中外公共管理宏觀透析

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摘要：隨著全球經(jīng)濟(jì)以及科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，各個(gè)國家的公共管理理論有了巨大的進(jìn)步。其中發(fā)展最為活躍的時(shí)期是20世紀(jì)的70年代后期。西方國家公共管理理論隨著經(jīng)濟(jì)和科技的進(jìn)步不斷地在尋求理論的創(chuàng)新以適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，而中國也在堅(jiān)持走社會(huì)主義的道路上，不斷借鑒學(xué)習(xí)西方的先進(jìn)公共管理理論而努力形成自己的完整理論體系。本文重點(diǎn)分析西方國家的管理理論和中國理論演變的宏觀框架以及中國對(duì)西方的借鑒和創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)公共行政新公共管理新公共服務(wù)中國公共管理行政管理體制

公共管理理論經(jīng)過多年的發(fā)展變遷，雖然每段時(shí)期的理論都從一定程度上促進(jìn)了那個(gè)時(shí)期的人類社會(huì)發(fā)展，但是隨著年代的更替，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步的前提下，有些僵化的管理理論不再適應(yīng)社會(huì)體制，至此，管理理論發(fā)展不斷遇到瓶頸，逐漸地與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象產(chǎn)生，社會(huì)矛盾激化，從而導(dǎo)致一系列社會(huì)問題。而解決這些問題的途徑就是不斷促進(jìn)管理理論的創(chuàng)新，推動(dòng)管理理論的發(fā)展，使之適合所處年代的社會(huì)。所以，公共管理理論今后將以什么樣的趨勢(shì)發(fā)展，才能促進(jìn)日新月異的人類自然文明社會(huì)持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為所有人類的最大難題。而多年來，許多具有不同文化的不同國家的人們一直在為達(dá)到這一目標(biāo)努力。本文就是通過具體分析西方國家管理理論演變和中國對(duì)西方管理理論的借鑒和創(chuàng)新，以確定管理理論宏觀發(fā)展框架。

1傳統(tǒng)公共行政理論

1.1傳統(tǒng)公共行政理論產(chǎn)生的時(shí)代背景

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，傳統(tǒng)公共行政理論以效率優(yōu)先這一宗旨在當(dāng)時(shí)的社會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。在這一時(shí)期，生產(chǎn)力得到了很大發(fā)展，壟斷組織的統(tǒng)治開始占據(jù)經(jīng)濟(jì)生活的首要地位，西方國家也逐漸從自由競(jìng)爭階段走向壟斷階段，壟斷資本主義開始取代昔日的自由資本主義。由此社會(huì)上出現(xiàn)了一系列復(fù)雜問題。比如官場(chǎng)日益腐敗，行政效率低下，社會(huì)眾多問題突出，為了解決這些問題，解決現(xiàn)實(shí)矛盾，人們更加關(guān)注政府并且更加重視公共行政的問題，由此傳統(tǒng)公共行政理論誕生，它強(qiáng)調(diào)效率，國家干涉并掌控社會(huì)和經(jīng)濟(jì)以調(diào)整眾多社會(huì)問題，也確實(shí)對(duì)西方資本主義危機(jī)是一劑良藥。傳統(tǒng)公共行政理論誕生后在很長一段時(shí)間占據(jù)著政府研究領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，根據(jù)自己的一系列理論、原則等去支配政府和各部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和行動(dòng)部署。

1.2傳統(tǒng)公共行政理論基礎(chǔ)

1.2.1威爾遜的政治與行政二分法

19世紀(jì)末，第一個(gè)重要基礎(chǔ)理論是伍德羅威爾遜發(fā)表著作進(jìn)行行政學(xué)研究，他指出行政必須要在政治適當(dāng)?shù)姆秶?，行政和政治是兩個(gè)方面，行政問題與政治問題不同，雖然行政任務(wù)由政治所指派，但是政治不能去操縱行政，于是政治和行政由此分離。

1.2.2韋伯的官僚制

第二個(gè)重要基礎(chǔ)理論是馬克斯•韋伯的官僚制理論。官僚制理論對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的發(fā)展具有開創(chuàng)性和奠基性意義，[1]其理論精華和核心思想至今影響頗深，塑造了傳統(tǒng)公共行政組織結(jié)構(gòu)的經(jīng)典模式，從思辨上對(duì)效率觀作了精辟的詮釋[2]。韋伯的官僚制理論與威爾遜的政治與行政二分理論也是密不可分的。該理論為韋伯的官僚制理論體系提供了理論上的支持，該理論進(jìn)步之處在于它運(yùn)用非人格化行政代替人格化行政，一切以理性和邏輯為主，否定了個(gè)人專制、裙帶關(guān)系、感情用事和一系列不理性的管理方法，在資本主義矛盾滋生的年代，韋伯的官僚制在一定程度上起到了重要作用。

