生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量問題對策探討

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摘要：指出了在全面推進生態(tài)文明建設(shè)的新形勢下，環(huán)境監(jiān)測作為環(huán)境保護的依據(jù)和基礎(chǔ)，面臨環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量要求日益提升、環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量問題易發(fā)多發(fā)的現(xiàn)狀；生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量存在環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量保證工作難度大、環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量評價指標(biāo)不明確、環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)質(zhì)量體系不健全、環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)督能力不充足、環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量保障制度待完善等問題。從大力加強環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)、明確環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量評價指標(biāo)、健全環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)質(zhì)量體系、提高環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)督能力、完善環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量保障制度等方面提出了相應(yīng)的對策與建議。

關(guān)鍵詞：新形勢；監(jiān)測質(zhì)量；問題；對策

1引言

環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境保護的依據(jù)和基礎(chǔ)［1，2］，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)是客觀評價環(huán)境質(zhì)量狀況、反應(yīng)污染治理成效、實施環(huán)境管理與決策的基本依據(jù)。環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量是環(huán)境監(jiān)測工作的生命線［3］，直接影響監(jiān)測工作成效［4］。錯誤的數(shù)據(jù)不僅可能導(dǎo)致環(huán)境管理決策失誤、工程實踐蒙受損失，甚至有損政府形象及社會公信力。黨的“十八大”以來，我國高度重視生態(tài)環(huán)境保護工作，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局。環(huán)境監(jiān)測作為推進生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐，環(huán)境監(jiān)測事業(yè)面臨前所未有的發(fā)展機遇，同時環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量也面臨嚴(yán)峻考驗。

2新形勢下生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量現(xiàn)狀

2．1環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量要求日益提升

《中華人民共和國環(huán)境保護法》（主席令第九號）第十七條規(guī)定：“國家建立、健全環(huán)境監(jiān)測制度”，“監(jiān)測機構(gòu)及其負責(zé)人對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性負責(zé)”。因此，環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量主要體現(xiàn)在監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性兩方面。監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性是監(jiān)測機構(gòu)及其從業(yè)人員的基本職業(yè)道德和行為準(zhǔn)則，是監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的底線要求；原環(huán)境保護部《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》（環(huán)發(fā)〔2015〕175號）對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性判定做了明確規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2016〕29號）更是將監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為上升到刑事案件予以打擊。監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性在一定程度上依賴于人員素養(yǎng)和技術(shù)能力，是監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的核心要求；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測體制改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》（廳字〔2017〕35號）以及生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系與監(jiān)測能力現(xiàn)代化的若干意見》（環(huán)辦監(jiān)測〔2020〕9號）等均對提高環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)管能力作了制度安排。

2．2環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量問題易發(fā)多發(fā)

當(dāng)前，我國環(huán)境監(jiān)測體制已經(jīng)發(fā)生了重大變革。原環(huán)境保護部《關(guān)于推進環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)〔2015〕20號）打破了過去由政府有關(guān)部門所屬環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)為主開展環(huán)境監(jiān)測活動的單一管理體制，社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)得到了蓬勃發(fā)展［5］，形成了環(huán)保系統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)和社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)共同發(fā)展的新格局。對于環(huán)保系統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，受無獨立的人事自主權(quán)、無良好的收入分配機制等體制機制影響，監(jiān)測人員的工作積極性是制約監(jiān)測質(zhì)量提升的主要因素；對于社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，受監(jiān)測市場發(fā)展不成熟、監(jiān)管制度不完善、社會誠信無保障等因素影響，追求經(jīng)濟效益最大化屬性是制約監(jiān)測質(zhì)量提升的主要因素。從各省對社會環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)監(jiān)督抽查情況的通報情況來看，我國環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量問題呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢，環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量形勢不容樂觀［6～9］。

3生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量存在的主要問題

3．1環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量保證工作難度大

環(huán)境監(jiān)測活動涉及點位布設(shè)、樣品采集、現(xiàn)場測試、樣品運輸和保存、樣品制備、分析測試、數(shù)據(jù)傳輸、記錄、報告編制和檔案管理等眾多過程，每個過程又會受到各種自然因素（環(huán)境條件、儀器、試劑等）或人為因素（方法、素養(yǎng)等）影響，而每個過程的各個因素均會對最終監(jiān)測數(shù)據(jù)結(jié)果產(chǎn)生影響。因此，嚴(yán)格來講，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)是特定條件下的監(jiān)測數(shù)據(jù)，只有在嚴(yán)格遵從技術(shù)規(guī)范的前提下獲得的監(jiān)測數(shù)據(jù)才具有實際意義。評價數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性是誤差分析，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的誤差來源除了以上因素導(dǎo)致的系統(tǒng)誤差外，還有隨機誤差，且隨機誤差無法消除，只能通過重復(fù)試驗進行減小?？梢哉f，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性只有相對性，而沒有絕對性。

