)境污染畜牧業(yè)足農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的*要組成部分,是農(nóng)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大支柱產(chǎn)業(yè),“分天下”有其一,畜禽養(yǎng)殖作為畜牧生產(chǎn)的關(guān)鍵環(huán)竹.扮演著不替代的關(guān)鍵角色隨著畜產(chǎn)品產(chǎn)的增加,畜禽養(yǎng)殖卨速發(fā)展為企業(yè)、農(nóng)戶帶來收益的同時(shí),為環(huán)境帶來沖,成為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境逍受破壞的乂一大“導(dǎo)火索”。
fr:眾多污染源中,家畜代謝產(chǎn)物糞便是畜產(chǎn)廢棄物中數(shù)多、危害最為嚴(yán)重的,每天排出的糞尿量一般相當(dāng)于體?的5%~8%從傳統(tǒng)觀念角度分析,人們?nèi)狈?duì)畜禽糞污排放的有效監(jiān)符和資源利)H過坫畜禽糞污排到水中,導(dǎo)致水體窩背養(yǎng)化嚴(yán)重,不僅影響水質(zhì),而且產(chǎn)生大量藻類進(jìn)而破壞生態(tài)系統(tǒng)的平衡另外,畜禽糞便造成土壤和大氣污染,降低土壤通透性,產(chǎn)生氮?dú)?、甲烷、二氧化碳等有害氣體,對(duì)作物長(zhǎng)和人類牛活帶來雙打擊。
二、原因分析
1.基本國(guó)情
悠久歷史的農(nóng)業(yè)大國(guó),在億萬農(nóng)業(yè)人共同奮斗、不斷努力下,我閩農(nóng)業(yè)取得r舉世矚目的驕人成績(jī)但是,我們要仵進(jìn)步的同時(shí)保持清解的頭腦韓長(zhǎng)賦部長(zhǎng)曾經(jīng)說過,“我閏用不到世界10%的耕地,生產(chǎn)了世界1/4的糧食,養(yǎng)活了世界1/5的人口”這句話展現(xiàn)出我國(guó)對(duì)世界農(nóng)業(yè)作出的巨大貢獻(xiàn),也道出我國(guó)不容樂觀的農(nóng)業(yè)基fill!我W人口眾多,農(nóng)業(yè)資源緊缺,人均耕地.林地、草地、水資源都不到世界水平的1/3,伴隨自然災(zāi)害的影響,生態(tài)環(huán)境不斷惡化當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)村人口老齡化丨〗趨嚴(yán)?,大量青壯年勞動(dòng)力不斷涌人城市,出現(xiàn)“空心村”問題:據(jù)調(diào)奄顯示,我國(guó)50歲以下的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力平均不足10%,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力缺乏導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式單一、祖放,進(jìn)而影響生態(tài)環(huán)境
2.環(huán)保意識(shí)淡薄一方面,在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展初期,農(nóng)民對(duì)于環(huán)境保護(hù)的意識(shí)比較薄弱.長(zhǎng)此以往形成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)習(xí)慣,造成人們不取視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的環(huán)境污染問題另一方受教育程度普遍偏低是造成農(nóng)民缺乏農(nóng)業(yè)環(huán)保意識(shí)的另一主因:意識(shí)決定行為,行為決定習(xí)慣,習(xí)慣決定結(jié)果意識(shí)上缺乏環(huán)境保護(hù)的觀念,然使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過枵中單純按照主觀想法施行,缺少對(duì)生產(chǎn)方式是否會(huì)對(duì)環(huán)境造成破壞、對(duì)資源造成浪費(fèi)進(jìn)行足夠考慮。
3.環(huán)保問題弱勢(shì)近年來.中司經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展,在聞際金融危機(jī)席卷仝球的大環(huán)境下依然亭亭玉立,釤?強(qiáng)國(guó)本色然而發(fā)展總會(huì)伴有消耗,利弊總是同時(shí)存仵.環(huán)境問題也隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水漲船卨,成為新形勢(shì)下的大問題在片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下,往往忽略r環(huán)境保護(hù)的重要性,如今雖然環(huán)保問題受到越來越多的關(guān)注,政府也采取r一些措施進(jìn)行改善,但在面臨要發(fā)展還是要環(huán)境的“選擇題”日環(huán)保問題恐怕依舊是耶個(gè)被放棄的選項(xiàng)y經(jīng)濟(jì)高收益付應(yīng)的往往是環(huán)境卨污染,在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展艦佳肴面前,蘭、企業(yè)、農(nóng)戶難以拒絕誘惑.忽略了“養(yǎng)生”才是健康之本的可持續(xù)發(fā)展思想。
4.法律法規(guī)不健全“法”是 嚴(yán)格辦事的準(zhǔn)則,是對(duì)不良行為的有力約束。我國(guó)環(huán)境保護(hù)發(fā)展起步較晚,有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)有所缺失或尚不健全。雖然目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作已逐漸走上法制化軌道,初步形成適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境保護(hù)法律體系,但農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)依舊是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié),從立法到執(zhí)法都還存在許多問題。自開展環(huán)保工作以來,我國(guó)始終注重生態(tài)環(huán)境法規(guī)建設(shè),但目前對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)還沒有形成專門性法律。我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境所處的困境,使得農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的法律保護(hù)顯得愈加緊迫。
三、改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的建議
1.提升農(nóng)民生態(tài)環(huán)保意識(shí)思維。意識(shí)思維是行動(dòng)的“指揮棒”,要在增強(qiáng)農(nóng)民環(huán)保意識(shí)上多下功夫。農(nóng)民朋友是奮斗在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一線的“先鋒軍”,是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境改善的具體踐行者??赏ㄟ^教育宣傳、技術(shù)推廣等方式,普及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保意識(shí)和先進(jìn)生產(chǎn)方式,
通過播放有教育意義的環(huán)保紀(jì)錄片、開展農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保大講堂等方式,讓農(nóng)民感受到農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保的好處與重要性,引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和結(jié)構(gòu),改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,同時(shí)增加農(nóng)業(yè)收入。幫助農(nóng)民認(rèn)識(shí)到日常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不合理耕種、畜禽養(yǎng)殖方式及化學(xué)肥料錯(cuò)誤施用,對(duì)生態(tài)環(huán)境會(huì)造成不可逆的破壞。培養(yǎng)農(nóng)民養(yǎng)成綠色、生態(tài)、環(huán)保的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)習(xí)慣,啟發(fā)農(nóng)民自覺進(jìn)行有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)、生活方式,鼓勵(lì)和支持農(nóng)民進(jìn)行生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)種植等可持續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
2.建立健全法律法規(guī)體系制度。完善有效的法律法規(guī)是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境得以保護(hù)和改善的有力保障,是對(duì)破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境行為的“一記重拳”。要不斷健全現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī),通過學(xué)習(xí)西方優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和做法,逐漸彌補(bǔ)我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法規(guī)、條例的漏洞與不足。另一方面,通過深刻反思過去農(nóng)業(yè)環(huán)境遭到破壞的典型案例,剖析問題發(fā)生的關(guān)鍵,切合實(shí)際地制定適合本地或最能解決根本問題的法規(guī)。與此同時(shí),更要注重制度創(chuàng)新,創(chuàng)新是發(fā)展的不竭動(dòng)力,在國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)環(huán)保法律健全、有效的基礎(chǔ)上,根據(jù)地方特點(diǎn)制定下一級(jí)更有針對(duì)性的農(nóng)業(yè)環(huán)保政策法規(guī),努力探索出一條資源能耗低、生態(tài)影響小、環(huán)境可持續(xù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展“陽光大道”。
