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1農(nóng)業(yè)行業(yè)專項管理改革成效
1.1項目申報指南征集
項目申報指南的征集,雖由科研單位、專家等研究者提出,但結(jié)合了來自生產(chǎn)一線的技術(shù)用戶提出的生產(chǎn)實際需求。在各行業(yè)管理部門提出需求的基礎(chǔ)上,分清哪些是政府該支持的,哪些是政府該從科研角度支持的,哪些由企業(yè)自己研發(fā)。能夠由市場解決的特別是產(chǎn)品類的研發(fā),不在指南范疇。以2015年的農(nóng)業(yè)行業(yè)專項申報指南為例,主要圍繞農(nóng)業(yè)部門的職責(zé)、任務(wù)以及農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際需要,重點開展應(yīng)急性、培育性和基礎(chǔ)性科研工作。專項以產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品以及行業(yè)發(fā)展需求為導(dǎo)向,與國家其他農(nóng)業(yè)科技計劃銜接,重點支持以形成主導(dǎo)品種(產(chǎn)品、裝備)、主推技術(shù)、規(guī)程規(guī)范和決策支持方案為目標(biāo)的項目。專項下只設(shè)項目層次,項目不分解,避免專項經(jīng)費分散使用。農(nóng)業(yè)行業(yè)專項中各方權(quán)責(zé)明確、各負(fù)其責(zé),堅持政府決策與專家咨詢相結(jié)合,注重吸收現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系、行業(yè)學(xué)會(協(xié)會)、推廣部門、學(xué)術(shù)團體、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織的意見,實行決策、實施和監(jiān)督相互獨立、相互制約的管理機制。2015年的項目申報指南中,共分為3大類154個項目,即影響糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大科技問題(51個項目)、特殊片區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題(31個項目)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性長期性科技工作(72個項目)。
1.2項目立項程序
2015年的農(nóng)業(yè)行業(yè)專項申報方式與往年有很大的不同,采取的是區(qū)別于往年的組團申報的個人獨立向主管部門申報的方式,這也是本次項目管理改革的最大亮點。凡符合申報條件的申請人,根據(jù)申報指南填寫申請表,經(jīng)本單位審核后向歸口管理部門申報。各歸口管理部門根據(jù)審批條件進(jìn)行初審,并通過網(wǎng)絡(luò)上傳申報材料(http://119.253.58.231/kyrw)。以往的項目管理把組織科研團隊的權(quán)力交給了專家,由專家組團聯(lián)合申報,導(dǎo)致近年來“小圈子”的問題越來越嚴(yán)重。這次的個人獨立申報,就是讓每個有創(chuàng)新能力的人不管在什么單位,都有機會獲得評審專家認(rèn)可,加入到研究團隊中,然后再由研究團隊提出正式申報書。同時,在申報條件中加入兩個限制條件,即以個人名義主持或參加的項目到賬科研經(jīng)費150萬元以上及正在主持或參加國家級項目3項以上的,不能再申報。這2個條件是經(jīng)過充分調(diào)研和評估得出的,主要是限制一些課題組長級的專家,防止有些專家大小項目通吃,將更多機會留給一線主力的團隊成員,特別是中青年科技人員。在項目評審方式上,農(nóng)業(yè)部科技教育司會同部內(nèi)相關(guān)司局,組織農(nóng)業(yè)部科技委、有關(guān)學(xué)術(shù)團體和專家組成評審小組,在各歸口管理部門上報的人員中遴選擬任的項目主持人和參加人。遴選擬任的主持人和參加人在《中國農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)》上公示,接受社會的監(jiān)督。對公示有異議的進(jìn)行必要調(diào)整后,形成每項任務(wù)的項目主持人和參加人團隊。
