行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度的實(shí)踐

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摘要：資金管理制度和資產(chǎn)管理制度相互促進(jìn)、相互制約，是現(xiàn)代財政制度不可偏頗的兩個重要內(nèi)容。目前資產(chǎn)管理制度相對薄弱，主要是目前資產(chǎn)管理制度注重財務(wù)管理（會計核算）而弱于實(shí)物管理，注重預(yù)算管理（主要是政府收支分類管理）而弱于項目管理。結(jié)合財政實(shí)際工作，本文從完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)定義、完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理辦法架構(gòu)體系、建立非流動性資產(chǎn)登記（批復(fù)）制度、建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理全國平臺系統(tǒng)、加快推進(jìn)財政預(yù)算管理配套改革等五方面，就加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地等行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理進(jìn)行粗淺的思考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位資產(chǎn)；政府會計制度；信息化；財政預(yù)算管理

一、目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理存在的主要問題

1.資產(chǎn)管理規(guī)章制度的系統(tǒng)性、有機(jī)性有待提高

目前有關(guān)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的直接規(guī)定主要有行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法等，間接的規(guī)定分散于會計法、政府會計制度、基本建設(shè)財務(wù)制度、部門政策文件如土地儲備管理辦法等。有關(guān)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的規(guī)定多而零散，且規(guī)章制度間相互銜接、有機(jī)統(tǒng)一程度不夠，相關(guān)工作人員難以把握。

2.資產(chǎn)實(shí)物管理方式有待強(qiáng)化

目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理方式主要是依靠行政事業(yè)單位內(nèi)部的財務(wù)會計核算、固定資產(chǎn)管理卡等，存在認(rèn)為主要是財務(wù)人員的事情、偏重財務(wù)會計核算而實(shí)物管理薄弱等問題。而且行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法雖明確了資產(chǎn)配置、使用、處置、產(chǎn)權(quán)登記和監(jiān)督檢查等各個環(huán)節(jié)管理措施，但存在較多的不足：一是其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)產(chǎn)權(quán)登記由誰實(shí)施、如何實(shí)施、法律地位等沒有做明確規(guī)定；二是在監(jiān)督檢查方面對資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)的責(zé)任追究力度不夠；三是各環(huán)節(jié)措施多是原則性規(guī)定，區(qū)分不同資產(chǎn)并采取分類管理的具體措施不夠，影響資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)的管理效率。

3.公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地等資產(chǎn)管理薄弱

公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地本質(zhì)上屬于行政事業(yè)單位資產(chǎn)，但由于該類資產(chǎn)情況相對復(fù)雜，且實(shí)際上沒有納入行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理范疇，管理相對薄弱，其主要原因：一是地方政府開發(fā)建設(shè)、土地收儲做法多樣，如實(shí)施主體上有的成立專門的城投公司、土地儲備公司等，而不是相應(yīng)的行政事業(yè)單位，導(dǎo)致較難執(zhí)行行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理辦法。二是開發(fā)建設(shè)、土地收儲有相對獨(dú)立的程序規(guī)定，如立項審批、竣工財務(wù)決算、土地收儲紅線批復(fù)等，實(shí)踐中容易認(rèn)為只要履行竣工財務(wù)決算、取得收儲紅線批復(fù)等程序就可以了，弱化了財政概念上的資產(chǎn)管理，也有部分地方針對此情況開始探索完善，如廈門市試行建立基本建設(shè)形成的資產(chǎn)備案制度。三是開發(fā)建設(shè)、土地收儲普遍存在項目實(shí)施周期長，期間人事、實(shí)施主體、政策變動等原因?qū)е驴⒐へ攧?wù)決算都較難，就更談不上財政概念上的資產(chǎn)管理。四是目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)定難以適應(yīng)公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地管理要求。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理主要依靠財務(wù)會計核算、固定資產(chǎn)卡管理，對公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地等資產(chǎn)，僅依靠會計賬、固定資產(chǎn)卡很難實(shí)現(xiàn)對實(shí)物資產(chǎn)的清晰界定。五是開發(fā)建設(shè)和土地收儲過程中，地方政府普遍重視項目進(jìn)度和固定資產(chǎn)投資，對后續(xù)資產(chǎn)管理往往重視不夠。