1.2.3泰勒的科學(xué)管理原理

泰勒的科學(xué)管理原理作為傳統(tǒng)公共行政的第三個(gè)理論基礎(chǔ)發(fā)揮了重要的作用。泰勒在科學(xué)管理原理中指出，“只有在企業(yè)的工人和機(jī)器的生產(chǎn)率達(dá)到最大，即只有當(dāng)工人和機(jī)器的產(chǎn)出達(dá)到最大，才可以實(shí)現(xiàn)財(cái)富的最大化。財(cái)富的最大化只能是生產(chǎn)率最大化的結(jié)果?！盵3]正是在20世紀(jì)的西方國家中，泰勒的這一原理的得到無數(shù)人的認(rèn)可，并且解決了一系列的政治和社會(huì)問題，同時(shí)也為之后的理論研究奠定了基礎(chǔ)。

2新公共行政理論

2.1新公共行政理論產(chǎn)生時(shí)代背景

傳統(tǒng)公共行政模式雖然解決了過去的種種社會(huì)和政府問題，但是隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，過去的模式漸漸不再適合日漸發(fā)展的社會(huì)，傳統(tǒng)公共行政出現(xiàn)了弊端。傳統(tǒng)公共行政由于一直以效率優(yōu)先為宗旨，一切以理性和邏輯為主，在實(shí)際活動(dòng)中抹殺了個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體的積極性和創(chuàng)造性；扭曲市場(chǎng)法則，對(duì)顧客提出的要求極少采納，忽視公共服務(wù)的多樣性。除此之外，公共物品高成本、低效率和浪費(fèi)的現(xiàn)象比比皆是，社會(huì)問題日益突出，致使過去的管理模式無法適應(yīng)新時(shí)代，不再能解決出現(xiàn)的種種問題，新的時(shí)代開始呼喚新的管理模式——新公共行政理論。

2.2新公共行政的主要理論基礎(chǔ)

社會(huì)公平是廣大社會(huì)要達(dá)到的一個(gè)最終目標(biāo)，也是新公共行政模式最后要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，而公共行政的核心在于最大程度的社會(huì)公平，目的在于使公民擁有自己應(yīng)該擁有的權(quán)力，以社會(huì)公平為核心的基本價(jià)值。弗雷德里克森指出，平等性是政府提供服務(wù)時(shí)的準(zhǔn)繩，要著重強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平，拒絕以滿足行政組織自身需要為目的。

3新公共管理理論

20世紀(jì)60年代，西方出現(xiàn)民權(quán)運(yùn)動(dòng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)滯漲狀態(tài)，造成了政府管理與信任的危機(jī)。各種社會(huì)問題逐漸開始暴露，比如失業(yè)、公共安全、環(huán)境污染、社會(huì)保障等一系列棘手問題。但是面對(duì)種種社會(huì)問題，當(dāng)時(shí)的行政模式逐漸顯現(xiàn)出了它的弊端，開始不再適應(yīng)當(dāng)時(shí)的社會(huì)模式，社會(huì)問題也得不到很好地解決，變革于是成為國際社會(huì)的迫切要求。于是一場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)逐漸開始從政府和公共部門內(nèi)部展開。最先始于英國，隨后到了美國，進(jìn)而擴(kuò)大到西方主要發(fā)達(dá)國家，從而拉開了改革帷幕。由此，20世紀(jì)80年代，出現(xiàn)了以管理主義為主旨和績效市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)槔砟畹男鹿补芾砝碚?。新公共管理理論最核心的觀點(diǎn)是在政府管理中要善于引進(jìn)先進(jìn)的企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，[4]新公共管理理論的基礎(chǔ)區(qū)別于傳統(tǒng)行政理論，建立了以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理學(xué)為理論基礎(chǔ)的管理學(xué)，將目標(biāo)管理、績效管理等管理方法可以運(yùn)用到政府部門管理中，不像韋伯官僚制那樣僵化有層級(jí)限制，而具有充分的靈活性。總而言之，新公共管理更注重的是從經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)的角度研究問題，在很大程度上解決了當(dāng)時(shí)許多社會(huì)問題，進(jìn)一步促進(jìn)了社會(huì)發(fā)展。

