軌道交通投融資發(fā)展現(xiàn)狀及對策

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【摘要】分析了城市軌道交通迅速成為大中型城市的骨干交通方式的現(xiàn)狀，從軌道交通發(fā)展及其投融資現(xiàn)狀入手，對我國相關(guān)的政策進行梳理分析，整理出當前投融資方面存在的問題，包括投資主體相對單一，對政府財政依賴性較大；建設(shè)步伐過快，投資動力不足；運營收入缺口較大，項目自身盈利能力較弱；缺乏合理的補貼機制，政府壓力過大，從積極發(fā)展多元主體的投融資模式；合理控制規(guī)劃，管理投資總規(guī)模；提升盈利能力，發(fā)揮其雙重價值；制定合理的補貼機制，調(diào)動積極性4個方面提出了保障軌道交通合理發(fā)展的相關(guān)措施建議。

【關(guān)鍵詞】軌道交通；投融資；措施建議

1引言

隨著經(jīng)濟改革的深入和城鎮(zhèn)化的快速推進，人口不斷向城市群或都市圈聚集，因此，城市群和都市圈的居民對出行距離、便捷度的需求更高。城市軌道交通有其他公共交通工具不可比擬的優(yōu)勢，其有效緩解了交通擁堵問題，直接或間接地提高了人民的獲得感和滿足感，迅速成為大中型城市交通設(shè)施建設(shè)的首選。

2我國城市軌道交通建設(shè)投融資現(xiàn)狀及政策梳理

2.1軌道交通投融資現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)表明，我國城市軌道交通建設(shè)發(fā)展迅猛，從累計運營線路總長度和增長率這兩個指標便可見一斑。2016年，我國城市軌道累計長度為4152.8km，2021年增至9192.6km，年均復合增長率高達17.2%。相關(guān)研究預計，2022年我國城市軌道交通累計運營線路長度將超過10000km，同比增長速度將超過15%。但是，軌道交通建設(shè)資金需求量大，占用時間久。根據(jù)建設(shè)難度、空間維度等不同因素，每條線路的投資通常為幾百億，建設(shè)周期通常為2~5a，運營期一般為30a。在軌道交通的建設(shè)期和運營初期，資金需求遠大于資金回報，即使進入運營階段的成熟期，項目收益仍不確定。加上當前我國軌道交通更注重公益性，設(shè)定票價較低，因此，投資的回收期較長，其建設(shè)及運營中的投融資備受關(guān)注。軌道交通是現(xiàn)代城市的主要基礎(chǔ)設(shè)施，隨著其建設(shè)投資規(guī)模的日漸攀升，以往依賴政府投資的模式已無法有效解決資金需求。同時，現(xiàn)階段一些政府資金緊張，政府主導的模式也很難維持，需要開發(fā)和利用更加合理的投融資模式來實現(xiàn)雙贏甚至多贏的局面。因此，演化出多種新型投融資模式?？傮w來看，目前投融資模式主要為政府主導型投融資模式和市場化多元主體投融資模式。不同的投融資模式有各自的優(yōu)劣勢，具體分析見表1。

2.2相關(guān)政策梳理及分析

軌道交通的建設(shè)和運營情況已成為各城市核心競爭力的主要指標，新建和擴建軌道項目競相申報落地。為了規(guī)范軌道交通建設(shè)和運營等問題，國家層面陸續(xù)出臺了相關(guān)政策文件，如《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52號）等，有力地實現(xiàn)了建設(shè)高效、運營合規(guī)、防范化解債務風險等目標，為我國軌道交通的健康有序發(fā)展指明了方向。相關(guān)政策梳理參見表2和表3。通過將國辦發(fā)〔2018〕52號與原有文件進行比較，從“申報門檻”“運行強度”“投融資”以及“風險管控”這4個維度可以發(fā)現(xiàn)，政府層面不斷收緊和提高申報軌道交通建設(shè)門檻，同時明確給出參考的規(guī)劃期限，確保充分的規(guī)劃時間能夠做到多方兼顧，避免沖動決策和激進行為。

