生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題分析及對(duì)策
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摘要中共報(bào)告指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)，著力解決突出環(huán)境問(wèn)題。貫徹落實(shí)生態(tài)文明思想，盡快解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為當(dāng)前最為迫切的問(wèn)題。本文從環(huán)保督察實(shí)踐出發(fā)，分析當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題及原因，探究對(duì)策，從發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)、樹(shù)立環(huán)保意識(shí)，推進(jìn)中國(guó)特色環(huán)境治理現(xiàn)代化，與時(shí)俱進(jìn)地做好中央環(huán)保督察工作就幾個(gè)方面提出了督察視角下的環(huán)境治理現(xiàn)代化方案，以期為推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)發(fā)揮積極作用。
關(guān)鍵詞生態(tài)環(huán)境；治理能力現(xiàn)代化；系統(tǒng)共治；中央環(huán)保督察；美麗中國(guó)
前言
中共報(bào)告明確要求，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)，著力解決突出環(huán)境問(wèn)題，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。2018年5月召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)進(jìn)一步為生態(tài)文明建設(shè)指明了方向，大會(huì)指出，“到2035年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)；到本世紀(jì)中葉，物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明全面提升，綠色發(fā)展方式和生活方式全面形成，人與自然和諧共生，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面實(shí)現(xiàn)，建成美麗中國(guó)?！被仡櫸覈?guó)環(huán)境保護(hù)歷史，1973年8月第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議提出“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動(dòng)手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”的“32字方針”。自此我國(guó)開(kāi)始了46年環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的實(shí)踐探索。十八大以來(lái)，以習(xí)為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總布局，提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”發(fā)展理念，開(kāi)展一系列根本性、開(kāi)創(chuàng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性工作，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。但是我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)和艱巨任務(wù)。
一、當(dāng)前主要環(huán)境問(wèn)題
從第一輪中央環(huán)保督察看，群眾的環(huán)境問(wèn)題投訴數(shù)量居高不下，期間共受理群眾信訪舉報(bào)13.5萬(wàn)余件，累計(jì)立案處罰2.9萬(wàn)家企業(yè)，罰款約14.3億元，約談黨政領(lǐng)導(dǎo)干部18448人，問(wèn)責(zé)18199人。立足督察實(shí)踐，結(jié)合當(dāng)前環(huán)境質(zhì)量形勢(shì)，匯總分析31個(gè)?。▍^(qū)、市）督察情況，筆者認(rèn)為當(dāng)前主要的環(huán)境問(wèn)題有如下幾個(gè)方面。一是整體環(huán)境狀況不容樂(lè)觀。總體上看，我國(guó)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，但成效并不穩(wěn)固，大氣和水環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題仍不容忽視。空氣質(zhì)量超標(biāo)依然嚴(yán)重，區(qū)域性污染較重。2017年仍有70.7%的地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量超標(biāo)，冬季北方地區(qū)細(xì)顆粒物重污染天數(shù)較多，京津冀、長(zhǎng)三角、汾渭平原等地區(qū)域性污染較為嚴(yán)重。地表水總體改善，但仍處于輕度污染狀態(tài)。Ⅳ類和Ⅴ類水質(zhì)占比23.8%，劣Ⅴ占比8.3%。湖泊富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題突出，占比30%。二是部分自然保護(hù)區(qū)、水源地等環(huán)境敏感區(qū)域由于違法開(kāi)發(fā)引起生態(tài)破壞。