城市土地規(guī)劃公共管理思考

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1城市化進程中的土地規(guī)劃

傳統(tǒng)城市土地規(guī)劃的一個重要特點是以構筑在經濟—技術體系基礎上的官僚制度為依托，這個制度的核心原則是功能理性，調節(jié)方式是效益，即以最少的成本換回最大的收益。在這個制度的指引下，城市土地規(guī)劃是按照產出效益原則建立起來的，權威的指令通過等級秩序以最有效的方式傳達到實踐規(guī)劃層面，社會公眾參與的作用幾乎可以忽略不計。這種方式在城市化初期能夠以迅速有效的指令“繪制”出城市土地利用的藍圖，但是，隨著城市規(guī)模的增大和土地利用力度的加大，這種傳統(tǒng)的土地規(guī)劃方式已難以適應高度復雜的城市建設。特別是在我國，傳統(tǒng)的城市土地規(guī)劃已經嚴重滯后于城市的變遷速度，影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。這種現象產生的一個重要原因就是缺乏公眾參與，土地規(guī)劃成為有關部門閉門造車的產物，由于土地規(guī)劃缺乏透明度，往往成為腐敗行為滋生的土壤。事實上，城市化的過程一定意義上就是城市面積擴張的過程，是土地向非農業(yè)大規(guī)模轉移的過程，也是一個財富產生、轉移、流動和分配的過程。由于中國工業(yè)化和城市化態(tài)勢的飛速前進，由土地產生的巨額財富是史無前例的。而這種財富的產生和分配過程是否合理、公平，很大程度上取決于土地的科學、合理規(guī)劃。正是土地規(guī)劃涉及龐大的社會財富的公平分配，涉及社會公眾的切身利益，因此土地規(guī)劃的科學、合理、公平離不開公眾的高度參與，只有讓土地規(guī)劃更多地透進陽光，才可能堵住滋生暴利和腐敗的黑洞。在西方，人們認為城市土地規(guī)劃反映的是公共、私人及各個團體的利益，通過相互協(xié)調對話的產物，公眾參與應成為城市土地規(guī)劃制定過程中的重要步驟和組成部分。早在1947年，英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》就規(guī)定允許公眾對城市土地規(guī)劃發(fā)表意見和看法。

20世紀60年代中期后，公眾參與在西方社會中成為城市土地規(guī)劃中的重要組成部分。在1968年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》的修訂中，為了適應新時期的特點，英國制定了與傳統(tǒng)的公眾參與不同的方法、途徑和形式，這就是著名的“斯凱夫頓報告”(theSkeffingtonReport)，它被認為是公眾參與城市土地規(guī)劃發(fā)展的里程碑。與此同時，美國也開始了對公眾參與理論的探討和研究。PaulDavidoff在20世紀60年代提出了“倡導規(guī)劃”(AdvocacyPlanning)，他認為城市土地規(guī)劃應由代表不同利益群體的規(guī)劃人員共同商討，決定對策，以求得多元化市場經濟體制下社會利益的協(xié)調分配。SherryArnstein則從實踐角度提出了公眾參與城市土地規(guī)劃程度的階段模型理論和“市民參與階梯”理論，為衡量規(guī)劃過程中公眾參與成功與否提供了基準。上世紀90年代，Sager和Innes提出的“聯(lián)絡性規(guī)劃”又是一個重要的理論，側重研究土地規(guī)劃者如何使公眾積極參與到城市土地規(guī)劃當中的問題[1]。與此不同的是，城市土地規(guī)劃中公眾參與的重要作用在我國長期被忽視，盡管在上世紀90年代后，我國部分城市已經開始摸索公眾參與城市土地規(guī)劃的道路，也取得了一定的成效，但總體來說，仍存在許多的不足。這主要表現在：（1）在土地規(guī)劃的編制階段和審批階段有一定程度的公眾參與，但主要局限于學術機構和研究機構“精英”層次的參與，并沒有完全代表廣大人民的意志和愿望；（2）由于政府部門片面把土地規(guī)劃當作是向上級交代、負責的體現，在相關的制度設計中對公眾參與缺乏重視，使得公眾參與土地規(guī)劃缺乏主動性和積極性；（3）公眾參與土地規(guī)劃還處在形式化的階段，尚未向實質性邁進。雖然部分城市已經把土地規(guī)劃的總體目標、期限、范圍、地塊用途、批準機關和批準日期公示于眾，但是多數地方并沒有機制保證公眾意見的反饋，而且規(guī)劃公告內容缺乏直觀性和形象性，限制了公眾的理解和接受程度。

