新型城鎮(zhèn)化發(fā)展財(cái)政政策國際比較探析

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[摘要]在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，提高新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量、提升人們的生活水平已成為當(dāng)下我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重中之重。通過研究我國與發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，比較性地分析發(fā)達(dá)國家在城鎮(zhèn)化建設(shè)中采取的財(cái)政政策措施及其所產(chǎn)生的政策效果，提出促進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的建議，社保制度福利應(yīng)更加傾斜于鄉(xiāng)村，大力促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定優(yōu)惠政策促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；財(cái)政政策；鄉(xiāng)村振興；城鄉(xiāng)融合；特色小鎮(zhèn)

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的國際比較

走中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路就要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，了解我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程并把握現(xiàn)階段我國財(cái)政政策和新型城鎮(zhèn)化的配套現(xiàn)狀十分必要，有助于提出適合我國國情有針對(duì)性的財(cái)政政策建議。

（一）我國城鎮(zhèn)化發(fā)展起步較晚

我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展的起步較晚，從1978年實(shí)施改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化才隨著工業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步快速發(fā)展起來。1978年以前我國的城市人口占總?cè)丝诒戎匾恢痹?0%以下，而英國、美國、日本三國的城市人口占比穩(wěn)定在60%以上。1978年我國城鎮(zhèn)化率為17.9%，而同一時(shí)間的美國、英國、日本城鎮(zhèn)化率都在70%以上，世界平均城鎮(zhèn)化水平也達(dá)到38.5%。1978年我國實(shí)施改革開放，國家積極開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，1978年以后我國的城鎮(zhèn)化速度隨著國家經(jīng)濟(jì)和工業(yè)的發(fā)展明顯提升。2012年我國城鎮(zhèn)化率為51.8%，與世界城鎮(zhèn)化的平均水平52.5%基本達(dá)到一致（如圖1所示）?？梢钥闯鑫覈擎?zhèn)化的發(fā)展雖然起點(diǎn)晚，由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展速度加快。應(yīng)在保持我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的同時(shí)促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化又好又快地適應(yīng)新時(shí)期發(fā)展要求，提升民眾的生活水平。數(shù)據(jù)來源：世界銀行數(shù)據(jù)庫。

（二）我國已經(jīng)進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段

目前，關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展階段廣泛被認(rèn)可的劃分標(biāo)準(zhǔn)是：當(dāng)城鎮(zhèn)化率小于30%時(shí)，說明城鎮(zhèn)化發(fā)展處于初步階段；當(dāng)城鎮(zhèn)化率在30%到50%之間時(shí)，城鎮(zhèn)化發(fā)展正在處于向基本實(shí)現(xiàn)邁進(jìn)的階段；當(dāng)城鎮(zhèn)化率處于50%到70%之間的水平，認(rèn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展處于從基本實(shí)現(xiàn)到完成城鎮(zhèn)化過渡的階段；而當(dāng)城鎮(zhèn)化率大于70%時(shí)，則認(rèn)為該階段城鎮(zhèn)化已經(jīng)處于自我完善和發(fā)展的階段。[1]按照這個(gè)劃分標(biāo)準(zhǔn)將中國、英國、美國、日本四個(gè)國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段可大致劃分如下：由表1可知，城鎮(zhèn)化率由30%發(fā)展到50%的過程中，我國只用了短短不到10年時(shí)間，我國在2011年城鎮(zhèn)化率首次超過了50%，城鎮(zhèn)常住人口超過農(nóng)村常住人口，比英國、美國、日本三個(gè)國家歷時(shí)都要短，平均每年城鎮(zhèn)化率以將近3%的速度增加。而2019年我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到60.9%，從2011年的50%到超過60%用了不到10年時(shí)間，按照目前的發(fā)展速度也快于其他三個(gè)國家。城鎮(zhèn)化的快速增長不僅意味著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政府政策落實(shí)能力的提高，由于城市的過度擴(kuò)張可能導(dǎo)致的資源環(huán)境問題以及人口福利水平等因素也開始出現(xiàn)。[2]考慮到傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的資源和環(huán)境問題以及我國對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的要求，我國開始重視城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，不再單一地將常住人口所占比重代表的城鎮(zhèn)化率作為衡量城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的唯一指標(biāo)。2012年“十八大”提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，在接下來的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中也正式提出了走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。我國的新型城鎮(zhèn)化道路是在城鎮(zhèn)化由基本實(shí)現(xiàn)向完成的過渡階段時(shí)期提出來的，也是在充分考慮到我國實(shí)際國情和其他國家發(fā)展城鎮(zhèn)化所遇到的挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上提出來的，應(yīng)該按照新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求走好我國城鎮(zhèn)化從基本實(shí)現(xiàn)到完成的過渡階段時(shí)期的道路。

