高校后勤行政管理范式重塑探究
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摘要：就高?！叭バ姓毖芯康膬?nèi)涵、熱點(diǎn)進(jìn)行綜述，并對(duì)高校后勤社會(huì)化改革中其行政管理的內(nèi)外關(guān)系和功能與調(diào)整進(jìn)行分析，提出高校后勤行政管理的運(yùn)行邏輯應(yīng)服從高校留住人才，引進(jìn)人才，服務(wù)師生的大局。在以新公共管理提倡的效率為價(jià)值取向的基礎(chǔ)上，以不犧牲公共利益為前提，將高校后勤行政管理的模式則轉(zhuǎn)向服務(wù)功能的凸顯。
關(guān)鍵詞：高校;去行政化;新公共管理;新公共服務(wù);后勤服務(wù)
2017年隨著國(guó)家“雙一流”建設(shè)高校和學(xué)科名單的公布，標(biāo)志由我國(guó)政府主導(dǎo)推進(jìn)的中國(guó)高等教育又一重大發(fā)展戰(zhàn)略的正式啟動(dòng)。這是繼“211工程”“985工程”之后，國(guó)家層面推出的又一重大變革?；仡櫧陙?lái)，政府一直從宏觀層面規(guī)劃中國(guó)高等教育的發(fā)展，希望推進(jìn)中國(guó)各高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展，提升各高等院校自身管理水平，創(chuàng)辦世界一流大學(xué)。但政府主導(dǎo)下的高等學(xué)校改革卻未能出現(xiàn)大的改變，究其原因，行政化主導(dǎo)下的改革，使得國(guó)內(nèi)各高校始終處于一種被動(dòng)的地位。中國(guó)的大學(xué)需要在國(guó)家高等教育戰(zhàn)略指導(dǎo)下，進(jìn)行“去行政化”改革，以此提高高等教育的效率、提升高校服務(wù)社會(huì)的能力。而高校后勤改革雖然經(jīng)過(guò)多年的社會(huì)化、市場(chǎng)化改革，歷經(jīng)傳統(tǒng)行政管理、服務(wù)外包、集團(tuán)運(yùn)作的三個(gè)階段，各個(gè)階段都取得了較為顯著的成效，但高校后勤部門(mén)作為高校運(yùn)行的強(qiáng)力保障，在高校自身未完全“去行政化”的背景下，其行政管理依然受制于高校行政管理模式，后勤行政管理改革并未有明確的改革定位。本文通過(guò)文獻(xiàn)分析，對(duì)近10多年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于高?！叭バ姓钡难芯窟M(jìn)行回顧，提出運(yùn)用新公共管理和新公共服務(wù)相關(guān)理論為指導(dǎo)，并就高校后勤部門(mén)內(nèi)外行政關(guān)系和運(yùn)行邏輯進(jìn)行分析，以此為基礎(chǔ)提出高校后勤行政管理范式的重塑。
1高?！叭バ姓毖芯考捌鋵?shí)踐
《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》關(guān)于現(xiàn)代學(xué)校制度曾提出，“推進(jìn)政校分開(kāi)、管辦分離。適應(yīng)中國(guó)國(guó)情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系”。又規(guī)定“隨著國(guó)家事業(yè)單位分類(lèi)改革推進(jìn)，探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式。”［1］自該綱要發(fā)布以來(lái)，圍繞高校“去行政化”這一提法，國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)的探討。筆者在中國(guó)知網(wǎng)以文獻(xiàn)標(biāo)題含“去行政化”“高?！睘闄z索詞，共檢索到555篇文獻(xiàn)，并對(duì)相關(guān)論文按年份進(jìn)行統(tǒng)計(jì)(圖1)。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示自2009－2020年以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于高校去行政化研究的概況，尤其在政府提出“去行政化”的設(shè)計(jì)后，相應(yīng)的研究熱度也達(dá)到了最強(qiáng)。