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鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程建設(shè)中實(shí)際項(xiàng)目的應(yīng)用

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程建設(shè)中實(shí)際項(xiàng)目的應(yīng)用

摘要:本文在研究梳理PPP模式基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,以陜西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程為例,分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化現(xiàn)狀和問題,論證了PPP模式應(yīng)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程的可行性,并從建立健全法律法規(guī)、完善融資體制、建立PPP項(xiàng)目庫、加大人才和專業(yè)機(jī)構(gòu)培育等方面提出了針對(duì)性措施建議。

關(guān)鍵詞:PPP模式;公共服務(wù);鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化

黨的十八大提出要堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路,推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng),城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào),促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化將成為中國經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn),積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化不僅是擴(kuò)大內(nèi)需的重要手段,也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長的必然途徑。近年來,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平的不斷提高,大氣污染治理、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、空氣質(zhì)量改善等對(duì)于清潔能源的需求日趨強(qiáng)烈,天然氣作為清潔能源,利用的范圍和領(lǐng)域日益廣泛。目前,城市近郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村,大多數(shù)都輸氣管網(wǎng)覆蓋范圍,但是距離氣源相對(duì)較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村,天然氣利用還是盲點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程是一項(xiàng)民生工程,是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要內(nèi)容,但是受管網(wǎng)投資大、回收周期長、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及用戶承受能力等多方面的影響和制約,需要對(duì)氣化方式、工程實(shí)施等進(jìn)行深入研究論證。

1PPP模式的基本內(nèi)涵

自從1982年P(guān)PP模式在英國提出后,歐美發(fā)達(dá)國家紛紛將該模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),逐步在全球推廣應(yīng)用。PPP模式是一種新型融資模式,是指政府公共部門在與非政府的主體(企業(yè)、專業(yè)化機(jī)構(gòu)等)合作過程中,使非政府主體利用其所掌握的資源參與提供公共工程等公共產(chǎn)品和服務(wù),在實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能的同時(shí),民營部門獲得一定利益。PPP模式用有伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)3個(gè)重要特征,具有擴(kuò)大融資、規(guī)范管理、緩解地方債務(wù)壓力等功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程是重要的民生工程,也是地方重要的基礎(chǔ)設(shè)施,可當(dāng)采取PPP模式實(shí)施推進(jìn)。

2PPP模式應(yīng)用案例-以陜西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程為例

2.1基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

2008年底,陜西省開始實(shí)施“氣化陜西”工程,全面鋪開實(shí)施城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村氣化工程。截至2017年6月,全省先后建成投運(yùn)輸氣干(支)線35條,長輸高壓管網(wǎng)里程近3500公里,日輸氣能力4786萬方,年輸氣規(guī)模165.75億方。建成1座天然氣調(diào)控指揮中心、2座應(yīng)急搶險(xiǎn)器材中心、3座維搶修中心及9座壓縮天然氣(CNG)加氣母站及楊凌液化天然氣(LNG)應(yīng)急儲(chǔ)備調(diào)峰工廠,形成了管道天然氣(NGP)、壓縮天然氣(CNG)、液化天然氣(LNG)為主的多渠道、多產(chǎn)品的供給和服務(wù)組合。依托省內(nèi)天然氣生產(chǎn)企業(yè)和國家過境管網(wǎng),取得資源年配置總量達(dá)186億立方米,基本形成“東、西、南、北、中”多點(diǎn)、多品種、多氣源的供給格局。

2.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化情況

截至目前,全省10個(gè)市及楊凌示范區(qū)、西咸新區(qū)均已通達(dá)管道天然氣,107個(gè)縣(區(qū))、167個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及部分城市郊區(qū)的農(nóng)村實(shí)現(xiàn)氣化,全省市級(jí)城市氣化率平均達(dá)到85%,縣城氣化率平均達(dá)到50%,已通氣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化率平均達(dá)到33%。陜西成為國內(nèi)第一個(gè)實(shí)現(xiàn)省內(nèi)縣級(jí)城市天然氣全覆蓋的省份。從供氣方式上看,關(guān)中地區(qū)實(shí)現(xiàn)管道供氣的縣有18個(gè),利用CNG氣化的縣有14個(gè);陜北地區(qū)實(shí)現(xiàn)管道供氣的縣有17個(gè),利用CNG氣化的縣有6個(gè);陜南地區(qū)實(shí)現(xiàn)管道供氣的縣有7個(gè),利用CNG氣化的縣有18個(gè)。從供氣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本情況來看,大多數(shù)實(shí)現(xiàn)氣化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分兩種,一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)為縣轄區(qū)內(nèi)的鎮(zhèn)村,如綏德縣的明州鎮(zhèn)、藍(lán)田縣的藍(lán)關(guān)鎮(zhèn)等;二是一些大中城市本身就是由區(qū)、鎮(zhèn)組成,如西安長安區(qū)的灤鎮(zhèn)、灞橋區(qū)的灞橋鎮(zhèn)等,這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的氣化方式與其所在城市或縣城的氣化方式相同,因?yàn)榧{入了大管網(wǎng)系統(tǒng)中,成本可進(jìn)行分?jǐn)偅馄髽I(yè)可以承受。以這種方式通氣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占已通氣鄉(xiāng)鎮(zhèn)約70%~80%。從人口規(guī)模來看,陜西鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)?;驹?.4萬~0.8萬人之間,用氣用戶主要包括居民生活用氣、公福商業(yè)用氣、冬季采暖用氣三類。

