城市更新治理模式比較選擇
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摘要：在現(xiàn)代化發(fā)展不斷加快的過程中，我國國民經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市化建設(shè)也在不斷加快。城市化建設(shè)始終是我國發(fā)展過程中的重要建設(shè)項(xiàng)目，需要結(jié)合我國國情合理的推動(dòng)城市化建設(shè)的發(fā)展。在這樣的背景之下，城市更新逐漸成為當(dāng)前城市建設(shè)的重要主題，所為城市更新，主要指的是城市的改造、重建以及延續(xù)的全過程。我國在該方面的實(shí)施典范便是廣州城市改造，對(duì)于廣州城市改造實(shí)踐進(jìn)行具體的分析可知，當(dāng)前城市改造實(shí)施過程中仍然存在著顯著的治理困境，主要體現(xiàn)在市場、混合改造模式方面的治理難題。這些方面的治理困境很大程度上導(dǎo)致利益受損、成本外溢，對(duì)于我國城市更新治理有著嚴(yán)重的影響。本文中就城市更新治理提出一種新的治理模式，通過新的城市更新治理模式來調(diào)節(jié)開發(fā)商與居民之間的利益關(guān)系。就目前來看，利益共同體模式充分符合我國社會(huì)的發(fā)展理念，在此過程中如果能夠進(jìn)一步地對(duì)城市內(nèi)部改造進(jìn)行調(diào)節(jié)，則有利于城市化建設(shè)的持續(xù)性發(fā)展，對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著十分重要的促進(jìn)作用。
關(guān)鍵詞：城市更新治理模式；比較選擇；利益共同體模式；探討研究
1引言
城市更新理念最初是于20世紀(jì)70年代由西方發(fā)達(dá)國家城市管理領(lǐng)域提出來的，在現(xiàn)代化發(fā)展不斷加快的過程中，該理念得到了大幅度的推廣，并為國際社會(huì)所接受。就城市更新而言，其主要包含兩方面的內(nèi)容，首先是城市內(nèi)某些基礎(chǔ)性設(shè)施的拆除、改造或是重新建設(shè)過程，另一方面則是城市內(nèi)的文化環(huán)境、生態(tài)等的改造，即城市內(nèi)部非實(shí)體形態(tài)物質(zhì)的延續(xù)和發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國家對(duì)于城市更新的探究是基于廣泛的實(shí)踐所進(jìn)行的，在長期的發(fā)展過程中，不斷地調(diào)整城市更新的相關(guān)政策，主要包含城市重建、城市更新以及城市再開發(fā)等方面的內(nèi)容，總體而言，在該方面的研究都是城市改造、重建以及延續(xù)的過程，僅僅是實(shí)施的方法不同而存在著某些差異。對(duì)于我國來說，目前我國正處于城市建設(shè)發(fā)展的重要階段，對(duì)于城市的更新、重建等都需要依據(jù)國外實(shí)踐的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行，對(duì)于該方面的研究還是比較落后的。我國長期以來對(duì)于城市更新中所采取的主要政策是以管制型政府治理模式為基礎(chǔ)，而該種城市更新治理模式存在著不少的問題，導(dǎo)致城市更新建設(shè)過程中出現(xiàn)了很多的難題。城市的更新治理應(yīng)當(dāng)是長期實(shí)踐探究的產(chǎn)物，更應(yīng)當(dāng)符合系統(tǒng)化的發(fā)展要求，在建設(shè)過程中要滿足體制化創(chuàng)新要求，也要能夠與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相契合。當(dāng)前我國在城市更新實(shí)踐過程中也逐漸嘗試采取新的政策來改善最終效果，并逐漸向著混合型以及自愿性工具的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變。
2城市更新治理過程中政府治理模式簡要介紹