3.制定農(nóng)業(yè)環(huán)保激勵(lì)補(bǔ)償政策。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境改善、百姓安居樂業(yè)的強(qiáng)大助力。環(huán)境保護(hù)問題難以徹底解決,很大程度上是經(jīng)濟(jì)原因。在當(dāng)前背景下,部分企業(yè)、農(nóng)民已經(jīng)注意到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的環(huán)境保護(hù)問題,并且已經(jīng)走在可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)環(huán)保道路上,很多企業(yè)甚至在不惜損失利益的前提下仍然努力堅(jiān)持。對(duì)于這些做法,政府一定要及時(shí)給予補(bǔ)償和支持。否則,不但造成農(nóng)企、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的損失,打擊環(huán)保積極性,而且造成農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果并不明顯,可謂白下工夫。目前,我國(guó)已在林業(yè)、草原等方面制定了相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)撸獡駜?yōu)去劣,繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)資金保障,增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償、補(bǔ)貼,建立一系列有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)政策,為開展農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)“保駕護(hù)航”。
4.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)保執(zhí)法體制建設(shè)。法規(guī)健全是基礎(chǔ),有效執(zhí)法是關(guān)鍵。法律的執(zhí)行是發(fā)揮法律法規(guī)實(shí)際作用的具體手段和表現(xiàn)。要逐步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制建設(shè),建立完備、切實(shí)有效、權(quán)責(zé)清晰的執(zhí)法機(jī)制,對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行有力震懾。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門的權(quán)威,讓執(zhí)法者在執(zhí)法工作中有效遏制和糾正環(huán)保違法行為。
同時(shí),政府要提高執(zhí)法部門、執(zhí)法人M的綜合執(zhí)法水平,真正做到執(zhí)法為民,執(zhí)法公正,確保國(guó)家制定的各項(xiàng)關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策、法規(guī)、制度得以貫徹和施行;要加大環(huán)境保護(hù)監(jiān)管力度,各地區(qū)、部門要明確分工,認(rèn)清職責(zé),每個(gè)職能機(jī)關(guān)都要把農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)置于高位。地方部門要將本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與水資源、土壤資源、大氣等有初結(jié)合,逐步提高地區(qū)有關(guān)部門的監(jiān)管意識(shí)與能力,對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控,嚴(yán)厲打擊違法破壞性行為;建立一個(gè)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)綜合機(jī)構(gòu)部門,以保護(hù)和改善農(nóng)業(yè)環(huán)境為目標(biāo),制定農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)實(shí)施具體細(xì)則,明確認(rèn)定責(zé)任部門,將各部門在環(huán)境保護(hù)層面取得的成績(jī)納入年終績(jī)效考核當(dāng)中,加強(qiáng)各部門工作之間的配合聯(lián)動(dòng),提高工作效率,縮小農(nóng)業(yè)環(huán)保過程中相互推脫的“盲區(qū)”,從而調(diào)動(dòng)各機(jī)構(gòu)的工作積極性,進(jìn)而更好推動(dòng)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】環(huán)境;管理;體制;問題;對(duì)策
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國(guó)的環(huán)境在發(fā)展中出現(xiàn)了許多的問題,而環(huán)境是人們賴以生存的條件,環(huán)境的破壞,給人們的生活質(zhì)量帶來了嚴(yán)重的影響。因此,現(xiàn)如今加大環(huán)境的保護(hù)力度,已成為了政府和業(yè)內(nèi)人士的主要工作,而要想對(duì)環(huán)境進(jìn)行有效的保護(hù)以及污染的防止,就必須具備高效的環(huán)境管理體制,但現(xiàn)如今在我國(guó)環(huán)境保護(hù)的管理體制中,由于部門、地方的利益相互交織和錯(cuò)綜復(fù)雜,使得我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法無法得到推廣和應(yīng)用,從而對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)無法進(jìn)行實(shí)現(xiàn),對(duì)我國(guó)環(huán)境管理體制的完善,成為了人們所關(guān)注的熱點(diǎn)。
1我國(guó)環(huán)境管理體制的特點(diǎn)
從橫向來看,我國(guó)的環(huán)境管理體制是一種分散管理和統(tǒng)一監(jiān)督的模式。政府設(shè)立的有相對(duì)獨(dú)立的、專業(yè)的環(huán)境監(jiān)督機(jī)構(gòu),并對(duì)環(huán)境的保護(hù)工作進(jìn)行了整體的規(guī)劃和協(xié)調(diào);根據(jù)法律法規(guī)提出了環(huán)境管理的規(guī)章制度;對(duì)環(huán)境的管理法規(guī)、法律、標(biāo)準(zhǔn)等制度進(jìn)行了有效的監(jiān)督。同時(shí),其他相關(guān)的政府部門也有權(quán)都環(huán)境管理工作進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。而從縱向來看。我國(guó)的環(huán)境管理體制具有中央與地方的分級(jí)監(jiān)督管理模式[1]。由于我國(guó)的環(huán)境保護(hù)管理工作具有全局性的特點(diǎn),因此,在環(huán)境管理工作中,就需要中央政府發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用,對(duì)環(huán)境管理工作進(jìn)行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。
2環(huán)境管理體制中存在的問題
2.1環(huán)境的機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理
我國(guó)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)施與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,不僅相對(duì)落后而且還缺乏科學(xué)性和協(xié)調(diào)性。由縱向來看,我國(guó)的環(huán)境保護(hù)行政組織分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)5級(jí),其主要采用同級(jí)政府的各級(jí)環(huán)保部門在相同情況下的地域管理為主的環(huán)境管理模式。該種環(huán)境管理模式的使用,雖然能夠促進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)進(jìn)步和環(huán)境的保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展,但是對(duì)環(huán)保系統(tǒng)上下級(jí)之間的凝聚力和制約力進(jìn)行了一定程度的削弱。因此,不僅對(duì)各部門的環(huán)保成本進(jìn)行了增加,而且還對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成了一定的影響。而從橫向的關(guān)系來看,我國(guó)的環(huán)境管理主要采取的是統(tǒng)一的監(jiān)督管理和部門之間相互分工的管理模式,也就是指在相關(guān)法律的制約下,以各級(jí)環(huán)保部門為主,相關(guān)的部門為輔,對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一的管理。該管理模式的采用雖然對(duì)環(huán)境管理的整體性進(jìn)行了體現(xiàn),但并沒有對(duì)環(huán)境管理的內(nèi)涵進(jìn)行法律的補(bǔ)充和界定,使得在實(shí)際的環(huán)境管理工作中各部門之間沖突不斷和分工不明,無法使環(huán)境的管理工作進(jìn)行有效的開展。而面臨著我國(guó)環(huán)境機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理,陜西省的環(huán)境監(jiān)測(cè)也出現(xiàn)了以上的情況,導(dǎo)致陜西省的環(huán)境管理無法順利的開展。
2.2環(huán)境保護(hù)法律系統(tǒng)的不完善
現(xiàn)如今,我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律體系依然存在著一定的問題,其主要表現(xiàn)在以下4各方面:①環(huán)境保護(hù)法律體系依舊存在著許多的空白,如循環(huán)經(jīng)濟(jì)法,在美國(guó)等發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家已經(jīng)頒布了由基本法、專項(xiàng)法以及綜合法組成的完善法律體系,而在我國(guó)僅僅頒布了一部地方的法律法規(guī),相對(duì)來看,我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法缺乏的東西還是太多;②我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法缺乏針對(duì)性和時(shí)效性,在我國(guó)的立法過程中,許多法律法規(guī)都是在事情發(fā)生以后才頒布的,而且還缺一定的時(shí)效性和溫度性;③在很對(duì)的地方性環(huán)境保護(hù)法中,缺乏著統(tǒng)一性,在對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)過程中,各方使用的法律法規(guī)都不相同,使得各地方之間的法律法規(guī)相互矛盾,并失去了公平性的原則;④各地方環(huán)境保護(hù)法的處罰力度相對(duì)降低,從而使得環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法、守法成本較高,違法的成本較低。通過以上4點(diǎn)可以看出我國(guó)環(huán)境保護(hù)法的相對(duì)滯后,從而導(dǎo)致陜西省內(nèi)環(huán)境保護(hù)法的不完善以及規(guī)章制度的欠缺。
2.3環(huán)境保護(hù)政績(jī)考核的不客觀
