農(nóng)業(yè)政策及經(jīng)濟增長關聯(lián)性分析

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一、農(nóng)業(yè)政策評價與我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在全世界基本上實現(xiàn)，是在19世紀40年代到20世紀初，剛開始是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)過渡到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)真正確立的時期是在20世紀初50～60年代。歷史發(fā)展到這一階段，全球主要發(fā)達國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標接二連三全面實現(xiàn)。發(fā)展中國家相對而言步伐較為緩慢，大多數(shù)到了80年代，仍然處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)起步的歷史階段。經(jīng)過60多年的發(fā)展建設，自新中國成立以來，實施包產(chǎn)到戶激發(fā)生產(chǎn)力，我國農(nóng)業(yè)在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面取得了很大的進展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技水平不斷提高，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)開放搞活，如何理解農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵就成為一個重大的現(xiàn)實問題。按照農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)涵來理解，在我國來講，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化伴隨新中國工業(yè)化的進程可劃分為三個階段。第一歷史階段是1953～1978年。蘇聯(lián)模式是我國農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化邁進的學習對象，農(nóng)業(yè)水利化、農(nóng)業(yè)機械化、農(nóng)業(yè)電氣化、農(nóng)業(yè)化學化基本囊括了當時現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的理解內(nèi)涵。在這一初期階段，出于民族主義和加強防御的責任，農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)是當時國家的必然選擇，農(nóng)業(yè)剝奪是當時的農(nóng)業(yè)政策取向。第二歷史階段是1979～2001年。改革開放初期，在總結過去的歷史經(jīng)驗基礎之上，農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)的政策繼續(xù)實行，管理現(xiàn)代化、技術現(xiàn)代化和基建現(xiàn)代化是這一時期農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵，進一步解放思想，肯定農(nóng)民的創(chuàng)造性，強調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)支持是當時的農(nóng)業(yè)政策取向。第三歷史階段是2002年至今。在這一階段，總體上我國已經(jīng)進入到了“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的發(fā)展階段，改革開放得以全面推進，市場經(jīng)濟體制改革不斷深入，國家各級政府貫徹了“多予、少取、放活”的方針，使得農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)的政策得到了徹底的改變，無論是農(nóng)民生活消費方面、還是農(nóng)業(yè)科學技術方面，無論是調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結構，還是保護農(nóng)業(yè)資源環(huán)境，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵明顯取得了發(fā)展，農(nóng)業(yè)多予是當時的農(nóng)業(yè)政策取向。對復雜歷史的簡單回顧來看，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長具有效率低、分散性、落后性、資源差等典型特征，半封建的農(nóng)村生產(chǎn)關系其實是，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)濟建設的起點。盡管農(nóng)村生產(chǎn)力隨著中國革命勝利的而得到很大的解放，全新型的農(nóng)村生產(chǎn)關系已經(jīng)完全建立?；仡櫸覈霓r(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長歷史，關鍵點主要有三個：一是靠投入；二是靠科技；三是靠政策。要引導我國農(nóng)業(yè)轉向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的軌道，離不開政策的支持，新中國的發(fā)展，在一定程度上，我們也可以這樣認為，每取得一個成就，其背后都有一項正確的政策在進行引導。由于我國國民經(jīng)濟進入了市場經(jīng)濟體制改革的深化階段，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長也取得了長足的進步。從增加糧食生產(chǎn)到關注農(nóng)民增收、環(huán)境改善，我國農(nóng)業(yè)政策已經(jīng)發(fā)生了根本性的重大轉變。如果說提高產(chǎn)量是1997年之前我國農(nóng)業(yè)政策的重點，那么歷史發(fā)展到今天，我國農(nóng)業(yè)政策的重點已經(jīng)轉向了增加農(nóng)業(yè)收入和保護自然環(huán)境上來。2004年，糧食直接補貼政策在我國全面展開，這可以看作是新中國新政策的一個新起點。