2城市土地規(guī)劃中公眾參與的理論分析

城市土地規(guī)劃中的公眾參與自19世紀60年代中期開始，已經成為西方社會中城市土地規(guī)劃發(fā)展的重要內容，也是此后城市土地規(guī)劃進一步發(fā)展的動力。事實上，公眾參與的興起是在特定的社會思潮背景下產生的：首先，自由主義和民權運動的興起塑造了公眾參與的基本模式，潤澤了公眾的公共精神和參與意識，社會權利意識的覺醒使得部分市民要求參與到宏觀的城市規(guī)劃中來；其次是城市土地規(guī)劃界內部針對現代城市建設所出現的“理性擴張”弊病進行自覺的反省，促使城市土地規(guī)劃工作者從高高的象牙塔走向社區(qū)和民眾。隨著理論和實踐的演進，城市土地規(guī)劃中的公眾參與，被認為是市民的一項基本權利，在城市土地規(guī)劃的過程中必須讓廣大的城市市民尤其是受到土地規(guī)劃內容影響的市民參加規(guī)劃的編制和討論，規(guī)劃部門必須聽取各種意見并且要將這些意見盡可能地反映在規(guī)劃決策之中，成為規(guī)劃行動的組成部分。隨著社會經濟的發(fā)展、社會科學理論的完善和公眾參與的不斷推進，出現了許多新的與公眾參與相關的理論和方法，這些理論和方法不僅深化了公眾參與城市土地規(guī)劃的理論和手段，而且通過與社會經濟政治體制的緊密結合推進了公眾參與的不斷發(fā)展。

2.1多元主義與城市土地規(guī)劃

多元主義的思想是戰(zhàn)后西方政治學界的一個重要論題，Davidoff和Reiner于1962年發(fā)表的《規(guī)劃的選擇理論》（AChoiceTheoryofPlanning）就是從多元主義的視角來建構城市土地規(guī)劃中公眾參與的理論基礎。他們認為，規(guī)劃的整個過程都充滿著選擇，而任何的選擇都是以一定的價值判斷為基礎的，土地規(guī)劃者不應以自己認為是正確的或錯誤的判斷來代位社會的選擇，因為這是土地規(guī)劃者的個人價值觀，而不是社會大眾的判斷。土地規(guī)劃者并不能擔當這樣的職責，而且這樣做也不具有合法性。因此，規(guī)劃的終極目標應當是擴展選擇和選擇的機會，而不是相反。以此為理論基礎建立起來的“倡導性規(guī)劃”（AdvocacyPlanning），就是希望城市土地規(guī)劃能夠將城市社會各方面的要求、價值判斷和愿望結合在一起，在不同群體之間進行充分的協(xié)商，為今后各自的活動進行預先協(xié)調，最后通過一定的法律程序形成規(guī)范他們今后活動的“契約”。

