經濟學角度下我國財政政策調整
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摘要:嘗試從新結構經濟學的角度分析我國當前的財政政策，是“有為政府”在財政政策這個具體問題上的運用。本文結合我國正在同時經歷的結構轉型、經濟轉軌、對外開放，以及大國崛起這四個結構性的過程，以及顯著的“垂直結構”特點，重點探討了這些結構性因素對于財政政策的含義。同時，按照新結構經濟學劃分的“戰(zhàn)略型”“追趕型”“領先型”“轉進型”“換道超車型”這五大類產業(yè)，分析了各自對應的財政政策的差異。這些結構性差異要求我們必須結合發(fā)展階段、經濟結構、外部宏觀環(huán)境，以及各級政府官員考核激勵機制來全面考慮如何調整我國財政政策的制定、執(zhí)行與評估。
關鍵詞:新結構經濟學;財政政策;有為政府;垂直結構
一、引言
自1978年改革開放以來的四十年，我國GDP以年均9．4%的速度高速增長，2018年GDP總量首次超過90萬億元人民幣大關，為90．03萬億元人民幣，約合13．6萬億美元，人均GDP為9780美元，很快就要突破1．2萬美元這個世界銀行所定的高收入門檻線。作為處于中等收入階段的GDP總量世界第二的大國，我們內部的經濟結構在不斷地調整，面臨“中等收入陷阱”的挑戰(zhàn)，處于從高速度增長向高質量增長轉變的新常態(tài)，同時在過去幾年里我們外部還經受著中美貿易戰(zhàn)等一系列新的挑戰(zhàn)，我們的外部宏觀環(huán)境正面臨著系統(tǒng)性的重要轉變，這種內外結構與環(huán)境的變化也將是我們在未來“十四五”期間的持續(xù)的特點。2018年，我國全國一般公共預算收入達183352億元，全國一般公共預算支出為220906億元。而1978年則分別為1132．26億元和1122．09億元，可見增長迅猛。財政政策是為了實現(xiàn)國家某些目標的重要手段，財政的“收”與“支”的能力、體量、結構與影響都和發(fā)展階段及國際環(huán)境密切相關。我國的財政政策的制定與實施，也需要結合這些宏觀趨勢與外部環(huán)境的變化作出相應調整。
本文的主要目的是從新結構經濟學的角度探討如何調整我國的財政政策。新結構經濟學是運用現(xiàn)代經濟學的研究方法著重研究經濟結構及其變遷的決定因素及對經濟發(fā)展的含義，被認為是繼“結構主義”“新自由主義”之后的第三展經濟學思潮，由林毅夫教授首創(chuàng)。新結構經濟學強調“有效市場”與“有為政府”，主張要從本國發(fā)展階段與稟賦結構出發(fā)分析最適合自己的技術、產業(yè)結構、金融結構與政策，自然也就包括財政政策。
本文結構安排如下:第二部分是結合我國經濟正在同時進行的四個結構性過程闡述財政政策，第三部分是按照新結構經濟學對產業(yè)的五大分類來論述財政政策，第四部分是從政治經濟學的角度探討各級政府官員的激勵以及財政政策的實施與執(zhí)行過程，最后是總結。
二、四個同時進行的結構性過程與財政政策
從結構上看，我國目前正在同時經歷四個結構性過程，各自所對應的財政政策也需要作出相應調整。
第一，結構轉型(與產業(yè)升級)過程，即經濟結構隨著人均收入提高，農業(yè)比重不斷下降，制造業(yè)比重先上升后下降，服務業(yè)比重不斷上升，也就是所謂的庫茲涅茨事實;另一方面，產業(yè)之間從勞動密集型向資本密集型升級，產業(yè)鏈內部向微笑曲線兩端附加值高的部分升級。
第二，經濟轉軌過程，即從原來的計劃經濟向市場經濟的改革轉變過程，我們面臨的問題是如何以合理的速度與次序糾正低效的政策，消除市場扭曲，優(yōu)化資源配置，逐漸實現(xiàn)從計劃與市場雙軌向市場單軌轉變。這個過程中，如何保持合理的改革轉軌次序與速度，改革的倒逼機制是否有效，這些都是非常重要的問題(Wang，2015)。
