城市大氣環(huán)境治理創(chuàng)新模式及方法

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摘要：目前，我國正在積極開展生態(tài)文明建設，霧霾防治工作取得了極大的成效。為了有效治理大氣污染，人們必須在城市大氣環(huán)境治理領域創(chuàng)新發(fā)展模式，轉變管理理念，以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的相互協(xié)調(diào)。當前，要積極研究城市大氣環(huán)境治理的制度創(chuàng)新，加強政府考核機制建設，優(yōu)化環(huán)境績效評價制度。

關鍵詞：城市大氣；環(huán)境治理；創(chuàng)新發(fā)展

1我國城市大氣環(huán)境治理存在的問題

1.1經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾

長期以來，我國采用粗放型的經(jīng)濟發(fā)展模式，重視經(jīng)濟發(fā)展速度，但是忽視了經(jīng)濟發(fā)展質量。隨著經(jīng)濟的高速增長，各種化石能源消費品需求不斷增長，對生態(tài)環(huán)境造成極大影響。但是，加大環(huán)境保護力度，可能會短期內(nèi)影響經(jīng)濟發(fā)展速度，面對環(huán)境治理和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，很多地方政府陷入左右為難的境地[2]。部分地方政府在環(huán)境治理中抱著不出事的邏輯，只追求不發(fā)生重大環(huán)境安全事故，環(huán)境治理不積極。

1.2屬地管理出現(xiàn)矛盾

屬地管理遵照行政區(qū)域進行劃分，是目前主流的環(huán)境管理模式，體現(xiàn)出“關門主義”的防治思路。地方政府在環(huán)境治理中占據(jù)信息優(yōu)勢，能夠對癥下藥，但是屬地管理存在制度缺陷。第一，大氣環(huán)境具有高度的流動性，因此某一區(qū)域產(chǎn)生的大氣污染物很容易擴散到周圍區(qū)域。如果僅污染發(fā)生地進行大氣治理，但是周邊區(qū)域沒有采取措施，大氣治理效果將會大打折扣。同時，大氣污染具有負外部性，大氣治理具有正外部性，部分地方政府不主動治理大氣污染，而是寄希望于擴散到周圍區(qū)域。第二，地方進行大氣污染控制時，無法控制其治理成本。對于污染區(qū)域來說，其污染控制邊際成本呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢。但是，地方政府普遍存在競爭關系，大氣污染治理又存在溢出性，因此各地在合作上缺乏普遍的激勵措施。同時，由于污染物排放量屬于硬指標，各地政府必須嚴格按照標準設定限制，因此區(qū)域之間缺乏合理的互動，也沒有跨區(qū)域的污染物交易平臺。各地缺乏有效的互動來降低污染防護成本。

1.3目標責任制度內(nèi)在的矛盾

我國大氣污染治理基本圍繞污染物總量開展，特別是污染物排放總量的控制。污染物治理并沒有和濃度掛鉤，一些揮發(fā)性有機物并沒有列入大氣污染治理范圍，導致雖然我國二氧化碳和二氧化硫等排放量總體下降，但是空氣質量并沒有得到根本好轉。我國污染排放指標是以區(qū)域性為標準，首先以GDP為基礎制定區(qū)域性的排污指標，然后區(qū)域之間可以進行相應的調(diào)整。地方政府也制定了較多的污染企業(yè)關停措施，但是區(qū)域的環(huán)境分配并不理想，導致環(huán)境治理效果大打折扣。污染責任分解要兼顧公平和效率，一些地區(qū)邊際污染控制成本較低，但是其經(jīng)濟發(fā)展水平也較低。目前，我國環(huán)境保護主體主要為環(huán)境監(jiān)管機構，環(huán)境監(jiān)督主要依賴于生態(tài)環(huán)境部門。但是，環(huán)境保護部門監(jiān)管人員和預算經(jīng)費有限。部分地方政府以犧牲長遠利益來追求短期的經(jīng)濟發(fā)展，因此就會影響生態(tài)環(huán)境部門的污染防治，可能會使得環(huán)境保護和污染防治目標無法按照計劃落實。