4.資產(chǎn)管理有機(jī)協(xié)同推進(jìn)滯后

財政部門重視財政資金的收、支、余管理，大力推進(jìn)國庫集中支付、財政預(yù)算管理等改革及信息化建設(shè)，但在行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理改革及信息化建設(shè)上未能和相關(guān)的財政業(yè)務(wù)模塊有機(jī)關(guān)聯(lián)、融合推進(jìn)，甚至一定程度上削弱了固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)管理。相較當(dāng)前，單位財務(wù)人員在不是主要依靠信息化系統(tǒng)進(jìn)行會計核算時期，通過設(shè)立基本建設(shè)專戶、專賬核算等措施，對固定資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)在認(rèn)識上、核算上都更加到位。

5.資產(chǎn)管理配套制度需要進(jìn)一步完善

行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)多，而公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地等資產(chǎn)管理涉及部門多，要按行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理要求加強(qiáng)管理，需要配套完善基本建設(shè)、土地收儲等配套制度，如項目前期經(jīng)費(fèi)管理、土地收儲項目管理、代建制等，這些配套制度的完善，直接關(guān)系公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地等資產(chǎn)成本費(fèi)用歸集、價值認(rèn)定和責(zé)任認(rèn)定等。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的主要原則

加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，在遵循既有的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、資產(chǎn)管理與財務(wù)管理、實(shí)物管理與價值管理等相結(jié)合的原則上，有必要明確如下原則。第一，應(yīng)計盡計原則。其主要內(nèi)容包括：一是行政事業(yè)單位資產(chǎn)的內(nèi)涵、外延明確，可較好地界定資產(chǎn)是否屬于行政事業(yè)單位資產(chǎn)，符合行政事業(yè)單位資產(chǎn)定義的必須納入管理；二是資產(chǎn)價值認(rèn)定精確，對公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地等資產(chǎn)價值形成過程程序多、歷時長、費(fèi)用種類多等情況，能較好地歸集成本費(fèi)用，正確核算資產(chǎn)最終價值；三是既有資產(chǎn)后續(xù)計量精確，對公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地等資產(chǎn)價值增減變動情況，有可操作的簡單便捷的處理辦法，較好地動態(tài)反映資產(chǎn)價值；四是具有良好的資產(chǎn)補(bǔ)充登記機(jī)制，對公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地等之前沒有納入行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的資產(chǎn)，能較好地進(jìn)行資產(chǎn)補(bǔ)充登記核算。借此實(shí)現(xiàn)對行政事業(yè)單位資產(chǎn)的全面管理，確保不重不漏。第二，公開透明原則。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理依托政府職能部門，其主觀能動性和實(shí)際監(jiān)管能力都是有限的，且行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體制即使再完善也很難全部覆蓋各種各樣的情況，只有通過公開透明的方式，強(qiáng)化社會監(jiān)督，才能有效彌補(bǔ)存在的不足。公開的主要內(nèi)容包括：一是在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)公開，對財政支出項目是否形成資產(chǎn)可事先研判并進(jìn)行公開；二是既有資產(chǎn)信息公開；三是資產(chǎn)使用和資產(chǎn)處置情況公開等。第三，責(zé)任明確原則。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理要真正落到實(shí)處，必須明確資產(chǎn)配置、使用、處置、成本價值認(rèn)定、評估、登記、統(tǒng)計報告和監(jiān)督檢查等各環(huán)節(jié)責(zé)任，特別是資產(chǎn)配置、使用、處置、成本價值認(rèn)定、登記環(huán)節(jié)的責(zé)任，并加強(qiáng)責(zé)任追究，才能真實(shí)反映行政事業(yè)單位資產(chǎn)的價值以及后續(xù)增減變動情況，真正實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)資產(chǎn)管理的目標(biāo)。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的重要作用