二、關于農(nóng)業(yè)政策制定的理論探討

任何政策都不是孤立實施的，它總是無法離開一定的社會環(huán)境。要具體對一種農(nóng)業(yè)政策深入了解，當然離不開分析政策所在的具體社會政治經(jīng)濟環(huán)境。任何一種農(nóng)業(yè)政策都不是孤立的，作為一種社會現(xiàn)象，它與外部環(huán)境之間的關系緊密聯(lián)系、高度契合，同時農(nóng)業(yè)政策各個子項之間，也是相互依存、相互共生，與外部環(huán)境之間、內(nèi)部子項政策之間，遵循內(nèi)在規(guī)律的關系運動共同構成，使得農(nóng)業(yè)政策成為一個有機的整體。資本數(shù)量、勞動和土地，決定了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出，這是古典經(jīng)濟學的傳統(tǒng)理論所認為的；如何做好政策安排，從而提高勞動力和土地的生產(chǎn)率，有效決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展，這是新近的農(nóng)業(yè)發(fā)展理論所認為的。作為一項制度安排，實施農(nóng)業(yè)政策盡管本身是無法增加農(nóng)業(yè)資源投入的，但是由于其可以影響要素配置價格、改變生產(chǎn)所處環(huán)境，從而使得農(nóng)業(yè)發(fā)展的效率、速度和方向得到調(diào)整。如果農(nóng)業(yè)政策安排合理，必然促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟較快增長，社會經(jīng)濟目標同時可以得以順利實現(xiàn)，促進國民收入分配公平，引導經(jīng)濟結構合理升級。必須要指出的是，政策制定是一把“雙刃劍”，全世界農(nóng)民在歷史實踐中，深深感受到?jīng)Q策正確所帶來的益處，同時對于政策失誤的災難體會也更為深刻。農(nóng)業(yè)政策與外部環(huán)境平衡與否、平衡的程度是否合適，在一定程度上決定了農(nóng)業(yè)政策是否成功。多種復雜因素決定了這種平衡，它必需要兼顧多方綜合意義上的要求。就農(nóng)業(yè)政策內(nèi)部子項目聯(lián)系的層次性而言，農(nóng)業(yè)政策是國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要部分，不同的經(jīng)濟發(fā)展歷史時期，國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略側重點有所不同，農(nóng)業(yè)政策自然也受制于具體情況判斷，前者是一種常規(guī)性影響，后者則體現(xiàn)一種特殊取向。國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略決定了農(nóng)業(yè)政策的實施角色，無論是運行機制，還是利益結構和制度基礎，政府決策最終限定了農(nóng)業(yè)政策的選擇空間。國家宏觀調(diào)控政策中包括了對對農(nóng)業(yè)的自身調(diào)控，這是對現(xiàn)實條件的一個重要的高度概括，農(nóng)業(yè)不可能不依賴國家的宏觀政策去單獨發(fā)展，只有國家調(diào)控好宏觀經(jīng)濟政策環(huán)境，農(nóng)業(yè)以外的國民經(jīng)濟政策不斷推行，農(nóng)民的經(jīng)濟困難才能得以解決，農(nóng)業(yè)的發(fā)展目標才能得以實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)和其他部門之間不平衡關系才能得以糾正。無論是整合農(nóng)業(yè)政策也好，還是做好農(nóng)業(yè)內(nèi)部政策協(xié)調(diào)也好，具體來看應該貫徹三個原則：一是堅持互補性原則。設定一種政策制度安排，除了生成特定范圍的產(chǎn)物之外，還會產(chǎn)生許多意想不到的副產(chǎn)品，可能導致政策風險增大、實施效果偏離，政府應在發(fā)現(xiàn)問題之后，抓緊制定配套的政策手段，控制負面后果的不良效應，防止其累積為更大的問題；二是堅持協(xié)調(diào)性原則。任何一種政策都是“雙刃劍”，各項政策之中相應的損益信息各有不同，對資源配置的影響也自然不盡相同，推出每項政策之時，自然應更多考慮政策之間的相互協(xié)調(diào)問題；三是堅持完整性原則。為解決某個特殊的現(xiàn)實問題，或者是發(fā)現(xiàn)一個時點空間上的有限問題，具體政策只能起到一定的針對性，也自然限定了每項政策的適用范圍。為了有效彌補政策之間的相互縫隙，甚至有時是相對沖突，減少政策結構上的明顯漏洞，政府要針對具體的政策對象，都要充分考慮其發(fā)展空間的可能性，及早提出相應的解決辦法和控制政策。具體到每一項農(nóng)業(yè)政策而言，它們都是農(nóng)業(yè)政策整體結構的一個重要組成部分，對于整個政策體系的功能都起到維持和平衡的作用。某項政策的性質發(fā)生變化之后，很可能會對其他各項政策造成很大的壓力，甚至對整個政策體系帶來巨大的沖擊。安排任何一項政策，都無法不去考慮其他相關政策的存在。各種政策安排之間的關系錯綜復雜、彼此照應，如果不參考其他政策安排，無法評估某項政策實施效果的效率。有的時候，或者說是在特定的歷史發(fā)展階段，單項政策實施可能是有利的，但是可能會對整個政策體系造成沖突，最終導致和整個政策體系環(huán)節(jié)無法相容，對其他政策安排很可能造成不利影響，則這個單項政策最終肯定是不實用的。除了與特定的環(huán)境達到平衡之外，成功的農(nóng)業(yè)政策肯定是也必需是，在整個政策體系的設計上，要達到結構均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、新時期農(nóng)業(yè)政策的選擇思考

