公共選擇理論對預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)淺析

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摘要：目前，深化預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)已成為社會公眾共同關(guān)注的話題，同時也會推動政府職能由合規(guī)審計(jì)向績效審計(jì)的改變。本文首先探討預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的背景以及公共選擇理論的歷史背景；其次分析公共選擇理論在預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的適用性，并提出我國政府預(yù)算績效審計(jì)存在的問題。最后提出改善建議，從而健全預(yù)算績效管理體系、更加有效地規(guī)范政府預(yù)算行為，本著取之于民，用之于民的態(tài)度，高度保障人民群眾真正的當(dāng)家作主。

關(guān)鍵詞：公共選擇理論；預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)；全面預(yù)算績效管理

第一章預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的背景

隨著我國經(jīng)濟(jì)改革體制的不斷提升，績效審計(jì)在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中順利地推展開來?，F(xiàn)初步對預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)概括：在現(xiàn)有預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的概念上和績效審計(jì)的有機(jī)融合，遵守預(yù)算執(zhí)行審計(jì)要求的同時把審計(jì)重點(diǎn)放在“績效”上，以國家審計(jì)作為高度指導(dǎo)，依照批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算，對審計(jì)監(jiān)督的財(cái)政資金使用情況、是否合理分配財(cái)政資源以及資金的配置效率等所開展的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行績效審計(jì)，著重體現(xiàn)“3E”即經(jīng)濟(jì)性、效果性和效率性。在審計(jì)目標(biāo)方面：前者主要將重點(diǎn)放在國家財(cái)政資源的科學(xué)合理分配、增強(qiáng)財(cái)政資金的使用效率以及分析資金的高效利用，從而推進(jìn)我國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；而后者則將重心放在核實(shí)國家財(cái)政收支情況、查處違紀(jì)同時揭露反映問題等為審計(jì)目標(biāo)；審計(jì)形式和內(nèi)容方面：前者將預(yù)算執(zhí)行審計(jì)作為中心，主要審查績效類的問題，同時還可獨(dú)立地結(jié)合預(yù)算執(zhí)行開展績效審計(jì)；而后者主要是全面掌握財(cái)政資金管理和使用情況，對財(cái)政收支進(jìn)行分析，以達(dá)到為領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策服務(wù)的目的。因此，相比之下預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)更加順應(yīng)當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。例如；江蘇省南京市審計(jì)局發(fā)文：《多平臺統(tǒng)籌助力預(yù)算執(zhí)行審計(jì)——多維度全覆蓋》。這其中三個維度之一：就是以績效為導(dǎo)向，統(tǒng)籌實(shí)施市本級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，推動有“高度”的全覆蓋。

第二章公共選擇理論之與預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的適用性分析

（一）公共選擇理論的歷史背景

公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末。它是由于特定社會歷史條件下理論和現(xiàn)實(shí)的需要而產(chǎn)生和發(fā)展起來的。以個人自由和效率為出發(fā)點(diǎn)促進(jìn)個人選擇的最大化。公共選擇理論在本質(zhì)上是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理在政治和社會領(lǐng)域中的應(yīng)用。其研究對象：選民、政治人物。以及政府官員們的行為。公共選擇理論代表人物有美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南。他當(dāng)稱為公共選擇理論的創(chuàng)始人，并于1958年至1969年逐步奠基公共選擇理論基礎(chǔ)?！渡鐣x擇、民主政治與自由市場》就是他研究公共選擇理論所發(fā)表的文章；著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼思·阿羅對公共選擇理論的建立和發(fā)展也做出了重要貢獻(xiàn)，提出“阿羅不可能性定理”。在我國，有很多學(xué)者對公共選擇理論進(jìn)行了研究。許百軍[1]（2004）認(rèn)為，可以借助公共選擇理論的特征來分析公共領(lǐng)域中產(chǎn)生與官僚主義相關(guān)的問題，及研究其存在的原因，最終提出政策主張抑制存在的官僚主義問題，這對經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的目標(biāo)模式起著決定性影響。陳少煉[2]（2017）從公共選擇理論視角出發(fā)，通過研究我國地方近十年財(cái)政支出相關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)其財(cái)政支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)存在的問題并提出增進(jìn)財(cái)政預(yù)決算透明度等措施，從而優(yōu)化我國地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。楊潤紅[3]（2015）從公共選擇理論的不同角度出發(fā)，對我國某地方生態(tài)環(huán)境績效評估進(jìn)行分析，研究其現(xiàn)狀以及存在的問題，最后從所需人才，機(jī)構(gòu)等不同方面提出了合理的措施方法。

（二）政府預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的主體符合理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)

