城市管理綜合執(zhí)法問題策略

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摘要:政府對城管執(zhí)法做出了新的規(guī)定，要確保不斷健全執(zhí)法體制，將城管部門的執(zhí)法水平提升到新的層次。健全執(zhí)法體系，力求徹底解決當今社會中權(quán)責不清、一事多管、方式不周、執(zhí)法耗時長、執(zhí)法人員權(quán)力加深心理膨脹等現(xiàn)象的發(fā)生。另外將行政管理權(quán)與行政處罰權(quán)二者分割，制約其執(zhí)法的權(quán)利范圍、切斷其牟利途徑，力求保證社會公平，提升行政效率。但在城市管理綜合行政執(zhí)法工作中還存在權(quán)力邊界不清晰、職能不明確;執(zhí)法程序尚缺失、執(zhí)法不規(guī)范;執(zhí)法手段較少并且力度欠缺等問題，本文的側(cè)重點在于通過分析這些弊病，提出一些具有較強可行性的方案來解決當前的執(zhí)法問題，以便提升執(zhí)法效率。

關(guān)鍵詞:城市管理;綜合執(zhí)法;問題;對策

最近幾年，不斷有城管強制執(zhí)法，攤主暴力反擊的新聞進入大眾的視線，該問題一躍成為大眾關(guān)注的焦點，引發(fā)了各方熱議。如何改變城市管理行政執(zhí)法現(xiàn)狀、提高執(zhí)法效能成為當今時代城市管理的重要課題。制定城市綜合執(zhí)法的最初目的就是為了調(diào)和城市管理中存在的職責混亂、執(zhí)法單位雜多、執(zhí)法繁瑣、影響民眾、效率低下和執(zhí)法機構(gòu)繁多等現(xiàn)象，由此完成在執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部的管理權(quán)與處罰權(quán)的分權(quán)與制衡，從而使得執(zhí)法合理化和公正化，但在行政執(zhí)法過程中仍存在一些問題。

一、城市管理綜合行政執(zhí)法工作存在的問題

(一)權(quán)力邊界不清晰、職能不明確

2000年，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中處罰權(quán)試點工作的通知》(國辦發(fā)【2000】63號)文件，第一次提出集中行使處罰權(quán)的要求，作出“試點城市集中行使處罰權(quán)的機關(guān)應當作為政府的一個機關(guān)，不得作為政府一個部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者下設(shè)機構(gòu)”的規(guī)定。常州市政府2003年7月設(shè)立“常州市城市管理執(zhí)法局”，與市城市管理局兩塊牌子、一套機構(gòu)，依法獨立行使處罰主體資格，行使相對集中的處罰職能，并承擔相應的法律責任，也就是說“城市管理執(zhí)法局”并非是“城市管理局”的執(zhí)行機構(gòu)，而是城市管理綜合執(zhí)法的部門，是一個跨部門的專司城市管理領(lǐng)域中行政處罰權(quán)的機關(guān)。然而在真實的工作時，以前的每個行政部門經(jīng)常各自為政，在拆散行政管理權(quán)和行政處罰權(quán)后，一些難題不能被及時的解決，導致了一系列隱患的發(fā)生，城市管理執(zhí)法局的監(jiān)管效率變得很低。例如車輛亂停亂放現(xiàn)象，許多摩的在停放時不守秩序，使原本狹窄的道路變得更加擁擠，嚴重影響了市容市貌。交警、客管、城管的管理范圍雖然有重疊，但是沒能很好的分工協(xié)作，管理效果并不突出。

(二)執(zhí)法程序尚缺失、執(zhí)法不規(guī)范

程序指的是主體行為需要按照設(shè)定的方式、步驟以及過程來進行實施，其具備兩大特點，一是多樣性，二是法定性。其主要目的是使主體的行為可以符合要求，從而盡量地避免因主體的行為問題，如出軌或失控等，而使相關(guān)人等合法權(quán)益受到損害。共同實現(xiàn)公正和效率為程序的主要目的，也就是在確保以及提升效率的同時維護有關(guān)人員的合法權(quán)益。然而我們國家到現(xiàn)在為止并沒有行政類的法典，有些低位階的法規(guī)中的程序設(shè)計內(nèi)容也過于概括，例如一些規(guī)定了扣押、強制拆除等行政強制措施，卻沒有規(guī)定諸如時限、告知等程序內(nèi)容，因而有可能導致執(zhí)法主體濫用權(quán)力或者程序違法而敗訴。在對于城市的行政管理工作中，城管單位并沒有強制執(zhí)行的權(quán)利，遇到問題時候只能從法院層面申請強制執(zhí)行。這就導致了很多時候，城市管理的執(zhí)法人員都不愿意為了那些幾十或十幾元的案件而跑到法院去申請法院的強制執(zhí)行，在這過程中甚至花費的金錢和耗費的時間要比案件本身高很多，從而導致在執(zhí)法過程中對于這類型的事情都是查抄了算，殊不知，這樣的查抄其實是對相應的人、財、物采取的一種強制的行政行為，這在司法中的解釋叫“先行登記保存”。“先行登記保存”，是行政執(zhí)法機關(guān)在對立案工作進行調(diào)查過程中遇到特殊、緊急情況時所采取的一項證據(jù)保全措施，僅是對有證明作用的物品，采取的一種具有強制性保管的措施。其目的在于保持證據(jù)的證明作用，為最終做出處理決定提供事實的證明材料。

