行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理研究

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摘要：如何推行預(yù)算績效管理是當(dāng)前各級財(cái)政部門、企事業(yè)單位重點(diǎn)關(guān)注的問題。本文在闌釋預(yù)算績效管理基本含義及意義的基礎(chǔ)上，剖析了新形勢下預(yù)算績效管理中存在的深層次問題，從七個(gè)方面指出了加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的途徑。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效管理；改革途徑

一、預(yù)算績效管理概述

2015年，在財(cái)政部先后下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)[2015]82號）和《關(guān)于充分發(fā)揮預(yù)算評審中心職能作用切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理的通知》中明確指出為適應(yīng)我國改革發(fā)展形勢的新變化，需要深化預(yù)算評審機(jī)制，改進(jìn)預(yù)算管理的方式，加強(qiáng)績效評價(jià)?？冃Ч芾硎且环N先進(jìn)的管理理念，來源于企業(yè)，是指通過提高員工業(yè)績來實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展目標(biāo)，并以服務(wù)對象的滿意程度為衡量指標(biāo)的一種管理方法，對降低生產(chǎn)成本、提高企業(yè)效益和顧客滿意度等方面起到了積極作用。預(yù)算績效管理的含義為：預(yù)算就是為實(shí)現(xiàn)“績”而進(jìn)行的財(cái)政資金安排計(jì)劃，“績”就是目標(biāo)，“效”就是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后的效果反映，“管理”就是為實(shí)現(xiàn)和考評“績效”而采取相應(yīng)措施的過程。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)緩速增長成為新的發(fā)展常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的下行壓力也給公共財(cái)政帶來新的挑戰(zhàn)，這就需要進(jìn)一步發(fā)揮預(yù)算績效管理職能，提高公共財(cái)政的資金使用效果。預(yù)算績效管理是對財(cái)政資金的使用效率和效益進(jìn)行監(jiān)管與評價(jià)的一種機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，有利于深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，有利于建設(shè)高效、透明、責(zé)任政府，有利于進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制，它最大的功能就是提高政府對公共財(cái)政支出的透明度，節(jié)約政府的行政成本。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的薄弱環(huán)節(jié)

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，公眾參與公共事務(wù)的意識逐漸增強(qiáng)，但預(yù)算績效管理工作還處在探索的階段，相關(guān)層面還有待進(jìn)一步完善，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（一）預(yù)算編制不夠科學(xué)規(guī)范，績效理念還未牢固樹立。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響，傳統(tǒng)的預(yù)算管理理念在我國的預(yù)算績效管理中還有一定程度的影響，這就使得在預(yù)算編制過程中，項(xiàng)目預(yù)算的隨意性比較大，缺乏對項(xiàng)目系統(tǒng)性的可行性論證，只注重資金的來源，缺少對財(cái)政資金使用績效的評估，從而在很大程度上削弱了預(yù)算的約束力和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。（二）預(yù)算績效管理制度體系不夠完善。首先，由于我國預(yù)算績效管理目前還處在探索階段，在制度建設(shè)上還不完善，相關(guān)法律制度的缺失造成了預(yù)算績效管理在制度上缺少法律保障；其次，績效評價(jià)指標(biāo)單一，缺少第三方評價(jià)。在預(yù)算資金支出執(zhí)行過程中，資金投入方與資金使用方之間缺乏必要的信息互通，造成財(cái)政部門很難評估資金使用效率和效益；最后，約束機(jī)制效果不佳。由于預(yù)算績效評價(jià)單一，缺少第三方評估機(jī)制和必要的權(quán)威性，而且，評價(jià)的結(jié)果與資金使用并未建立緊密的聯(lián)系，預(yù)算管理的效果難以體現(xiàn)，使得約束機(jī)制難以發(fā)揮相應(yīng)的功能。（三）基礎(chǔ)管理工作比較薄弱。預(yù)算績效管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，但目前，我國的預(yù)算績效數(shù)據(jù)庫信息系統(tǒng)還不夠建全，預(yù)算績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，財(cái)務(wù)人員的預(yù)算績效管理理念參差不齊，人才隊(duì)伍建設(shè)滯后，制度保障和宣傳、培訓(xùn)都缺乏系統(tǒng)性的建設(shè)，從而造成預(yù)算績效管理跟不上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求。

三、加強(qiáng)預(yù)算績效管理的對策與建議

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全機(jī)構(gòu)人員。要建立政府負(fù)責(zé)、財(cái)政部門牽頭、各職能部門配合、社會廣泛參與的預(yù)算績效管理組織體系。加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，建立專業(yè)的績效管理人才隊(duì)伍。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，發(fā)揮各部門在預(yù)算績效管理中的主體作用。當(dāng)前在深化經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，要不斷提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)資質(zhì)，增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的主動性，充分發(fā)揮他們在部門預(yù)算績效管理中的主體性，從實(shí)際需要出發(fā)，做好預(yù)算計(jì)劃。同時(shí)，強(qiáng)力監(jiān)督資金的運(yùn)行和使用效率，提高公共財(cái)政資金的有效使用性。此外，各級預(yù)算部門要充分認(rèn)識和發(fā)揮自身的預(yù)算績效管理作用，或者通過政府購買服務(wù)的方式引入第三方管理。

（二）加大宣傳力度，強(qiáng)化績效理念。要通過各種途徑廣泛宣傳，引導(dǎo)公眾樹立正確的績效管理理念，要改變以往認(rèn)為預(yù)算績效管理僅僅是財(cái)務(wù)部門事情的錯(cuò)誤理念，樹立全員參與的績效意識，把重點(diǎn)放在財(cái)政預(yù)算過程中的資金使用效率和效益上來，嚴(yán)格項(xiàng)目的立項(xiàng)審批程序，強(qiáng)力監(jiān)督資金的流向和使用，保證財(cái)政資金的安全和有效使用。