此后在2014年雖然呈現(xiàn)出一定的研究熱度，但實(shí)際改革卻少有作為，因此幾年來(lái)對(duì)高?！叭バ姓钡难芯筷P(guān)注度也漸漸降低。筆者通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)提供的可視化分析及關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn):國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)高?！叭バ姓毖芯恐饕性诟咝Ｈバ姓瘍?nèi)涵、學(xué)術(shù)權(quán)力、現(xiàn)代大學(xué)制度、政府與行政權(quán)力、教授治校、大學(xué)自治、學(xué)術(shù)本位等相關(guān)問(wèn)題的探討。這些研究一般認(rèn)為高校去行政化改革的應(yīng)有之義為:一方面改革政府對(duì)高校的行政化管理傾向;另一方面指改革高校內(nèi)部管理的行政化傾向。其要旨就是要減少和淡化現(xiàn)有高校的行政管理色彩，探索教授治校、大學(xué)自治等現(xiàn)代大學(xué)制度，使高?；貧w到學(xué)術(shù)和教育的本位中去。應(yīng)該說(shuō)這些研究的總體思路和方向十分正確，也是國(guó)家教育綱要所倡導(dǎo)的改革方向。但目前來(lái)說(shuō)，大學(xué)并未整體推進(jìn)“去行政化”改革。除民辦大學(xué)外，目前的大學(xué)校長(zhǎng)、各高校干部依然是政府、和高校組織部門(mén)行政任命，他們統(tǒng)統(tǒng)依然是組織部門(mén)登記在冊(cè)的黨政干部。而對(duì)于高校內(nèi)部管理的“去行政化”，各高校也在積極探索，但相關(guān)的專題研究并不多見(jiàn)。筆者以“高校內(nèi)部”和“去行政化”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共得到35篇文獻(xiàn)，與高校宏觀的“去行政化”研究相比較關(guān)注度明顯偏低。相關(guān)研究主要集中對(duì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改革、教授治學(xué)等相關(guān)問(wèn)題的探討，對(duì)相關(guān)高校內(nèi)部“去行政化”改革相關(guān)的理論探討就更少。實(shí)踐上，各高校推進(jìn)校內(nèi)部門(mén)“去行政化”改革的案例并不多見(jiàn)。高校在教學(xué)、財(cái)務(wù)等重點(diǎn)管理部門(mén)無(wú)從談起，往往更多地以后勤、教學(xué)輔助相關(guān)部門(mén)為試點(diǎn)。改革的動(dòng)因大多來(lái)自部門(mén)管理的特殊性、干部任用的回避等因素，而不是主動(dòng)進(jìn)行相關(guān)行政管理改革。
2高校后勤改革中的行政管理
高校后勤社會(huì)化改革研究和實(shí)踐早于高校“去行政化”改革，這也就自然地導(dǎo)致高校后勤改革是一場(chǎng)行政化主導(dǎo)下的改革。按照高校后勤社會(huì)化改革的要求和應(yīng)有之義，高校后勤社會(huì)化、市場(chǎng)化改革后，其行政管理應(yīng)該更多地與社會(huì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理接軌，似乎企業(yè)化運(yùn)作更符合當(dāng)前高校后勤管理的要求。2000年左右，國(guó)內(nèi)便有部分高校將后勤和學(xué)校行政系統(tǒng)分離，采取企業(yè)化運(yùn)作的方式進(jìn)行改革，提高了后勤管理效率。雖然各高等院校在后勤財(cái)務(wù)、人員聘用等諸多方面已經(jīng)嘗試進(jìn)行了企業(yè)化運(yùn)作與管理，但由于后勤單位中仍然有一部分高校編制內(nèi)的職工。這種管理及人事上的“國(guó)有”“事業(yè)”特性，也極易導(dǎo)致高校后勤改革中，難以真正按照企業(yè)化改革的要求徹底推進(jìn)。各高?；旧隙冀?jīng)歷了從傳統(tǒng)的行政化管理、服務(wù)外包到當(dāng)前的后勤集團(tuán)發(fā)展模式。當(dāng)前的集團(tuán)化管理中，在高校后勤直接經(jīng)營(yíng)與外包經(jīng)營(yíng)結(jié)合的運(yùn)作體系下，如何提高效率和師生滿意度以及經(jīng)營(yíng)效益一直是后勤管理中的需要解決的問(wèn)題。