廣州作為我國城市更新治理的典范城市，在2000余年的發(fā)展過程中經(jīng)歷了多次的改造、擴(kuò)建，而現(xiàn)如今也被列入了城市更新建設(shè)的先行城市。廣州市政府旨在將廣州向四面進(jìn)行擴(kuò)展，并在幾十年的建設(shè)過程中城市面積有了數(shù)倍的擴(kuò)大，并仍在不斷地更新擴(kuò)建過程中。對(duì)于廣州城市的更新進(jìn)程而言，其城市更新的效果如何很大程度上取決于相關(guān)決策者以及實(shí)施者如何選取治理模式，由此可見，城市更新治理過程中治理模式的選取十分重要，以下就城市更新治理過程中政府治理模式進(jìn)行簡要的介紹分析。
2.1政府改造模式簡要介紹
首先要介紹的政府治理模式便是政府改造模式，所謂政府改造模式，主要指的是整個(gè)城市的改造項(xiàng)目由政府直接組織，同時(shí)在具體實(shí)施的過程中是由企業(yè)進(jìn)行負(fù)責(zé)的。當(dāng)前廣州金花小區(qū)的舊城改造就采用的是政府改造模式，在具體的時(shí)間過程中，政府對(duì)改造的內(nèi)容進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)劃，同時(shí)予以一定的政策知道，幫助金花小區(qū)進(jìn)行改造。不僅如此，在土地的開發(fā)方面也是由政府建設(shè)部門與承擔(dān)改造任務(wù)的國有企業(yè)進(jìn)行簽訂的，目的便是最大化地對(duì)金花小區(qū)的改造進(jìn)行指導(dǎo)，以此來為廣州其他地區(qū)的改造提供相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，政府改造模式中政府是作為合同實(shí)施的甲方，所要進(jìn)行的任務(wù)便是確定城區(qū)的改造范圍，并規(guī)定相應(yīng)的改造期限，此外，還需要協(xié)調(diào)該區(qū)域內(nèi)不同單位之間的關(guān)系，最后還需要負(fù)責(zé)改造計(jì)劃最終實(shí)施結(jié)果的查驗(yàn)接受。而相關(guān)的開發(fā)企業(yè)則需要根據(jù)政府的要求進(jìn)行改造計(jì)劃的實(shí)施，籌集改造過程中所需要的資金，并進(jìn)行城市改造中公共設(shè)施的建設(shè)。當(dāng)前，廣州金花小區(qū)的舊城改造已經(jīng)完美收官，其中拆遷的6000余戶居民也進(jìn)行了妥善的安置，舊城改造計(jì)劃結(jié)果也是較為滿意。
2.2市場改造模式簡要介紹
市場改造模式也是政府治理模式的一種，主要指的是舊城區(qū)改造過程中政府通過出讓用地紅線，由開發(fā)商按照相關(guān)的規(guī)劃要求來負(fù)責(zé)項(xiàng)目的拆遷、建設(shè)的一種商業(yè)行為。廣州在之前的發(fā)展過程中，受到了國內(nèi)外諸多開發(fā)商的青睞，紛紛在當(dāng)?shù)貙?shí)施舊城改造，而其主要進(jìn)行改造的地段往往是比較繁華的路段，或是人口密集的區(qū)域，對(duì)于實(shí)際需要改造的舊城區(qū)卻無法進(jìn)行改造，由此便違背了舊城改造的基本內(nèi)涵。這也是由于舊城改造過程中，危房、偏僻地段的改造需要耗費(fèi)巨大的成本，導(dǎo)致開發(fā)商往往不愿對(duì)這些城區(qū)進(jìn)行改造，由此以來，舊城去的改造過程中并未有共建配套設(shè)施的增加，同時(shí)人口密度有所增加，這就導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重缺乏。由此可見，市場改造模式對(duì)于是舊城區(qū)該在過程中的一個(gè)誤區(qū)，采用市場改造模式進(jìn)行舊城區(qū)改造會(huì)進(jìn)一步的加劇城市公共服務(wù)設(shè)施的缺乏現(xiàn)狀，對(duì)于我國城市化建設(shè)的進(jìn)程并未有實(shí)質(zhì)上的幫助。就目前而言，廣州富力廣場改造過程中就采取此種改造模式，導(dǎo)致該地區(qū)的改造出現(xiàn)了巨大的問題，影響到國家城市更新治理的實(shí)踐過程，因而市政府也曾禁止開發(fā)商參與到舊城改造之中，目的便是防止市場改造模式進(jìn)一步影響到城市更新過程。