3．2環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量評價指標(biāo)不明確

宋國強［10］從監(jiān)測主體的生產(chǎn)性、監(jiān)測過程的生產(chǎn)性和監(jiān)測價值的生產(chǎn)性論證了環(huán)境監(jiān)測的生產(chǎn)性。但是從生產(chǎn)過程的質(zhì)量控制及評價角度分析，環(huán)境監(jiān)測和社會化生產(chǎn)仍存在一定差異。社會化大生產(chǎn)可以通過過程控制來提高產(chǎn)品質(zhì)量，且產(chǎn)品質(zhì)量通常有可以量化的評價指標(biāo)；但是如3．1節(jié)所述，環(huán)境監(jiān)測只能通過過程控制來保證最終監(jiān)測結(jié)果的準(zhǔn)確性，缺少對最終產(chǎn)品（數(shù)據(jù)信息）的量化評價指標(biāo)，且過程控制也主要是定性評價。因此，對于一個普通的環(huán)境監(jiān)測用戶來講，既無法感受到來自產(chǎn)品的人身體驗，又無法獲得產(chǎn)品質(zhì)量的確切信息。

3．3環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)質(zhì)量體系不健全

盡管國家認證認可監(jiān)督管理委員會《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定能力評價檢驗檢測機構(gòu)通用要求》（RB／T214－2017）和國家市場監(jiān)督管理總局、生態(tài)環(huán)境部《檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定能力評價生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)評審補充要求》（國市監(jiān)檢測〔2018〕245號）對環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)進行資質(zhì)認定能力評價時所需的基本條件和技術(shù)能力作了明確規(guī)定，環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)均應(yīng)建立、實施和保持與其活動范圍相適應(yīng)的管理體系，但是從實際實施效果來看，很多環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的質(zhì)量體系不健全，適用性及有效性不強［11～13］。究其原因，一是外在因素，如環(huán)保系統(tǒng)的監(jiān)測機構(gòu)帶有行政屬性，無獨立的人事自主權(quán)等；二是內(nèi)在因素，如質(zhì)量意識不強，能力不足等。

3．4環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)督能力不充足

環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)督包括內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)督和外部質(zhì)量監(jiān)督兩方面，內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)督是指監(jiān)測機構(gòu)內(nèi)部的質(zhì)量監(jiān)督，外部質(zhì)量監(jiān)督主要是指市場監(jiān)督管理、生態(tài)環(huán)境等行政主管部門的質(zhì)量監(jiān)督。環(huán)境監(jiān)測是一門專業(yè)學(xué)科，本身具有很強的技術(shù)屬性。對于內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)督，由于監(jiān)測機構(gòu)長期重業(yè)務(wù)輕質(zhì)量、重技術(shù)輕管理的氛圍影響，導(dǎo)致內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)督影響力不足；對于外部質(zhì)量監(jiān)督，受監(jiān)管人員數(shù)量、專業(yè)知識限制影響，導(dǎo)致外部質(zhì)量監(jiān)督效能不足。同時，我國環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范與監(jiān)測方法技術(shù)規(guī)范相比發(fā)展較為滯后，如現(xiàn)場快速監(jiān)測、自動在線監(jiān)測、生態(tài)監(jiān)測、遙感監(jiān)測等新生態(tài)監(jiān)測領(lǐng)域等。

3．5環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量保障制度待完善

維護環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的公正性和社會誠信是保障環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量的首要問題。我國環(huán)境監(jiān)測服務(wù)市場化改革后，社會化環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮了一定的環(huán)境效益和社會效益，但是在監(jiān)測市場發(fā)展不成熟、監(jiān)管制度不完善的情況下，市場競爭和經(jīng)濟利益驅(qū)使勢必會影響到監(jiān)測機構(gòu)的公正性地位，可能造成監(jiān)測數(shù)據(jù)失真［14］；而環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，受體制機制影響，如行政干預(yù)、無人事自主權(quán)、無良好的收入分配機制等，勢必也會影響到其公正性和監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

4對策與建議

4．1大力加強環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)