1.4缺乏有效的激勵措施

大氣環(huán)境治理污染控制目標基本由上級政府部門制定，下級政府部門負責實施。下級部門并沒有參與污染物目標控制，導致污染物控制目標層層加碼?；鶎诱豢捌渲?，同時面臨目標無法完成的巨大行政處罰壓力。目前，受法律框架的限制，我國的政治激勵措施和財政激勵措施未有較大的發(fā)展。地方政府制定環(huán)境保護措施往往動力不足，怕承擔責任。來自上級的各項激勵措施往往比較模糊，無法真正落實到位。環(huán)境保護目標責任制實行一票否決制，這就給基層干部帶來較多的行政壓力，同時與環(huán)境保護基層負責治理的初衷相違背，增大了基層領導干部的負擔?？冃Э己朔矫?，大氣環(huán)境治理缺乏有效的評價模式。各個規(guī)范性文件相關規(guī)定比較分散，沒有形成完善的標準，城市大氣環(huán)境治理績效評價體系缺乏一致性。城市大氣環(huán)境治理的統(tǒng)計措施和測量措施都出現(xiàn)了模糊的規(guī)定，特別是上級政府基本依據(jù)下級政府提供的信息進行大氣污染治理績效考核，可能存在信息失真。同時，公眾參與環(huán)境治理的積極性不高，導致環(huán)境治理的社會效果下降。

2城市大氣環(huán)境治理的創(chuàng)新模式研究

城市大氣環(huán)境治理需要新的理念，需要與時俱進，同時與現(xiàn)實情況相結合，才能夠做出正確的決策，使得城市大氣環(huán)境質量不斷得到改善。

2.1環(huán)境績效評價制度的創(chuàng)新

政府需要落實環(huán)境績效評價制度，開展模式創(chuàng)新工作。環(huán)境績效是指基于有關環(huán)境方針、目標和指標，控制其環(huán)境因素所取得的可測量的環(huán)境管理體系成效。政府環(huán)境績效是指為了維護公共環(huán)境權益，分析污染環(huán)境下投入和產(chǎn)出的因果關系。環(huán)境績效評價制度原來為企業(yè)所獨有，后來拓展到行政領域，延伸到政府管理部門。政府環(huán)境績效評價體系主要包括環(huán)境績效評價的目的、主體、客體以及評價標準，它是一項較為完整的制度性創(chuàng)新工作[3]。政府環(huán)境績效評價主要有以下作用。它有助于提升政府環(huán)境管理水平。環(huán)境問題具有復雜性、綜合性和不可逆性，作為一項新型的環(huán)境管理工具，環(huán)境績效評價制度是政府開展環(huán)境工作的前提?？冃е笜耸黔h(huán)境績效評價的核心內(nèi)容，它能夠將紛繁復雜的評價標準轉化為簡化的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)具有關鍵性的評價作用。環(huán)境績效評估有助于提升政府管理效率。同時，區(qū)域性的環(huán)境績效評價與政府行政效率相掛鉤，與政府干部用人制度相掛鉤，以改變目前環(huán)境保護的被動局面，使得各級領導干部主動參與環(huán)境保護。

2.2政府環(huán)境績效評價的實踐創(chuàng)新

亞洲開發(fā)銀行目前積累了較為完善的城市環(huán)境績效評價經(jīng)驗，構建了相對合理的評價指標。我國政府的環(huán)境績效評價制度最早可以追溯到20世紀80年代，國家制定了城市綜合環(huán)境整治量化目標。改革開放四十多年來，政府環(huán)境績效評價理論和實踐不斷豐富和發(fā)展，我國初步建立了國家和地方兩個層面的環(huán)境績效評價體系。環(huán)境評價制度的公眾參與度較高，外向性較強，各級政府將環(huán)境績效評價制度納入政府施政規(guī)劃。隨著國際環(huán)境管理交流的頻繁和評價項目的增多，我國環(huán)境績效評價經(jīng)驗不斷充實，但是也存在諸多問題。一是法律法規(guī)還不健全，環(huán)境績效評價制度不統(tǒng)一、不完善。目前，環(huán)境績效評價標準較多，未能形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的體系，有些評價標準自相矛盾，不具有科學評價的指導意義。二是沒有合理使用環(huán)境績效評價結果來完善績效評價制度，兩者沒有有機結合。部分評價結果沒有做到公開、透明，同時績效評價的溝通機制和申訴機制尚未完全建立，評價激勵制度沒有得到良好的貫徹。三是環(huán)境績效評價制度主體較為單一，目前基本采用自上而下的環(huán)境指標控制體系，因此沒有充分調(diào)動被評價對象的積極性，評價指標的制定缺乏科學性和公開性，公眾參與度較差。