(三)執(zhí)法手段太單一，措施不到位

從執(zhí)法工作的具體范圍看，以常州市為例，當前常州城管執(zhí)法的措施詳細有教育、整改、罰款、申請法院強行執(zhí)行、恢復原狀、強拆等七種方式，而常州城管的管理任務(wù)涉及市容等六大項105條責任，并且七種執(zhí)法方式并不能完全適用于所有的管理任務(wù)，比如申請法院強制執(zhí)行，因程序復雜、運行成本高，僅可以在重大案件中采用，照這樣看來，與其他國家各種各樣的管理任務(wù)相比，當前我國的執(zhí)法形式較簡單;從對網(wǎng)絡(luò)科技的應用多少可以看出，和“數(shù)字城管”相似的智能化城管結(jié)構(gòu)只在少數(shù)地區(qū)得到了應用，大多數(shù)地區(qū)仍使用傳統(tǒng)的方式，仍沒有普及;從執(zhí)法方式上看，“行善代罰”的處理辦法僅限于程度較輕的違法現(xiàn)象，“非現(xiàn)場執(zhí)法”亦只限于對非流動性的商鋪，但是上述兩者并不是城管執(zhí)法的主要內(nèi)容;以“眼神執(zhí)法”、“沉默執(zhí)法”為代表的柔性管理，雖然表面上阻止了野蠻執(zhí)法、暴力抗法現(xiàn)象的發(fā)生，但是“戰(zhàn)”的思想依舊存在，城管執(zhí)法人員和行政相對人依然被視為是一個相對較為對立的兩個領(lǐng)域，這種想法是對傳統(tǒng)執(zhí)法的沿襲。另外，傳統(tǒng)的執(zhí)法方式均是以城管人員為主導，并帶有不同程度的強制性，這是在默許的思維中把城管和行政相對人樹立在了兩個相對比較對立的領(lǐng)域，于是，“反抗思維”隨之產(chǎn)生，這也成為了暴力抗法行為發(fā)生的重大制度性誘因。

二、城市管理綜合行政執(zhí)法工作的對策建議

(一)完善聯(lián)合執(zhí)法，由“事權(quán)分散”向“相對集中”轉(zhuǎn)變

首先，設(shè)立較為全面的聯(lián)合執(zhí)法制度，縱向應該設(shè)置城市管理層級制度。這種全面綜合的行政執(zhí)法屬于地方政府行政執(zhí)法體系的一種改革，不應由中央政府大包大攬建立相應城管執(zhí)法機構(gòu)，這點在日本、韓國等發(fā)達國家可以得到借鑒，在日本的地方自治制度中，公共設(shè)施管理是地方政府一項重要自治權(quán)力。而對于地方政府城管層級體制，需要建立垂直職能制的組織結(jié)構(gòu)，打破原有的區(qū)級城管執(zhí)法機構(gòu)只聽從區(qū)政府領(lǐng)導，甚至出現(xiàn)地方保護主義的現(xiàn)象，實現(xiàn)市城管執(zhí)法機關(guān)直接領(lǐng)導區(qū)執(zhí)法機關(guān)，以做到執(zhí)法行動市、區(qū)兩級聯(lián)動，減少重復執(zhí)法現(xiàn)象，提高執(zhí)法效率。只有實現(xiàn)明確的分工才能夠促使聯(lián)合執(zhí)法的實現(xiàn)，所以，出于對廣大民眾建議的考慮，城市綜合管理委員會應運而生，是一種突破傳統(tǒng)的“大城管”模式，市長是主要負責人，組員們相繼從各職能部門負責人中產(chǎn)生，其中最受矚目的城管局局長在其中得到了一個辦公室主任的職位。同時，除了任命新辦公室主任之外，還把所有的或者是小范圍的行政執(zhí)法權(quán)力交給城綜委進行統(tǒng)一管理與實施。而此類行政執(zhí)法權(quán)力主要包含下列六個部分:一是城管部門;二是國土資源規(guī)劃機構(gòu);三是文化市場;四為海洋漁業(yè);五為交通運輸系統(tǒng);六為環(huán)境整治與護理方面。并且進行行政執(zhí)法的專用章由任命之前的相關(guān)執(zhí)法機關(guān)進行印刻制定，完成之后再上交給城市綜合管理委員會來操作控制。其次是對眾多執(zhí)法機構(gòu)進行有效地整合。這樣的整合，有利于綜合執(zhí)法的實施，把原有的聯(lián)合執(zhí)法過渡為綜合執(zhí)法可以有效地推動各執(zhí)法部門在具體工作中的有效調(diào)度，同時能夠進一步對內(nèi)部結(jié)構(gòu)進行完善，便于開展集中行動。這一做法具體來說就是把現(xiàn)有的各種執(zhí)法部門進行整合，其中包括對文化、城管、交通稽查、國土資源、海監(jiān)等部門，把這些執(zhí)法大隊融入到綜合執(zhí)法系統(tǒng)當中，以下設(shè)機構(gòu)的形式來負責各自的領(lǐng)域。三是在原有綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)上實現(xiàn)更上一層樓的成效。在具體進行專業(yè)執(zhí)法隊重組的過程中，應該嚴格遵循相對集中與城鄉(xiāng)覆蓋等準則，依據(jù)區(qū)域的不同進行行政執(zhí)法劃分，任何大隊需要承擔起相應地區(qū)的六大領(lǐng)域執(zhí)法內(nèi)容，選定某個區(qū)(鎮(zhèn))視為駐點，執(zhí)法范圍輻射周邊5－6個街道、鎮(zhèn)、園區(qū)，推進綜合執(zhí)法向區(qū)域和街鎮(zhèn)延伸，做到“一專多能”、一“綜”到底，實現(xiàn)跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。解決“都管都不管”的問題，改成“一支隊伍管全部”，以避免一些部門之間執(zhí)法邊界不清，同一件事誰都可以管，誰都可以不管，執(zhí)法部門往往“依法”互相“踢皮球”，造成“有利的事?lián)屩?，沒利的事沒人管”的局面。

