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一、“引導基金+PPP”在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的探索
生態(tài)環(huán)境治理項目涵蓋范圍廣、投資體量大,全部由政府投入必然大大增加政府負債,同時也面臨巨大的籌資壓力。由政府資金引導、吸引社會資本參與,設(shè)立生態(tài)環(huán)保類政府引導基金,既能夠緩解生態(tài)環(huán)保項目資本金出資壓力、提高對社會資本的吸引力,通過市場化、專業(yè)化管理實行投資建設(shè)運營一體化,也能夠提高項目實施效率和經(jīng)濟社會效益。
(一)基金組建及運作管理。由政府或指定國資企業(yè)出資設(shè)立引導基金,吸引社會資本參與,可以重點投入有一定收入的準經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目,例如污水處理及管網(wǎng)項目、生活垃圾收集轉(zhuǎn)運處置一體化項目、生態(tài)旅游開發(fā)項目等?;鹉繕艘?guī)??梢灾攸c參考區(qū)域內(nèi)符合上述條件的項目投資數(shù)額確定,財政出資和募集社會資本比例則根據(jù)自身財政實力、募資能力和市場環(huán)境確定,重點吸引金融機構(gòu)、工程和環(huán)保類企業(yè)參與。考慮到環(huán)保運營類項目普遍回報周期較長,基金期限設(shè)置不宜過短?;鸸芾砉揪佑诨疬\作的核心,可以選擇與政府合作密切、具有較強專業(yè)管理能力的機構(gòu)擔任,也可以選取優(yōu)質(zhì)股東組建專門的管理團隊。
(二)“引導基金+PPP”商業(yè)模式。在PPP項目的組織實施中,專業(yè)機構(gòu)和引導基金處于核心地位。如圖1所示,引導基金公司組織自身投資團隊和外部專家團隊與政府密切合作,積極參與項目前期工作,梳理組織項目庫,確保基金可投資項目資源充足。項目啟動實施時,引導基金依據(jù)自身投決程序決定是否出資,項目對社會進行招投標前即明確引導基金在項目中的出資數(shù)額及比例。引導基金身份介于政府出資代表和社會資本之間,在項目進行公開招投標前由基金自主決策是否參與介入。一般情況下,項目公司仍由社會資本方控股主導,引導基金適度參股但不控股、不做第一大股東?!耙龑Щ?PPP模式”對于破解目前生態(tài)環(huán)保類PPP項目實施困境具有一定意義。首先,基金在項目公司出資參股,能夠緩解政府及社會資本方的項目資本金出資壓力。由政府和金融機構(gòu)等組建的引導基金直接入股項目公司,較單純由施工企業(yè)或環(huán)保公司主導的項目,也會在一定程度上提升政府付費意愿與政策支持力度,進而提高對社會資本的吸引力。其次,基金作為政府聚合社會資源的平臺,通過基金介入項目公司治理,有效監(jiān)督項目實施方,確保項目工程質(zhì)量與運營質(zhì)量,解決政府專業(yè)監(jiān)督能力不足的問題;此外,由引導基金和社會資本合資組建的項目公司,真正實現(xiàn)投資建設(shè)運營一體化,合理控制施工利潤,提高運營期間對社會投資方的回報占比,提高項目運作效率和經(jīng)濟社會效益。
(三)基于政府與基金視角的分析。在“引導基金+PPP”模式中,引導基金在項目前期設(shè)計和管理監(jiān)督中居于重要地位,我們可以分別從政府和基金視角認識其作用和功能。一是從政府角度看,基金定位為政府引導基金。既然是政府出資參與的引導基金,可以充分利用其政府背景,積極參與生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃和項目前期工作,成為地方政府推進生態(tài)環(huán)境治理的重要力量。基金可以作為政府資本參與規(guī)劃研究制定和項目前期論證,并按照政府資本與社會資本合作的相關(guān)規(guī)定代表政府對項目公司進行出資。二是從基金角度看,基金本質(zhì)屬性是一支獨立運營的市場化基金,以市場化方式履行“募、投、管、退”等全部職能。參與政府規(guī)劃與項目前期論證工作,實際上完成了基金進行項目開發(fā)、儲備的過程。通過參與前期工作,引導基金獲取項目信息、參與項目策劃,研判技術(shù)及經(jīng)濟可靠性,并配合政府或其指定項目業(yè)主方參與與社會資本商談。