第一，有利于推動現(xiàn)代財政制度建設(shè)。財政資金管理和資產(chǎn)管理是現(xiàn)代財政制度不可偏頗的兩個重要內(nèi)容，兩者相互促進(jìn)、相互制約，聯(lián)系的紐帶是項目支出管理，加強(qiáng)資產(chǎn)管理必須加強(qiáng)項目支出管理。目前財政管理制度一定程度上是以財政資金管理為主的政府收支分類管理，即以政府收支分類科目為工具，對財政資金進(jìn)行年度預(yù)算管理。即使是在實(shí)行項目庫管理、績效管理等情況下，其重點(diǎn)還是財政資金的政府收支分類管理，而對項目支出管理和資產(chǎn)管理相對薄弱，如目前的財政報表體系和預(yù)決算公開制度，缺乏以項目支出為主線進(jìn)行反映和公開的方式。通過完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度，可從資產(chǎn)管理的要求倒逼財政資金管理更加重視項目支出管理，重構(gòu)完善項目支出業(yè)務(wù)流程，使得財政資金管理更加有機(jī)、科學(xué)、規(guī)范，如為確保行政事業(yè)單位資產(chǎn)成本價值的認(rèn)定正確無誤，必然要求項目支出預(yù)算管理上能實(shí)現(xiàn)對項目支出的各種費(fèi)用、跨年支出等進(jìn)行歸集匯總，這又必然要求項目庫管理、預(yù)算編制、國庫支付、預(yù)決算審核、會計核算等業(yè)務(wù)模塊聯(lián)系更加緊密。第二，有利于發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。對行政事業(yè)單位資產(chǎn)有效管理的財政資金項目支出管理模式作用重大。項目支出管理一是必然突出項目支出績效，從而要求政府決策時更加審慎，注重量力而行、實(shí)事求是安排項目支出，注重綜合考慮項目投入成本和績效情況等。二是必然強(qiáng)化項目支出的各環(huán)節(jié)責(zé)任，項目支出從項目決策、批復(fù)、實(shí)施、資金支付、資產(chǎn)管理等各環(huán)節(jié)中參與單位和人員責(zé)任更加明確，必然使得各環(huán)節(jié)參與單位和人員自覺履行自身職責(zé)，注重依法行政，遵守財經(jīng)紀(jì)律。三是必然要求項目支出相關(guān)信息資料齊全完整，從而有利于審計、監(jiān)察、效能等單位客觀、公正、便利地進(jìn)行監(jiān)督、問責(zé)和考核。四是必然要求項目支出的政策制定、工程招投標(biāo)、政府采購等更加公開、透明，從而推動公平競爭的市場環(huán)境建設(shè)。五是必然要求項目支出分類、統(tǒng)計更加科學(xué)、精準(zhǔn)，合理評估財政資本性支出、對企業(yè)補(bǔ)助支出、對個人和家庭補(bǔ)助支出等產(chǎn)生的效益，從而進(jìn)一步規(guī)范財政支出政策，更好地發(fā)揮財政稅收、支出政策職能作用，更好地發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用。第三，有利于進(jìn)一步完善政府投資行為。加大政府投資更好地促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但政府投資普遍存在重視土地、規(guī)劃、環(huán)保等要素而對資金要素的承受力和效益重視不夠等情況。如何既保障社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的政府投資力度，又不斷提高政府投資資金的使用效益，一直是財政部門面臨的雙重壓力。通過加強(qiáng)對公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地等資產(chǎn)管理，一是按照應(yīng)計盡計原則，將在建、擬建的政府投資項目納入行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的范疇，納入財政預(yù)算管理，可以較好地掌握政府投資項目總體資金需求，從而適度控制新增投資項目；二是結(jié)合公開透明的原則，有利于社會公眾和監(jiān)督部門對政府投資項目是否存在重復(fù)投資、是否形成資產(chǎn)以及形成資產(chǎn)的成本效益等情況進(jìn)行監(jiān)督，從而提高政府投資決策水平；三是通過對政府投資形成資產(chǎn)的評估和考核，可以從結(jié)果追溯政府投資項目決策、審批、實(shí)施、造價審核、質(zhì)量管理等環(huán)節(jié)存在的問題，規(guī)范政府投資各環(huán)節(jié)運(yùn)行。第四，有利于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，一是需防止不顧財政財力情況擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模風(fēng)險；二是需防止專項債務(wù)資金使用不規(guī)范，如包裝項目融資，難以形成相應(yīng)資產(chǎn)；三是需防止融資模式創(chuàng)新下形成的各種隱性債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)底細(xì)不清。通過加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，一是在規(guī)范政府投資行為的基礎(chǔ)上可以約束地方政府的融資沖動；二是通過政府投資和形成相應(yīng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)掛鉤，可以解決項目包裝融資導(dǎo)致債務(wù)資金使用不規(guī)范問題，可以反映歷年政府投資形成的資產(chǎn)情況，提升地方政府償債能力，如停車場、污水處理設(shè)施、政府儲備土地等具有較高價值的資產(chǎn)；三是通過明確資產(chǎn)的權(quán)屬，可以更好地區(qū)分開發(fā)建設(shè)、土地收儲中形成資產(chǎn)的債務(wù)是否屬于政府性債務(wù)情況，減少各種隱性債務(wù)的認(rèn)定難度。第五，有利于進(jìn)一步明確政府和國企、市場間的關(guān)系。通過加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，可以理清政府和國有企業(yè)間的關(guān)系、政府和市場間的關(guān)系，劃清相互間權(quán)責(zé)，從而有利于規(guī)范國有企業(yè)管理，使市場在資源配置中起決定性作用。