1.3項目驗收
驗收工作采取駐地會議驗收的方式,在項目承擔(dān)單位所在地開展。在聽取項目首席專家和協(xié)作單位主持人(或分任務(wù)負(fù)責(zé)人)關(guān)于項目業(yè)務(wù)和財務(wù)情況專題匯報的基礎(chǔ)上,驗收的業(yè)務(wù)專家和財務(wù)專家分別對承擔(dān)單位提交的相關(guān)驗收材料、技術(shù)檔案、支出明細(xì)賬和部分原始會計憑證等進(jìn)行認(rèn)真審查,對項目執(zhí)行過程中的相關(guān)問題進(jìn)行詳細(xì)質(zhì)詢。堅持實事求是的原則,按照實施細(xì)則中關(guān)于項目驗收的條款對驗收項目進(jìn)行客觀公正的評估,討論形成專家驗收意見。同時,針對行業(yè)科研專項的特點,驗收專家組與項目專家就項目執(zhí)行中存在的問題進(jìn)行充分溝通和交流,并提出下一步項目工作中需要注意的具體整改意見。農(nóng)業(yè)行業(yè)專項的驗收主要有以下幾個方面的特點:
1)在項目驗收的組織方式上,業(yè)務(wù)驗收與財務(wù)驗收同時進(jìn)行,既解決了整個項目的驗收事宜,又節(jié)省了驗收組織方的時間,也降低了項目承擔(dān)方成本。
2)在驗收專家的遴選上,吸納技術(shù)用戶參與項目驗收,他們分別來自成果直接應(yīng)用者或生產(chǎn)一線,對于成果能否在生產(chǎn)實踐中產(chǎn)生實際效果有真正的發(fā)言權(quán),在項目驗收過程中對項目成果和生產(chǎn)實際的結(jié)合情況也提出了很多意見,并對下階段項目的研究方向提出建設(shè)性意見,使行業(yè)科研專項與生產(chǎn)結(jié)合更為緊密,真正形成對生產(chǎn)實踐有指導(dǎo)意義的技術(shù)成果。
3)在驗收匯報形式上,項目承擔(dān)單位首席專家與協(xié)作單位主持人(或分任務(wù)負(fù)責(zé)人)分別進(jìn)行主題匯報,并保證充足的驗收時間。這樣有利于驗收專家組全面了解項目執(zhí)行進(jìn)展及各單位之間是否實質(zhì)性地做到了圍繞項目總體目標(biāo)的聯(lián)合協(xié)作,也便于驗收專家深入細(xì)致了解項目執(zhí)行、成果應(yīng)用及組織管理等情況,對項目進(jìn)行更為客觀真實的總體評價。同時,項目承擔(dān)單位還需上報《國家科技報告》,既實現(xiàn)了國家科技資源信息共享,又可作為今后項目決策、實施和成果轉(zhuǎn)化的評價依據(jù)。
4)在專家意見的形成上,除討論形成驗收意見外,還提出項目整改意見。要求業(yè)務(wù)驗收專家組尤其是技術(shù)用戶對項目組提出詳細(xì)的整改意見,并要求項目組在下一輪工作啟動時或在體系建設(shè)中將有關(guān)意見吸納入新的工作計劃中。
2農(nóng)業(yè)行業(yè)專項管理建議
2.1項目經(jīng)費使用和管理
從2007~2008年立項并完成驗收的93個公益性行業(yè)(農(nóng)業(yè))科研專項經(jīng)費使用情況來看,專項經(jīng)費都能夠及時到位,項目承擔(dān)單位能夠按照預(yù)算批復(fù)及項目實施進(jìn)度將項目經(jīng)費撥付到協(xié)作單位。項目單位基本都能夠按照預(yù)算批復(fù)使用經(jīng)費,項目預(yù)算執(zhí)行力度較好。但是,在項目財務(wù)驗收中也發(fā)現(xiàn)了一些共性問題,如項目預(yù)算編制不準(zhǔn)確,存在多頭交賬(用其他項目的支出交賬)、層層委托等現(xiàn)象,在經(jīng)費使用上還存在計提項目管理費、超范圍支出、會計基礎(chǔ)工作不夠規(guī)范以及部分審計報告完成質(zhì)量不高等情況。針對上述存在的問題,建議按照國務(wù)院《關(guān)于改進(jìn)加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發(fā)〔2014〕11號),進(jìn)一步加強農(nóng)業(yè)行業(yè)專項民主化、專業(yè)化和透明化管理,改進(jìn)科研項目資金管理,加強科研項目資金監(jiān)管,接受社會的監(jiān)督。