4新公共服務(wù)理論

新公共管理理論有其優(yōu)越性，但是也有它的不足，公民被看作政黨的顧客，他們避開政治把自己的大多數(shù)時(shí)間花在其他的方面去尋求最大的效用，于是，政府最終追求的是大多數(shù)人的利益總和，代表他們的利益，而這些人又具有相同偏好。由此可以看出，新公共管理模式關(guān)注的僅僅是一部分人的利益，對(duì)社會(huì)上多數(shù)弱勢(shì)群體缺少關(guān)心，也根本不能代表社會(huì)正義而存在。為了解決這類問題，新公共服務(wù)理論由此產(chǎn)生。新公共服務(wù)將公平、公正、尊重等置于效率之上，充分重視社會(huì)公平正義。因?yàn)樯鐣?huì)需要的是有責(zé)任感的人，而不是單單建立在利益上的顧客。而且通過公民參與，使社會(huì)滿足感日益增加，生產(chǎn)積極性得到了提高，創(chuàng)造力也有所提高，而此時(shí)的生產(chǎn)效率比新公共管理時(shí)期也有了大大的提升。所以總而言之，新公共服務(wù)并沒有完全地否定新公共管理的意義，而是在新公共管理的基礎(chǔ)上又增添了民主的支柱，這是當(dāng)代公共管理的巨大進(jìn)步。

5中國管理思想發(fā)展

5.1中國古代管理思想的主要基礎(chǔ)

千百年來，中國的政府管理理論有其自身的發(fā)展思路，而這種發(fā)展思路不是一蹴而就的，是從中國五千年歷史發(fā)展過程中積累過來的，經(jīng)過幾千年的沉淀積累逐漸形成管理思想精華而受后人永久傳承，最后形成比較完備的政府管理制度。不僅如此，中國古代也傳承下來許多治國精髓，孔孟的為政以德，禮治，仁政，法家的法治思想，這些重要思想都是中國古代思想精髓[5]，也正是因?yàn)檫@些精髓在今后的中國政府管理活動(dòng)中，為政府提供了強(qiáng)大的思想支撐。也對(duì)古代公共管理時(shí)間產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。最終儒家思想成了我國政府開展管理活動(dòng)的重要指導(dǎo)思想。

5.2中國管理思想的演變

中國古代管理思想萌芽要追溯到夏商周三代，有等級(jí)的宗法制度，與后來成為中國古代管理思想主流儒家思想中仁的觀念，以及宗法觀念有著歷史的必然聯(lián)系，而農(nóng)耕社會(huì)的發(fā)展依托于天和自然，也必須以人民的勞作為基礎(chǔ)，這就使人們?cè)诰次诽焐竦耐瑫r(shí)意識(shí)到人的力量。因?yàn)橄?、殷的興亡，統(tǒng)治者逐漸意識(shí)到了人心的重要性，而這種觀念也成為中國古代管理思想的人本主義的重要來源。隨著古代社會(huì)的日益發(fā)展，影響深遠(yuǎn)的中國古代管理思想逐漸形成，其中，先秦時(shí)期是古代思想最重要的奠基時(shí)期。春秋戰(zhàn)國時(shí)期社會(huì)逐漸向封建制過渡，土地私有制、諸侯爭霸等現(xiàn)象出現(xiàn)，而在文化上，形成士階層，于是百家爭鳴現(xiàn)象產(chǎn)生，諸子百家的不同思想風(fēng)起云涌而來。秦漢統(tǒng)一之后，中國古代管理思想追求更高的發(fā)展，這一時(shí)期，封建經(jīng)濟(jì)制度和封建集權(quán)在全國范圍建立和鞏固，形成了中央對(duì)地方的管理制度。秦朝統(tǒng)一后，一直用嚴(yán)刑峻法的管理理念，強(qiáng)調(diào)國家對(duì)人民的絕對(duì)控制，實(shí)行沉重的賦稅和徭役，導(dǎo)致出現(xiàn)了很大社會(huì)問題。而在以后幾個(gè)朝代相繼出現(xiàn)了兩漢神學(xué)、魏晉玄學(xué)、南北朝隋唐佛學(xué)等學(xué)術(shù)思潮，管理思想也進(jìn)一步得到了鞏固。唐宋之際，中國封建社會(huì)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折性變化，宋太祖針對(duì)這種情況采取了集權(quán)和重整綱常的方針政策，分割地方行政權(quán)力，而這一制度的改變，使管理機(jī)構(gòu)膨脹，官員數(shù)量大大增加。宋學(xué)在此背景下于是應(yīng)運(yùn)而生。宋明的管理思想主要是以人性為基礎(chǔ)，以道德為目標(biāo)，這一思想體系對(duì)維護(hù)中央集權(quán)的君主專制產(chǎn)生了重大作用，但是，它仍然有很大的不足，因?yàn)樗髿⒘巳藗兊母行孕睦?，束縛了人們主體性的發(fā)揮，導(dǎo)致管理體制僵化，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了消極的影響。到了明清時(shí)期，國家管理體制建設(shè)傾向皇權(quán)，明太祖采取撤銷中書省等措施，強(qiáng)化對(duì)地方的控制，改革科舉，實(shí)行八股取士。到了清朝，皇權(quán)又進(jìn)一步加強(qiáng)，軍機(jī)處設(shè)立，取消了丞相制度，皇帝成為權(quán)利最大掌控者?？梢钥闯鲈诖藭r(shí)古代制度已經(jīng)發(fā)展的足夠完善，各種管理體制得到了更好的鞏固和加強(qiáng)。到了今天，中國的公共管理理論逐漸得到了完善，在繼承和發(fā)展西方管理思想的基礎(chǔ)上，結(jié)合新中國成立后特別是改革開放30多年的經(jīng)驗(yàn)，逐漸形成自己的內(nèi)容和特點(diǎn)。在我國公共管理中，強(qiáng)調(diào)以人為本，實(shí)行中央統(tǒng)一管理與地方自治相結(jié)合，公務(wù)員要依法行政，公民權(quán)利平等而自由。