(二)優(yōu)化運行機制，由“各自為戰(zhàn)”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變

一是弄清楚各種的權(quán)利和職責所在。部門的不同在權(quán)利和職責上也會存在較大的差異化，所以一定要弄清各個政府、街鎮(zhèn)等部門的權(quán)利與職責。對于綜合行政執(zhí)法局而言，他們的主要職責與權(quán)利在于可以進行行政處罰和監(jiān)督等，同時可以依據(jù)權(quán)利與職責的匹配程度，擔負起應有的法律責任;而職能部門則往往會具備行政管理的職能;一些街區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)則應該屬地化管理職責。二是加強整體聯(lián)動。綜合行政執(zhí)法局對涉嫌違法行為依法給予相應處罰決定，在作出決定起三天內(nèi)，通知或抄送職能單位;各大功能區(qū)和職能單位行政許可涉及綜合執(zhí)法事項的，自作出決定之日起三日內(nèi)，將行政許可決定和有關(guān)信息通知或抄送到有個單位;社會治理信息中心采集的與綜合執(zhí)法相關(guān)材料，即時轉(zhuǎn)交給此單位，此單位在三天內(nèi)，將作出的決定回饋社會治理單位。三是逐漸完成信息的共享。在這個過程中需要以政府服務(wù)網(wǎng)作為根基，制定出嚴格的信息技術(shù)標準，便于推進部門間的資源與信息的合理高效利用，最終達到業(yè)務(wù)連接的目的。四是進行聯(lián)席會商。成立一個關(guān)于執(zhí)法的綜合性的聯(lián)席會議體系，加搶此執(zhí)法單位與其他有關(guān)單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的全面執(zhí)法協(xié)調(diào)工作，定期分析解決在執(zhí)法具體實施時遇到的阻礙或一些矛盾，形成了相互配合、合力攻堅的革新新局面。

(三)規(guī)范執(zhí)法行為，由“粗放執(zhí)法”向“精細執(zhí)法”轉(zhuǎn)變

進行改革創(chuàng)新，來達到體質(zhì)的優(yōu)化，行為的規(guī)范，效能的增強。第一執(zhí)法都要統(tǒng)一。以半軍事化來管理執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一管理和調(diào)度各大中隊，實現(xiàn)“五個統(tǒng)一”，即管理的制度、執(zhí)法的程序、相關(guān)法律文書以及服裝和車輛等。第二點是將執(zhí)法的具體流程進行程序化。即在原基礎(chǔ)之上實施流程再造，總結(jié)歷來相關(guān)法案，并根據(jù)實際情況探究確定最新法律規(guī)章命名為《綜合執(zhí)法辦案規(guī)程》，再把通常執(zhí)法過程中必然出現(xiàn)的四項流程，包含行政處罰、強制、復議及其訴訟，將他們進行有機的連接，同時再全方位地將一系列法定條例貫通其中，例如行政執(zhí)法責任制度以及對案件展開審查的具體細則還有對歷史重大案件展開統(tǒng)一討論的有關(guān)性條款等。三是執(zhí)法系統(tǒng)化。采用“連貫執(zhí)法”、“組合執(zhí)法”等方式強化事中事后監(jiān)管。“連貫執(zhí)法”，即把各綜合執(zhí)法大隊和派駐街鎮(zhèn)中隊并聯(lián)一起，先發(fā)現(xiàn)先立案，再根據(jù)職責分工進行移交;“組合執(zhí)法”，即同一案件涉及多個違法行為的，依據(jù)同組證據(jù)材料一并作出處理決定，既提高了執(zhí)法效率，又避免了重復執(zhí)法。四是執(zhí)法信息化。開發(fā)“執(zhí)法辦案管理軟件、案件審批手機APP終端、移動執(zhí)法終端、移動辦公室”四位一體的辦案智能系統(tǒng)，壓縮辦案時間，提升了執(zhí)法效能。

作者：謝芳 單位：江蘇理工學院