二、發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)政政策比較分析

（一）發(fā)達(dá)國家完善社保制度的政策比較

完善的社會(huì)保障體系是促進(jìn)社會(huì)公平、保障國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國家在城市化發(fā)展過程中一直積極探索和建立國家的社會(huì)保障制度以提高人民的生活質(zhì)量，從而更好地促進(jìn)城市化發(fā)展。[3]英國作為“城市化故鄉(xiāng)”，根據(jù)城市化發(fā)展過程中出現(xiàn)的福利問題積極探索改進(jìn)的方法。在農(nóng)村社會(huì)保障方面，英國設(shè)立農(nóng)場主養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并以“農(nóng)業(yè)社會(huì)互助金”的模式實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村人口社保。英國政府還根據(jù)貝弗里奇報(bào)告了社會(huì)保險(xiǎn)白皮書，逐步建立起了完整的社保體系。美國政府針對(duì)在城市化進(jìn)程中由于人口數(shù)量在城市的集聚而產(chǎn)生的住房困難問題，提出了一系列的住房保障措施[4]。政府頒布了多項(xiàng)法律法規(guī)和補(bǔ)貼政策以確保民眾尤其是貧困人口的住房問題，讓農(nóng)村人口與城市人口的社會(huì)保障待遇相同，從而促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。而二戰(zhàn)結(jié)束后的日本同樣面臨著由于“高發(fā)展、低福利”導(dǎo)致的人民生活水平低下和城鄉(xiāng)兩極分化嚴(yán)重的問題，為了提高人民的福利水平、保障農(nóng)民基本生存權(quán)，日本提出“全民皆保險(xiǎn)”的口號(hào)，由中央政府、縣、町政府共同出資來健全社保體系。并在1985年的《國民年金法》提出讓國民年金成為共同的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)，擴(kuò)大了社會(huì)保障的主體，逐步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的社保體系。

（二）發(fā)達(dá)國家促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的財(cái)政政策比較

鄉(xiāng)村發(fā)展是城鎮(zhèn)化過程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，良好的鄉(xiāng)村發(fā)展條件不僅有利于縮小城鎮(zhèn)化發(fā)展中的城鄉(xiāng)差距問題，也意味著城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)現(xiàn)了高質(zhì)量的發(fā)展水平。英國城鎮(zhèn)化初期忽視了鄉(xiāng)村的重要性，由工業(yè)革命作為起點(diǎn)城市的快速發(fā)展而農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，英國政府開始重視鄉(xiāng)村的地位，英國政府自19世紀(jì)末開始積極實(shí)施財(cái)政政策發(fā)展鄉(xiāng)村，1909年頒布《住宅城鎮(zhèn)規(guī)劃條例》是世界上第一部關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律。促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的政策有效地解決了之前以城市擴(kuò)張為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展給鄉(xiāng)村帶來的不利影響。[5]美國高度發(fā)達(dá)的工業(yè)化是建立在大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)上的，美國政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中一直堅(jiān)持農(nóng)業(yè)與工業(yè)發(fā)展并重的原則，使得鄉(xiāng)村和城市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中協(xié)調(diào)發(fā)展。日本為了應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展初期出現(xiàn)的城鄉(xiāng)差距過大的問題，提出一系列保護(hù)鄉(xiāng)村、促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的措施，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中有特色的發(fā)展。