2.3混和改造模式簡要介紹
政府治理模式的最后一種便是混和改造模式，改種模式指的是政府為以行政手段來動(dòng)員單位以及居民出資參與到城市景觀政治以及舊房維修的過程中。此改造模式也是在舊城改造過程中出現(xiàn)資金不足的情況下被迫實(shí)施的措施，混和改造模式在具體實(shí)施的過程中既有其優(yōu)勢，有存在著不足之處，其優(yōu)勢在于能夠充分將居民與舊城改造聯(lián)系在一起，在解決改造資金問題的基礎(chǔ)上，也能夠給當(dāng)?shù)鼐用駧砗艽蟮谋憷?。而不足之處則在于可能出現(xiàn)民眾不配合的情況，對(duì)于出資改造舊城區(qū)持反對(duì)態(tài)度，由此影響到舊城改造的整體進(jìn)度。因而在實(shí)際的實(shí)施過程中，往往還是由政府統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)節(jié)，對(duì)于民眾出資進(jìn)行保障，確保能夠?yàn)楫?dāng)?shù)鼐用駧硎找?，由此保障舊城改造的順利進(jìn)行。
3不同改造模式所產(chǎn)生的困難簡要介紹
3.1開發(fā)企業(yè)成為舊城改造的主體部分，導(dǎo)致公共利益受損
當(dāng)前我國相關(guān)開發(fā)企業(yè)在進(jìn)行舊城改造的過程中，始終是以自身盈虧作為最重要的部分，追求利潤最大化更是其開發(fā)過程中的重要標(biāo)準(zhǔn)。因而開發(fā)商在參與舊城改造的過程中，所選擇的改造區(qū)域往往是比較繁華的地段，而對(duì)于拆遷難度比較大的地方卻視而不見，這就很大程度上違背了舊城改造的根本目的。不僅如此，為了節(jié)約成本，開發(fā)企業(yè)在對(duì)拆遷地居民的安置方面也存在著較大的問題，通常選擇一些比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)進(jìn)行拆遷居民的安置，在一定程度上影響到了居民的切身利益，最后，對(duì)于公共設(shè)施的建設(shè)來說，也存在著很大的問題，開發(fā)商對(duì)于改造區(qū)公共設(shè)施的建設(shè)并不關(guān)注，因而影響到居民的正常生活，長此以往，便會(huì)帶來嚴(yán)重的社會(huì)矛盾，影響到國家的利益。由此可見，在該種城市更新模式下，雖然在一定程度上減輕了政府的工作壓力以及資金投入，但卻無法對(duì)開發(fā)商的改造行為進(jìn)行控制，因而在舊城改造的過程中出現(xiàn)公共配套少、政府設(shè)計(jì)規(guī)劃落空的情況。對(duì)于開發(fā)商在舊城改造過程中所導(dǎo)致的居民利益受損、社區(qū)居民公共利益受侵害的情況，都會(huì)給我國社會(huì)的正常運(yùn)行帶來嚴(yán)重的影響。
3.2政府成為舊城改造的責(zé)任主體，出現(xiàn)角色錯(cuò)位的情況
在廣州金花小區(qū)的改造過程中，整個(gè)過程都是由市政府直接進(jìn)行策劃、組織的，在此過程中，我國某些國有開發(fā)企業(yè)也為政府承擔(dān)了一定的責(zé)任，但國有企業(yè)并非是完全獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，在執(zhí)行舊城改造的過程中，也是受到了政府的指示，因而是受到政府控制的。由此可見，在改種模式下，舊城改造的主體成為政府，但實(shí)際的改造過程中，其主體部分應(yīng)當(dāng)是受改造的地區(qū)金花小區(qū)。金花小區(qū)作為舊城改造的主體部分，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)改造的責(zé)任以及風(fēng)險(xiǎn)，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，政府需要在金花小區(qū)改造過程中及時(shí)地調(diào)整規(guī)劃措施，并為改造過程提供資金，不僅如此，在回遷房的建設(shè)過程中，其缺乏資金時(shí)，政府也需要及時(shí)地調(diào)整相關(guān)政策，并降低相應(yīng)項(xiàng)目的利潤，此外，還需要承擔(dān)改造過程中綠化、道路等建設(shè)的費(fèi)用。