2.1高校后勤改革下的行政關(guān)系
如上所述，高校后勤社會(huì)化改革，這些年來(lái)雖然取得了不小的進(jìn)展。但改革并沒(méi)有完全社會(huì)化，沒(méi)有完全形成服務(wù)外包的格局。而是學(xué)校后勤作為主要的參與者，再引進(jìn)一部分外部市場(chǎng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)主體作為補(bǔ)充。高校后勤部門(mén)作為高校后勤服務(wù)的主要提供者，依然是高校后勤服務(wù)主體。高校后勤部門(mén)作為高校一個(gè)重要的部門(mén)，從行政隸屬關(guān)系上就決定了其行政關(guān)系分為內(nèi)部行政關(guān)系及對(duì)上級(jí)部門(mén)(學(xué)校)負(fù)責(zé)的行政關(guān)系。一方面，學(xué)校作為后勤部門(mén)國(guó)有資產(chǎn)的所有者是后勤部門(mén)的最大和唯一的“股東”。后勤和高校之間就必然形成行政隸屬的上下級(jí)關(guān)系。這不可避免導(dǎo)致學(xué)校對(duì)后勤部門(mén)管理進(jìn)行事實(shí)上參與和指導(dǎo)。如后勤部門(mén)的負(fù)責(zé)人一般都是高校委派的黨政干部，相應(yīng)的下設(shè)部門(mén)科室負(fù)責(zé)人一般也是有事業(yè)編制的委派干部。從而表現(xiàn)出的是后勤行政管理部門(mén)的對(duì)外隸屬關(guān)系。而另一方面則是后勤部門(mén)內(nèi)部構(gòu)成部門(mén)之間的行政隸屬關(guān)系以及后勤部門(mén)作為高校后勤事務(wù)專屬管理部門(mén)和服務(wù)外包市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體之間的管理關(guān)系。這種實(shí)際工作中形成的管理關(guān)系，其運(yùn)行的目標(biāo)在于把高校對(duì)后勤的需求以及后勤自身事務(wù)進(jìn)行完美地落實(shí)。
2.2高校后勤行政管理的運(yùn)行邏輯
高校后勤部門(mén)作為不同于高校學(xué)術(shù)研究、教育教學(xué)部門(mén)，其更多體現(xiàn)的是“事務(wù)性部門(mén)”的特點(diǎn)。后者的組織性要比后勤部門(mén)強(qiáng)很多，因而，后勤部門(mén)的行政管理運(yùn)行邏輯就明顯與學(xué)術(shù)研究及教學(xué)部門(mén)不同。因?yàn)槭聞?wù)性部門(mén)更接近于責(zé)任制的頂端，而學(xué)術(shù)性部門(mén)因?yàn)閷W(xué)科的差異及各院系具體實(shí)際，更多地呈現(xiàn)出一種混亂中的秩序。這決定了后勤部門(mén)行政管理的運(yùn)行邏輯不能參照學(xué)術(shù)部門(mén)行政管理的邏輯為標(biāo)準(zhǔn)。高校后勤管理部門(mén)的行政管理運(yùn)行的邏輯在于以自己所涉及的事務(wù)為中心，把引進(jìn)人才、留住人才、服務(wù)人才、服務(wù)師生作為其邏輯運(yùn)行的起點(diǎn)。而作為其內(nèi)部行政關(guān)系的另一面，高校后勤管理部門(mén)之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作、高效運(yùn)轉(zhuǎn)應(yīng)該作為其部門(mén)內(nèi)部行政的另一邏輯起點(diǎn)。
3高校后勤行政管理范式重塑