在我國國民經(jīng)濟的發(fā)展中，影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的政策選擇正確與否，需要要看其對社會主義新農(nóng)村建設的影響如何，對社會主義和諧社會建設的影響如何，對我國宏觀經(jīng)濟發(fā)展的影響如何，而要實現(xiàn)這些目標，一個基點必須牢牢把握，那就一定要看改革開放所帶來的經(jīng)濟增長成果是否被我國廣大農(nóng)民所真正分享。新時期的農(nóng)業(yè)政策制度設計，必需要考慮是否有利于農(nóng)民收入的持續(xù)增長，是否有利于農(nóng)民能夠從事優(yōu)勢特色明顯的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，是否有助于農(nóng)民融入市場經(jīng)濟，是否有助于建立在全國范圍內(nèi)達到統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場。一要完善農(nóng)業(yè)支持體系，突出農(nóng)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢。要根據(jù)對農(nóng)業(yè)國際化發(fā)展趨勢和我國農(nóng)業(yè)市場化基本情況，做出準確的判斷，從而得出農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢，并對參加國際競爭進行綜合評估，從而構建相應的農(nóng)業(yè)支持體系。要根據(jù)市場需求進行靈活決策，依托地區(qū)優(yōu)勢組織生產(chǎn)，因地制宜發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，實施比較優(yōu)勢戰(zhàn)略，從而推動我國農(nóng)業(yè)保持可持續(xù)發(fā)展道路。如果具有很大的比較優(yōu)勢，則應積極采取措施，進一步擴大比較優(yōu)勢，擴大國際市場份額，從而提高該產(chǎn)品的國際核心競爭力。如果農(nóng)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢相對缺乏，則應采取適度減產(chǎn)的戰(zhàn)略，從而能夠保證安全供給，戰(zhàn)略調(diào)整的基點一定要明確。二要放寬農(nóng)業(yè)部門融資條件，加快推進農(nóng)村金融體制改革。正如前文所述，要按照比較優(yōu)勢原則來調(diào)整結構，減少比較優(yōu)勢相對缺乏農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，增大具有很大比較優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量，從而在農(nóng)業(yè)變革中獲得長期利益。資金是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件中的一個重要因素，農(nóng)業(yè)轉型是否成功，資金支持到位情況非常重要，作為影響農(nóng)民生產(chǎn)和生活的一個重要因素，金融和信貸問題非常突出。只有農(nóng)村金融體制改革不斷進行深化，才能使得農(nóng)民貸款難的問題在根本上得到解決。目前的金融體制改革，在一定程度上仍然只是多在資金注入上想辦法，現(xiàn)行體制仍然是一種常態(tài)維持和運行狀態(tài)，更為科學合理的金融體制并沒有建立起來，自然無法從根本上去解決問題。農(nóng)村金融市場化改革包括兩個方面：其一，構建多元化的農(nóng)村金融體系；其二，實施農(nóng)業(yè)存貸款利率的浮動化。對現(xiàn)行的農(nóng)村金融政策實施改革，要加大對農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉型中的資金支持，建立政策性農(nóng)業(yè)保險，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的保障作用，讓效率高的部門獲得更多的信貸支持，在在經(jīng)營中獲得更堅實的保障。三要積極推動要素市場快速發(fā)展。農(nóng)業(yè)政策的制定一定要堅持“功夫在詩外”，不能僅僅孤立在農(nóng)業(yè)范圍內(nèi)，否則農(nóng)業(yè)就不可能取得重大進展。作為農(nóng)民收入的重要來源保障，要素市場的發(fā)展充分與否對提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的意義同樣重要。實現(xiàn)多余勞動力從農(nóng)村轉移，并不能僅僅理解為農(nóng)民走出農(nóng)村，更為重要的是把農(nóng)村勞動力的轉移方向實施調(diào)整，要從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)實施轉移。要提高農(nóng)民收入，一個必需經(jīng)過的途徑是降低農(nóng)業(yè)人口占總人口的比重，同時創(chuàng)造新的非農(nóng)就業(yè)機會，才能增加農(nóng)民來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的貨幣收入。農(nóng)村高素質勞動力的提高，要堅持走質量和數(shù)量并重的原則，這樣才能縮小城鄉(xiāng)收入差距，實現(xiàn)資源更加合理的配置。