2.3PDCA（Plan（計劃）→Do（執(zhí)行）→Check（檢查）→Action（處理））大氣環(huán)境治理實踐

2.3.1計劃階段

計劃階段需要找出問題形成的原因，找到戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略步驟之間的關系。其中，績效指標要實現(xiàn)具體化和可操作化。例如，可以參照《大氣污染防治行動計劃》確定的大氣污染防治十條措施中的評價標準，將績效指標細化為可吸入顆粒物濃度、細顆粒物濃度等，同時要測量優(yōu)良天氣的天數(shù)。績效評價指標要具有可測量性，可以依據(jù)環(huán)境質量標準進行細致劃分?？冃гu價指標要與其他指標關聯(lián)，要明確截止期限，制定相應的各年度考核目標。

2.3.2執(zhí)行階段

執(zhí)行階段主要是指計劃中的行動付諸于實踐，然后查看其執(zhí)行效果。最為關鍵的步驟是制定可行的考核機制，利用績效評價的關鍵性指標來評價其完成的效果，從而形成有效的環(huán)境保護規(guī)范性激勵。大氣環(huán)境治理主要有兩個關鍵性指標，其中環(huán)境空氣質量指數(shù)居于首位，主要以過程化治理為導向，重點考核環(huán)境空氣質量目標的改善和大氣污染防治的重點研究是否得到貫徹和落實。執(zhí)行階段，環(huán)境影響評價人員要具有較強的專業(yè)能力，合理選擇空氣質量監(jiān)測點。

2.3.3檢查階段

檢查階段主要是指對大氣污染防治手段進行檢查，并對其執(zhí)行效果進行監(jiān)督。主要體現(xiàn)在對于地方政府落實效果的督查方面。督查主要采用每月督查、每天檢查等形式。這一評價考核機制中，主要由生態(tài)環(huán)境部門對各地上報的環(huán)境質量監(jiān)測數(shù)據(jù)進行分析整合，同時根據(jù)研究制定計劃，將整合結果上報國務院。

2.3.4處理階段

處理階段包含兩部分內(nèi)容，一是采取懲罰或獎勵措施，改進績效評價方式，二是總結經(jīng)驗、教訓，完善評價目標和結果。

2.4政府環(huán)境績效評價的指標性建設

國際經(jīng)合組織建立了較為完善的環(huán)境績效評價指標體系，環(huán)境績效指數(shù)具有較強的可操作性，被各級政府廣泛使用，它也成為反映環(huán)境監(jiān)督成效的重要指標?？傮w指標涉及空氣質量、水質量以及土壤環(huán)境質量等方面，主體指標達到25項。隨著我國逐步與國際環(huán)境績效評價指標體系相接軌，國內(nèi)研究也逐漸走向正軌。當前，經(jīng)濟發(fā)展必須和環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，使整體環(huán)境投入和產(chǎn)出保持不變，兼顧環(huán)境效益和經(jīng)濟效益，因此環(huán)境績效指數(shù)成為評價政府環(huán)境治理措施的有效手段。

3結論

生態(tài)文明建設事關中華民族的永續(xù)發(fā)展，人們要深入推進生態(tài)文明建設，堅決打好大氣污染防治攻堅戰(zhàn)，不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。近年來，我國大氣污染防治工作已經(jīng)取得顯著成效，很多城市霧霾天氣明顯減少。為了進一步治理大氣污染，人們要不斷創(chuàng)新城市大氣環(huán)境治理模式，完善城市大氣環(huán)境治理考核機制，優(yōu)化環(huán)境績效評價制度。

參考文獻

1寧雪婷，李生彬，王銀生，等.國內(nèi)城市大氣污染網(wǎng)格化治理模式探討[J].資源節(jié)約與環(huán)保，2016，（2）：150.

2王振波，梁龍武，林雄斌，等.京津冀城市群空氣污染的模式總結與治理效果評估[J].環(huán)境科學，2017，（10）：4005-4014.

3胡誠林.城市空氣污染治理中PPP模式的運用與優(yōu)化[J].黃岡職業(yè)技術學院學報，2017，19（4）：88-93.

作者：何金 單位：江夏區(qū)環(huán)境保護局