繼續(xù)教育發(fā)展的評價指標及機制思考

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在知識社會、信息社會背景下，繼續(xù)教育對促進個人與社會發(fā)展的重要性日益凸顯。在我國，加快發(fā)展繼續(xù)教育是全面建設小康社會、建設人力資源強國和創(chuàng)新型國家的迫切需要，是實現(xiàn)全體人民學有所教、滿足廣大社會成員更新知識、提高能力和促進自身全面發(fā)展的迫切要求，是完善終身學習體系、建設學習型社會的迫切需要。繼續(xù)教育的發(fā)展對于實現(xiàn)教育現(xiàn)代化具有重要意義。當代教育現(xiàn)代化的內(nèi)涵和外延不斷擴大，教育的概念已不局限在學校教育，而是“大教育”，是全民教育、終身教育。繼續(xù)教育是終身教育的重要組成部分。沒有繼續(xù)教育的現(xiàn)代化，教育的現(xiàn)代化是不完整的。因此，教育現(xiàn)代化評價指標體系必須將繼續(xù)教育發(fā)展作為重要領域納入其中?；谝陨险J識，本研究嘗試構建一套監(jiān)測評估指標體系，依據(jù)該評價指標體系搜集相關數(shù)據(jù)，對我國繼續(xù)教育的發(fā)展狀況及其現(xiàn)代化程度進行測試和分析，并提出進一步完善繼續(xù)教育評價指標體系和促進我國繼續(xù)教育發(fā)展的政策建議。

一、構建繼續(xù)教育評價指標體系的依據(jù)

1.繼續(xù)教育發(fā)展評價狀況

自《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）頒布實施以來，我國社會對發(fā)展繼續(xù)教育重要性和必要性的認識有所提高，繼續(xù)教育發(fā)展的社會環(huán)境正逐步改善。但是，由于監(jiān)測評估的相對滯后，目前很難對我國續(xù)教育的發(fā)展狀況作出客觀全面的評價。相對于學校教育來說，繼續(xù)教育發(fā)展評價是個薄弱環(huán)節(jié)。由于繼續(xù)教育自身的復雜性，如內(nèi)容涵蓋面寬、涉及部門多、資源投入多樣、學習者分布廣等，特別是統(tǒng)計不完善，使繼續(xù)教育監(jiān)測評估的難度較大。近年來，國內(nèi)有個別研究團隊開始探索建立指標體系，對我國繼續(xù)教育進行監(jiān)測評估，如中國教科院賴立等編寫的《中國繼續(xù)教育發(fā)展報告2012》就是一例。該報告嘗試用《規(guī)劃綱要》提出的概念框架對我國繼續(xù)教育發(fā)展狀況進行評估，但有些關鍵指標缺失（如有關社區(qū)教育的指標），在測試時也忽視了相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)的局限性，對有些統(tǒng)計數(shù)據(jù)的不完整、不規(guī)范、不可比性認識不足。

2.繼續(xù)教育的內(nèi)涵、外延及其主要領域

建立繼續(xù)教育評價指標體系，需要準確把握繼續(xù)教育的概念，首先是如何理解“繼續(xù)教育”的內(nèi)涵和外延。在《規(guī)劃綱要》頒布之前，我國社會對繼續(xù)教育概念的理解是狹義的，有的理解為面向專業(yè)技術人員的大學后再教育，有的理解為面向在職者的職業(yè)培訓?！兑?guī)劃綱要》采用了廣義的理解，指出，“繼續(xù)教育是面向學校教育之后所有社會成員的教育活動，特別是成人教育活動，是終身學習體系的重要組成部分”。按照這一定義，繼續(xù)教育是個廣義、綜合性的概念，涵蓋了面向全體社會成員的正規(guī)學校教育之后的所有教育和學習活動，包括學歷教育和非學歷教育、職業(yè)導向教育和非職業(yè)導向教育等所有非正規(guī)教育或者無固定形式的學習。①“繼續(xù)教育”與原來的“成人教育”概念既有聯(lián)系又有區(qū)別，“成人教育”以教育對象的年齡為界定依據(jù)，而“繼續(xù)教育”以教育活動的性質為界定依據(jù)。“繼續(xù)教育”所蘊含的“持續(xù)”、“進一步”、“不斷”學習等涵義較成人教育概念更能體現(xiàn)終身學習的本質。其次是如何界定幾乎無所不包的繼續(xù)教育的范疇和領域。《規(guī)劃綱要》根據(jù)教育活動的不同目標、任務和功能將繼續(xù)教育劃分為三大領域的表述：一是學歷繼續(xù)教育，即面向社會成員、以非正規(guī)或非全日制形式提供的學歷教育，包括普通學校、成人學校、廣播電視大學、網(wǎng)絡學院等提供的業(yè)余教育、遠程教育等；二是職業(yè)繼續(xù)教育與培訓，即面向從業(yè)人員以提升其職業(yè)能力為主要目標的非學歷教育或培訓，主要包括公共職業(yè)培訓（政府組織的崗位培訓、再就業(yè)培訓、農(nóng)民工轉移培訓、農(nóng)村實用技術培訓等）、企業(yè)內(nèi)職工培訓和社會培訓等；三是社會教育特別是社區(qū)教育，即面向社區(qū)居民的以改善生活、養(yǎng)生樂生、增進社會和諧為目標的學習活動，包括文化活動、體育健身、生活學習等。本研究將圍繞以上三大領域作為構建繼續(xù)教育評價指標體系的主要依據(jù)。