四要農(nóng)產(chǎn)品市場盡管實施統(tǒng)一標準。沿海發(fā)達地區(qū)和西部欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟差異越來越大，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟領域也同樣如此，因此必需亟待構建全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場。其一，建立統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，農(nóng)業(yè)中的市場信號才能可以真正發(fā)揮作用；其二，建立統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力才能得到有效提高；其三，建立統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域比較優(yōu)勢才能得以充分利用。只有建立統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，中西部才能從市場中獲益，才能形成在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長上，東部拉動中西部發(fā)展的良性循環(huán)。

四、構建支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長的四大政策支持子系統(tǒng)

當前隨著“十二五”規(guī)劃的實施，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新的跨越時期，“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”，使得農(nóng)村經(jīng)濟增長獲得了前所未有的歷史發(fā)展機遇。建立農(nóng)業(yè)政策支持體系是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長發(fā)展的歷史要求，對于推動農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，有效解決“三農(nóng)”問題，無疑都具有特別重要的意義。根據(jù)我國現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展新階段的形勢來判斷，應該構建農(nóng)業(yè)收入支持、農(nóng)業(yè)營銷支持、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持和農(nóng)業(yè)基礎設施支持四大子系統(tǒng)，從而使得我國農(nóng)業(yè)綜合支持政策形成一個完成的體系。一是農(nóng)業(yè)收入支持體系。農(nóng)民增收問題是“三農(nóng)”問題的核心，要徹底保證農(nóng)民收入得到增加，最終的關鍵在于減少農(nóng)民的數(shù)量，否則單靠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，是無法解決這一重大任務的。農(nóng)業(yè)勞動力要實現(xiàn)轉移，必需要剩余的農(nóng)業(yè)勞動力從農(nóng)而已轉向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，從而減少農(nóng)村勞動力。由于我國仍實施戶籍制度，因此要早日解決農(nóng)民的戶籍問題。同時要加強對農(nóng)民的教育支持，提高其勞動技能和知識素養(yǎng)，從而能夠勝任更多更好的工作崗位，更多在非農(nóng)崗位上找到就業(yè)機會。二是農(nóng)業(yè)營銷支持體系。農(nóng)業(yè)產(chǎn)品如何轉換為經(jīng)濟效益，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要環(huán)節(jié)。其一，建立全國和全球性的農(nóng)產(chǎn)品價格信息系統(tǒng)，積極開拓國際市場，切實提高我國農(nóng)產(chǎn)品出口的核心競爭力；其二，及早轉換政府職能，增加國家對農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易的支持力度；其三，走農(nóng)業(yè)合作化道路，把獨立分散的農(nóng)戶生產(chǎn)有效組織起來，最終把千家萬戶的農(nóng)民和國際市場有效聯(lián)結。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持體系。其一，加強對農(nóng)民的技術教育培訓力度，將農(nóng)村經(jīng)濟增長的落腳點轉移到提高勞動者素質的軌道上來；其二，加大對農(nóng)業(yè)的信貸扶持，繼續(xù)實施農(nóng)業(yè)貸款優(yōu)惠利率政策；其三，加強農(nóng)業(yè)保險的政策性支持；其四，加快糧食商品基地的建設步伐。四是農(nóng)業(yè)基礎設施支持體系。農(nóng)村基礎設施不應簡單理解為硬件，應該是包括通訊、道路、醫(yī)療、教育、水利、衛(wèi)生、社保等各種軟硬件建設。這些基礎設施搞好了，可以給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民兄弟提供有效的生產(chǎn)生活保障，雖然經(jīng)濟效益可能是最不直接的，但其所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益卻是長遠的。今后一定要在提高農(nóng)村人口的受教育水平上下功夫，增加國家對農(nóng)村基礎教育的經(jīng)費投入，提高農(nóng)村居民的教育水平，提高農(nóng)村勞動力的勞動技能，從而使其在相應的工作崗位上，產(chǎn)生更高的生產(chǎn)率，對整個國民增長做出更大的貢獻。