現(xiàn)如今,我國(guó)地方的環(huán)境保護(hù)政績(jī)考核缺乏者一定的客觀性。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,在我國(guó)黨政干部17項(xiàng)考核內(nèi)容中,有關(guān)于環(huán)境保護(hù)的只有一項(xiàng),因此,使得各地方的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境的保護(hù)工作不夠重視,尤其在陜西省的相關(guān)環(huán)境部門中,領(lǐng)導(dǎo)為了政績(jī)和升遷,對(duì)環(huán)境的保護(hù)進(jìn)行了忽略,因而對(duì)陜西省經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來了嚴(yán)重的阻礙,并對(duì)人們的生活質(zhì)量和健康發(fā)展有著直接的影響。
2.4環(huán)境監(jiān)督主體的不完善
目前,陜西省環(huán)境監(jiān)督主體的不完善,主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面,第一,政府單一性的監(jiān)督,公眾監(jiān)督并沒有落到實(shí)處;第二,陜西省新聞媒體、民間組織、網(wǎng)路傳播等監(jiān)督機(jī)制缺乏完善的法律法規(guī);第三,環(huán)境監(jiān)督體系缺乏大力的宣傳和教育[2]。
3我國(guó)環(huán)境管理體系中問題的解決措施
3.1對(duì)環(huán)境的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行完善
對(duì)各地方的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行不斷的完善和健全,對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)有著重要的作用。因此,在環(huán)境保護(hù)工作中,就需要對(duì)各個(gè)環(huán)保系統(tǒng)的協(xié)調(diào)能力以及工作效率進(jìn)行有效地提高。從橫向關(guān)系上來看,我們可以從各地方監(jiān)督體系的自身情況出發(fā),對(duì)他們的職責(zé)權(quán)限和法律地位進(jìn)行有效的劃分,采取自我監(jiān)督性質(zhì)的調(diào)節(jié)和制約手段,從而對(duì)各地方環(huán)境的保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一的管理和控制;而從縱向關(guān)系上來看,可以建立垂直的管理模式,也就是各基層的負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)由相對(duì)應(yīng)的部門進(jìn)行管理,根據(jù)法律法規(guī)對(duì)中央與地方的權(quán)力范圍進(jìn)行明確的規(guī)定,使得各部門之間分工合作,并建立中央為主。地方為輔的宏觀調(diào)控措施,從而對(duì)環(huán)保部門的公信力和執(zhí)法力進(jìn)行有效地提高。
3.2對(duì)環(huán)境保護(hù)的法律體系進(jìn)行完善
環(huán)境保護(hù)法律體系的完善,對(duì)我國(guó)的環(huán)保管理體制起著決定性的作用。面對(duì)我國(guó)目前的局勢(shì)來看,要想對(duì)環(huán)境保護(hù)的法律體系進(jìn)行不斷的完善和更新,就必須要從以下3個(gè)方面進(jìn)行:①對(duì)我國(guó)的憲法、刑法等基本的法律法規(guī)進(jìn)行更改和完善,為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法提供可靠的依據(jù);②對(duì)各地方的實(shí)際情況進(jìn)行有效地結(jié)合,制定一批環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)法規(guī)和法律;③對(duì)處罰的力度進(jìn)行加大,減少違法的行為。
3.3對(duì)政績(jī)的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改進(jìn)
在對(duì)我國(guó)黨政干部的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改革時(shí),就必須要將環(huán)境的好壞納入到考核的內(nèi)容中區(qū),從而提高領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)的意識(shí),使得各地方的環(huán)境得到良好的發(fā)展。首先,要將環(huán)境保護(hù)與領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)掛鉤;其次,建立環(huán)境保護(hù)的問責(zé)制,對(duì)各地方造成嚴(yán)重環(huán)境污染的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行嚴(yán)格地處理;最后,對(duì)各部門領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境法制教育進(jìn)行有效地加強(qiáng),使其樹立科學(xué)的環(huán)保意識(shí)。
3.4對(duì)社會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行改善
在環(huán)境保護(hù)的過程中,社會(huì)的監(jiān)督對(duì)環(huán)境的保護(hù)有著直接的影響。因此,各地方的環(huán)保部門就必須對(duì)內(nèi)部的監(jiān)察制度進(jìn)行加強(qiáng),以及建立完善的公眾聽證制度,從而提高公眾的環(huán)保意識(shí)。同時(shí),建立各地方新聞媒體、公眾等環(huán)境保護(hù)的績(jī)效評(píng)估制度,對(duì)各地方環(huán)境監(jiān)督部門存在的問題進(jìn)行及時(shí)的解決和處理。
4結(jié)語
綜上所述,我國(guó)的環(huán)境管理體制依然存在著許多的問題,要想提高我國(guó)的環(huán)境質(zhì)量以及減少環(huán)境的污染,就需要我們對(duì)環(huán)境的管理體制進(jìn)行不斷的更新和完善,同時(shí)還要加強(qiáng)各地方政府的環(huán)境保護(hù)力度,并對(duì)環(huán)境的保護(hù)進(jìn)行不斷的宣傳,使人們樹立環(huán)境保護(hù)的意識(shí)。
參考文獻(xiàn):
[1]郭永然.我國(guó)環(huán)境保護(hù)管理體制問題及對(duì)策[J] .中國(guó)化工貿(mào)易,2012(6).
巴西環(huán)??疾靾?bào)告
赴巴西、智利在生態(tài)保護(hù)、城市環(huán)境規(guī)劃與建設(shè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)及有機(jī)食品合作等方面進(jìn)行考察和項(xiàng)目洽談,現(xiàn)將考察情況報(bào)告如下:
一、基本情況:
考察期間,以巴西、智利如何利用法律、法規(guī)以及政策解決經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城市化速度加快帶來得環(huán)境保護(hù)工作、生態(tài)保護(hù)的問題為考察重點(diǎn),先后訪問了巴西環(huán)境保護(hù)部、巴西國(guó)家環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院,相關(guān)部門及官員對(duì)來自于中國(guó)山東的環(huán)境保護(hù)考察團(tuán)表示了熱烈歡迎和周到的接待,并進(jìn)行了十分友好的交流,提供了包括環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī),政府行動(dòng)計(jì)劃,專項(xiàng)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目規(guī)劃在內(nèi)的各類資料近20套(盤);參觀訪問了圣洛克市政府及環(huán)保局,并以城市化帶來得環(huán)境問題,環(huán)境法律、法規(guī)體系,工業(yè)污染與醫(yī)用垃圾的處理技術(shù)等為主題,進(jìn)行了廣泛的交流與研討,同時(shí)了解了巴西地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)所采取的具體保護(hù)措施;參觀訪問了1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)發(fā)大會(huì)位于里約市的會(huì)址,進(jìn)一步了解了世界環(huán)發(fā)大會(huì)的宗旨和主要內(nèi)容;考察了兩國(guó)城市生態(tài)建設(shè)與規(guī)劃、醫(yī)療垃圾與有毒有害廢棄物處理、自然保護(hù)區(qū)、河流、湖泊、森林保護(hù)現(xiàn)狀。針對(duì)有機(jī)食品發(fā)展,先后考察了巴西、智利有機(jī)食品市場(chǎng),并與巴西有機(jī)食品貿(mào)易公司進(jìn)行了交流與合作的會(huì)談,在此期間,中國(guó)住巴西商務(wù)領(lǐng)事參加了該交流,并表示出了進(jìn)一步促進(jìn)該公司與山東有機(jī)大蒜貿(mào)易企業(yè)的合作意向。
考察期間,在團(tuán)長(zhǎng)張凱局長(zhǎng)的帶領(lǐng)下,全體考察成員利用機(jī)場(chǎng)侯機(jī)、參觀考察、房間座談等時(shí)機(jī)與形式,先后多次進(jìn)行總結(jié)、交流和談體會(huì),每到一地首先明確考察主題和任務(wù),采取了“聽、看、訪、問”等形式,獲得了大量關(guān)于生態(tài)、環(huán)境、有機(jī)食品發(fā)展方面的信息和資料,同時(shí)結(jié)合我省生態(tài)省建設(shè)、環(huán)境保護(hù)模范城創(chuàng)建、生態(tài)市建設(shè)以及有機(jī)食品發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行了專題討論和調(diào)研。
在考察期間,利用各種交流和訪問機(jī)會(huì),介紹了我國(guó)、我省經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)的發(fā)展過程和現(xiàn)狀,國(guó)家的經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)、載人飛船的成功發(fā)射等現(xiàn)狀和重大事件成為了華人和華僑的驕傲,成為當(dāng)?shù)厝肆w慕和詢問的熱門話題,同時(shí)重點(diǎn)對(duì)我省環(huán)境保護(hù)的重要舉措、地方法律、法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)的制定,特別是生態(tài)省建設(shè),生態(tài)市建設(shè),濟(jì)南市、聊城市環(huán)保模范城創(chuàng)建以及煙臺(tái)環(huán)保模范城群創(chuàng)建等舉措以及我省有機(jī)食品發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了廣泛的宣傳,引起了國(guó)外同行的興趣和注目。
二、主要收獲和體會(huì)
1、法律法規(guī)的制定是環(huán)境保護(hù)的根本,實(shí)施法律、法規(guī)更重要