3現(xiàn)階段我國軌道交通建設(shè)投融資存在的問題

結(jié)合當前出臺的各類軌道交通規(guī)劃以及管理政策文件，歸納出當前軌道交通投融資仍存在的問題，主要表現(xiàn)為以下幾點。

3.1工程項目投資主體相對單一，對政府財政依賴性較大

由于我國經(jīng)濟體制的特殊性以及軌道交通自身特殊的公益性，導致當前各軌道交通建設(shè)項目對政府的資金依賴依然較大，非政府資金參與的積極性和程度不夠，多元化投資結(jié)構(gòu)程度依然不高。具體表現(xiàn)為部分軌道交通建設(shè)項目政府財政資金占比大，甚至超過50%，有些高達100%。同時相關(guān)法律制度以及優(yōu)惠政策的制定無法趕上實際軌道交通發(fā)展的進程，導致政府與社會資本的責權(quán)利劃分缺乏一定的上位政策支撐，風險劃分不夠合理，進一步使得社會資本對于軌道交通建設(shè)項目采取觀望的謹慎態(tài)度。

3.2建設(shè)步伐過快，投資動力不足

據(jù)統(tǒng)計，2015年全國城市軌道交通投資額為3683億元，2020年已達到6286億元。從國家發(fā)改委批復的各市軌道交通線路數(shù)量來看，2019年為30條，2020年為61條，2021年為27條。數(shù)目繁多的待建和在建項目的背后是巨額的投資規(guī)模，而龐大的投資規(guī)模超出了當前政府的融資能力。而多數(shù)地方財政短期增長能力有限，從而有可能出現(xiàn)大量貪多求快的工程，使項目后期投資動力不足[1]。

3.3運營收入缺口較大，項目自身盈利能力較弱

在我國，軌道交通定價不單純以盈利為目標，更關(guān)注其社會公益性，因此，票價普遍偏低，而軌道交通的建設(shè)、機車的購置以及后期運營的維護等都需要耗費大量的資金，很難在短期靠客運收入回收投資，造成較大的運營收入缺口。2020年，45座城市中大部分城市的運營收入無法抵補當年營運成本，甚至部分城市收入缺口較大，需要靠政府補貼才能勉強抵補虧損。同時，當前的會計政策和財務準則下，忽略了由于軌道交通的建設(shè)和運營為沿線而帶來的間接溢出效應，導致大量隱形財富未得到計量。對軌道交通上蓋以及周邊地塊的綜合開發(fā)是創(chuàng)造盈利的重要途徑之一，當前多數(shù)城市缺乏綜合開發(fā)意識，未將可觀的人流變現(xiàn)。因此，整體來看，軌道交通項目自身的盈利能力較弱。

3.4缺乏合理的補貼機制，政府壓力過大

政府財政補貼是激發(fā)社會資本的參與度和高效管理效能的有效手段。但現(xiàn)階段政府缺乏合理有效的補貼機制，補貼政策和扶持機制也不盡完善和體系化。政府未構(gòu)建起足夠市場化的公共服務和產(chǎn)品購買機制，補貼標準設(shè)定也不盡合理。大部分軌道交通線路缺乏綜合開發(fā)的意識和相關(guān)的行動，導致資源難以得到充分利用，加之對軌道交通帶來的隱性社會效應和經(jīng)濟效應缺乏量化衡量，因此，難以計算出真實的運營缺口，從而導致補貼機制不夠合理，難以激起社會資本方的積極性，巨額的補貼導致政府方的壓力過大。

4保障軌道交通投融建設(shè)資合理發(fā)展的措施與建議

4.1積極發(fā)展多元主體的投融資模式

政府是軌道交通建設(shè)的主要發(fā)起者和投入者，但政府難以覆蓋所有的建設(shè)投資，因此，適當引入社會資本方是必要的?？梢詮膬蓚€方面加強政府與社會資本的融合：1）資本金的募集，合理運用PPP模式，成立項目目標公司，以項目公司為融資主體，通過發(fā)行股份、企業(yè)債券等直接融資方式來募集相應的資金；2）做好分類管理，對于盈利狀況較好的線路，減少政府的介入，發(fā)揮社會資本的作用和優(yōu)勢，提高市場化程度，政府回歸行政管理角色。而對于盈利狀況不佳的線路，PPP模式是解決該問題的一把利器，但在實施過程中需要提前設(shè)定合理的投資回報機制、補貼標準以及退出機制，確保政府與社會資本方責權(quán)利明晰，同時充分調(diào)動多元主體的積極性，發(fā)揮協(xié)同效應。