2.2社會資本理論與城市土地規(guī)劃

“社會資本”（socialcapital）概念最早由法國社會學家皮埃爾•布爾迪厄提出并運用于社會學研究之中，他用社會資本來指代那些個人通過“體制化關系網絡”的占有而獲取的實際的或潛在的資源的集合體。在科爾曼、帕特南等人的努力下，社會資本概念得到進一步發(fā)展，成為解釋社會現象的重要思想資源。近年來的社會資本研究表明，社會公眾參與對于民主進程的推進和民主政治的形成具有重要意義。西方理論界普遍認為，“以社會參與和自發(fā)聯(lián)屬組織為代表的社會資本是市民社會的‘粘合劑’和‘基石’，人們不僅可以通過社會參與行為和自愿組織活動更為積極地參與社會政治生活與公共事務、交流信息和思想，而且可以在自發(fā)形成的組織活動中自然地體驗到民主的程序和實質，這些都為民主制度的建立和健康發(fā)展奠定了堅實的基礎?！盵2]盡管社會資本理論偏重于對社會現象的解釋，但城市社會學和城市土地規(guī)劃的關系卻源遠流長。眾所周知，現代城市土地規(guī)劃的來源之一就是英國社會學家對倫敦貧民區(qū)的研究，而美國學術界多把城市研究和城市土地規(guī)劃放在一起。特別地，作為形成社會資本的重要“基地”——社區(qū)，在城市土地規(guī)劃中的意義更是重大。社區(qū)組織實力越大，公眾參與的成效就越顯著，而社區(qū)組織的實力關鍵取決于社會資本是否充沛。

2.3治理理論與城市土地規(guī)劃

治理理論于20世紀90年代初期在西方國家興起，現已逐漸成為公共管理的一個重要理念和價值追求。治理理論認為政府并不是國家唯一的權力中心，各種機構（包括社會的、私人的）只要得到公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的社會權力的中心；在現代社會，國家正在把原先由它承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿團體，后者承擔起越來越多的原先由國家承擔的責任，模糊了公私機構之間的界限和責任，不再堅持國家職能的專屬性和排他性，從而強調了國家與社會組織間的相互依賴關系。從治理理論的視角看，城市土地規(guī)劃主要是一種實施計劃管理和空間開發(fā)的公共行動，這種公共行動從根本上區(qū)別于傳統(tǒng)自上而下命令式、強制控制的等級制管理方式。城市土地規(guī)劃無論是在編制，還是具體實施過程中引入專家咨詢、相關利益團體、個人間的對話協(xié)商，實現各利益集團的協(xié)調，這些在當代城市舊城改造、新區(qū)開發(fā)等建設活動中已有大量的實例[3]。從城市土地規(guī)劃的公眾參與中，我們可以窺見治理理論的影子，在某種意義上可以說城市土地“治理”思潮的涌動是公眾參與城市公共事務熱情高漲的結果，也是土地規(guī)劃從理性決策演繹到社會公共選擇的現實反照。

3城市土地規(guī)劃中公眾參與的實踐分析

城市土地規(guī)劃應該是適應經濟和社會發(fā)展變化的一種動態(tài)型的規(guī)劃。早期，在功能理性的指引下，許多城市比較強調土地規(guī)劃中的經濟效益，忽視社會公眾對于土地規(guī)劃公平、公正目標達成的重要作用。隨著市場經濟的日益深入，城市建設主體多元化和利益群體的復雜化要求城市土地規(guī)劃也必須走向民主化，而市場的動態(tài)變化和不確定性，也需要更為廣泛的社會公眾意見來化解。只有讓公眾了解規(guī)劃的性質、內容和職能，并參與到規(guī)劃編制和實施監(jiān)督過程中，才可以制定出更切合實際并易為大眾所接受的規(guī)劃，并且有利于各利益主體間的平衡和協(xié)調。同時，西方當代公共管理理論也揭示出，公眾參與是城市土地規(guī)劃有效運轉的重要因素，城市土地規(guī)劃理所應當成為公眾參與到關系切身利益的城市建設中來的重要平臺。從公共管理的角度來分析，加強城市土地規(guī)劃中的公眾參與可以從以下幾個著手：