3.構建繼續(xù)教育評價指標體系的原則

一般來說，從教育過程的角度看，教育發(fā)展評價大體包括投入、過程和產(chǎn)出三大要素。從教育要素的角度看，大體包括教育普及、教育公平、教育質量、教育貢獻等要素。為此，要求在評價指標的選擇上應兼顧指標的合理性、客觀性、科學性、數(shù)據(jù)可獲得性等因素。由于繼續(xù)教育自身的多樣性和復雜性，因而建立評價指標體系的難度遠大于學校教育，其中最大的挑戰(zhàn)是進行量化評估時缺乏相關的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，如目前我國有關職業(yè)培訓和社區(qū)教育的完整和可比統(tǒng)計數(shù)據(jù)幾乎沒有。因此，本報告中提出的繼續(xù)教育評價指標體系，以對全國繼續(xù)教育發(fā)展的總體狀況進行縱向比較（不同年度）和對國內(nèi)各省、市、自治區(qū)進行橫向比較為著眼點。另外，由于無法獲得外國的相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)，暫不考慮進行國際比較。

二、繼續(xù)教育評價指標體系框架及其數(shù)據(jù)來源

1.繼續(xù)教育評價指標體系結構

圍繞教育現(xiàn)代化監(jiān)測評估的總體目標和任務，依據(jù)《規(guī)劃綱要》對繼續(xù)教育發(fā)展目標和任務的表述，綜合考慮繼續(xù)教育評價指標的合理性、客觀性、科學性和數(shù)據(jù)可獲得性等因素，同時參考國家教育發(fā)展研究中心課題組“基本形成學習型社會評價指標體系研究”的部分成果，本課題組初步確定了繼續(xù)教育評價指標體系（如表1所示）。本指標體系由3項一級指標、7項二級指標和12項三級指標構成。

2.繼續(xù)教育發(fā)展/現(xiàn)代化指數(shù)及指標數(shù)據(jù)標準化

為了盡可能直觀地反映各地區(qū)繼續(xù)教育發(fā)展狀況，參照國際上近年流行的“指數(shù)”評價方法，擬將各項指標得分加總后計算出“繼續(xù)教育發(fā)展指數(shù)”或者“繼續(xù)教育現(xiàn)代化指數(shù)”，該指數(shù)被設計為0-1之間的自然數(shù)，指數(shù)越接近1，表明繼續(xù)教育發(fā)展程度或者繼續(xù)教育現(xiàn)代化程度越高。其計算方法是將各項指標的原始數(shù)據(jù)加以“標準化”后的得分乘以權重再加總。計算上述指數(shù)的前提是將具有不同性質和量綱的各項指標的實際數(shù)值轉化為相對的、可加總的“標準分”?！皹藴史帧笔悄稠椫笜说膶嶋H值與目標值的比值，也可以說是某項指標的實際值與教育現(xiàn)代化目標值的比值，但由于目前還無法確定教育現(xiàn)代化的“目標值”，因此本報告暫且以該項指標的最優(yōu)值來替代。

三、對部分省市繼續(xù)教育的測試結果及其分析

依據(jù)上述指標體系對目前可獲得相關數(shù)據(jù)的福建、甘肅、廣東、河南、湖北、上海和四川七個省市的繼續(xù)教育發(fā)展狀況進行測試。各項指標的數(shù)據(jù)參見表1，根據(jù)前述方法將各項指標數(shù)據(jù)“標準化”后得出的相對得分參見表2。1.繼續(xù)教育發(fā)展狀況的總體評價從以上測試結果中可初步得出以下結論：雖然有少數(shù)發(fā)達地區(qū)繼續(xù)教育發(fā)展狀況較好，但就總體而言，我國繼續(xù)教育仍處在現(xiàn)代化起步階段，在制度與環(huán)境建設、提高參與率、促進公平、提高質量等方面都有待提高。