后勤部門(mén)作為大學(xué)的保障部門(mén)，同大學(xué)一樣受到一定的社會(huì)環(huán)境的制約，也受到一定社會(huì)發(fā)展程度下人們需求的影響。因此，后勤服務(wù)以契約化的合同進(jìn)行招標(biāo)從而完全社會(huì)化運(yùn)作，仍然是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。筆者以為目前的半社會(huì)化后勤改革，以高校后勤部門(mén)為主體，其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體參與合作的方式比較適合當(dāng)前乃至今后高校后勤服務(wù)需要。社會(huì)化改革下的高校后勤部門(mén)，其行政管理的內(nèi)外行政關(guān)系及邏輯運(yùn)行的起點(diǎn)都決定了后勤的行政管理更符合高?！叭バ姓惫芾淼囊?，只是在高校“去行政化”改革遲遲沒(méi)有推進(jìn)的今天，其顯然已經(jīng)成為高?！叭バ姓备母锏南嚷暫驮囼?yàn)田。因此，討論高校后勤管理的適當(dāng)定位并進(jìn)行范式的轉(zhuǎn)換具有一定的積極意義。
3.1以新公共管理推進(jìn)后勤內(nèi)部管理的高效
后勤部門(mén)作為大學(xué)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障部門(mén)，其行政管理的效率是首先需要得到保證的。事實(shí)上高校后勤引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性的外部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體參與高校后勤服務(wù)的供給，其本身也給高校后勤行政管理帶來(lái)了較大的壓力。這種壓力迫使高校后勤部門(mén)所提供的后勤供給更能符合要求，至少不能比外部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體提供的差。因此，高校后勤部門(mén)從以往的行政范式轉(zhuǎn)變?yōu)樽非笮实男姓芾矸妒剑駝t就無(wú)法和外部企業(yè)化管理的市場(chǎng)主體進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。高校后勤部門(mén)行政管理有必要在新的行政理論指導(dǎo)下進(jìn)行必要的調(diào)整。新公共管理是興起于20世紀(jì)70年代的行政學(xué)發(fā)展史上一個(gè)重要的思想理論，是在當(dāng)時(shí)政府財(cái)政危機(jī)頻發(fā)，機(jī)構(gòu)臃腫，社會(huì)福利政策難以為繼的背景下興起的行政理論。該理論從公共選擇理論出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府把管理對(duì)象當(dāng)成顧客，政府提供的管理變成商品。強(qiáng)調(diào)政府的“治理”作用，政府是政策的制定者而不是執(zhí)行者。強(qiáng)調(diào)運(yùn)用企業(yè)式管理，確立明確的績(jī)效指標(biāo)。該理論對(duì)高校后勤社會(huì)化改革后行政管理范式的構(gòu)建具有積極的意義。多年來(lái)，高校后勤行政管理本著企業(yè)化運(yùn)作模式，在財(cái)務(wù)核算、績(jī)效分配、引進(jìn)外部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體參與競(jìng)爭(zhēng)等制度上都積極地實(shí)踐了新公共管理理論所倡導(dǎo)的行政管理新范式。因此，在今后高?！叭バ姓备母锏谋尘跋拢笄诓块T(mén)的行政管理在人事制度上將更加開(kāi)放，高?？梢詮耐獠恳M(jìn)和聘用有能力和經(jīng)驗(yàn)的其他管理者，從而避免培養(yǎng)內(nèi)部管理人員成長(zhǎng)所需的較長(zhǎng)適應(yīng)期，提高后勤企業(yè)化運(yùn)行效率。
3.2以新公共服務(wù)提升后勤行政管理的外部服務(wù)能力