公共選擇理論三要素之一“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)中提到，自然人是理性的行為者，努力實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。其中選民希望的的是投票后結(jié)果利益最大化；而有決策權(quán)的政府人員則追求部門預(yù)算或收益達(dá)到最大程度。自然也包括在政治領(lǐng)域中的人；即政治官員或者代表其他國家利益的官員，他們同經(jīng)濟(jì)市場中經(jīng)濟(jì)人一樣追求最大利益收入。除此之外每一個參與主體都會有個人偏好，從而達(dá)到個人效用最大化。但由于會受到自身能力或其他條件的約束，不會使這種效用達(dá)到最大，這就是西蒙（Simon）所稱的“有限理性”。在政府預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中的審計(jì)主體是本級財(cái)政部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等。從本質(zhì)上講，這些部門或機(jī)構(gòu)都是由人組成的。公共選擇理論認(rèn)為：政府決策等的提出及實(shí)現(xiàn)是受相關(guān)人員主觀動機(jī)操控的。政治行為不會因?yàn)樗麄兯幍恼苇h(huán)境而改變其“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。這種假設(shè)驅(qū)動著他們受到名利、社會地位及相關(guān)利益的誘惑，最終有可能偏離公共目標(biāo)和公共選擇的結(jié)果。為了避免這種利己主義行為的發(fā)生，就需要建立一種機(jī)制對政府決策及行為進(jìn)行監(jiān)督、報(bào)告及評價。讓財(cái)政資源受制于人民的最大利益，使政府服務(wù)和社會公眾利益“帕累托最優(yōu)”。綜上，運(yùn)用公共選擇理論理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)分析政府預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)具有可行性，且從這個角度出發(fā)為預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的工作提供了參考基礎(chǔ)。

（三）預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)審核的內(nèi)容存在著“交易的政治市場”

公共選擇理論認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)不僅可以來分析經(jīng)濟(jì)市場中人們的行為，而且可以分析政治市場中人員的行為。在某種程度上來講，政治行為實(shí)際上是在自利動機(jī)的驅(qū)使下單人或者多人組織發(fā)生的一系列交易過程。與經(jīng)濟(jì)市場不同的是，經(jīng)濟(jì)市場中交易對象是私人產(chǎn)品，而在政治市場中，將公共產(chǎn)品作為交易過程的對象。從本質(zhì)上看，政治交易過程又與經(jīng)濟(jì)市場的交易過程是有著共同目標(biāo)的，因?yàn)檫@兩者的本質(zhì)都是各自利益的交換。公共選擇理論認(rèn)為，其中可能會導(dǎo)致政府的變異，如滋生尋租和腐敗現(xiàn)象等。在預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的價值取向中需要關(guān)注專項(xiàng)資金的使用效益、加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金審計(jì)等。其中財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的交易過程就符合政治市場的交易特征。公共選擇理論認(rèn)為，在通常的情況下，政客或者官僚們都會選擇給自己帶來最大效益的決定，即使此決定不符合公共的利益。從這點(diǎn)可以看出，他們會看重自身的利益。與人民的利益就會產(chǎn)生矛盾。為了解決這種矛盾，除了提高官員們的自身品德，還可借助第三方的干涉，努力做到私利與公眾利益共贏局面。

第三章當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)存在的問題

（一）預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

從《2019年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告》整理發(fā)現(xiàn)：在關(guān)于財(cái)政支出效率還不夠高的問題中存在是預(yù)算編制不夠細(xì)化和精準(zhǔn)問題，對中央本級支出預(yù)算年初未落實(shí)到單位問題。，有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步明確了編制要求，完善績效評價管理體系，嚴(yán)把自評標(biāo)準(zhǔn)、提高自評質(zhì)量。這些諸多問題都體現(xiàn)出對健全預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)體系的迫切需要。

（二）部分部門執(zhí)行財(cái)政制度不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行審計(jì)質(zhì)量不高

從管理制度角度看：直接導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行審計(jì)質(zhì)量不夠高的直接原因是部分部門執(zhí)行力度不夠強(qiáng)，執(zhí)行管理不夠嚴(yán)格。將其落實(shí)到生活中看，這其中存在著以下問題：項(xiàng)目支出存在“花舊補(bǔ)新”不良現(xiàn)象，而往來賬款也存在長期堆積未清理的漏習(xí)；在資產(chǎn)支配與管理環(huán)節(jié)，可以看出管理力度不足，角度不全面等薄弱點(diǎn)；在部門信息系統(tǒng)建設(shè)方面、成果不明顯、績效有待進(jìn)一步提升。因此看來，如果各地方有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)能夠嚴(yán)格按照國家財(cái)政制度履行自身職責(zé)，全面落實(shí)國家前沿政策，從而就會推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的運(yùn)用，提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的效率。