第一，繼續(xù)教育發(fā)展不協(xié)調(diào)，地域差異較大。在繼續(xù)教育發(fā)展上，東、中、西部省份之間存在較大差距。在所有樣本地區(qū)中，上海市的“繼續(xù)教育現(xiàn)代化指數(shù)”得分最高，達到0.96。在全部12項評估指標中，上海有9項指標位列第一。但在上海以外的六個省，“繼續(xù)教育現(xiàn)代化指數(shù)”平均得分僅為0.66，與上海相差30個百分點。這表明，這些省要縮小與上海在繼續(xù)教育發(fā)展水平上的差距還要付出很大努力。

第二，在繼續(xù)教育參與機會上，不同人群有著明顯差距。雖然抽樣調(diào)查結果表明，各類繼續(xù)教育的參與率都比較高，②但不同人群存在較大差距。除個別省市外，女性比男性、農(nóng)村居民比城市居民的繼續(xù)教育參與率低，有些省的性別或城鄉(xiāng)差距較大。這與迄今其他一些抽樣調(diào)查所得出的結論大致相同，說明我國繼續(xù)教育公平狀況仍有待改善。

第三，繼續(xù)教育制度化程度較低。多數(shù)省份在法制、規(guī)劃、管理體制、制度與機制等環(huán)境建設方面相對滯后，得分較低。

第四，繼續(xù)教育投入不足。無論是繼續(xù)教育投入占GDP的比例還是財政性教育經(jīng)費中繼續(xù)教育費所占比例都較小，且投入水平的地區(qū)差異較大。表明繼續(xù)教育的投入保障還比較薄弱，繼續(xù)教育成本分擔機制有待完善。因此，加強政府、社會和學習者共同負擔的繼續(xù)教育經(jīng)費投入保障機制和成本分擔機制建設將是今后的一項重要任務。第五，繼續(xù)教育對社會和個人發(fā)展的促進作用有待加強。目前我國對繼續(xù)教育產(chǎn)出和效果的研究較少，對于繼續(xù)教育在促進社會和個人發(fā)展方面的積極作用認識不深、挖掘不夠。由于數(shù)據(jù)獲得上的局限，本研究僅對可獲得相關數(shù)據(jù)的七個省市進行了測試，據(jù)此對全國繼續(xù)教育發(fā)展狀況作出判斷難免有所偏頗。需要特別說明的是，由于本評價所使用的統(tǒng)計和抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)本身存在不完整、不規(guī)范等局限性，因而在評價中各省市的分項指標得分和繼續(xù)教育現(xiàn)代化指數(shù)得分僅供參考，各省市排名也未必準確，不足以作為嚴格意義上判斷優(yōu)劣的依據(jù)。

2.關于評價指標體系及測評方法的評估本研究主要著眼于探討建立繼續(xù)教育評價指標體系和實施監(jiān)測評估的方法，而非對繼續(xù)教育發(fā)展狀況作出客觀全面的評價。從評價方法的角度來看，本指標體系框架基本可行。但本研究也存在一些缺陷：一是在指標體系中沒有列入反映繼續(xù)教育質量的指標。教育質量發(fā)展本應是教育現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一，質量保障又是當前我國繼續(xù)教育特別是學歷繼續(xù)教育發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，理應列入繼續(xù)教育質量指標。但在目前的條件下，由于無法獲得能客觀反映繼續(xù)教育質量的相關數(shù)據(jù)，因此本評價指標體系未能列入質量指標。二是本評價所得出的各地區(qū)“繼續(xù)教育現(xiàn)代化指數(shù)”，只是某年某地區(qū)與繼續(xù)教育最發(fā)達地區(qū)相比較的發(fā)展水平，而真正意義上的“繼續(xù)教育現(xiàn)代化實現(xiàn)度”則需要有明確量化的繼續(xù)教育現(xiàn)代化目標值才能得出。