2.3當(dāng)期陜西鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化存在的主要問題

(1)用氣規(guī)模較小。全省有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1200余個(gè),每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口不足1萬人,除少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有工業(yè)用氣需求外,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有居民用氣需求,每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均年用氣量僅40萬立方米,且上升空間有限,發(fā)展?jié)摿Σ蛔?,整體用氣規(guī)模較小。(2)氣化方式需要進(jìn)一步論證。采用管道方式氣化鄉(xiāng)鎮(zhèn),需要投資超過150萬元,而按當(dāng)前天然氣價(jià)格測算,經(jīng)營企業(yè)年?duì)I業(yè)收入約20萬元。整體看,管道氣化投資大,收益低,因此運(yùn)營企業(yè)建設(shè)輸氣管道的積極性不高,更傾向于選擇收益較高的CNG/LNG方式供氣,區(qū)域管道氣化進(jìn)程較為緩慢。(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)用戶消費(fèi)能力有限。據(jù)了解,鄉(xiāng)鎮(zhèn)天然氣初裝費(fèi)普遍在3000元~8000元,由于用氣人數(shù)較少,導(dǎo)致分?jǐn)偘惭b費(fèi)用較大,普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村家庭難以接受。(4)經(jīng)營方式有待細(xì)化。城市燃?xì)鈱?shí)施特許經(jīng)營權(quán)管理,先期取得區(qū)域經(jīng)營權(quán)的部分企業(yè),更偏好于投資經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、人口集中、設(shè)施完善的城市、縣區(qū),忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村氣化。因此,政府主管部門應(yīng)區(qū)別對(duì)待,對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村氣化工程,鼓勵(lì)采用PPP模式推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營。

2.4PPP模式應(yīng)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程的可行性分析

(1)政策環(huán)境寬松。2014年以來,國家陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策文件,鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式,陜西省也出臺(tái)了《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目庫管理暫行辦法》《陜西省推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)三年行動(dòng)計(jì)劃(2017-2019年)》,以及相關(guān)鼓勵(lì)政策,從水利設(shè)施、交通設(shè)施、天然氣等多個(gè)領(lǐng)域選擇了一大批PPP合作項(xiàng)目,近三年將開工建設(shè)300余個(gè)PPP項(xiàng)目,這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化PPP項(xiàng)目提供良好的政策支持。(2)“雙贏”或“多贏”合作機(jī)制較為成熟。PPP模式是政府部門與社會(huì)資本建立合作伙伴關(guān)系,共同推進(jìn)公共項(xiàng)目建設(shè)或提供公共服務(wù),需要通過簽訂相關(guān)合作協(xié)議,明確各方權(quán)利義務(wù),充分發(fā)揮各自優(yōu)勢,共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)“雙贏”和“多贏”。目前,陜西省在交通設(shè)施、環(huán)保、天然氣等領(lǐng)域已有較多成熟的PPP項(xiàng)目示范案例,擁有豐富的合作建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和完善的推進(jìn)工作機(jī)制。(3)擁有可借鑒的實(shí)踐案例。陜西渭南市氣化工程成果被國家發(fā)展改革委于列入2015年首批13個(gè)PPP項(xiàng)目典型案例。銅川市耀州區(qū)“美麗鄉(xiāng)村氣化工程”列入國家財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目,通過公開方式,選定了投資主體,項(xiàng)目建設(shè)正有序?qū)嵤?,這為其他地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程采取PPP模式提供一定的借鑒作用。