巴西的環(huán)境保護(hù)工作是在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中,特別是農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展、礦產(chǎn)資源的無序開發(fā)和大量出口、城市化速度過快等過程中引起政府和民眾的重視中發(fā)展起來的,其環(huán)境法律、法規(guī)的體系也是在此過程中建立和完善的,巴西的法律、法規(guī)以聯(lián)邦立法與地方立法兩級(jí)立法相結(jié)合,除具有法律法規(guī)的共性特點(diǎn)外,還具有適應(yīng)性、針對(duì)性和多樣性強(qiáng)的特點(diǎn),在注重農(nóng)業(yè)、礦業(yè)帶來得環(huán)境污染控制與治理的歷史背景下,更加重視自然、生態(tài)和生物多樣性的法律法規(guī)的制定,各項(xiàng)法律、法規(guī)在修訂過程中也越來越嚴(yán)格和法制化,例如制定和頒布了《環(huán)境犯罪法》(ENVIRONMENTAL CRIMES LAW),對(duì)任何引起生物多樣性,動(dòng)、植物種類滅絕,水資源和礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞的行為將被罰款外,還將被訴逐法律程序,定為環(huán)境犯罪,同時(shí)對(duì)因超標(biāo)排放污染物造成環(huán)境污染的企業(yè)除受到經(jīng)濟(jì)重罰、勒令停產(chǎn)外,環(huán)境承擔(dān)恢復(fù)生態(tài)原貌的責(zé)任,在巴西的《刑法》中,具有對(duì)公眾、法人等量刑的具體條款。
1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)發(fā)大會(huì)的召開,以及在會(huì)議上通過的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》和《21世紀(jì)議程》兩個(gè)綱領(lǐng)性文件,雖然不是巴西的環(huán)境法律法規(guī),但是對(duì)巴西的環(huán)境保護(hù)起到了舉足輕重的作用,成為巴西環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)準(zhǔn)則,影響巨大。
在對(duì)巴西的訪問和考察期間,無論是國(guó)家環(huán)保部、國(guó)家環(huán)保研究院還是政府的職員、研究人員,當(dāng)談及巴西環(huán)境保護(hù)的主要經(jīng)驗(yàn)和主要舉措時(shí),幾乎無一例外的認(rèn)為“執(zhí)行法律法規(guī),實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃”是最重要的經(jīng)驗(yàn)和舉措,巴西以1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)發(fā)大會(huì)的召開以及兩個(gè)綱領(lǐng)性文件的通過為契機(jī),相繼制定和頒布了一系列環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)的議程和行動(dòng)計(jì)劃,并由政府強(qiáng)制性的監(jiān)督實(shí)施,使巴西的熱帶雨林保護(hù)和生物多樣性保護(hù)成為現(xiàn)實(shí),依然具有“地球之肺”的美名。
2、重視城市化過程中帶來得社會(huì)和環(huán)境問題
巴西向世界上其他發(fā)展中國(guó)家一樣,著力推進(jìn)和加快城市化進(jìn)程,較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了城市化人口的快速增長(zhǎng),但是由于沒有采取相應(yīng)的措施,造成了嚴(yán)重的貧富差距拉大、失業(yè)人口增多、犯罪率和惡性犯罪率增多的現(xiàn)象,同時(shí)無業(yè)者和無居房者 “開山建房,開山建城”,形成了巴西所特有的大片山嶺、山區(qū)建成了窮人區(qū)的社會(huì)現(xiàn)象,造成了大量的山林和植被被破壞的現(xiàn)象。以圣堡羅市為例,警察著防彈背心、窮人區(qū)年年擴(kuò)大、窮人城不斷增加的社會(huì)現(xiàn)象和環(huán)境破壞現(xiàn)象尤為嚴(yán)重并且仍在持續(xù)。因此,加快城市化速率的同時(shí),要處理好發(fā)展與控制,發(fā)展與科學(xué)發(fā)展等之間的關(guān)系,在科學(xué)發(fā)展的同時(shí)要重視和兼顧社會(huì)和環(huán)境問題。
3、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀
巴西擁有拉美最完善的產(chǎn)業(yè)體系,經(jīng)濟(jì)實(shí)力具拉美首位,歷巴西曾經(jīng)是一個(gè)單一的農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó),礦產(chǎn)資源大國(guó),20世紀(jì)初,開始了工業(yè)化的進(jìn)程,自50年代起,巴西推行了“進(jìn)口替代”發(fā)展模式,依靠大量外債獲得經(jīng)濟(jì)騰飛。1967-1974年間,創(chuàng)造了連續(xù)經(jīng)濟(jì)年增長(zhǎng)率高達(dá)10~11%的“巴西奇跡”,由于當(dāng)時(shí)只注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng),再加上外債償還的壓力和亞洲、俄羅斯經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響,其后的近20年時(shí)間內(nèi),經(jīng)濟(jì)處于停滯、嚴(yán)重衰退和通貨膨脹的狀態(tài)中,同時(shí)環(huán)境破壞、資源浪費(fèi)事件和現(xiàn)象也制約了巴西的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),人均產(chǎn)值持續(xù)降低。在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展巴西GDP總量曾居世界第8位,20xx年已降至第15位。因此,在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),要避免粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式對(duì)資源的過度消耗,避免單一追求GDP增長(zhǎng),忽視環(huán)境、資源等保護(hù)的現(xiàn)象,提倡使用綠色GDP的概念。讓我們更加體會(huì)到科學(xué)發(fā)展觀的偉大意義。
4、發(fā)展有機(jī)食品,培育本國(guó)市場(chǎng)尤為重要
在考察中,先后多次考察了巴西、智利超級(jí)市場(chǎng)的有機(jī)食品專柜和市場(chǎng),根據(jù)調(diào)查和了解,目前巴西和智利的政府通過制定相應(yīng)稅收優(yōu)惠和減免有機(jī)食品進(jìn)店費(fèi)等措施,鼓勵(lì)有機(jī)食品進(jìn)入超市、鼓勵(lì)超市設(shè)立有機(jī)食品專柜、鼓勵(lì)消費(fèi)者消費(fèi)有機(jī)食品。
5、城市環(huán)境規(guī)劃與建設(shè)中,體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)與以人為本的理念
巴西的城市建設(shè)中在許多方面體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)和以人為本的理念,城市中“可滲透性鋪裝路面”處處可見,許多城市將綠化率納入到地方法規(guī)內(nèi)容予以約束,公交車網(wǎng)絡(luò)密布、專用車道醒目,科學(xué)的調(diào)控交通信號(hào)管理,提高車輛平均速度和通行量,提倡和鼓勵(lì)使用乙醇為燃料,提高燃油標(biāo)號(hào),減少尾氣排放量,無障礙性路段和建筑,尊重婦女、兒童的行為。
三、建議:
1、用科學(xué)發(fā)展觀,推進(jìn)生態(tài)省建設(shè)。要認(rèn)識(shí)到生態(tài)省建設(shè)是可持續(xù)發(fā)展的歷史必然,要確立科學(xué)發(fā)展觀是生態(tài)省建設(shè)的核心,樹立循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念,推進(jìn)生態(tài)省的建設(shè)。
[關(guān)鍵詞]現(xiàn)代化進(jìn)程 生態(tài)困境 環(huán)境保護(hù)
[中圖分類號(hào)] X171.1 [文獻(xiàn)碼] A [文章編號(hào)] 1000-405X(2013)-10-176-1
0前言
中國(guó)一直在致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的現(xiàn)代化建設(shè),完成中華民的復(fù)興,但是這一宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須有著良好的自然生態(tài)環(huán)境作為基礎(chǔ),并堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念作為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要理論依據(jù),不然現(xiàn)代化目標(biāo)將會(huì)因生態(tài)環(huán)境的惡化幻滅。
中國(guó)是個(gè)正在發(fā)展的發(fā)展中國(guó)家,同樣也會(huì)遇到西方國(guó)家在現(xiàn)代化過程中面臨許多問題,如過快人口增長(zhǎng)、嚴(yán)重的環(huán)境污染等。在經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代,中國(guó)作為一個(gè)還是現(xiàn)代化進(jìn)程中的發(fā)展中國(guó)家,必將面對(duì)原本在發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)中才出現(xiàn)的社會(huì)問題,其中生態(tài)困境就是個(gè)典型問題。因此,環(huán)境保護(hù)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的挑戰(zhàn)更為復(fù)雜、廣泛,也更為艱巨。
進(jìn)入21世紀(jì)以來,中國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的呼聲越來越大,學(xué)術(shù)界對(duì)環(huán)境保護(hù)的研究逐漸深入和拓展。隨著對(duì)環(huán)境保護(hù)不斷深入的研究,環(huán)境問題研究已步入反思和創(chuàng)新的階段,中國(guó)特色理論觀點(diǎn)和學(xué)科模式已經(jīng)初步形成。在不斷增加環(huán)境保護(hù)思想儲(chǔ)備時(shí),環(huán)保實(shí)踐也蓬勃發(fā)展。自第二次全國(guó)環(huán)保會(huì)議通過將環(huán)境保護(hù)作為基本國(guó)策以來,也奠定了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中環(huán)境保護(hù)的重要地位。之后出臺(tái)了一系列關(guān)于環(huán)境保護(hù)法律法規(guī),公眾的環(huán)保意識(shí)也在開始覺醒。
1中國(guó)生態(tài)困境現(xiàn)狀及產(chǎn)生原因
(1)日益嚴(yán)重的環(huán)境污染,環(huán)境保護(hù)壓力持續(xù)加大。中國(guó)環(huán)境保護(hù)部于2011年4月的報(bào)告顯示,中國(guó)“十一五”期間雖然如期完成節(jié)能減排約束性指標(biāo),環(huán)境形勢(shì)雖在局部地區(qū)有所改善,但沒有從根本上遏制環(huán)境總體上惡化的趨勢(shì),依然有著很大的環(huán)境保護(hù)壓力。發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題,也在這30多年中集中出現(xiàn)在我國(guó)。大量的生態(tài)事故顯現(xiàn)了中國(guó)在高速發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中所面臨生環(huán)境問題的現(xiàn)實(shí)。