3.1加強城市土地規(guī)劃中公眾參與的制度安排。制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為[4]。只有從宏觀上進行制度安排，才能夠保障城市土地規(guī)劃的公眾參與有效、持續(xù)地進行下去。特別是，城市土地規(guī)劃中的公共建設項目（如歌劇院、體育中心、圖書館、美術館、大型雕塑、廣場、公園等），其目的是服務公眾，美化城市，提高市民生活質量，理應容納公眾的意見和建議。近幾年，全國許多引人注目的城市公共建設項目，常常進行全國或國際招標，有些項目也向公眾展示以征詢群眾意見，這無疑是一個進步。問題在于，這種大范圍向公眾征詢對某個公共建設方案意見的做法，并不是現有制度明確規(guī)范、約束的結果，大多數純屬個案形式，一個方案到底需不需要公眾參與，往往是領導個人意志的結果。因此，從制度安排上保障公眾參與公共建設項目方案決策的權利，是十分必要的。這不僅應當從實體權利上保障公眾獲取土地規(guī)劃的信息和監(jiān)督、評價土地規(guī)劃的內容，還要從程序權利上建立公開批示、公開聽證、群眾舉報、輿論參與制度。

3.2培育參與城市土地規(guī)劃的民間組織。從政府的角度說，實現公眾參與主要通過決策、管理權限下放和立法等制度保障的方式進行，但是，要實現真正的公眾參與還必須有獨立性的民間組織的參與。就國外公眾參與城市土地規(guī)劃的歷史發(fā)展來看，一個獨立于行政組織層次之外的、又受法律保護和支持、由關心城市建設的公眾組成的中介性民間組織和社會團體，是有效土地規(guī)劃的必要因素。在美國，相關的協(xié)會如自然資源保衛(wèi)協(xié)會(NaturalResourcesDefenseCouncil)、美國規(guī)劃協(xié)會(TheAmericanPlanningAssociation，APA)，就在城市土地規(guī)劃中扮演著重要的角色。作為借鑒，我國也應該努力培育積極參與城市土地規(guī)劃的非行政機構，發(fā)揮它們的組織作用。從我國的實際情況出發(fā)，可以先從“社區(qū)參與和發(fā)展委員會”等基本機構起步，逐漸擴展到包括法律專家、規(guī)劃人員和管理人員的民間協(xié)會的培育。在充分發(fā)揮民間組織潛力的同時，政府應該去平衡多元主體的利益矛盾，以保證政府宏觀城市戰(zhàn)略和微觀土地規(guī)劃目標的一致。

3.3推動公眾參與從形式向實質轉變。我國公眾參與城市土地規(guī)劃只能說是剛剛起步，大部分的規(guī)劃還是從上而下制定的，公眾參與還局限在“鑒賞”等形式化階段。“首先，被調查者或訪談者多數是專家學者，代表的普遍性不足。其次，城市土地規(guī)劃展示較多地為了裝點城市，規(guī)劃展覽館的觀賞意義和教育意義濃厚?！盵5]在這方面，美國紐約公共管理研究所城市研究室主任大衛(wèi)•馬門曾告誡我們，“既然希望市民參與，就應賦予他們一個有意義的地位。”[6]為此，必須從法律上確認公眾參與的地位，完善公眾參與的程序性和實體性內容。公眾參與的程序性內容是保證公眾參與城市建設能夠實施和操作的一套運行程序，也就是公眾參與城市建設管理所必須遵循的具體操作規(guī)則，包括適用范圍、參加主體、基本步驟等方面。公眾參與的實體性內容與公民權利的制度基礎相關，即公民參與城市土地規(guī)劃的權利不應該被動地由政府所給予，而必須由公民本身在積極參與中所構建而成；而行政官僚在民主行政的治理過程中，最重要的任務就是必須提供給不同的公民適當的公共領域，以便公民參與城市建構的行動，更廣泛地說，政府機關本身就應當形成一個公民認同并能夠參與的公共機構，在這種參與中培養(yǎng)公民資格。