第三，經濟開放過程，即從原來相對比較封閉的經濟走向開放型經濟的過程，是個參與經濟全球化的過程。我國在貿易全球化方面進展突出，已經是世界最大的貿易國，而在資本全球化方面，人民幣已經進入SDR，我們現(xiàn)階段也在重點研究和推行與人民幣自由可兌換相關的匯率與資本流動管制問題。除了貿易流動、資本流動之外，還有技術流動。我國總體越來越接近世界技術前沿，在對現(xiàn)有國外技術的模仿吸收和自主創(chuàng)新這兩個方面的比重不斷調整，關于國際與國內的知識產權保護政策和力度也需要調整。
第四，大國崛起過程，即我國從原來的軍事、政治、外交等地緣政治方面的弱國逐漸向世界強國的崛起與復興的過程。這個過程中，難免會與現(xiàn)有的國際經濟政治秩序形成某些矛盾，甚至包括中美之間可能存在的所謂“修昔底德陷阱”問題。事實上，不僅是我國，還有很多其他國家，尤其是在世界經濟總量中份額不斷增長的新興市場經濟體，都有改革現(xiàn)有國際秩序的訴求。因為現(xiàn)有秩序是七十年前“二戰(zhàn)”結束時的世界政治經濟格局的產物，在不少方面已經滯后于這個時代了。
中國是人類歷史上到目前為止唯一的一個在同時經歷這四個結構性過程的大國，而財政政策與這四個結構性過程均密切相關，所以我們國家的財政政策也就顯得尤為復雜。具體而言，對于結構轉型與產業(yè)升級過程，財政政策體現(xiàn)在相關的稅收、補貼、基礎設施投資等很多相關方面，稅基也在隨著經濟結構發(fā)生變動，這些都與產業(yè)政策高度相關，后面會更具體地展開。對于經濟轉軌過程，我們需要研究和梳理中國的補貼與稅收政策，消除和糾正那些低效的或者無效的補貼，優(yōu)化稅收結構，更好地糾正政府的“亂為”，發(fā)揮“有效市場”的作用。對于經濟開放過程，我們的財政收支越來越受到國際環(huán)境的影響，財政政策與國際貿易、資本和技術的流動纏繞在一起，影響國際收支平衡，而且作為大國也會影響國際。對于大國崛起過程，我們將不得不考慮那些與國防與經濟安全有關的戰(zhàn)略型產業(yè)的財政支持，比如，中美貿易戰(zhàn)過程中的芯片斷供問題、華為的問題，又比如與亞投行、“一帶一路”等相關的問題，等等。
現(xiàn)在有不少學者反對我國的積極的擴大政府支出的財政政策，主要是針對第二個過程，認為那會強化政府的“亂為”，不利于市場化改革和資源的優(yōu)化配置。學術界達成共識比較多的是減稅政策，可是減稅的前提應該是切實降低政府開支，否則只能增加政府債務，從而提高通脹可能并增加宏觀風險。無法降低政府開支的所謂“結構性減稅”實際可行性是很低的。但是，經濟轉軌的改革過程本身也是需要有財政支撐的，其他三個結構性過程同樣也需要政府的因勢利導的作用，需要政府開支，有些方面甚至需要增加開支。因此，現(xiàn)階段似乎首先應該討論如何減少政府的低效開支，優(yōu)化支出結構，進行結構性的開支削減，再來討論如何進行結構性減稅，否則稅只可能越減越多。
以上提到的四個結構性過程顯然并非獨立，而是互相交叉的。。我國正在經歷從農業(yè)到非農業(yè)的工業(yè)化和城市化過程，即結構轉型與產業(yè)升級過程。而在非農部門中存在一個“垂直結構”，即能源、金融、電力、通訊等幾個核心的上游部門主要由國有企業(yè)主導，具有較高的進入壁壘，市場結構偏向壟斷，產業(yè)偏向資本密集型。而下游的消費性制造業(yè)和消費性服務業(yè)則已經放開，國有企業(yè)已經大量退出，并且由民營企業(yè)主導，進入壁壘比較低，市場結構更接近充分競爭。上游產業(yè)為下游產業(yè)提供中間產品與中間服務，所以存在投入—產出表的供應鏈關系。這里涉及國有企業(yè)改革等一系列市場化改革的經濟轉軌過程。與此同時，我國的下游民營企業(yè)是國際貿易的主力軍，特別是2001年加入世界貿易組織以后，民營企業(yè)更是積極參與貿易的全球化，持續(xù)保持第一大出口主體地位。而正因為中國巨大的經濟體量與“垂直結構”，使得大國崛起這個結構性過程受到全世界的高度關注并承受著巨大的地緣政治因素的影響。