4.2合理控制規(guī)劃，管理投資總規(guī)模

為了避免過度建設(shè)和投資，造成財政資金的不合理耗費，相關(guān)政策文件針對性地提高了軌道交通項目申報的門檻，并從多角度嚴控債務風險和隱患。政策是標準，關(guān)鍵在于實施，因此，重點在各級地方政府，其應該充分考慮當?shù)貙嶋H需求、財政實力、建設(shè)條件等情況，慎重申報，確保自身財政實力或融資能力能夠保證項目的落地，從源頭上把握好總量和建設(shè)時序[2]，解決當前政府財政壓力大、后期投資不足的問題。

4.3提升盈利能力，發(fā)揮其雙重價值

提升軌道交通項目的盈利能力可以從兩方面著手，一是票價制定；二是非客運經(jīng)營收入。制定合理的票價體系，改革的思路可以參考國家電網(wǎng)峰谷期歧視定價和高鐵采用浮動票價的思路，動態(tài)單價在這兩個系統(tǒng)內(nèi)均取得了不錯的效果，因此，軌道交通可以適當運用相關(guān)票價制定思路，來回收資金和疏導交通。非客運收入，除了傳統(tǒng)的廣告?zhèn)髅绞召M、站內(nèi)經(jīng)營區(qū)域租金收入等，政府可以適當?shù)貙④壍澜煌ㄑ鼐€及地下地上空間的開發(fā)權(quán)讓與社會資本，充分利用軌道交通帶來的巨大人流發(fā)展物業(yè)開發(fā)，例如，深圳前海時代的TOD模式。當非客運收入占比較高時，客運收入中的票價將有較大的下降空間，從而實現(xiàn)社會、經(jīng)濟效益的雙贏。

4.4制定合理的補貼機制，調(diào)動積極性

當運營收入存在缺口時，需要政府結(jié)合當?shù)厍闆r制定合理的補貼機制。不同地區(qū)所使用的補貼模式也將不盡相同。補貼機制設(shè)定的合理性，將直接影響整個項目的投融資活動。同時補貼標準的制定需要考慮社會資本的實際情況，建立科學的評價指標體系，運用大數(shù)據(jù)、云計算等工具來計算出初步補貼標準，再加以調(diào)整，做到能夠充分調(diào)動社會資本的積極性。當前我國運用的較多的補貼機制有4種，分別為：影子票價、車公里補貼、等額本息支付可用性付費模式以及優(yōu)化現(xiàn)金流模式，總體來看更偏向于貨幣補貼。另一個思路是輔以政策補助或其他非物質(zhì)補貼幫扶手段，按需實行。

5結(jié)語

當前軌道交通建設(shè)和運營較突出的矛盾就是投融資，投融資涉及的主體繁多、涉及的方面也就是全方位的、起到的作用也是最為直接和深遠的。關(guān)鍵是要處理好政府和社會資本的關(guān)系以及軌道交通項目與民眾的關(guān)系。軌道交通的建設(shè)和運營不是一朝一夕的事情，因此，需要以科學的態(tài)度、理性的思維、穩(wěn)健的步伐做好軌道交通項目的申報、建設(shè)、運營等環(huán)節(jié)。運用合理的投融資工具，助力軌道交通的健康有序發(fā)展，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟效益的共贏，更好地發(fā)揮其經(jīng)濟帶動作用與交通疏導作用，從而支撐和引領(lǐng)城市的健康發(fā)展。

【參考文獻】

[1]李成.我國城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃存在的問題及對策建議[J].產(chǎn)業(yè)觀察,2020(3):221-222.

[2]張娜.我國城市軌道交通投融資現(xiàn)狀及對策研究[J].綜合運輸,2021,43(4):46-49.

作者:王奇卓 單位:中鐵建重慶投資集團有限公司