（三）大數(shù)據(jù)審計(jì)功能發(fā)揮力度不足，未深入全面覆蓋運(yùn)用

為了讓預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和時代進(jìn)一步發(fā)揮作用，就需要加強(qiáng)技術(shù)的創(chuàng)新及運(yùn)用，充分結(jié)合大數(shù)據(jù)審計(jì)優(yōu)勢。目前某些行業(yè)或單位已經(jīng)做出了積極的探索：如通過分析財(cái)政指標(biāo)、預(yù)算部門的會計(jì)核算等，來提高審計(jì)效率以及正確性；如：在地方審計(jì)署太原特派辦：采取“一二三四”工作法，扎實(shí)推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)等。這些都是值得學(xué)習(xí)的成功經(jīng)驗(yàn)，但依舊存在某些數(shù)據(jù)信息庫不夠完善、某些財(cái)政部門的財(cái)政管理系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)碎片化、提取的數(shù)據(jù)信息質(zhì)量不高等問題。要實(shí)現(xiàn)財(cái)政數(shù)據(jù)全面覆蓋仍需較大的努力。

第四章改善預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的建議

（一）促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)與全面預(yù)算績效管理相融合以上兩者決策的融合可以說是國家及人民眾望所趨。但如何將決策落實(shí)，如何將預(yù)算績效管理應(yīng)用到預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作中去，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。此時就要考慮預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)與全面預(yù)算績效管理相融合的具體辦法。如：各地區(qū)部門圍繞全面實(shí)施預(yù)算績效管理意見去貫徹實(shí)施預(yù)算方法及實(shí)施條例，在工作中要遵循過“緊日子”的要求，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，監(jiān)管專項(xiàng)資金的下達(dá)與合理使用，除此，從制度角度出發(fā)，要加快健全完善預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系、項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)績效評價制度。以上改進(jìn)措施，為全面預(yù)算編制、審計(jì)項(xiàng)目管理、相關(guān)財(cái)政支出政策提供了有力的依據(jù)。爭取全面做到邊審邊改、以審促改。

（二）完善財(cái)政管理制度機(jī)制，提高預(yù)算績效

為充分發(fā)揮財(cái)政職能，加強(qiáng)健全完善相關(guān)財(cái)政管理政策與制度，以便有效發(fā)揮財(cái)政所起的作用。以建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度為中心出發(fā)，加強(qiáng)預(yù)算收支管理、硬化預(yù)算約束、建立健全一套科學(xué)性規(guī)范性的政府公共支出預(yù)算體制。同時合理地提高預(yù)算績效管理的審計(jì)力度，從而逐漸提高預(yù)算績效。如：對項(xiàng)目連年結(jié)轉(zhuǎn)、連年申請預(yù)算問題，控制結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模等；在項(xiàng)目建設(shè)上，有關(guān)部門進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證、提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，加大力度推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。著力構(gòu)建相關(guān)長效機(jī)制。做到堅(jiān)持“治已病、防未病”。

（三）深入推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)功能，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)分析全覆蓋

發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計(jì)功能，需要貫徹落實(shí)“科技強(qiáng)審，加快推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)”的要求。從這個角度出發(fā)，預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)也需要加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)。如：針對國家層面的專項(xiàng)資金相關(guān)績效的內(nèi)外部數(shù)據(jù)展開全方位、多角度對比，并利用數(shù)據(jù)建模進(jìn)行分析，建立人工疑點(diǎn)追蹤并落實(shí)臺賬，統(tǒng)籌“集中分析對比、分類歸集整理、明晰責(zé)任分配、定期反饋信息”等優(yōu)化方案，進(jìn)而提升審計(jì)工作效率；對本級預(yù)算單位情況進(jìn)行了全面梳理，精心謀劃推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和績效審計(jì)全覆蓋工作，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)分析全覆蓋，對資金量大、關(guān)注度高的重點(diǎn)單位開展現(xiàn)場審計(jì)，切實(shí)做到應(yīng)審盡審，消除審計(jì)監(jiān)督盲區(qū)。努力在已有的審計(jì)數(shù)據(jù)建設(shè)上，探索出一套屬于預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的操作系統(tǒng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]許百軍.公共選擇理論與對我國經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)目標(biāo)取向的啟示[J].審計(jì)研究,2004(04):81-84+80.

[2]陳少煉.地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究——基于公共選擇視角[J].現(xiàn)代營銷(下旬刊),2020(07):196-197.

[3]楊潤紅.公共選擇理論視域下的地方政府生態(tài)環(huán)境績效評估研究[J].新西部,2019(24):20-21+7.

[4]姚藝惠,葉小燕.公共選擇理論視域下的PPP模式政府政策研究[J].江蘇科技信息,2018,35(22):5-7.

[5]王芳,彭超然.公眾集聚度與政府審計(jì)質(zhì)量——基于公共選擇理論的分析[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2015(02):72-79+160.

作者:鄒紅 唐靜宇 單位:西京學(xué)院