四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的有利條件

第一，已形成加強(qiáng)資產(chǎn)管理的良好氛圍。各級對加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的認(rèn)識更加到位。再是完善政府投資制度、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、規(guī)范財政支出預(yù)算管理等需進(jìn)一步加強(qiáng)資產(chǎn)管理。同時巡視、審計等也不斷要求加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理。第二，持續(xù)推進(jìn)的財政改革為加強(qiáng)資產(chǎn)管理奠定了基礎(chǔ)。財政部門持續(xù)推進(jìn)國庫集中支付、政府性債務(wù)管理、預(yù)決算公開、政府會計制度等改革，這些改革取得了突出成效，為加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理創(chuàng)造了條件、營造了氛圍、積累了經(jīng)驗。同時財政改革的深入推進(jìn)，也要求加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理改革協(xié)同推進(jìn)。第三，信息化發(fā)展為加強(qiáng)資產(chǎn)管理提供了技術(shù)保障。信息化技術(shù)不僅使行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理財務(wù)會計核算更加便捷，而且測量、影像技術(shù)的發(fā)展為及時獲得資產(chǎn)的數(shù)量、位置等精確信息提供了保障。持續(xù)推進(jìn)的財政信息化建設(shè)培養(yǎng)了大量熟悉信息化管理的財政財務(wù)工作人員。第四，政府相關(guān)部門改革為加強(qiáng)資產(chǎn)管理減少了阻礙。不斷加大的政府投資、土地房屋征收等領(lǐng)域改革有利于加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，如基本建設(shè)項目統(tǒng)一編碼制度、三規(guī)合一審批、土地房屋征收補(bǔ)償信息公開等改革為加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地等資產(chǎn)管理創(chuàng)造條件。

五、加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的措施建議

加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，必須做到賬實(shí)、賬卡、賬賬相符，需要完善資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)辦法，特別是資產(chǎn)處置、成本價值認(rèn)定、登記等環(huán)節(jié)，需要簡單便捷的措施，才能確保運(yùn)作流暢、核算準(zhǔn)確，任何環(huán)節(jié)措施的不完善，可能導(dǎo)致運(yùn)作梗塞而大大影響資產(chǎn)管理效率。