深刻理解當前中國的這種宏觀經濟結構對于我們分析宏觀財政政策將很有幫助。譬如，2001年中國加入世界貿易組織到2008年國際金融危機之前，上游國有企業(yè)的平均利潤率高于下游的民營企業(yè)，但是2008年之后則相反。這是因為，2008年之前，中國下游產業(yè)放開，國退民進，下游部門的民營企業(yè)利用從農村轉移出來的廉價勞動力，并充分利用全球化過程將大量產品銷售到國際市場，在此過程中，下游民營企業(yè)需要不斷擴大生產規(guī)模，從而對于上游國有企業(yè)生產的中間產品與中間服務的需求也大量增加，進而上游國企的利潤率也就不斷提高。在工業(yè)化與城市化的過程中，與土地相關的財政收入也在迅速提高?？傮w而言，無論是下游的民營企業(yè)還是上游的國有企業(yè)，所上繳的稅收在這段時期都在迅速增加。
然而，2008年國際金融危機發(fā)生以后，我國的國企的利潤率開始大幅下降，重新回落到低于民營企業(yè)利潤率的狀態(tài)。這是因為，2008年國際金融危機以后，我國下游民營企業(yè)面對的外需相對下降，因此下游民營企業(yè)的生產規(guī)模相對收縮，一部分民營企業(yè)破產退出市場，從而降低了對上游原材料與中間產品的需求，另一方面，中上游的產業(yè)中的國有企業(yè)比重比較高，它們面對市場變化的調整速度可能比民營企業(yè)更慢，而且面對整體經濟衰退時，國有企業(yè)承擔的“保就業(yè)、保增長”等政策性負擔就變成顯性的約束，裁員率低、破產率低、投資減少率低，這就導致僵尸企業(yè)主要集中在中上游產業(yè)，而且國有企業(yè)的平均利潤率低于民營企業(yè)。我國的四萬億刺激政策，很大一部分通過國有企業(yè)的投資增加來實施，間接地通過“垂直結構”影響到產業(yè)鏈中的其他部門。對于這個擴張性的反周期的財政政策的效果評估，目前文獻中的學術研究還沒有考慮“垂直結構”，而“垂直結構”值得深入研究。
三、五大類產業(yè)劃分與財政政策
這一部分將著重從新結構經濟學的分析視角結合產業(yè)升級過程來看我國的財政政策，因為產業(yè)升級中的諸多產業(yè)政策是財政政策的具體表現(xiàn)。新結構經濟學分析不僅關注總量指標，而且更加關注各不同發(fā)展階段下不同的產業(yè)結構等結構性的指標。在新結構經濟學中，我們將產業(yè)分為五大類，具體包括:戰(zhàn)略型產業(yè)、追趕型產業(yè)、領先型產業(yè)、轉進型產業(yè)和換道超車型產業(yè)(林毅夫、張軍、王勇、寇宗來，2018)［9］。按照這五大類劃分以后，針對中國的不同發(fā)展階段，需要適時分析在每一類產業(yè)的發(fā)展中政府應該發(fā)揮什么樣的作用，財政應該發(fā)揮什么樣的作用，進而對五大類產業(yè)制定不同的產業(yè)政策，從而確定財政的相應收支結構。
1．針對戰(zhàn)略型產業(yè)。比如戰(zhàn)斗機的研發(fā)時間很長，資本也非常密集，從經濟效益來說也許并不符合我們的比較優(yōu)勢，相關企業(yè)的“自生能力”不見得很高，但是這些產業(yè)和部門涉及國防安全，需要維持必要的財政投入，而且特別是隨著前面提到的第四個結構性過程，即大國崛起過程，這樣的財政投入會不斷提高。再比如中美貿易戰(zhàn)中，高端芯片上我們被卡住脖子了，會使得整個產業(yè)鏈面臨癱瘓的危險，這涉及經濟安全，所以也有必要研究是否對此增加財政支持，鼓勵自主創(chuàng)新。