(2)工業(yè)化發(fā)展加快,但依然粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。改革開放以來,我們以高耗能和高消費(fèi)的方式來刺激經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),但這種粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式只能為片面追求生產(chǎn)率與利潤(rùn)而忽略提高資源利用率與保護(hù)環(huán)境。隨著中國(guó)改革開放進(jìn)程的不斷前進(jìn),我們參與國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工中,多處于國(guó)際分工的底端,多表現(xiàn)為資源的高消耗、對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重的環(huán)節(jié),因此在獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),也消耗了沉重的環(huán)境資源。在國(guó)內(nèi)沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也將伴隨著環(huán)境污染轉(zhuǎn)移,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中中西部地區(qū)始終面臨著始終面臨極大環(huán)境壓力。同時(shí)環(huán)境污染問題也開始呈現(xiàn)出城市到農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)到欠發(fā)達(dá)地區(qū)擴(kuò)散的趨勢(shì),總體上講污染的程度表現(xiàn)出持續(xù)加重的趨勢(shì)。
(3)法律法規(guī)不完善、監(jiān)督機(jī)制不健全。一方面,國(guó)內(nèi)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)多是反映傳統(tǒng)的發(fā)展方式與環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)。但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和環(huán)境保護(hù)重要性的日漸突出,現(xiàn)行的法律法規(guī)也很難以適應(yīng)今后一段時(shí)期內(nèi)的要求,亟待完善相應(yīng)法律法規(guī)。另一方面,不健全綜合決策機(jī)制。當(dāng)今國(guó)內(nèi)追求發(fā)展速度的欲望常常遠(yuǎn)大于保護(hù)環(huán)境的制約,與環(huán)保出現(xiàn)沖突時(shí),常常會(huì)選擇經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[8]。由于還在使用傳統(tǒng)的環(huán)境污染程度評(píng)價(jià)制度,排污收費(fèi)制度遠(yuǎn)低于污染損失的真實(shí)成本,往往小于企業(yè)治理環(huán)境污染的付出,這就使得企業(yè)不愿意在污染治理中過多投入,也致使污染無法抑制,繼續(xù)擴(kuò)散蔓延。
2針對(duì)我國(guó)目前環(huán)境問題所進(jìn)行的思考
面對(duì)如此嚴(yán)峻的生態(tài)困境,我們必須立即行動(dòng)起來,打破體制機(jī)制阻礙,進(jìn)行全面的改革,發(fā)展集約型產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,改變國(guó)民改變消費(fèi)習(xí)慣,節(jié)約資源,發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì),修復(fù)生態(tài)環(huán)境,走出環(huán)境困局。
對(duì)于目前中國(guó)而言,現(xiàn)代化進(jìn)程的轉(zhuǎn)型的突破口是改革開放。與美國(guó)等西方國(guó)家的環(huán)境保護(hù)思想是從民間到政府的形式不同,當(dāng)代中國(guó)的環(huán)境保護(hù)過程應(yīng)該是 “外源式”的。從體制內(nèi)看,對(duì)于環(huán)境問題是從拒絕承認(rèn)到承認(rèn)后又簡(jiǎn)單的以為可以通過一定手段徹底消除污染的一個(gè)過程,顯露出一條從烏托邦到意識(shí)形態(tài)的發(fā)展路徑。在體制外看,一些人從信賴科學(xué)技術(shù)對(duì)解決環(huán)境問題的功效,到重新審視現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的環(huán)境問題的一個(gè)過程,顯露出一條從意識(shí)形態(tài)到烏托邦的演化軌跡。在這個(gè)過程中,我們需要穩(wěn)扎穩(wěn)打地開展環(huán)境保護(hù)。避免陷入到無意義的意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論中,而增加對(duì)環(huán)保的實(shí)踐,加速環(huán)境保護(hù)的進(jìn)程。
至今,中國(guó)環(huán)境與生態(tài)保護(hù)面臨的形勢(shì)仍比較嚴(yán)峻,因此我們還不能對(duì)環(huán)境保護(hù)問題過于樂觀。對(duì)于中國(guó),環(huán)境保護(hù)仍將是一條艱難而崎嶇的道路,因此,中國(guó)今后必須改革經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,轉(zhuǎn)變其經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式――從只以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的粗放型經(jīng)濟(jì)模式,向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展集約型經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變。
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環(huán)境會(huì)計(jì)是用于衡量和報(bào)告企業(yè)的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)及有關(guān)環(huán)境事項(xiàng)。從18世紀(jì)60年代英國(guó)工業(yè)革命開始,生產(chǎn)力和科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展,現(xiàn)代工業(yè)日益先進(jìn),全球經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,同時(shí)引發(fā)環(huán)境污染日趨嚴(yán)重、資源迅速枯竭。20世紀(jì)70年代后環(huán)境問題更加嚴(yán)重,全球變暖、空氣污染、水污染、臭氧層空洞等環(huán)境問題日益困擾人們的生存與發(fā)展,一些環(huán)境學(xué)家、生態(tài)學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始研究環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系,引入“可持續(xù)發(fā)展”理論,它要求經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展必須建立在最低的社會(huì)成本與環(huán)境代價(jià)的基礎(chǔ)上,與自然環(huán)境相協(xié)調(diào),遏制和降低對(duì)自然環(huán)境的影響。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的過程中,破壞自然環(huán)境,造成環(huán)境污染,迫使企業(yè)重視環(huán)境問題,企業(yè)應(yīng)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任,這些活動(dòng)影響企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果,鑒于會(huì)計(jì)在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要地位,利用會(huì)計(jì)手段對(duì)環(huán)境資產(chǎn)、環(huán)境費(fèi)用、環(huán)境效益進(jìn)行核算,衡量環(huán)保投入產(chǎn)出率,提高環(huán)保工作效率,由此環(huán)境會(huì)計(jì)營(yíng)運(yùn)而生了。
二、我國(guó)實(shí)施環(huán)境會(huì)計(jì)存在的困難
(一)環(huán)境方面的會(huì)計(jì)法規(guī)不完善。一方面,關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面,我國(guó)僅頒布《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》及《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律法規(guī),與西方先進(jìn)國(guó)家相比,我國(guó)仍需完善立法程序及具體操作方法。另外,關(guān)于環(huán)境犯罪方面,我國(guó)仍處于空白,對(duì)環(huán)境方面的違法行為的處罰也不到位。另一方面,目前我國(guó)的《會(huì)計(jì)法》在環(huán)境會(huì)計(jì)方面未進(jìn)行任何規(guī)定,會(huì)計(jì)準(zhǔn)則及相關(guān)的會(huì)計(jì)制度基本上也未涉及環(huán)境會(huì)計(jì)的相關(guān)內(nèi)容。環(huán)境資產(chǎn)、負(fù)債及收益的確認(rèn)、計(jì)量、記錄及報(bào)告沒有統(tǒng)一的規(guī)范遵循,我國(guó)僅有50%的企業(yè)編寫環(huán)境方面的報(bào)告,但并不對(duì)外披露,僅上報(bào)環(huán)保部門,這不利于我國(guó)環(huán)境會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)的開展。