1.進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)定義

目前行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法對資產(chǎn)的定義是指由各級行政事業(yè)單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱。新政府會計制度對資產(chǎn)的定義是指政府會計主體過去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項形成的，由政府會計主體控制的，預(yù)期能夠產(chǎn)生服務(wù)潛力或者帶來經(jīng)濟(jì)利益流入的經(jīng)濟(jì)資源。比較兩者定義，共同點(diǎn)是明確行政事業(yè)單位資產(chǎn)是一種經(jīng)濟(jì)資源，區(qū)別在于前者強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)歸屬和貨幣計量的屬性，后者強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)形成起因和資產(chǎn)本質(zhì)，總體上后者更加精確。目前行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法對資產(chǎn)的定義存在的較大缺陷是在概念上不能覆蓋本質(zhì)上屬于行政事業(yè)單位資產(chǎn)，但實(shí)踐中通過國有企業(yè)實(shí)施形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府土地儲備等資產(chǎn)，應(yīng)結(jié)合新政府會計制度對資產(chǎn)的定義進(jìn)行完善。新政府會計制度明確資產(chǎn)形成起因包括政府會計主體過去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項兩種情況，表現(xiàn)形式上可概括為一是支付財政資金對等形成資產(chǎn)的市場行為；二是通過行政權(quán)力形成資產(chǎn)的行政行為。據(jù)此，無論采用什么開發(fā)建設(shè)、土地收儲模式，只要其資金來源最終屬于財政資金支付的，均應(yīng)納入行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理范疇，只是實(shí)際操作上通過委托方式實(shí)施。也即行政事業(yè)單位資產(chǎn)定義為各級行政事業(yè)單位實(shí)施或委托實(shí)施的過去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項形成的，由行政事業(yè)單位控制的，預(yù)期能夠產(chǎn)生服務(wù)潛力或者帶來經(jīng)濟(jì)利益流入的經(jīng)濟(jì)資源。

2.完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理辦法架構(gòu)體系

目前行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法，對流動性資產(chǎn)和非流動性資產(chǎn)管理沒有區(qū)分，但實(shí)際上兩者存在很大區(qū)別，再是結(jié)合資產(chǎn)類別的具體操作細(xì)則不完善。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理應(yīng)參照政府會計準(zhǔn)則的架構(gòu)體系完善實(shí)物資產(chǎn)管理辦法，先是制定行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的普遍適用原則；再是針對非流動性資產(chǎn)管理中資產(chǎn)配置、成本價值認(rèn)定、登記和監(jiān)督檢查等各環(huán)節(jié)，制定原則性管理辦法；最后是結(jié)合公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地等資產(chǎn)特點(diǎn)制定具體管理辦法，且必須務(wù)求操作簡單便捷，職責(zé)明確。也即由行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理辦法、新政府會計制度和會計準(zhǔn)則共同構(gòu)成行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理基礎(chǔ)性、框架性的文件，分別從實(shí)物資產(chǎn)管理、財務(wù)會計核算兩方面進(jìn)行規(guī)范，并在實(shí)踐中不斷完善。