2．針對追趕型產業(yè)。我們與發(fā)達國家之間存在技術差距，各地政府可以通過招商引資，通過產業(yè)園區(qū)和其他方式對外資進行財政補貼，促進對先進技術的吸收與學習。不少實證研究表明，我國的出口加工區(qū)的產業(yè)政策成效總體是顯著的，支持產業(yè)發(fā)展的相關的基礎設施的改善力度也很大。但隨著我國經濟的發(fā)展，特別是沿海發(fā)達地區(qū)，土地與勞動力成本越來越高，基礎設施存量已經相當高，在吸引投資方面，與其他地區(qū)和一些發(fā)展中國家相比，我們可以提供的顯性的政策優(yōu)惠空間是有限的，此時，如何注重改善產業(yè)的營商環(huán)境，提升軟的制度安排，降低企業(yè)交易成本和對人才的搜尋成本，為產業(yè)升級提供各種便利的服務，有利于產業(yè)向高附加值端升級，這些是產業(yè)政策或財政政策需要轉變的方向。
3．針對領先型產業(yè)。因為在技術條件上我們已經達到世界前沿，這種領先地位決定了企業(yè)主要靠研發(fā)創(chuàng)新來提升生產力。所以，如何在財政的收支政策上作出調整，以促進這些產業(yè)的自主研發(fā)就成為關鍵之舉。相應的，測度與評估我國研發(fā)投入上的財政支出的效率問題就十分重要，而這并不僅僅是微觀實證問題，也需要合適的宏觀框架來幫助我們思考。這涉及國家財政政策的傳導機制。在上一節(jié)中，我們論述了“垂直結構”，上下游所有制結構是非對稱的，市場結構也是非對稱的，下游更加突出競爭性，而上游則更加呈現(xiàn)出壟斷性特征。與此同時，“垂直結構”又結合著產業(yè)升級，從農業(yè)向非農業(yè)結構的轉型以及全球化的過程中，我國的財政政策，包括R＆D的補貼，很多時候是向國企集中的上游產業(yè)傾斜的，這個政策可以通過產業(yè)鏈傳遞到下游，傳遞到民營企業(yè)。比如，2008年國際金融危機之后，我國的四萬億的刺激政策很大一部分是通過上游國有企業(yè)投資增加開始傳導的。換言之，我們是需要考慮產業(yè)內與產業(yè)間的外部性，考慮一般均衡效應的。
4．針對轉進型產業(yè)。一是失去比較優(yōu)勢的產業(yè)，比如我國一些勞動密集型產業(yè)向非洲的轉移。二是產能過剩比較嚴重的一些產業(yè)，比如“四萬億”之后的我國的平板玻璃、電解鋁、鋼材等等普遍存在“產能過?！保渲杏行┊a業(yè)對于其他國家的經濟發(fā)展而言又恰好是短缺的、需要的。如果把這些產業(yè)的部分產能適度轉移到有需要的國家去，就可以實現(xiàn)雙贏。導致產能過剩的原因，大致可以分成兩類。第一類是低效產能無法及時去除的問題，也就是僵尸企業(yè)問題。我們的研究發(fā)現(xiàn)，2008年之后，我們國家越是上游的產業(yè)，僵尸企業(yè)的比重越高，這些企業(yè)一直享受財政補貼，對戰(zhàn)略性產業(yè)或許是必要的，但對部分非戰(zhàn)略型上游行業(yè)，就不應將“戰(zhàn)略性”作為提供保護補貼的借口，而是要降低進入壁壘，允許更多民營企業(yè)進入，打破國企壟斷，消滅僵尸企業(yè)，提高產業(yè)效率，提升產品質量。第二類是產業(yè)本身技術水平已經比較發(fā)達，但是因為政策補貼等原因，導致在國內供過于求。比如在化肥、光伏等產業(yè)上，我們實際已經屬于領先型產業(yè)，技術已經居于世界前沿，但產能特別高，而非洲和中亞等一些發(fā)展中國家需要發(fā)展農業(yè)，需要能源基礎設施建設，把這些產業(yè)引入到“一帶一路”這些國家，并不是淘汰落后產能，而是完全可以實現(xiàn)雙贏的。
從產業(yè)國際轉移和對外投資援助的角度，中國作為大國的這些對外的財政政策可能也具有一定的乘數(shù)效應。因為這些政策如果真的有助于非洲等的低收入國家變得更加富有，對中國也意味著將有更大的世界市場，進而拉動中國其他產業(yè)的出口，提高GDP。當然，這不是“凱恩斯主義”的短期的反周期政策，而是“超越凱恩斯主義”的長期的具有生產性的政策。同時，這不是通過擴大內需產生的“乘數(shù)”效應，而是通過擴大長期的外需產生的“乘數(shù)”效應，周期會更加長，還有，只有中國這樣的大國，這種通過外需的乘數(shù)效應才可能會被政策部門進行內生化考慮，這與新加坡不同。當然，這只是理論上的一種可能性，需要繼續(xù)做進一步的相關研究。