(二)環(huán)境會(huì)計(jì)對(duì)象的確認(rèn)、計(jì)量及披露存在技術(shù)問題1.環(huán)境會(huì)計(jì)要素統(tǒng)一的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)尚未形成。會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)會(huì)計(jì)六要素有明確的規(guī)定,會(huì)計(jì)六要素包括資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益、收入、費(fèi)用和利潤(rùn),關(guān)于環(huán)境會(huì)計(jì)要素的界定,學(xué)術(shù)界尚無統(tǒng)一說法。有三種觀點(diǎn):第一種觀點(diǎn)是“三要素論”,將環(huán)境會(huì)計(jì)要素分為環(huán)境資產(chǎn)、環(huán)境負(fù)債、環(huán)境成本;第二種觀點(diǎn)是“四要素論”,將環(huán)境會(huì)計(jì)要素分為環(huán)境資產(chǎn)、環(huán)境負(fù)債、環(huán)境費(fèi)用、環(huán)境效益;第三種觀點(diǎn)是“六要素論”,將環(huán)境會(huì)計(jì)要素分為環(huán)境資產(chǎn)、環(huán)境負(fù)債、環(huán)境資本、環(huán)境費(fèi)用、環(huán)境收益、環(huán)境利潤(rùn)。環(huán)境會(huì)計(jì)要素的確認(rèn)是個(gè)難題,關(guān)于環(huán)境會(huì)計(jì)要素的界定,鑒于環(huán)境會(huì)計(jì)的特殊性,目前學(xué)術(shù)界處于理論研究階段,尚無統(tǒng)一認(rèn)識(shí),還未形成統(tǒng)一的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。2.環(huán)境會(huì)計(jì)計(jì)量單位很難統(tǒng)一。傳統(tǒng)會(huì)計(jì)主要以貨幣為計(jì)量單位,鑒于環(huán)境會(huì)計(jì)的特殊性,企業(yè)與環(huán)境有關(guān)的一些信息,很難換算成貨幣進(jìn)行計(jì)量。例如:污染物處理量、廢棄物的排放量等。所以,還需采用實(shí)物單位或其他非貨幣計(jì)量單位。關(guān)于環(huán)境會(huì)計(jì)的計(jì)量,目前理論界尚無統(tǒng)一觀點(diǎn),我國(guó)在環(huán)境會(huì)計(jì)計(jì)量方面無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)及具體的規(guī)定,企業(yè)在實(shí)際操作過程中,無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)遵循,存在很大的主觀隨意,各企業(yè)環(huán)境會(huì)計(jì)信息不具有可比性。會(huì)計(jì)計(jì)量影響會(huì)計(jì)記錄和報(bào)告,因此,我國(guó)應(yīng)盡解決環(huán)境會(huì)計(jì)計(jì)量的問題。3.環(huán)境會(huì)計(jì)披露缺乏操作性。關(guān)于環(huán)境會(huì)計(jì)披露方面,目前我國(guó)缺乏強(qiáng)制性的規(guī)范,披露的方式、內(nèi)容、范圍等無統(tǒng)一規(guī)定,加上許多企業(yè)不愿主動(dòng)披露,我國(guó)僅有50%的企業(yè)編寫環(huán)境方面的報(bào)告,但并不對(duì)外披露,僅上報(bào)環(huán)保部門,這不利于我國(guó)環(huán)境會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)的開展。
(三)人們對(duì)環(huán)境的觀念影響環(huán)境會(huì)計(jì)的實(shí)施1.企業(yè)是以盈利為目的,我國(guó)大多數(shù)企業(yè)的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)是利潤(rùn)最大化,對(duì)于公司制企業(yè),所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者的評(píng)價(jià),主要依據(jù)其為企業(yè)創(chuàng)造的利潤(rùn),收入越高,成本越低,利潤(rùn)就越高。企業(yè)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任,往往會(huì)導(dǎo)致企業(yè)的環(huán)境方面成本增加,收入既定的話,就會(huì)造成利潤(rùn)降低,因此大多數(shù)企業(yè)不愿承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任,這將不利于環(huán)境會(huì)計(jì)在我國(guó)的實(shí)施。2.部分政府部門領(lǐng)導(dǎo)者錯(cuò)誤的發(fā)展觀及政績(jī)觀。評(píng)價(jià)政府部門領(lǐng)導(dǎo)者政績(jī),主要依據(jù)任職期間取得的成績(jī),例如:GDP、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)規(guī)模及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。大多數(shù)政府部門領(lǐng)導(dǎo)者以犧牲環(huán)境為代價(jià),忽視現(xiàn)代工業(yè)帶來的環(huán)境污染,只求經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,這將阻礙環(huán)境會(huì)計(jì)在我國(guó)的實(shí)施。3.普遍民眾不關(guān)心環(huán)境的態(tài)度。大多數(shù)人認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是環(huán)保部門的事,與自己無關(guān),或者還沒有意識(shí)到環(huán)境問題的嚴(yán)重性,環(huán)境污染在不斷的發(fā)生,環(huán)境問題已十分嚴(yán)峻,對(duì)環(huán)境保護(hù)漠不關(guān)心,那么也影響環(huán)境會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)在我國(guó)的實(shí)施。
(四)我國(guó)環(huán)境會(huì)計(jì)人才缺乏。目前,我國(guó)的會(huì)計(jì)人員按照傳統(tǒng)會(huì)計(jì)進(jìn)行培養(yǎng),各大院校也未專門設(shè)置環(huán)境會(huì)計(jì)專業(yè),而環(huán)境會(huì)計(jì)是一門由會(huì)計(jì)學(xué)、生態(tài)環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科綜合形成的學(xué)科,在具體的操作過程中需要運(yùn)用其他學(xué)科的知識(shí)及原理,大多數(shù)會(huì)計(jì)人員僅掌握會(huì)計(jì)知識(shí),缺乏環(huán)境、經(jīng)濟(jì)及其他知識(shí),因此,環(huán)境會(huì)計(jì)還缺乏真正的專業(yè)人才,將不利于環(huán)境會(huì)計(jì)在我國(guó)的實(shí)施。
三、我國(guó)實(shí)施環(huán)境會(huì)計(jì)的建議
(一)完善環(huán)境會(huì)計(jì)方面的法律法規(guī)1.我國(guó)應(yīng)完善環(huán)境方面的法律法規(guī),制定環(huán)境犯罪方面制度,嚴(yán)懲環(huán)境方面的違法行為,以法律的形式確定環(huán)境會(huì)計(jì)的地位,使環(huán)境受到人們的重視,承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任,為環(huán)境會(huì)計(jì)實(shí)施的提供法律環(huán)境。2.借鑒西方先進(jìn)國(guó)家環(huán)境會(huì)計(jì)方面先進(jìn)的理論成果及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),制定適合我國(guó)國(guó)情環(huán)境會(huì)計(jì)方面的會(huì)計(jì)法及會(huì)計(jì)準(zhǔn)則,確保環(huán)境會(huì)計(jì)的確認(rèn)、計(jì)量、記錄和報(bào)告有法可依,具體按照下述方法進(jìn)行操作:第一,設(shè)立環(huán)境會(huì)計(jì)準(zhǔn)則,明確規(guī)定環(huán)境會(huì)計(jì)要素及如何對(duì)會(huì)計(jì)要素進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量、記錄和報(bào)告;第二,制定環(huán)境會(huì)計(jì)制度,確保環(huán)境會(huì)計(jì)的可操作性;第三,將環(huán)境會(huì)計(jì)的核算及監(jiān)督納入到環(huán)境會(huì)計(jì)的法律法規(guī)中。
(二)解決環(huán)境會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量及報(bào)告的技術(shù)問題1.借鑒西方先進(jìn)國(guó)家環(huán)境會(huì)計(jì)方面先進(jìn)的理論成果及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,召集經(jīng)濟(jì)學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)、環(huán)境生態(tài)學(xué)等領(lǐng)域的專家,企業(yè)家及注冊(cè)會(huì)計(jì)師組成專家組,加強(qiáng)環(huán)境會(huì)計(jì)方面的理論研究,高校和相關(guān)科研部門也應(yīng)參與,解決環(huán)境會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量及報(bào)告方面存在的技術(shù)問題。2.社會(huì)中介機(jī)構(gòu)及政府有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境會(huì)計(jì)的監(jiān)督,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所根據(jù)環(huán)境方面的法律法規(guī)及會(huì)計(jì)準(zhǔn)則,對(duì)環(huán)境會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性、合法性及合理性進(jìn)行審計(jì),確保環(huán)境會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性與公允性,強(qiáng)化環(huán)境會(huì)計(jì)信息的披露。
(三)樹立正確的環(huán)境會(huì)計(jì)觀1.企業(yè)應(yīng)樹立社會(huì)責(zé)任觀,在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí),承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任,認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)不僅是社會(huì)的責(zé)任,也是企業(yè)的責(zé)任,重視環(huán)境問題,加大環(huán)保方面的支出,實(shí)施環(huán)境會(huì)計(jì)。2.政府部門領(lǐng)導(dǎo)者樹立科學(xué)的政績(jī)觀,在保護(hù)環(huán)境的前提下,追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,即運(yùn)用可持續(xù)發(fā)展觀發(fā)展經(jīng)濟(jì),不僅從觀念上重視環(huán)境保護(hù),還要在在實(shí)踐的過程中保證環(huán)境會(huì)計(jì)的實(shí)施。3.普通民眾樹立環(huán)境保護(hù)與人人相關(guān)的觀念,宣傳環(huán)境保護(hù)的重要性,積極承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。
關(guān)鍵詞:自然保護(hù)區(qū);生態(tài)補(bǔ)償;生態(tài)補(bǔ)償立法
中圖分類號(hào):D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1005-913X(2015)05-0112-02