3.建立非流動性資產(chǎn)登記（批復(fù)）制度

加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地等資產(chǎn)管理，需要建立財政部門對非流動性資產(chǎn)登記（批復(fù)）制度。該制度相比于相關(guān)職能部門對不動產(chǎn)權(quán)籍的登記管理制度，區(qū)別在于強(qiáng)調(diào)對非流動性資產(chǎn)成本價值以及主管部門的確認(rèn)登記（批復(fù)）。該制度相比于目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度，區(qū)別在于一是資產(chǎn)需由財政部門進(jìn)行確認(rèn)登記（批復(fù)）而不僅是依靠單位內(nèi)部管理和會計核算；二是財政部門確認(rèn)登記（批復(fù)）資產(chǎn)信息比目前固定資產(chǎn)管理卡更加豐富，同時登記（批復(fù)）資產(chǎn)的數(shù)量、位置等信息，如政府儲備土地的面積、方位等，并且附齊圖紙、影像測量資料等，確保資產(chǎn)的信息精確無誤。建立非流動性資產(chǎn)登記（批復(fù)）制度，一是新政府會計制度的客觀要求，新政府會計制度的一大特點(diǎn)是對資產(chǎn)核算要求賬實(shí)更加精確，對資產(chǎn)價值的增減變動等后續(xù)計量更加精確，實(shí)踐中如城市道路等的改擴(kuò)建通常難以按原已入賬的城市道路范圍實(shí)施，安置房資產(chǎn)在已安置情況下應(yīng)相應(yīng)減少安置房資產(chǎn)，沒有原已入賬的城市道路、安置房資產(chǎn)的數(shù)量、位置等信息，后續(xù)計量就難以精確反映資產(chǎn)的現(xiàn)行價值及相應(yīng)實(shí)物。二是公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地等資產(chǎn)形成過程較復(fù)雜的客觀要求，該類資產(chǎn)形成過程存在開發(fā)建設(shè)模式多樣、實(shí)施主體和資金來源多樣、涉及部門多、歷時較長等情況，如實(shí)施主體不是政府會計主體等，僅依靠加強(qiáng)行政事業(yè)單位財務(wù)核算方式難以適應(yīng)對該類資產(chǎn)管理的要求，通過建立非流動性資產(chǎn)登記（批復(fù)）制度，可以較好解決該類資產(chǎn)形成過程較復(fù)雜的問題。三是可以有效彌補(bǔ)新舊政府會計制度過渡時期存在的不足。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理應(yīng)確保應(yīng)計盡計，才能真正實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的作用。舊政府會計制度對公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地的財務(wù)核算較薄弱，需對歷史的該類資產(chǎn)按新政府會計制度要求進(jìn)行補(bǔ)充核算，借助非流動性資產(chǎn)登記（批復(fù)）制度可較好地糾正存在偏差或進(jìn)行補(bǔ)充核算。四是有利于建立資產(chǎn)信息公開報告制度。加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，必須充分發(fā)揮監(jiān)督部門、社會公眾的監(jiān)督作用，這就要求公開、報告的公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土等資產(chǎn)的成本、數(shù)量、位置等信息更加翔實(shí)全面。五是有利于提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的法律地位，強(qiáng)化管理責(zé)任。目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，更多認(rèn)為是財務(wù)人員的事情，而要真正管理好行政事業(yè)單位資產(chǎn)，需要單位領(lǐng)導(dǎo)、項目經(jīng)辦人等共同參與，切實(shí)履行各自職責(zé)，通過建立非流動性資產(chǎn)登記（批復(fù)）制度，使資產(chǎn)管理的要求和責(zé)任更加明確。

4.建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理全國平臺系統(tǒng)

建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理全國平臺系統(tǒng)，有關(guān)資產(chǎn)管理的規(guī)章制度、資產(chǎn)信息都進(jìn)入平臺系統(tǒng)，按照先予規(guī)范再逐步公開原則推進(jìn)系統(tǒng)建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)出租、出借、出售、處置等均在系統(tǒng)公開透明完成。通過建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理全國平臺系統(tǒng)，一是可使行政事業(yè)單位資產(chǎn)信息統(tǒng)計、報告更加規(guī)范；二是可使行政事業(yè)單位資產(chǎn)信息更加公開透明，提高資產(chǎn)管理的權(quán)威和公信力；三是通過各地資產(chǎn)管理經(jīng)驗做法、價格信息等共享，可使資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置等各環(huán)節(jié)運(yùn)作更加快捷高效；四是有利于市場競爭，培育資產(chǎn)評估、績效評估、交易主體等優(yōu)質(zhì)市場主體，讓更多的優(yōu)質(zhì)市場主體進(jìn)一步推動完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理。