（三）加強(qiáng)法制建設(shè)，健全制度體系。在新修訂的《預(yù)算法》及《實(shí)施條例》的基礎(chǔ)上，不斷提升預(yù)算績效管理的法律層級，使預(yù)算績效管理以法律和制度作為堅(jiān)強(qiáng)后盾，在資金運(yùn)行的過程中要發(fā)揮財(cái)政部門的監(jiān)管作用，科學(xué)設(shè)定績效評價(jià)指標(biāo)體系，在績效評價(jià)的過程中，審計(jì)部門要發(fā)揮科學(xué)審計(jì)的功能，要建立部門之間的信息聯(lián)通機(jī)制，在資金監(jiān)督過程中要做到賞罰分明，提高管理人員和相關(guān)責(zé)任人的工作積極性。

（四）規(guī)范預(yù)算編制，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。在預(yù)算績效管理過程中要做到以下四點(diǎn)：其一，擴(kuò)大績效目標(biāo)管理覆蓋面。除運(yùn)轉(zhuǎn)方面的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)外，部門預(yù)算項(xiàng)目支出和納入項(xiàng)目庫管理的專項(xiàng)資金全部實(shí)行績效目標(biāo)管理；其二，合理設(shè)定績效目標(biāo)，預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定要有大局觀，要符合國家和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，要從數(shù)量、統(tǒng)計(jì)、成本等方面綜合考慮，要有相應(yīng)操作的量化辦法進(jìn)行評估；其三，引入第三方評估機(jī)構(gòu)，對項(xiàng)目進(jìn)行充分的可行性論證，并對項(xiàng)目實(shí)施過程及其結(jié)果進(jìn)行績效評估。項(xiàng)目前期可行性論證、投資決策、預(yù)算執(zhí)行都要堅(jiān)持效益優(yōu)先，確保財(cái)政資金發(fā)揮最大效益；第四，要嚴(yán)格執(zhí)行部門預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束力。部門預(yù)算一經(jīng)財(cái)政部門批復(fù)，沒有特殊情況不得隨意調(diào)整。

（五）加強(qiáng)績效評價(jià)，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用。要建立預(yù)算績效管理基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，加強(qiáng)績效工作的評價(jià)和反饋工作，完善相應(yīng)數(shù)據(jù)庫的建立，實(shí)現(xiàn)不同部門之間數(shù)據(jù)信息的共享。在績效評價(jià)管理過程中，財(cái)政部門要及時(shí)回收績效評價(jià)的信息，并經(jīng)常性地跟蹤和監(jiān)控績效信息，對符合預(yù)算的績效目標(biāo)要定期批復(fù)，對不符合預(yù)算績效目標(biāo)的項(xiàng)目要采取相關(guān)措施加以調(diào)整。

（六）加強(qiáng)信息公開，接受社會監(jiān)督。財(cái)政部門應(yīng)積極主動的加強(qiáng)對預(yù)算績效的監(jiān)管，并及時(shí)將績效成果及時(shí)通報(bào)同級政府，作為財(cái)政運(yùn)行公開的依據(jù)，自覺接受社會公眾的監(jiān)督。除此之外，作為預(yù)算申請單位和預(yù)算資金的設(shè)計(jì)部分，更是資金監(jiān)督的主體，也應(yīng)該建立起績效管理監(jiān)督機(jī)制，與相關(guān)單位密切合作，加強(qiáng)對預(yù)算資金運(yùn)行情況的監(jiān)督和管理，要為績效管理提供真實(shí)可靠的平臺，準(zhǔn)確反映績效評價(jià)的結(jié)果。

（七）建立獎懲機(jī)制，完善問責(zé)制度。要建立績效評價(jià)結(jié)果與部門預(yù)算相結(jié)合，與項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)管相結(jié)合，與干部選拔任用相結(jié)合，與績效薪酬相結(jié)合的全方位、多維度的績效問責(zé)制度體系。財(cái)政部門和預(yù)算部門要將績效評價(jià)結(jié)果和以后年度部門預(yù)算資金安排相掛鉤，績效評價(jià)結(jié)果好的部門，資金安排相對傾斜；績效評價(jià)結(jié)果差的部門，相應(yīng)削減項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。對于績效評價(jià)弄虛作假，或評價(jià)結(jié)果與績效目標(biāo)嚴(yán)重不相符合的各類情況均要進(jìn)行行政問責(zé)，追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任，確保財(cái)政資金的合理、有效使用。同時(shí)，強(qiáng)化項(xiàng)目使用者即行政事業(yè)單位的主體責(zé)任，接受政府財(cái)政部門的監(jiān)管和人大政協(xié)、審計(jì)部門的監(jiān)督，引導(dǎo)社會廣泛參與評價(jià)。

總之，推進(jìn)預(yù)算績效管理，領(lǐng)導(dǎo)重視是前提，制度機(jī)制是基礎(chǔ)，績效評價(jià)是核心，結(jié)果應(yīng)用是關(guān)鍵，宣傳培訓(xùn)是支撐，協(xié)力推動是保障。預(yù)算績效管理的全面實(shí)施需要在制度建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)、國家行政管理體制改革等相互配合下才能得到快速的發(fā)展，才能提高我國公共財(cái)政資金運(yùn)行的公開化、透明化程度，要繼續(xù)按照科學(xué)預(yù)算、適時(shí)監(jiān)管、及時(shí)評估的原則，深化預(yù)算績效管理在行政事業(yè)單位公共財(cái)政支出過程中的重要作用，提升預(yù)算資金管理的科學(xué)性。

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作者：申紅利 單位：陜西省文物局