這其中以礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)居多，如某地89個(gè)國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)中有41個(gè)存在違法違規(guī)情況，最典型的案例如祁連山自然保護(hù)區(qū)違法開(kāi)發(fā)。除礦產(chǎn)資源外，水資源過(guò)夜開(kāi)發(fā)、圍湖占湖、攔壩筑汊、侵占岸線、毀壞濕地等水生態(tài)破壞問(wèn)題頻發(fā)。保護(hù)區(qū)內(nèi)的開(kāi)禁問(wèn)題是保護(hù)與開(kāi)發(fā)矛盾沖突最為激烈的一個(gè)縮影，保護(hù)與開(kāi)發(fā)的辯證關(guān)系在某些地方依然尚未認(rèn)識(shí)清楚，甚至存在無(wú)視法紀(jì)，明知故犯的現(xiàn)象。三是農(nóng)村污染問(wèn)題突顯。農(nóng)村地區(qū)隨著農(nóng)藥、化肥大量施用，畜禽養(yǎng)殖量增大，面源污染問(wèn)題顯現(xiàn)；生活污水處理滯后，污水直排；垃圾處置不足，隨意傾倒和堆存；作坊式小企業(yè)集聚，環(huán)境臟亂差；城市、企業(yè)污染物外排等給農(nóng)村帶來(lái)新的污染。四是企業(yè)非法排污屢禁不止。一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)成為污染排放的集中區(qū)，“散亂污”企業(yè)量大面廣，污染嚴(yán)重，監(jiān)管缺失。部分企業(yè)超標(biāo)排放、偷排偷放，環(huán)保意識(shí)差，存在僥幸心理，違法成本低的問(wèn)題尚未根本解決。
二、環(huán)境問(wèn)題原因分析發(fā)展方式粗放
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了巨大的成就，經(jīng)歷了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化快速推進(jìn)的過(guò)程。然而，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，粗放的發(fā)展方式也帶來(lái)生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局不合理，高污染、高耗能、高排放的企業(yè)比重大，造成資源過(guò)度開(kāi)采，污染物大量排放，環(huán)境質(zhì)量逐步惡化。體制機(jī)制不盡合理環(huán)境保護(hù)問(wèn)題涉及社會(huì)方方面面，既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是民生問(wèn)題，更是政治問(wèn)題，單靠環(huán)保部門(mén)“單打獨(dú)斗”難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。雖然明確縣級(jí)以上政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但主要還是環(huán)保部門(mén)在主導(dǎo)支撐，其他部門(mén)還處于被動(dòng)狀態(tài)。縱向的各級(jí)政府和橫向的各個(gè)部門(mén)環(huán)保作用發(fā)揮均不充分、不平衡，如縣級(jí)層面環(huán)保任務(wù)多、壓力大，不堪重負(fù)；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級(jí)對(duì)環(huán)境問(wèn)題是“看得見(jiàn)管不了”。
三、環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)
雖然多數(shù)企事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者遵法守法，但違法排污行為尚未被全面制止。環(huán)保意識(shí)淡薄，綠色環(huán)保的生產(chǎn)、生活方式尚未形成；部分企業(yè)環(huán)境保護(hù)責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)環(huán)保部署和要求落實(shí)不到位；遵紀(jì)守法意識(shí)淡薄，存有僥幸心理，企圖蒙混過(guò)關(guān)；不擇手段追求經(jīng)濟(jì)利益，犧牲環(huán)境公共利益，偷排偷放等。企事業(yè)單位和經(jīng)營(yíng)者仍需加強(qiáng)教育引導(dǎo)和依法嚴(yán)懲。另外，一些行業(yè)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提升快也給部分企業(yè)帶來(lái)一些困擾，影響其治污積極性。部分地方主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作重視不夠，思想認(rèn)識(shí)不到位，綠色發(fā)展觀念不強(qiáng)，重發(fā)展，輕保護(hù)；對(duì)中央環(huán)保政策、決策貫徹部署不到位，強(qiáng)調(diào)客觀原因多，存在慢作為、不作為、濫作為，甚至弄虛作假行為；部門(mén)之間推諉扯皮，對(duì)存在問(wèn)題不是想辦法去解決，而是能拖則拖、繞著走，存在作風(fēng)不實(shí)、官僚主義、形式主義問(wèn)題；責(zé)任不明晰，缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和有機(jī)銜接。
四、環(huán)境治理對(duì)策思考