5.加快推進(jìn)財政預(yù)算管理配套改革

財政資金管理和資產(chǎn)管理聯(lián)系的紐帶是項目支出管理，加強(qiáng)資產(chǎn)管理必須加強(qiáng)項目支出管理，加快推進(jìn)財政預(yù)算管理配套改革。（1）建立全國統(tǒng)一的財稅信息化系統(tǒng)。加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，不僅要重構(gòu)完善本級財政部門的業(yè)務(wù)流程，而且要加強(qiáng)部門間配合以及上下級財政部門間協(xié)調(diào)，需要建立全國財稅信息化系統(tǒng)。該系統(tǒng)具有如下屬性：一是具有良好的生態(tài)性，在保證財政基礎(chǔ)業(yè)務(wù)流程一致情況下，能適應(yīng)各級財政業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)上的差異，能較好連接部門間的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)；二是系統(tǒng)能覆蓋財政各類業(yè)務(wù)且實(shí)現(xiàn)有機(jī)聯(lián)系，如資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)能和項目庫管理、支付管理、會計核算、工程預(yù)決算審核等業(yè)務(wù)間實(shí)現(xiàn)有機(jī)聯(lián)系；三是能實(shí)現(xiàn)信息分類快捷精確匯總，通過對財政收支不同角度和屬性的合理分類、基礎(chǔ)字段設(shè)置等，能快捷精確地匯總生成各種收支信息，生成與行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理有關(guān)的項目支出及資產(chǎn)信息。結(jié)合財政在國家治理和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)和支柱作用的定位，財稅信息化系統(tǒng)應(yīng)成為信息化建設(shè)的典范和基礎(chǔ)。同時通過科學(xué)合理地設(shè)立由財政收支管理、資產(chǎn)管理、政府運(yùn)行成本等組成財政綜合考核指標(biāo)，可更加全面、客觀地反映各地社會治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。（2）加快完善項目支出管理制度。財政支出分為基本支出和項目支出，基本支出經(jīng)過多年改革已相對規(guī)范，項目支出則還需加快完善。公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地等資產(chǎn)大都是項目支出形成，加強(qiáng)管理必須完善項目支出管理。第一，建立項目支出構(gòu)成要素（條件）。參照財政政策的構(gòu)成要素理論，建立項目支出構(gòu)成要素（條件）。項目支出從是否形成資產(chǎn)看，有的屬于消耗性支出不形成資產(chǎn)，有的屬于資本性支出可形成相應(yīng)資產(chǎn)；從生成機(jī)制看，有的項目如基本建設(shè)項目需多個部門審核后方可實(shí)施，有的項目則較簡單部門研究后即可實(shí)施；按是否建立支出標(biāo)準(zhǔn)可分為有定額標(biāo)準(zhǔn)支出（如按工程定額標(biāo)準(zhǔn)計價的建設(shè)支出）和無定額標(biāo)準(zhǔn)支出；從實(shí)施程序看可分為按政府采購、工程招投標(biāo)等機(jī)制實(shí)施的支出和直接實(shí)施的支出；按支出是否需審核可分為需經(jīng)審核部門審核后支付的支出和無需經(jīng)審核部門審核直接支付的支出；按資金來源可分為上下級資金來源項目支出和本級資金來源項目支出。通過對項目支出的不同分類，可以概括構(gòu)成項目支出的基本要素（條件）：支出類別、立項機(jī)制、支出標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施機(jī)制、支出審核機(jī)制、資金來源等，有效的項目支出必須具備這些基本要素（條件）。