從3．1節(jié)分析可知，環(huán)境監(jiān)測是一門專業(yè)性很強的技術(shù)活動，影響環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量的過程及因素眾多，因此加強監(jiān)測機構(gòu)及監(jiān)測人員的職業(yè)素養(yǎng)和技術(shù)能力是提高環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量的首要任務(wù)。盡管我國較早制定了《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》（原國家環(huán)境保護總局第39號令）、《環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理規(guī)定》和《環(huán)境監(jiān)測人員持證上崗考核制度》（環(huán)發(fā)〔2006〕114號）等環(huán)境監(jiān)測法規(guī)制度，但該制度僅適合環(huán)保系統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下的環(huán)境監(jiān)測需求。建議加快制定完善我國《環(huán)境監(jiān)測條例》《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》等環(huán)境監(jiān)測制度性文件，推行環(huán)境監(jiān)測人員職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，加快人才培養(yǎng)和科技創(chuàng)新及應(yīng)用，切實提高我國環(huán)境監(jiān)測行業(yè)技術(shù)能力水平。

4．2明確環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量評價指標(biāo)

從3．1節(jié)和3．2節(jié)分析可知，由于環(huán)境監(jiān)測過程的復(fù)雜性，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度只是相對指標(biāo)，因此健全環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量全過程評價指標(biāo)是提升環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量和加強社會監(jiān)督的重要抓手。盡管我國制定了《環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理技術(shù)導(dǎo)則》（HJ630－2011）及相關(guān)的質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)范，但是對監(jiān)測過程及結(jié)果的質(zhì)量控制缺少統(tǒng)一的評價指標(biāo)。建議建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量評價指標(biāo)體系，開展監(jiān)測結(jié)果的測量精度及不確定度評價，以滿足不同客戶及工作需要。

4．3健全環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)質(zhì)量體系

健全的環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量體系（包括質(zhì)量管理、技術(shù)管理和行政管理）是環(huán)境監(jiān)測活動穩(wěn)定高效運行的重要保障。從3．3節(jié)分析可知，受各種因素影響，我國當(dāng)前不同環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的質(zhì)量體系千差萬別，運行效果不甚理想，流于形式。監(jiān)測機構(gòu)的報告和記錄格式多樣，不利于監(jiān)測結(jié)果信息的互通互認。建議出臺環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)質(zhì)量體系建設(shè)分類指導(dǎo)意見，推動建立統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理模式，規(guī)范各級各類環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量體系建設(shè)與運行，使之成為提升我國環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量的有利武器［15］。

4．4提高環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)督能力

建立健全以內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)督為主、外部質(zhì)量監(jiān)督為輔的環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)督體系，加強質(zhì)量監(jiān)督能力建設(shè)及監(jiān)督力度。對于內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)督，監(jiān)測機構(gòu)應(yīng)選用具有一定專業(yè)知識背景的管理人員，用現(xiàn)代生產(chǎn)管理理論和方法建立健全內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)督體系；構(gòu)建實驗室信息管理系統(tǒng)等互聯(lián)網(wǎng)管理新模式，實現(xiàn)監(jiān)測活動全流程可追溯。對于外部質(zhì)量監(jiān)督，市場監(jiān)督管理及生態(tài)環(huán)境等行政主管部門應(yīng)加強隊伍建設(shè)，提高監(jiān)管人員綜合素質(zhì)和能力水平；同時創(chuàng)新監(jiān)管手段，采用“雙隨機”“飛行檢查”“交叉檢查”等模式強化對監(jiān)測機構(gòu)的事中事后監(jiān)管［16］。同時，國家應(yīng)加快出臺新生態(tài)監(jiān)測領(lǐng)域的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

4．5完善環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量保障制度

從3．5節(jié)分析可知，維護環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的公正性和社會誠信對于保障環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量的極端重要性。當(dāng)前，盡管我國保障環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的制度在不斷完善，懲處環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為的力度不斷加強，但是影響環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量的行為仍然易發(fā)多發(fā)。因此，要做好我國環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量保障體系，還需進行“疏堵結(jié)合”。一是堵住監(jiān)管漏洞，加快“失信懲戒”“市場退出”等制度的實施細則的制定和落地實施，形成有效威懾；二是完善相關(guān)體制機制，努力消除影響環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量的內(nèi)外在因素，如加快省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測垂直管理制度改革［17，18］、推動建立環(huán)境監(jiān)測政府購買服務(wù)等制度措施，形成環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)及人員“不敢假、不能假、不想假”的長效機制。

5結(jié)語

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量存在環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量保證工作難度大、環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量評價指標(biāo)不明確、環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)質(zhì)量體系不健全、環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)督能力不充足、環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量保障制度待完善等問題。我國需要從大力加強環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)、明確環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量評價指標(biāo)、健全環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)質(zhì)量體系、提高環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)督能力、完善環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量保障制度等方面加強對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量的管理，切實提高我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量水平，為打贏污染防治攻堅戰(zhàn)、建設(shè)社會主義生態(tài)文明做好基礎(chǔ)保障。

作者：程毅 劉曉燁 尤能華 單位：湖北省生態(tài)環(huán)境廳咸寧生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心