二、構(gòu)建政策支持體系
“引導基金+PPP”模式能否成功,在很大程度上取決于政府能否在財稅、金融、監(jiān)察執(zhí)法等方面提供實質(zhì)性支持。一是財稅政策。生態(tài)環(huán)保項目公益屬性較強,對于鼓勵引導基金參與的重點項目,按績效考核付費部分應(yīng)納入本級財政預算,優(yōu)先安排支付。研究設(shè)立區(qū)域生態(tài)環(huán)保財政專項賬戶,專項用于按績效考核政府付費支出,對重大項目債務(wù)融資給予財政貼息支持。專項賬戶資金來源包括:一是城市建設(shè)維護稅、污染企業(yè)行政罰款;二是每年一般公共預算收入增量部分的一定比例;三是可以通過新開發(fā)利用土地整理成本計提部分費用,或是設(shè)立流域生態(tài)補償基金等。稅收方面,對于重點項目采用返還增值稅、減免所得稅和土地使用稅等優(yōu)惠政策安排,切實提高項目收益水平。二是金融政策。研究建立區(qū)域企業(yè)和項目綠色評級體系,推進企業(yè)環(huán)境信用評價并實現(xiàn)差別化政策措施。研究出臺區(qū)域環(huán)境指標總量目標政策,推動排放配額為主的交易規(guī)模擴大,探索發(fā)展基于環(huán)境權(quán)益的各類金融創(chuàng)新工具。三是匹配經(jīng)營性資源。建議在生態(tài)環(huán)保類項目策劃設(shè)計時,將此類項目周邊區(qū)域的土地、旅游等資源進行合理匹配并進行打包設(shè)計,將經(jīng)營性權(quán)益與環(huán)保項目適當捆綁招標,提高對社會資本的吸引力。四是嚴格環(huán)境執(zhí)法、加強公眾環(huán)保教育和提高審批效率。嚴格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察,規(guī)范企業(yè)及居民行為,不斷加強公眾環(huán)保教育,提高環(huán)保意識。同時,進一步加大政府行政審批協(xié)調(diào)力度,充分發(fā)揮地方國資企業(yè)作用,提升組織實施效率。
三、實施過程中需要注意的問題
一是合理搭建引導基金架構(gòu)。生態(tài)環(huán)保項目往往運營周期較長、收益相對穩(wěn)健,此類投資與追求長期穩(wěn)健回報的資金相對契合。保險資金成本相對較低,一般偏好于配置具有長期穩(wěn)定回報的項目。此外,大型央企施工類企業(yè)、專業(yè)環(huán)保公司對于投資參與生態(tài)環(huán)境治理等與自身主業(yè)相契合的基金也有一定的興趣。二是規(guī)范基金參與項目的流程,防范利益沖突。具有政府背景的基金,其性質(zhì)介于政府出資代表與社會資本之間。引導基金如果作為政府出資代表,可以適當讓利,政府更看重的是引導基金能夠參與更多的項目,改善本地生態(tài)環(huán)境。與此同時,具備社會資本屬性的引導基金,則傾向于追求更高的投資回報。部分施工企業(yè)或環(huán)保公司既是引導基金的有限合伙人,企業(yè)自身或其關(guān)聯(lián)公司往往也是參與生態(tài)環(huán)保項目招投標的社會投資人。因此,引導基金的決策與社會資本的選擇應(yīng)明確進行隔離,避免直接利益沖突,確?;疬\行和項目實施依法合規(guī)。三是確?;疬\作管理專業(yè)高效?;鹪O(shè)立的投資團隊和專家委員會,在政府有關(guān)部門的支持下可以積極介入項目前期工作,進而影響政府決策。同時,在確保投資人合理收益的情況下,政府可以利用基金合伙人和政策制定者等身份,促進引導基金在生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮更大作用??傊耙龑Щ?PPP”是目前解決地方政府推進生態(tài)環(huán)境治理的新嘗試,仍需在商業(yè)模式、運行管理、政策支持等方面深入研究與實踐,努力探索穩(wěn)妥有效的生態(tài)環(huán)境治理投融資新模式。
作者: 羅思平 單位:中國工商銀行股份有限公司