3相關(guān)建議

3.1制定完善相關(guān)法律法規(guī),營造良好的政策環(huán)境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及簽約、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營管理等諸多程序,需要相關(guān)法律法規(guī)加以規(guī)范,明確界定政府、社會(huì)資本等各方的責(zé)任義務(wù)。一是研究建立適應(yīng)PPP模式推廣應(yīng)用的配套政策措施,公開標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施程序,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程項(xiàng)目實(shí)施。二是完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和利益平衡機(jī)制,嚴(yán)格監(jiān)督已簽署PPP協(xié)議的投資主體,按照約定履行責(zé)任義務(wù),對(duì)高效完成項(xiàng)目投資任務(wù)的投資主體給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。三是加強(qiáng)政策引導(dǎo),強(qiáng)化項(xiàng)目政策、資金、土地等方面支持,營造上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管、協(xié)同推進(jìn)的工作氛圍,共同推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工作。

3.2創(chuàng)新完善投融資機(jī)制,拓寬項(xiàng)目融資渠道

鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持采取“政府主導(dǎo),市場運(yùn)作”的方式,按照“誰投資,誰受益,誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則,積極拓寬投資渠道。一是創(chuàng)新金融信貸服務(wù),鼓勵(lì)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化PPP項(xiàng)目融資,提供差異化的金融服務(wù)。二是堅(jiān)持國有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo),采取獨(dú)資、合資、合作、股份制、BOT、PPP等多種投資建設(shè)和經(jīng)營形式,積極引入社會(huì)資本和外資,促進(jìn)投資主體多元化,加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程建設(shè)。

3.3建立PPP項(xiàng)目儲(chǔ)備庫,科學(xué)選擇試點(diǎn)項(xiàng)目

各級(jí)政府主管部門應(yīng)研究設(shè)立PPP項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組,及時(shí)向社會(huì)公開項(xiàng)目信息,建立PPP模式鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程項(xiàng)目庫,選擇投資規(guī)模較大、投資效益相對(duì)較好、合作關(guān)系長期穩(wěn)定、可研論證相對(duì)成熟的在建、擬建項(xiàng)目,最大程度引進(jìn)各類社會(huì)資本參與,對(duì)于已建成投運(yùn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目,也可研究采用PPP模式,吸引新的社會(huì)資本參與,盤活存量資產(chǎn),化解現(xiàn)有債務(wù)。

3.4加強(qiáng)人才培養(yǎng)和專業(yè)機(jī)構(gòu)培育,更好服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)

PPP模式要應(yīng)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程領(lǐng)域,涉及燃?xì)夤芫W(wǎng)設(shè)施設(shè)計(jì)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、法律事務(wù)、金融服務(wù)、運(yùn)營管理等方面,既需要熟悉該模式的專業(yè)型、復(fù)合型人才,也需要經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)。因此要加強(qiáng)人才培養(yǎng)和專業(yè)機(jī)構(gòu)培育一方面要加強(qiáng)與高校院所、國外相關(guān)機(jī)構(gòu)等單位合作,加快專業(yè)人才培養(yǎng),另一方面要培育相關(guān)專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu),建立完善PPP咨詢行業(yè)管理制度和規(guī)范,更好地服務(wù)和保障項(xiàng)目建設(shè)。

3.5強(qiáng)化安全風(fēng)險(xiǎn)管理,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程穩(wěn)健運(yùn)營

鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣化工程建設(shè)運(yùn)營的特殊要求,在項(xiàng)目引資和建設(shè)運(yùn)營過程中,要高度重視安全風(fēng)險(xiǎn)管理,確保項(xiàng)目穩(wěn)健運(yùn)營。一是深入調(diào)查、審慎選擇社會(huì)資本。政府部門、國有企業(yè)在公開引進(jìn)社會(huì)資本合作時(shí),科學(xué)設(shè)定資格門檻,嚴(yán)格要求安全生產(chǎn),比如社會(huì)資本具有建設(shè)運(yùn)營同類工程的業(yè)績、經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)資質(zhì),具備良好的安全防范意識(shí)和技術(shù)能力,無重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故記錄等。二是強(qiáng)化安全監(jiān)管,在股權(quán)合作項(xiàng)目公司中要構(gòu)建完善安全管理制度體系,設(shè)定專門機(jī)構(gòu)和人員,配備安全設(shè)施,定期監(jiān)督檢查安全工作,確保不發(fā)生安全事故。

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作者:段振華 單位:陜西燃?xì)饧瘓F(tuán)有限公司