生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問(wèn)題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問(wèn)題?；谖覈?guó)社會(huì)主義初級(jí)階段特征和現(xiàn)實(shí)環(huán)境問(wèn)題需要，實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義環(huán)境治理現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民當(dāng)家做主，走全體人民群眾共建共治共享的現(xiàn)代化道路。
1.發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)
第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義道路的本質(zhì)和優(yōu)勢(shì)。發(fā)揮各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力和全黨的執(zhí)行力；強(qiáng)化“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”；堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，強(qiáng)化黨員干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任政治擔(dān)當(dāng)。第二，堅(jiān)持人民當(dāng)家做主。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，初心和使命就是為了人民大眾的利益，這就要求我們始終站在人民大眾的立場(chǎng)想問(wèn)題找辦法，走群眾路線。生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，環(huán)境治理必須立足于人民大眾和子孫后代的根本利益。如何處理保護(hù)與發(fā)展的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)尊重地方百姓利益需求，要廣泛聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，與群眾共商共治。第三，堅(jiān)持以生態(tài)文明思想為統(tǒng)領(lǐng)。牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，繼承和弘揚(yáng)中華民族“天人合一”的生態(tài)觀，加強(qiáng)全社會(huì)生態(tài)文明思想教育，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境。尊重自然，順應(yīng)自然，保護(hù)自然，自覺(jué)維持和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)基本穩(wěn)定，走可持續(xù)發(fā)展之路、生態(tài)文明發(fā)展之路。
2.推進(jìn)中國(guó)特色環(huán)境治理現(xiàn)代化
第一，構(gòu)建一個(gè)格局。從環(huán)保部門(mén)的“小環(huán)?！毕螯h委、政府主導(dǎo)的“大環(huán)?！鞭D(zhuǎn)變，落實(shí)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)由原來(lái)的運(yùn)動(dòng)員、裁判員轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管者。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管下，相關(guān)部門(mén)各負(fù)其責(zé)，環(huán)境主體責(zé)任者—地方黨委、政府、企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、公民發(fā)揮能動(dòng)作用，落實(shí)主體責(zé)任。第二，形成五大支撐。建立五大機(jī)制支撐生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管。一是科學(xué)研判決策機(jī)制。對(duì)總體環(huán)境形勢(shì)和質(zhì)量研判、制定制度，為地方提供決策依據(jù)參考。二是監(jiān)測(cè)評(píng)估、目標(biāo)責(zé)任監(jiān)督考核機(jī)制。負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)評(píng)估，監(jiān)督考核環(huán)境目標(biāo)任務(wù)完成情況，環(huán)境信息。三是互聯(lián)網(wǎng)智慧系統(tǒng)監(jiān)控機(jī)制。實(shí)施“一網(wǎng)打盡”，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、網(wǎng)格化動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急指揮、日常監(jiān)管和監(jiān)控等，全域、全程動(dòng)態(tài)指揮和運(yùn)行。四是專項(xiàng)執(zhí)法督查保障機(jī)制。整合污染防治和生態(tài)保護(hù)的綜合執(zhí)法職責(zé)隊(duì)伍，統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，監(jiān)督落實(shí)企事業(yè)單位生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。五是環(huán)保督察問(wèn)責(zé)機(jī)制。構(gòu)建中央環(huán)保督察＋地方環(huán)保督察常態(tài)化組織體系，對(duì)地方黨委、政府和有關(guān)部門(mén)生態(tài)環(huán)境工作進(jìn)行督察巡視，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核問(wèn)責(zé)，監(jiān)督落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”。