5．針對換道超車型產業(yè)。因為研發(fā)周期短，所需要的人力資本密集，而且這些產業(yè)在目前的發(fā)達國家也被認為是高端新興產業(yè)，比如我們的網絡支付產業(yè)、5G都處于國際領先水平，相對于我們國家的總體發(fā)展階段而言，我們在這些產業(yè)上水平明顯“超車”了。結合之前講到的“大國崛起”過程，如何更好地在財政上對于這些產業(yè)予以服務，在相關人才培養(yǎng)上如何在財政上給予傾斜，走向國際化方面政府如何更好地發(fā)揮因勢利導的有為作用，如何更好地借鑒發(fā)達國家的經驗，這些都需要進一步研究。
以上這些雖然主要是從產業(yè)政策的角度去闡述，但是即使是一項貌似產業(yè)中性的總量的財政政策，對于以上五種不同的產業(yè)的影響常常是非中性的，從而對于不同地區(qū)，或者同一地區(qū)的不同發(fā)展階段的影響都是不同的。
四、各級政府官員的激勵問題與財政政策的執(zhí)行效果
政府與市場的合理角色在不同的發(fā)展階段應該有所不同［12］。隨著我國經濟發(fā)展階段的變化，央地關系如何調整，對地方政府官員的考核辦法如何調整都是我們應當關注的重要問題。原來地方政府之間的競爭，對于產品市場的促進效果明顯，但要素市場改革本質是一體化的問題，各地區(qū)利益存在差異，需要中央政府來推動改革。同樣道理，不同的稅種，央地兩級各自分到的稅收收入比重，都會影響稅收執(zhí)行的力度。如果考核地方官員政績的重要指標是GDP增長速度，那么追求晉升的官員會理性地選擇如何在短期內通過增加政府投資來提高GDP，政府開支就會內生地拉高;即使被迫減稅，地方政府也會有激勵地去增加收費，或者通過增加地方債務的方式去拉高投資。如果地方財政收入的增長速度也是考核地方官員政績的重要評價指標之一，那么就顯然不利于減稅。如果失業(yè)率與維穩(wěn)問題是考核地方官員政績的高壓線，那么在僵尸企業(yè)比例較高、民營企業(yè)相對弱小的地區(qū)，地方政府就會有足夠的動機去繼續(xù)補貼僵尸企業(yè)，即使導致資源錯配。之前的分析中提到，作為發(fā)展中國家，對于產業(yè)升級我們的確需要政府去做配套的基礎設施投資，但是如何保證這些投資的效率足夠高，是具有長期建設性的，這些都與地方官員任期、考核方式等決定的激勵機制有關，與政治體制有關［14］?？傊?，有效的財政政策的落實執(zhí)行，最終都要依靠各級政府的官員，所以對他們的考核標準將對財政政策產生重要影響。
總結
本文嘗試從新結構經濟學的角度分析我國的財政政策。我們的分析強調，我國正在同時經歷結構轉型、經濟轉軌、對外開放以及大國崛起這四個結構性的過程，是一個處于中等收入階段的大國，而且具有“垂直結構”的顯著特點。同時，按照新結構經濟學的劃分，“戰(zhàn)略型”“追趕型”“領先型”“轉進型”“換道超車型”這五大類產業(yè)共存。不同地區(qū)的發(fā)展不平衡，即便同一個產業(yè)在不同地方發(fā)展階段也不一樣，有些產業(yè)內部可能在微笑曲線的底端，有些在微笑曲線的上端。這些結構性差異要求我們必須結合發(fā)展階段，結合經濟結構，結合外部宏觀環(huán)境，結合各級政府官員考核激勵機制來全面考慮我國財政政策的制定與執(zhí)行，以及如何評估政策效果。以上這些都屬于新結構經濟學所強調的“有為政府”在財政政策這個具體問題上的分析視角。
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作者：王勇 單位：北京大學 新結構經濟學研究院
