地區(qū)水利水電工程移民安置方式研究
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摘要：移民安置工作是水利水電工程中的一個(gè)重要組成部分，移民的妥善安置，不僅關(guān)系到移民自身的可持續(xù)發(fā)展，而且是工程能否順利實(shí)施的關(guān)鍵，且對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興有很大的影響。本文以東北山區(qū)、平原區(qū)、鹽堿區(qū)不同地區(qū)中典型水利水電工程為研究對(duì)象，分析研究不同地區(qū)的移民安置方式，總結(jié)近年?yáng)|北地區(qū)水利水電工程移民安置方式經(jīng)驗(yàn)，探討新時(shí)期東北地區(qū)水利水電工程移民安置方式，對(duì)東北地區(qū)水利水電工程移民安置工作有一定的作用。
關(guān)鍵詞：東北地區(qū)；水利水電工程；移民安置
1東北不同地區(qū)目前主要的移民安置方式
目前水利水電工程移民安置方式按安置途徑劃分，可分為農(nóng)業(yè)安置、農(nóng)轉(zhuǎn)非安置和兼業(yè)安置三大類(lèi)；按遷移距離劃分，可分為就近后靠安置、近遷安置和異地遠(yuǎn)遷安置；按安置形式劃分，可分為分散安置和集中安置；按組織形式劃分，可分為政府主導(dǎo)安置和自謀出路安置；按就業(yè)途徑劃分，可分為農(nóng)業(yè)、企業(yè)招工、自謀職業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)安置［1］。本文主要研究東北不同地區(qū)主要水利水電工程的移民安置方式。
1．1山地丘陵區(qū)移民安置方式
本區(qū)域主要包括大興安嶺林區(qū)、小興安嶺河谷洪澇區(qū)、長(zhǎng)白山自然保護(hù)資源保護(hù)區(qū)、長(zhǎng)白山低山丘陵區(qū)、遼東丘陵區(qū)等山地丘陵區(qū)域［2］，區(qū)域內(nèi)森林和地表水資源豐富、耕地資源不均衡。本區(qū)域內(nèi)水利水電工程多以水庫(kù)、水電站為主，如白山水庫(kù)、紅石水電站、太平灣水電站、大興川水電站等水利水電工程。這些工程的淹沒(méi)范圍為面式淹沒(méi)，涉及征占用村生產(chǎn)資料較多、淹沒(méi)移民安置方式多為多種方案相結(jié)合來(lái)實(shí)現(xiàn)移民生產(chǎn)生活恢復(fù)原有水平或提高。
1．1．1農(nóng)業(yè)安置方式農(nóng)業(yè)安置，是指堅(jiān)持以土為本，以農(nóng)為主，實(shí)行農(nóng)業(yè)集中安置與分散安置相結(jié)合的大農(nóng)業(yè)移民安置模式，主要是通過(guò)調(diào)劑土地、充分利用閑置土地、合理開(kāi)發(fā)荒地、灘涂等手段，為庫(kù)區(qū)移民提供一份能夠滿(mǎn)足其生存與發(fā)展的耕地。大農(nóng)業(yè)安置的特點(diǎn)［3］是每一個(gè)移民都能得到一份農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，在此基礎(chǔ)上，由移民自主經(jīng)營(yíng)農(nóng)、林、牧、副、漁、特等，亦可從事二、三產(chǎn)業(yè)及工副業(yè)，以養(yǎng)農(nóng)業(yè)。根據(jù)以往的實(shí)踐證明，這是庫(kù)區(qū)農(nóng)村移民得到穩(wěn)妥安置的好途徑。以土地為依托的大農(nóng)業(yè)安置是目前東北大部分庫(kù)區(qū)移民安置的一種主要方式。如安圖縣大興川水電站工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置采取有土安置方式，遵循“以農(nóng)為主，以土為主”的安置原則，輔以切實(shí)可行的生產(chǎn)發(fā)展措施進(jìn)行安置；大興川水電站規(guī)劃有土安置255人，按照移民與原住居民耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)脑瓌t計(jì)算，需要調(diào)劑耕地908．97畝（1畝≈66667m2）。從現(xiàn)場(chǎng)移民意愿調(diào)查可知，占地區(qū)域各村機(jī)動(dòng)地和小片荒總計(jì)為14410畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需要調(diào)劑土地的數(shù)量908．97畝。考慮到各村剩余土地資料充足，生產(chǎn)安置采取本村內(nèi)有償調(diào)劑土地方式進(jìn)行安置，在此基礎(chǔ)上結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)自行選擇發(fā)展特色種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為輔的生產(chǎn)發(fā)展形式，使移民具備恢復(fù)原有生產(chǎn)生活水平能力。