第三，運(yùn)用四種手段。強(qiáng)化四個(gè)手段，加快提升環(huán)境治理現(xiàn)代化水平。一是法治手段。加強(qiáng)環(huán)境法律法規(guī)宣傳教育力度，嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)懲違法，以嚴(yán)密法治觀，確保環(huán)境治理公平有序有效。二是市場(chǎng)手段。向市場(chǎng)要技術(shù)，要能力，要效益。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰，提升治理水平和質(zhì)量。三是共建共治共享手段。相關(guān)環(huán)境主體責(zé)任者—政府、企業(yè)和群眾之間互通融合，以實(shí)現(xiàn)人民美好生活需要為目的，開(kāi)展共建共治共享，形成全社會(huì)良性循環(huán)互動(dòng)的環(huán)境治理局面。四是高科技手段。通過(guò)無(wú)人機(jī)、衛(wèi)星遙感、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)全盤(pán)掌控，有的放矢，有效治理。第四，抓住兩個(gè)關(guān)鍵。一是明晰環(huán)境保護(hù)責(zé)任。當(dāng)前生態(tài)文明體制改革正在進(jìn)行之中，有必要對(duì)各級(jí)黨委、政府及相關(guān)部門(mén)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任予以明確，制定責(zé)任清單，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，以加快解決突出環(huán)境問(wèn)題。二是突出系統(tǒng)共治。首先建立生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)理念。山水林田湖草是生命共同體，這就要求我們必須運(yùn)用馬克思主義唯物辯證法，分析解決環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾問(wèn)題。事物是普遍聯(lián)系和運(yùn)動(dòng)變化的，解決環(huán)境問(wèn)題首先要具有全面的系統(tǒng)思維、辯證思維及創(chuàng)新思維；其次要注重治理的系統(tǒng)性。既要注重黨委、政府及部門(mén)環(huán)境作用發(fā)揮的協(xié)調(diào)性、有效性和完備性，還要注重問(wèn)題治理的系統(tǒng)性。解決一個(gè)方面的環(huán)境問(wèn)題，同時(shí)還要解決與其相關(guān)的其他問(wèn)題。
3.與時(shí)俱進(jìn)地做好中央環(huán)保督察工作
中央環(huán)保督察是當(dāng)前解決環(huán)境問(wèn)題的重要手段，是黨和國(guó)家意志的體現(xiàn)。當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，應(yīng)充分發(fā)揮其應(yīng)有的震懾作用，推動(dòng)全社會(huì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生穩(wěn)固性根本轉(zhuǎn)變。第一，做督察鐵軍。進(jìn)一步提高政治站位，自覺(jué)踐行黨的使命宗旨，堅(jiān)決擔(dān)負(fù)起生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任，牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”，走在前、做表率，做“聽(tīng)黨指揮、能打勝仗、作風(fēng)優(yōu)良”的督察鐵軍，確保督察效果。第二，與時(shí)俱進(jìn)做好工作。面對(duì)新形勢(shì)和新情況，不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)本領(lǐng)，要及時(shí)調(diào)整督察重點(diǎn)、內(nèi)容及方法，抓住主要矛盾，切實(shí)解決突出環(huán)境問(wèn)題。第三，系統(tǒng)發(fā)揮督察作用。開(kāi)展省、市、縣三級(jí)督察，由中央督察一級(jí)帶動(dòng)，變?yōu)閲?guó)家、省、市、縣四輪驅(qū)動(dòng)，構(gòu)建督察體系，形成督察合力。第四，推進(jìn)督察問(wèn)責(zé)機(jī)制法制化常態(tài)化。進(jìn)一步推進(jìn)督察制度法治化進(jìn)程，做到依法督察，依法規(guī)范督察，依法問(wèn)責(zé)；有效發(fā)揮督察系統(tǒng)常態(tài)化監(jiān)管作用，使環(huán)保督察真正成為生態(tài)文明建設(shè)的強(qiáng)大支撐?！半U(xiǎn)夷不變應(yīng)嘗膽，道義爭(zhēng)擔(dān)敢息肩”。污染防治攻堅(jiān)期，環(huán)保鐵軍要勇于擔(dān)當(dāng)生態(tài)文明建設(shè)歷史重任，與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)拓創(chuàng)新，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建成美麗中國(guó)，為全球環(huán)境治理提供中國(guó)智慧和方案。
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作者：姬海霞 杜金梅 單位：環(huán)境保護(hù)部華北督察局 環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心