1)加強項目預(yù)算管理。項目申請單位應(yīng)按照規(guī)定,科學(xué)合理、實事求是地編制項目預(yù)算,并提供編制預(yù)算的依據(jù)。在項目評審時,要有業(yè)務(wù)人員和財務(wù)人員參加,根據(jù)提供的執(zhí)行階段,研究和審核編制預(yù)算的合規(guī)性和合理性,要加大預(yù)算編制的審核力度[7]。
2)加強人員培訓(xùn)和宣傳。一是適時組織項目承擔(dān)單位項目負(fù)責(zé)人和相關(guān)財務(wù)人員培訓(xùn),解讀國家和財政部、農(nóng)業(yè)部等部委制定的相關(guān)文件和政策,準(zhǔn)確把握文件精神。解讀差旅費、出國費、會議費和政府采購等相關(guān)文件,使他們了解國家的管理程序和要求,在實際項目執(zhí)行過程中,發(fā)揮財務(wù)人員的監(jiān)督和管理的作用。在培訓(xùn)中提出管理要求,不斷提升會計基礎(chǔ)工作水平,保證項目支出的合規(guī)性,通過介紹一些項目案例,辨明對錯和糾正錯誤的認(rèn)識。二是項目承擔(dān)單位要按照上級培訓(xùn)的內(nèi)容,對合作單位的負(fù)責(zé)人和相關(guān)財務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn),使項目財務(wù)管理水平不斷提升。
3)加強會計師事務(wù)所的管理。建議對會計師事務(wù)所審計報告進(jìn)行打分評價,對于審計質(zhì)量差,報告數(shù)據(jù)不完整,錯誤嚴(yán)重的提出批評,或列入不信任名單,使會計師事務(wù)所能夠自律,保證項目審計質(zhì)量。明確會計師事務(wù)所審計報告中,要對項目經(jīng)費形成的知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)的管理加以披露,督促項目單位將其入賬管理,防止國有資產(chǎn)流失。
2.2項目績效考評
績效考評主要包括業(yè)務(wù)考評和財務(wù)考評兩方面,其中,業(yè)務(wù)考評包括績效目標(biāo)的合理性、組織實施和管理效能、項目的社會效益和項目的持續(xù)性影響;財務(wù)考評包括資金的使用效果、財務(wù)信息質(zhì)量以及財務(wù)管理狀況等[8-9]。報道顯示,目前只有環(huán)保公益性行業(yè)科研專項建立了較為完善的績效考評體系[9],其他行業(yè)的績效考評體系還沒有完全建立或開展。過程績效考評,有利于項目在執(zhí)行過程中通過第三方的檢查、考評,及時發(fā)現(xiàn)和整改存在的問題,有利于項目在實施過程中少走彎路,提高效率。2009年,農(nóng)業(yè)部組織了相關(guān)部門對2007年立項的部分農(nóng)業(yè)行業(yè)專項進(jìn)行了實施過程考核,考核工作采取綜合調(diào)研、業(yè)務(wù)考評和財務(wù)考評相結(jié)合的方式進(jìn)行。從考核結(jié)果來看,所有考核項目的業(yè)務(wù)和財務(wù)執(zhí)行普遍比較規(guī)范,均順利通過驗收[10]。但由于多方面原因,至今還沒有開展過項目的績效后評估工作。建議今后加大投入力度,就項目執(zhí)行情況及資金使用情況開展中期績效考評,同時開展績效后評估工作。對發(fā)現(xiàn)的問題督促項目單位及時整改,對執(zhí)行不好的項目可及時終止或采取其他管理措施,對那些績效考評排名靠后的項目和項目負(fù)責(zé)人采取通報警示等措施,盡量從制度上把獲得專項經(jīng)費的機會向那些真正干事的科研人員和更能出成果的項目傾斜。通過項目的績效考評,規(guī)范和加強農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費管理,提高資金的使用效率,逐步探索和建立農(nóng)業(yè)科研項目績效評估制度。
作者:許寧 焦加國 連慶 張昭 單位:農(nóng)業(yè)部科技發(fā)展中心
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