我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,但發(fā)展的同時(shí)卻帶來了諸多的環(huán)境問題,自然環(huán)境、生物多樣性、生態(tài)服務(wù)功能遭到破壞,為了更好地解決這些問題,我國(guó)建立了自然保護(hù)區(qū)。為了有效協(xié)調(diào)自然保護(hù)區(qū)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系,我國(guó)建立了自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度,由于該制度仍處于實(shí)踐探索階段,理論基礎(chǔ)薄弱,還沒有形成完整的立法體系,不利于該制度的貫徹實(shí)施,因此健全自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法體系是立法機(jī)關(guān)的首要任務(wù)。
一、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)概念界定
(一)自然保護(hù)區(qū)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x
世界保護(hù)聯(lián)盟將自然保護(hù)區(qū)定義為:“主要致力于生物多樣性和有關(guān)自然和文化資源的管護(hù),并通過法律和其它有效手段進(jìn)行管理的陸地或海域。”[1]這是國(guó)際上的通說觀點(diǎn), 幾乎包含了所有自然物種保護(hù)的類型化區(qū)域,是廣義概念上的自然保護(hù)區(qū)。我國(guó)《自然保護(hù)區(qū)條例》對(duì)自然保護(hù)區(qū)的定義是:“對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象所在的陸地、陸地水體或者海域,依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域?!?,[2]是狹義概念上的自然保護(hù)區(qū)。綜合國(guó)際上與我國(guó)的定義,筆者認(rèn)為,自然保護(hù)區(qū)是指為了保護(hù)自然生態(tài)物種,在空間上劃定的在自然物種或者資源屬性上具有獨(dú)特性的保護(hù)區(qū)域,并由法律規(guī)定的形式加以保障。
在我國(guó),由于生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科側(cè)重點(diǎn)的不同,不同學(xué)科學(xué)者對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫獯笙鄰酵?,?duì)其概念的界定也有多種解釋,我國(guó)現(xiàn)行立法還沒有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x作出明確規(guī)定?!渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》(草案)規(guī)定:“生態(tài)補(bǔ)償是指國(guó)家、各級(jí)人民政府以及其他生態(tài)受益者給予生態(tài)保護(hù)建設(shè)者因其保護(hù)生態(tài)的投入或失去可能的發(fā)展機(jī)會(huì)而進(jìn)行的補(bǔ)償?!盵3]目前應(yīng)用最為廣泛的生態(tài)補(bǔ)償概念是:“通過對(duì)損害( 或保護(hù)) 資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)( 或補(bǔ)償),提高該行為的成本( 或收益),從而激勵(lì)損害( 或保護(hù)) 行為的主體減少( 或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性( 或外部經(jīng)濟(jì)性),達(dá)到保護(hù)資源的目的?!盵4]綜合以上兩個(gè)概念,筆者認(rèn)為,生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)資源環(huán)境和恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能為目的,利用政府干預(yù)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)等手段,協(xié)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)者與損害者之間環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的一種激勵(lì)制度。
(二)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x
目前法學(xué)界還沒有一個(gè)較為公認(rèn)的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償定義。綜合生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x并參考其他類型生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯砍晒P者認(rèn)為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x為:為恢復(fù)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)服務(wù)功能、促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,協(xié)調(diào)自然保護(hù)區(qū)相關(guān)利益者因保護(hù)或破壞自然保護(hù)區(qū)所產(chǎn)生的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系以達(dá)到相對(duì)公平的一種激勵(lì)制度。
二、我國(guó)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法現(xiàn)狀及立法缺陷
(一)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法現(xiàn)狀
我國(guó)目前還沒有自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶iT立法,立法一直處于理論研究階段,在國(guó)家政策、法律、法規(guī)以及地方性法規(guī)、規(guī)章中有所規(guī)定,但過于分散并沒有形成系統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法體系。
1.憲法的相關(guān)規(guī)定
《憲法》第9條規(guī)定:“國(guó)家保障自然資源的合理利用,保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?!?;第26條規(guī)定:“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹造林,保護(hù)林木。”[5]該兩條規(guī)定表明國(guó)家將生態(tài)保護(hù)和污染防治放在同等地位,但這僅為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法提供了指導(dǎo),憲法中沒有相應(yīng)條款作為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯右罁?jù)。
2.法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定
《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法,該法第31條第1款規(guī)定:“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。”修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》將污染治理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在同等地位,增加了對(duì)生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)的原則性規(guī)定,首次在環(huán)境基本法中明確了生態(tài)補(bǔ)償制度。
《自然保護(hù)區(qū)條例》對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償做了簡(jiǎn)單規(guī)定,明確了補(bǔ)償由地方人民政府具體執(zhí)行。如第23條規(guī)定“管理自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi),由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣級(jí)以上地方人民政府安排。國(guó)家對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管理,給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助”;第27條規(guī)定“自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)原有居民確有必要遷出的,由自然保護(hù)區(qū)所在地的地方人民政府予以妥善安置?!盵6]
《生態(tài)補(bǔ)償條例》于2010年1月由國(guó)務(wù)院列入了立法計(jì)劃。該條例確立了“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償、誰損害誰修復(fù)”的原則,在補(bǔ)償資金管理機(jī)制上有所加強(qiáng),擴(kuò)大了資金來源,強(qiáng)調(diào)要協(xié)調(diào)各部門之間的工作,權(quán)責(zé)分明,保障法律的有效實(shí)施。
此外,一些自然資源單行法也對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償做了相關(guān)規(guī)定:如《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《水土保持法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等。與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的行政法規(guī)有《森林法實(shí)施條例》《退耕還林條例》等。
3.地方規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定
各地方政府也積極投入到立法實(shí)踐中,結(jié)合本地自然保護(hù)區(qū)狀況,相繼制定了與自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法規(guī)及規(guī)范性文件,如云南省的《云南省環(huán)境保護(hù)條例》、《云南省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理實(shí)施細(xì)則》、浙江省的《生態(tài)公益林管理辦法的通知》、浙江省的《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》、廣東省的《廣東省生態(tài)公益林建設(shè)管理和效益補(bǔ)償辦法》等。2014年10月1日起施行的《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》是我國(guó)首個(gè)地方生態(tài)補(bǔ)償條例,該條例規(guī)定了對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及審核程序等內(nèi)容,明確了政府職責(zé),并規(guī)定市財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門制定生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則,使補(bǔ)償能夠順利實(shí)施。