（三）發(fā)達(dá)國家發(fā)展小城鎮(zhèn)的財(cái)政政策比較

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中小城市尤其是小城鎮(zhèn)在人口、環(huán)境等資源方面介于大城市和鄉(xiāng)村之間，因此小城鎮(zhèn)可以引導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展并調(diào)節(jié)大城市的擴(kuò)張。英國政府將城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃立法，重視小城鎮(zhèn)對(duì)勞動(dòng)力的牽引作用和對(duì)工業(yè)的促進(jìn)作用，形成了中心城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村交相輝映的發(fā)展格局。美國政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期就開始重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展，以大城市為依托，利用了大城市的輻射功能帶動(dòng)美國小城鎮(zhèn)的發(fā)展，并由聯(lián)邦政府、地方政府以及開發(fā)商共同承擔(dān)小城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)費(fèi)用，逐步確立了大都市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村互相促進(jìn)的發(fā)展格局。[6]日本自20世紀(jì)50年代以來由于大都市圈的過度擴(kuò)張，大都市的發(fā)展與其他地區(qū)發(fā)展極度不平衡，為了提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，日本政府運(yùn)用資金大力扶持落后地區(qū)、小城鎮(zhèn)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了均衡的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

三、我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的建議

新型城鎮(zhèn)化是促進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)的重要引擎，當(dāng)前財(cái)稅政策仍然存在需要改進(jìn)的空間以促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展。[7]對(duì)比分析英國、美國、日本在完善和促進(jìn)社保、鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的政策手段，可以為我國發(fā)展新型城鎮(zhèn)化提供借鑒。

（一）社保制度福利應(yīng)更加傾斜于鄉(xiāng)村

社保是保障人們生活質(zhì)量的“兜底線”，社保制度能在一定程度上反映人民的生活福利水平。在以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，更加強(qiáng)調(diào)人們的生活質(zhì)量和福利水平。我國的社保制度雖然在不斷改革與完善，但當(dāng)前的社會(huì)保障機(jī)制仍然不能滿足新型城鎮(zhèn)化下公眾對(duì)于福利水平的要求。一方面，當(dāng)前戶籍所附著的福利制度使得我國的城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口享受的社會(huì)保障待遇不同，城鎮(zhèn)人口擁有更多的醫(yī)療、教育等方面的保障，而作為需要更多扶持和保障的農(nóng)民反而享受更少的社會(huì)福利，當(dāng)前農(nóng)村的社保制度不符合新型城鎮(zhèn)化下對(duì)于人們生活福利水平的要求。[8]另一方面，現(xiàn)階段下，對(duì)于流動(dòng)人口尤其是農(nóng)民工，由于他們的就業(yè)地點(diǎn)、生活居所的不穩(wěn)定性，以及這些人口自身對(duì)參與社保的積極性不夠，使得他們的生活得不到有效的保障。對(duì)比發(fā)達(dá)國家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中完善社會(huì)保障制度的措施，我國的社保制度應(yīng)該更傾向于農(nóng)村，現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)的社保制度比鄉(xiāng)村社保制度更加完善，城鎮(zhèn)人員享受更多的福利，相反生活水平并不高的農(nóng)民的社保覆蓋面很小，這不利于城鄉(xiāng)的融合發(fā)展，因此財(cái)政資金要促進(jìn)城鄉(xiāng)社保的均等化，擴(kuò)大財(cái)政資金對(duì)農(nóng)村的社會(huì)保障力度，給予農(nóng)民更多的優(yōu)惠和便利。我國的社保制度還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大社保的覆蓋面，讓全民都享受到更好的社會(huì)福利。政府應(yīng)該積極探尋改善社保機(jī)制的方法，通過鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)在社會(huì)保障方面的參與，來補(bǔ)充、完善現(xiàn)有的社保機(jī)制存在的不足；通過降低社保費(fèi)率來降低企業(yè)的成本，從而激發(fā)企業(yè)吸納更多就業(yè)的能力，增加社會(huì)就業(yè)。