四、對推進繼續(xù)教育現(xiàn)代化和加強繼續(xù)教育監(jiān)測評估的政策建議

1.對推進繼續(xù)教育現(xiàn)代化的政策建議

第一，加快推進繼續(xù)教育制度化。首先要加強繼續(xù)教育法制建設，盡快制定終身教育相關法律，進一步確立繼續(xù)教育在國家發(fā)展和教育發(fā)展中的地位，明確繼續(xù)教育相關利益主體的責任、權利和義務，健全繼續(xù)教育管理體制，促進政府與社會、教育部門與其他部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善繼續(xù)教育相關制度和激勵機制。建立非正規(guī)學習成果認定制度，構建終身教育的“立交橋”。第二，著力促進繼續(xù)教育公平。本評估結果表明，繼續(xù)教育發(fā)展存在明顯的地域、城鄉(xiāng)和人群差距。有研究表明，繼續(xù)教育在機會獲得上存在“馬太效應”，高學歷者、高收入者、高技能者獲得的繼續(xù)教育機會和資源較多，而低學歷、低收入、低技能者獲得的機會和資源較少。因此，通過完善繼續(xù)教育成本（包括時間和花費等）分擔機制和教育資源的傾斜配置來促進繼續(xù)教育公平是非常必要的。第三，努力提高繼續(xù)教育的質量和產(chǎn)出。本評估雖未對繼續(xù)教育的質量進行評估，但從調(diào)研了解的情況以及相關研究的結論來看，繼續(xù)教育的質量保障是相對薄弱的環(huán)節(jié)。而提高繼續(xù)教育的產(chǎn)出特別是對社會與個人發(fā)展的促進效果，在很大程度上取決于繼續(xù)教育的質量，因此要建立健全繼續(xù)教育質量保障機制。第四，加強繼續(xù)教育經(jīng)費投入保障。要加大公共財政對繼續(xù)教育的投入，完善繼續(xù)教育成本分擔機制，積極鼓勵社會各界參與和支持繼續(xù)教育，加強繼續(xù)教育公共資源統(tǒng)籌，促進繼續(xù)教育資源共享。

2.對加強繼續(xù)教育監(jiān)測評估的建議

第一，加強繼續(xù)教育統(tǒng)計和數(shù)據(jù)庫建設。目前，我國與繼續(xù)教育相關的統(tǒng)計基礎薄弱，有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)不完整，統(tǒng)計主體分散、途徑不一、口徑不同，這種狀況需盡快加以改變。建議由國家科教領導小組協(xié)調(diào)國務院各有關部門，責成國家統(tǒng)計局對繼續(xù)教育統(tǒng)計進行統(tǒng)籌規(guī)劃，在常規(guī)統(tǒng)計中增加繼續(xù)教育相關統(tǒng)計指標，統(tǒng)一統(tǒng)計口徑，使不同部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可對接、可比較。教育系統(tǒng)的教育事業(yè)統(tǒng)計和教育經(jīng)費統(tǒng)計也有必要加強和改進對繼續(xù)教育的統(tǒng)計工作。第二，加強繼續(xù)教育信息采集和數(shù)據(jù)收集工作?？紤]到繼續(xù)教育參與率、滿意度等數(shù)據(jù)從常規(guī)統(tǒng)計中獲得的難度較大，建議開展制度化的、規(guī)范的繼續(xù)教育抽樣調(diào)查，并作為獲取有關繼續(xù)教育需求、參與狀況、效果、滿意度等信息的主要途徑。最好將抽樣調(diào)查內(nèi)容列入國家統(tǒng)計局調(diào)查隊的城市和農(nóng)村居民調(diào)查中，以獲得規(guī)范、嚴謹、可比的繼續(xù)教育抽樣數(shù)據(jù)。在這方面，國外有一些經(jīng)驗可資借鑒，如OECD、歐盟等定期開展成人學習狀況調(diào)查或成人學習能力調(diào)查。歐洲的“各國家庭調(diào)查”（country-specifichouseholdsurveys）也將有關終身學習的項目列入其中。這些調(diào)查通過科學嚴謹?shù)某闃釉O計、由專業(yè)人員實施入戶調(diào)查等，獲得的調(diào)查數(shù)據(jù)比較可靠。此外，可借鑒我國少數(shù)城市建立市民終身學習卡的做法，探索建立個人終身學習或繼續(xù)教育賬戶，作為學習者參與學習時注冊、記錄成果和統(tǒng)計信息的檔案，并建立相關信息匯集平臺，作為獲得相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)、了解繼續(xù)教育需求、提高服務和管理水平的參考依據(jù)。第三，對可考慮列入教育現(xiàn)代化評價指標體系的繼續(xù)教育相關指標的建議?；诒狙芯繕嫿ɡ^續(xù)教育評價指標體系的思路，綜合考慮現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)的狀況，建議將本評估指標體系中的“全社會繼續(xù)教育投入占GDP比例”、“財政性教育經(jīng)費中繼續(xù)教育經(jīng)費所占比例”、“從業(yè)人員學歷繼續(xù)教育參與率”以及“在職人員教育培訓參與率”等指標作為核心指標納入教育現(xiàn)代化評價指標。其中，前三項指標可依據(jù)現(xiàn)有教育事業(yè)和經(jīng)費統(tǒng)計獲得分省數(shù)據(jù)，后一項指標可從職成司抽樣調(diào)查中獲得分省數(shù)據(jù)。

作者：韓民 王蕊 單位：教育部教育發(fā)展研究中心