6西方公共管理理論

對(duì)當(dāng)前我國行政管理體制改革的借鑒作用西方的行政理念有其自身的優(yōu)點(diǎn)和精華，但是我們不能盲目抄襲，不能僅僅用單一模式解決當(dāng)代中國行政管理所有的問題。如果我們要以西方的發(fā)展模式作為參照系的話，必須根據(jù)我國的實(shí)際情況出發(fā)，盲目地照搬過來運(yùn)用只會(huì)適得其反。

6.1傳統(tǒng)公共行政的借鑒作用

傳統(tǒng)公共行政理論中的理性官僚制理論是一種體制理性和技術(shù)官員的理性。所以面對(duì)我國官僚制存在的體制不足，這種情況就和西方產(chǎn)業(yè)革命初期的社會(huì)相似，所以韋伯的“官僚制精神”確實(shí)對(duì)于官僚體制不完善的我國是對(duì)癥的，也解決了我國在政治體制上存在的不足。

6.2新公共管理理論的借鑒作用

新公共管理理論值得借鑒之處在于如何使政府正確地處理和市場(chǎng)的關(guān)系，使政府在處理外部關(guān)系時(shí)可以發(fā)揮自己的作用，改善財(cái)政管理完善預(yù)算決算機(jī)制，合理劃分中央和地方財(cái)政權(quán)。進(jìn)一步加大市場(chǎng)化改革。

6.3新公共服務(wù)理論的借鑒作用

政府行使權(quán)力要以效率和民主統(tǒng)一為基礎(chǔ)，傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論首先追求的都是效率為主，而民主成為新公共服務(wù)理論的新的代名詞，講究權(quán)力分散，交叉管理。我國在借鑒的基礎(chǔ)上推陳出新也找到了適合我國政府的管理模式，所以新公共服務(wù)有其自身的優(yōu)勢(shì)。無論何種管理理論都是針對(duì)特定環(huán)境下提出的。所以我們要充分認(rèn)識(shí)到先進(jìn)的管理理論并不是無可挑剔的，它仍有其局限性，同樣無論多么落后的理論也總會(huì)有其可取之處。我們需要審慎，根據(jù)自己國家國情，在批判創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，在不斷地試探中摸索出屬于自己的道路。

參考文獻(xiàn)：

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[3]弗雷德里克•泰勒.科學(xué)管理原理［M］．馬風(fēng)才，譯.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2013.

[4]楊波.新公共管理理論的反思與批判[J].武漢交通職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，19（3）：14-18，83.

[5]霍秀紅，王娜.從中西比較看中國特色公共管理體系之建構(gòu)[J].理論月刊，2012（10）：150-154.

作者：趙婷婷 單位：黑龍江大學(xué)