（二）大力促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅是城市的發(fā)展是城市與鄉(xiāng)村之間的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，自給自足的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)使得鄉(xiāng)村自身可以提供人們生存發(fā)展所需要的環(huán)境和條件，而隨著社會(huì)分工的出現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城市的規(guī)模化效益更適合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。[9]因此很多地方走上了以農(nóng)養(yǎng)工的道路，即犧牲農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村的發(fā)展來促進(jìn)工業(yè)和城市的發(fā)展。但是這樣的發(fā)展道路并不符合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)于鄉(xiāng)村和城市融合發(fā)展的要求，新型城鎮(zhèn)化是既要保證城市高質(zhì)量的發(fā)展，又要有針對(duì)性地扶持鄉(xiāng)村、振興鄉(xiāng)村的發(fā)展道路，是讓鄉(xiāng)村和城市都實(shí)現(xiàn)有特色、高質(zhì)量發(fā)展的模式。我國農(nóng)村地區(qū)一直以來都屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，雖然我國已經(jīng)全面取消農(nóng)業(yè)稅來減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的成本，但是要想發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，財(cái)政政策不能止于減輕農(nóng)民的成本問題上，更要大力扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因地制宜幫助農(nóng)村發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、建立廠房來增加鄉(xiāng)村就業(yè)，增加農(nóng)民收入來源；通過財(cái)政支出的方式引入先進(jìn)技術(shù)改善農(nóng)業(yè)裝備條件，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)；幫助并鼓勵(lì)發(fā)展創(chuàng)新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，開展合作化、規(guī)范化的農(nóng)業(yè)發(fā)展和經(jīng)營模式，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。同時(shí)，由于市場在自發(fā)條件下資本會(huì)選擇短期內(nèi)有較大回報(bào)的投資項(xiàng)目，因此各基金政府要適當(dāng)引導(dǎo)社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)。

（三）制定優(yōu)惠政策促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展

不同于大城市可以利用一系列配套資源走規(guī)?；?、集約化發(fā)展模式，也不同于鄉(xiāng)村較為單一的發(fā)展模式，小城鎮(zhèn)可以作為二者的中間體起到調(diào)節(jié)和過渡的作用。對(duì)城市發(fā)展而言，小城鎮(zhèn)建設(shè)可以避免大城市的過度擴(kuò)張，吸收城市人口從而減輕大城市的人口壓力，緩解大城市的環(huán)境污染。與此同時(shí)，也可以吸引大城市的部分企業(yè)在小城鎮(zhèn)落地刺激小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)于鄉(xiāng)村而言，小城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)條件優(yōu)于鄉(xiāng)村，其二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也具有一定規(guī)模，在地理?xiàng)l件上比大城市更接近鄉(xiāng)村，因此小城鎮(zhèn)可以吸收農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力、促進(jìn)非農(nóng)人口的轉(zhuǎn)移，為鄉(xiāng)村的發(fā)展提供資源，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。發(fā)展小城鎮(zhèn)是調(diào)節(jié)大城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的重要措施，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的前提下，我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要戰(zhàn)場將轉(zhuǎn)向中小城市和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)在空間上是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體，也是連接城市和鄉(xiāng)村的重要樞紐，是處于“城之尾，鄉(xiāng)之首”的橋梁，可以避免我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨向兩極化。因此發(fā)展新型城鎮(zhèn)化需要重視小城鎮(zhèn)的作用，政府應(yīng)該加大資金投入力度并以各種政策性優(yōu)惠方式刺激小城鎮(zhèn)的發(fā)展，讓小城鎮(zhèn)的發(fā)展有一定的資金保障，同時(shí)，也應(yīng)該進(jìn)一步完善小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極開展公路建設(shè)項(xiàng)目讓小城鎮(zhèn)的交通條件不成為制約其發(fā)展的瓶頸。加強(qiáng)市政基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)的教育機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在小城鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，我國小城鎮(zhèn)也要探索特色發(fā)展路徑，與本地的文化、地理?xiàng)l件等結(jié)合起來，因地制宜打造特色小鎮(zhèn)，發(fā)展有差異性、獨(dú)特性的工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)基地，讓小城鎮(zhèn)成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中一抹亮麗的色彩。

作者:張小鋒 楊淑敏 單位:哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院