通過建立項目支出構(gòu)成要素（條件），一是直觀的項目支出構(gòu)成要素（條件）的表述，可讓項目責(zé)任單位、責(zé)任人員等在研究、實(shí)施項目時清楚地知道必須怎么做，應(yīng)注意事項，有利于項目支出的確定和執(zhí)行。二是能較好地推動項目支出的規(guī)范化建設(shè)。一方面有利于推動項目支出理論研究，另一方面在明確有效的項目支出需具備的構(gòu)成要素（條件）時，實(shí)際上也明確了無效的項目支出應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，實(shí)踐中有利于規(guī)范項目支出。三是能較好地適應(yīng)項目支出管理模式多樣的情況。項目支出類型多，管理模式多，財政改革中難以對所有項目支出制定統(tǒng)一辦法，通過建立項目支出構(gòu)成要素（條件），允許在項目支出構(gòu)成要素（條件）的差異化不同，既能規(guī)范項目支出，又能適應(yīng)項目支出管理模式多樣情況。第二，完善項目庫管理制度。在現(xiàn)代財政制度下，項目庫管理制度應(yīng)當(dāng)成為財政預(yù)算資金管理中等同于政府收支分類科目的重要工具。目前各級財政項目庫管理制度大都明確了項目支出必須納入項目庫才能支出、優(yōu)先排序、滾動管理等非常好的基本原則，但項目庫管理制度還需改革完善。一是必須真正實(shí)現(xiàn)所有項目支出都必須進(jìn)入項目庫的基本原則。項目支出包括公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備土地等項目都必須進(jìn)入項目庫，沒有進(jìn)入項目庫安排預(yù)算的項目無法支出。只有所有項目支出全部納入項目庫管理，才可以全面掌握可形成行政事業(yè)單位資產(chǎn)的項目支出情況，確保行政事業(yè)單位資產(chǎn)應(yīng)計盡計；才可以全面掌握項目支出對財政資金總體需求情況，編制跨年度項目預(yù)算，避免不顧財力上項目。二是必須加強(qiáng)項目分類研究。財政支出的項目種類繁多，有的項目無須前期工作無須另行安排支出，有的項目包括大量前期工作需安排資金保障，如公共基礎(chǔ)設(shè)施從項目策劃到項目批復(fù)，需要實(shí)施大量前期工作，項目正式批復(fù)前需要安排資金予以保障。因此項目什么時候進(jìn)入項目庫，項目前期工作階段的支出和實(shí)施階段的支出如何銜接，需要在項目庫管理中研究完善，才可更好地保障該類項目支出。也只有項目庫能更好地保障政府做出決策的各類項目支出時，項目庫管理制度才能得到肯定，順利地建立并發(fā)揮作用。三是進(jìn)一步提升項目庫功能。項目庫要真正發(fā)揮作用，需要項目單位、人員均參與項目庫管理，而不僅限于財政財務(wù)人員，因此項目庫不僅要實(shí)現(xiàn)財政預(yù)算資金管理的功能，而且應(yīng)具備項目管理的功能，既可實(shí)現(xiàn)按項目有機(jī)分類匯總、預(yù)算編制；也可反映項目實(shí)施、資金支付和支出核算等情況；還可實(shí)現(xiàn)對項目風(fēng)險監(jiān)控，如在項目出現(xiàn)進(jìn)度較慢，項目完成后沒有及時結(jié)算形成相應(yīng)資產(chǎn)時，及時提醒相關(guān)責(zé)任人員。四是項目庫管理能夠匯總核算完成項目的全部費(fèi)用。由于公共基礎(chǔ)設(shè)施等項目通常都有前期工作階段、實(shí)施階段，且各階段會發(fā)生種類繁多費(fèi)用，如工可費(fèi)、農(nóng)轉(zhuǎn)用費(fèi)用、土地房屋征收費(fèi)、建安費(fèi)用等，通過項目庫管理，能夠匯總核算各階段的全部費(fèi)用，正確核算項目成本，形成完整資產(chǎn)價值?？傊晟菩姓聵I(yè)單位資產(chǎn)管理制度，建立現(xiàn)代財政管理制度，需要廣大財政工作者堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，從內(nèi)部做起，從基礎(chǔ)做起，深入改革創(chuàng)新，使財政真正成為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，發(fā)揮財政應(yīng)有的職能作用。

作者：姜偉青 單位：廈門市集美區(qū)財政局