新公共服務(wù)理論幾乎是與新公共行政理論同時(shí)出現(xiàn)的政府行政管理理論。20世紀(jì)80年代，以羅伯特·登哈特夫婦為代表的西方行政學(xué)者在對(duì)新公共管理理論的批判中而提出的。新公共服務(wù)理論主要針對(duì)新公共管理理論中的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、顧客關(guān)系以及企業(yè)家精神和績(jī)效進(jìn)行針對(duì)性批判，提出了公共行政管理新范式。政府提供的應(yīng)該是服務(wù)而不是掌舵;服務(wù)的對(duì)象不是顧客而是公民等針對(duì)性的觀點(diǎn)。新公共服務(wù)更強(qiáng)調(diào)行政的公共性。結(jié)合高校后勤改革來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有的高校后勤部門(mén)為了提供更好的服務(wù)，更需關(guān)注其行政管理的公共性。正如筆者所分析的上述高校后勤部門(mén)內(nèi)外行政關(guān)系及運(yùn)行邏輯。內(nèi)部的行政關(guān)系及運(yùn)行邏輯需要更高的效率來(lái)完成學(xué)校所給予的任務(wù)。而外部的行政關(guān)系和運(yùn)行邏輯則需要高校后勤部門(mén)更加關(guān)注服務(wù)的質(zhì)量，服務(wù)對(duì)象的特殊性，從而形成以服務(wù)行政為指導(dǎo)的外部行政運(yùn)行范式。這種行政模式要求即使在社會(huì)化或者將來(lái)“去行政化”的后勤管理改革中依然應(yīng)該遵循。其原因在于社會(huì)主義國(guó)家的高校，其公共性利益的保障更應(yīng)該是第一位的，而公共性利益的體現(xiàn)就是要后勤管理部門(mén)提供更好的公共服務(wù)，而不是完全的企業(yè)服務(wù)。必要時(shí)需要后勤部門(mén)以犧牲自己部門(mén)利益為前提來(lái)提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。
3.3“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下后勤服務(wù)行政能力的提升
互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展使得行政管理的效率得以成倍地提高。各級(jí)政府、高校都在推進(jìn)信息化建設(shè)。當(dāng)前不少高校后勤部門(mén)也順應(yīng)潮流進(jìn)行了信息化建設(shè)，但問(wèn)題依然不少。主要體現(xiàn)在后勤管理層如何及時(shí)了解后勤服務(wù)的運(yùn)行情況、員工的服務(wù)水平到底如何等。這既涉及后勤部門(mén)的相關(guān)管理信息化系統(tǒng)的改造，更涉及各高校內(nèi)部其他相關(guān)部門(mén)的協(xié)同問(wèn)題。如“一卡通”是校內(nèi)人員在學(xué)校工作、生活、學(xué)習(xí)等活動(dòng)的基礎(chǔ)電子憑證，就需要多部門(mén)的協(xié)作。此外，后勤部門(mén)的網(wǎng)站、報(bào)修留言板、監(jiān)督意見(jiàn)都應(yīng)該給師生提供更為便捷的反饋通道，形成基于“互聯(lián)網(wǎng)+”為基礎(chǔ)的后勤服務(wù)保障多媒體矩陣，及時(shí)解決后勤服務(wù)中的各種問(wèn)題。
4結(jié)語(yǔ)
高?！叭バ姓备母镫m未完全提上中國(guó)高等教育改革的議事日程，但對(duì)推進(jìn)我國(guó)建立現(xiàn)代大學(xué)制度，把學(xué)術(shù)研究和行政權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)?shù)卣{(diào)配，更好地建設(shè)“雙一流”大學(xué)有著重要的意義。高校后勤作為高校社會(huì)化、市場(chǎng)化改革的先行者，積極探索“去行政化”一定意義下的行政管理模式有著積極的意義。高校后勤社會(huì)化改革中，行政效率的提升更是后勤管理水平的重要體現(xiàn)。高校后勤去行政化后的行政范式應(yīng)以服務(wù)行政為主，同時(shí)注重提高內(nèi)部行政管理的效率，只有這樣才能為高校的發(fā)展提供更好的支撐。
作者:林生 單位:中國(guó)藥科大學(xué)后勤服務(wù)集團(tuán)總公司