由此可見，本應(yīng)由金花小區(qū)承擔(dān)的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)都被強(qiáng)加到政府身上，因而舊城改造的主體部分便發(fā)生了改變，政府承擔(dān)了改造過程中的巨大成本，而居民家庭卻有了舒適的生活環(huán)境以及住房條件。這種模式下政府將承擔(dān)舊城改造的一切責(zé)任，同時(shí)也會(huì)在經(jīng)濟(jì)方面付出巨大的代價(jià)，這也不符合其作為公共組織的性質(zhì)?？傮w而言，政府所采取的措施造成利益的不均等化，會(huì)影響到整體的改造過程。
4城市更新治理新模式——利益共同體模式簡要介紹
就當(dāng)前我國舊城改造的實(shí)踐而言，依靠政府以及市場的導(dǎo)向政策解決城市更新問題是極為困難的，這主要是由于當(dāng)前城市的建設(shè)是整體化的研究，需要居民、私營企業(yè)、投資商以及政府機(jī)構(gòu)投入大量的資本、時(shí)間進(jìn)行建設(shè)，在此過程中，政府主要起到引導(dǎo)作用，幫助舊城區(qū)居民改善居住環(huán)境，加快我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但并不能將之作為城市更新治理的主體部分，由此才能實(shí)現(xiàn)舊城區(qū)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等的持續(xù)性發(fā)展。就以上的介紹而言，政府需要在舊城改造過程中構(gòu)件一種新的治理模式，即利益共同體治理模式，該種治理模式需要對(duì)改造過程中的參與者進(jìn)行角色劃分，即區(qū)分責(zé)任主體、引導(dǎo)者等。在此過程中也需要充分發(fā)揮政府、開發(fā)商的作用，將政府、開發(fā)商以及當(dāng)?shù)鼐用竦睦娼Y(jié)合在一起，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的共同體。該舊城區(qū)更新治理模式的基本模式即是在改造區(qū)域內(nèi)，對(duì)于一些基礎(chǔ)性設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行嚴(yán)格的計(jì)算，不將政府的投入算入其中，結(jié)合開發(fā)商在此過程中的比例投入進(jìn)行分析，由此來進(jìn)行最終的分紅管理。在此新模式的運(yùn)行過程中，舊城改造成為兼顧公共利益與個(gè)人利益的集體行為，同時(shí)也能夠?yàn)楫?dāng)?shù)鼐用駧砀蟮氖找?，因而符合我國社?huì)發(fā)展的基本理念。其治理模式也能夠?qū)⑴f城改造的成本以及收益內(nèi)部化，分配較為方便。不僅如此，參與舊城改造的各個(gè)團(tuán)體都在本質(zhì)上擁有了改造的決策權(quán)，能夠?qū)τ谂f城改造方案提出意見，進(jìn)行修改，這也在一定程度上防止某些不正當(dāng)?shù)钠髽I(yè)追求自身利益最大化而影響到舊城改造整體方案。最后，利益共同體模式治理新模式有利于社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)于我國城市化建設(shè)有著很大的幫助，這也在一定程度上解決了我國社會(huì)中存在的一些矛盾，對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展有著十分重要的影響，有必要進(jìn)一步的研究發(fā)展。
5結(jié)束語
本文中就城市更新治理模式的比較選擇進(jìn)行了具體的介紹分析，其中介紹了當(dāng)前城市更新治理過程中的三種模式，并就其所存在的問題進(jìn)行了分析，由此提出利益共同體的舊城改造新模式，對(duì)于我國的舊城改造有著巨大的幫助。
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作者：陳丹 單位：中機(jī)中聯(lián)工程有限公司