(二)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法缺陷
通過上文分析,我國(guó)關(guān)于自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎w系已經(jīng)初步建立,但就有關(guān)法律規(guī)定本身和法律實(shí)施而言,相關(guān)法律規(guī)定過于破碎化、原則化,同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)與地域的差異,各省市自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式也各不相同,不利于我國(guó)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的有效開展,可能出現(xiàn)不補(bǔ)償或任意補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象,難以完全適應(yīng)生態(tài)保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
1.缺少憲法層面的規(guī)定
我國(guó)憲法給予了污染防治和生態(tài)保護(hù)同等的重要地位,規(guī)定了我國(guó)公民的基本權(quán)利,而未規(guī)定保護(hù)區(qū)居民享有基于生存的目的而利用自然資源的權(quán)利,從而使自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償沒有直接的憲法依據(jù)。
2.缺少中央層面立法的綜合性規(guī)定
我國(guó)立法機(jī)關(guān)還沒有對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償專門立法,相關(guān)法律法規(guī)散見于野生動(dòng)物、草原、森林、海洋等自然資源保護(hù)的單行法規(guī)中。如《野生動(dòng)物保護(hù)法》第14條規(guī)定了對(duì)野生動(dòng)物造成農(nóng)作物或者其他損失的補(bǔ)償;《草原法》第35條規(guī)定了對(duì)草原禁牧、休牧、輪休區(qū)實(shí)行舍飼圈養(yǎng)的牧民進(jìn)行補(bǔ)償;《森林法》第8條提出建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金;《森林法實(shí)施條例》第15條中明確指出防護(hù)林、特種用途林的經(jīng)營(yíng)者有獲得生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。綜合分析,中央層面的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法存在缺陷:首先,各單行法之間協(xié)調(diào)性不夠,沒有系統(tǒng)梳理。由于自然保護(hù)區(qū)分類眾多,不同保護(hù)區(qū)保護(hù)的對(duì)象不同,針對(duì)不同保護(hù)對(duì)象的單行法不盡相同,導(dǎo)致各單行法之間缺少協(xié)調(diào)性。其次,關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定多為原則性規(guī)定、可操作性差。各單行法沒有明確規(guī)定自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式等重要問題,不利于法律實(shí)施。
3.缺少地方立法的普遍性規(guī)定
由于沒有上位法的統(tǒng)一規(guī)定和指導(dǎo),制定配套的地方法律法規(guī)缺少法律依據(jù)或陷入困境。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐僅在少數(shù)省市開展,自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)不多。另外,盡管自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償集中于地方性法規(guī)規(guī)章,但主要是以政府規(guī)章的形式出現(xiàn),導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范位階不高、難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時(shí),在自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南挛环ㄒ?guī)定中,自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ǘǔ绦蚰:驔]有相應(yīng)的規(guī)定,從而造成自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際執(zhí)行于法無據(jù),難以落到實(shí)處。
三、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法完善
我國(guó)應(yīng)建立完善的、自上而下的由憲法、法律、法規(guī)和地方性法規(guī)組成的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法體系,為地方的補(bǔ)償實(shí)踐提供具體可行的法律依據(jù)。從理論上來說,我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償立法模式大致可以分為兩種,第一種是由上而下的統(tǒng)一立法模式,即制定一部專門的生態(tài)補(bǔ)償法律或條例,在該法律或條例下再制定自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償單行法;第二種是單項(xiàng)法突破模式,即在現(xiàn)有的多部單行法中對(duì)單個(gè)生態(tài)資源的生態(tài)補(bǔ)償分別進(jìn)行規(guī)定。第一種模式層次多,操作過于復(fù)雜。我國(guó)目前應(yīng)用第二種模式,然而各單行法中對(duì)某一領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定不夠具體,如果要建立生態(tài)補(bǔ)償制度,就需要對(duì)各單行法律進(jìn)行補(bǔ)充修改,工作量之大是對(duì)立法資源的浪費(fèi),還會(huì)導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊恍┗A(chǔ)性和程序性問題難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此,筆者建議選用層次少又節(jié)約立法資源的新模式,即制定一部綜合的生態(tài)補(bǔ)償法律為各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償立法提供依據(jù),然后結(jié)合在自然保護(hù)區(qū)立法中明確建立生態(tài)補(bǔ)償制度的立法模式。
(一)關(guān)于《憲法》修改
筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把生態(tài)補(bǔ)償寫入憲法作為基本國(guó)策,賦予生態(tài)補(bǔ)償最高的法律效力,為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償提供直接的憲法依據(jù)??梢酝ㄟ^新增憲法修正案的方式,增加有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ㄒ?guī)定,將生態(tài)補(bǔ)償最為環(huán)境立法的重要組成部分,為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度的建立奠定憲法基礎(chǔ)。
(二)制定《生態(tài)補(bǔ)償法》與《自然保護(hù)區(qū)法》
1.制定《生態(tài)補(bǔ)償法》
一種制度的建立需要立法來指導(dǎo)和制約,生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)新生制度需要立法來確認(rèn)它在法律中的地位,以規(guī)范社會(huì)各主體的行為。我國(guó)于2010年4月26日開始《生態(tài)補(bǔ)償條例》的起草工作,該草案已經(jīng)完成,該草案涉及了生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睢⒀a(bǔ)償原則、補(bǔ)償領(lǐng)域、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償方式等內(nèi)容。但條例法律位階低,針對(duì)自然資源法如《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《水土保持法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容發(fā)生沖突時(shí),不能進(jìn)行規(guī)范,起不到對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)領(lǐng)作用。所以應(yīng)提升生態(tài)補(bǔ)償法的立法層級(jí),制定《生態(tài)補(bǔ)償法》。
2.制定《自然保護(hù)區(qū)法》
1994年12月1日起施行的《自然保護(hù)區(qū)條例》至今已有二十年,由于立法背景等因素,側(cè)重對(duì)環(huán)境污染者的懲治而未規(guī)定對(duì)環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)制度。我國(guó)很多單行法律、法規(guī)中都涉及到自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容,但是由于保護(hù)對(duì)象的不同,缺少協(xié)調(diào)性且難免出現(xiàn)法律法規(guī)沖突的現(xiàn)象。此外,這些單行法更側(cè)重于對(duì)某一種資源可持續(xù)利用的保護(hù),而建立自然保護(hù)區(qū)的主要目的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性,二者在目的上存在偏差。提升自然保護(hù)區(qū)法的法律層級(jí)使其上升到法律層面,制定《自然保護(hù)區(qū)法》,使生態(tài)補(bǔ)償制度的相關(guān)內(nèi)容在該法中加以明確,可以協(xié)調(diào)和指導(dǎo)單行法律、法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容,有利于減少不同位階、不同地區(qū)法律規(guī)定的沖突。
3.制定地方性法規(guī)
我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡,環(huán)境問題以及自然保護(hù)區(qū)的種類存在差異,因此生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜蝿?wù)也不盡相同,要想貫徹落實(shí)符合當(dāng)?shù)貙?shí)情的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度,就需要各地立法機(jī)關(guān)在遵守國(guó)家法律法規(guī)的前提下,結(jié)合本地狀況,制定自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī),在此基礎(chǔ)上各地也應(yīng)確定具體的補(bǔ)償額度、補(bǔ)償途徑,制定靈活變通的實(shí)施細(xì)則。
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