1．1．2非農(nóng)業(yè)安置方式此種安置方式指的是通過(guò)重點(diǎn)城鎮(zhèn)、城市、產(chǎn)業(yè)基地、工業(yè)園區(qū)，通過(guò)直接安排當(dāng)?shù)匾泼窠M織勞動(dòng)輸出、非農(nóng)工作，或者在城鎮(zhèn)購(gòu)置門(mén)面房等多種安置方式，從而使移民勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)中，使移民基本生活及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的問(wèn)題得到有效的解決，保證社會(huì)的穩(wěn)定性。在此過(guò)程中還要結(jié)合就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等政策［4］。如遼寧省太平灣水庫(kù)，其中水庫(kù)淹沒(méi)影響較大的河口村，村人均占地很小，個(gè)人得到的安置補(bǔ)助費(fèi)很少，長(zhǎng)期很難恢復(fù)原有的生產(chǎn)生活水平，這個(gè)村用土地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)及村集體財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)發(fā)展村辦企業(yè)，在本村原鞋釘廠的基礎(chǔ)上擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，生產(chǎn)的鞋釘出口到東南亞多個(gè)國(guó)家，安置移民人數(shù)近600名，并且這些移民有了長(zhǎng)期收入保證，并且富裕起來(lái)［5］。
1．2平原區(qū)移民安置方式
本區(qū)域主要包括松嫩高平原區(qū)、三江低平原區(qū)、遼河中下游平原洪澇區(qū)等平原地區(qū)，區(qū)域內(nèi)耕地資源豐富，也是東北主要的糧食產(chǎn)區(qū)。本區(qū)域多以灌區(qū)工程、河道治理、調(diào)水工程等為主。如吉林省哈達(dá)山水利樞紐工程、松原灌區(qū)工程、松花江治理工程等水利工程。由于本區(qū)域內(nèi)耕地資源豐富，工程多以線(xiàn)性工程為主，涉及的行政村較多，對(duì)被征地農(nóng)民多以調(diào)劑土地和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的方式進(jìn)行生產(chǎn)安置。對(duì)于涉及搬遷的房屋，多以就地后靠安置為主，并為移民接受。如松原灌區(qū)工程建設(shè)征地范圍共涉及松原、白城兩個(gè)地級(jí)市；前郭、乾安、大安3個(gè)縣市；共20個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、6個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)牧場(chǎng)、2個(gè)工業(yè)園區(qū)；148個(gè)行政村。建設(shè)征地總面積75021．53畝，其中永久征收土地面積54370．43畝，其中耕地22075．33畝，涉及范圍廣，涉及的行政村較多，但由于是線(xiàn)性工程，具體到個(gè)人被征占土地不同，對(duì)建設(shè)征地影響小于10％的村屯采取貨幣補(bǔ)償?shù)陌仓梅绞?，?duì)影響大于10％的村屯以貨幣補(bǔ)償與調(diào)劑耕地相結(jié)合的安置方式。本工程安置區(qū)內(nèi)新開(kāi)墾耕地80．55萬(wàn)畝、旱改水面積4．82萬(wàn)畝、旱田灌溉106．34萬(wàn)畝，根據(jù)地方政府意見(jiàn)，將這部分耕地優(yōu)先調(diào)劑劃撥給本工程被征收土地農(nóng)民，保證移民安置后生活水平不降低。對(duì)個(gè)別村屯只征收耕地并無(wú)開(kāi)發(fā)耕地情況，由各村有償調(diào)劑機(jī)動(dòng)地進(jìn)行安置。
2新時(shí)期東北地區(qū)水利水電工程的移民安置方式
2．1逐年補(bǔ)償安置
水利水電工程移民逐年補(bǔ)償機(jī)制與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合是指移民采取成建制的集中安置模式，按照被淹沒(méi)的耕地?cái)?shù)量逐年獲得年產(chǎn)值補(bǔ)償或入股分紅收益，同時(shí)，政府將新農(nóng)村建設(shè)政策與開(kāi)發(fā)性移民政策有機(jī)整合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)性移民的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。逐年補(bǔ)償機(jī)制與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合能夠使移民同時(shí)享受兩種政策帶來(lái)的利好和發(fā)展機(jī)遇［6］。這種方式適合東北山區(qū)水電站工程的移民安置，本區(qū)域森林資源豐富。由于山區(qū)老百姓對(duì)土地依賴(lài)程度很強(qiáng)，其他技能相對(duì)缺乏。當(dāng)土地資源緊張時(shí)，通過(guò)逐年補(bǔ)償安置，老百姓每年都有一部分穩(wěn)定的收入。然后再通過(guò)相關(guān)技能培訓(xùn)，發(fā)展特色種植業(yè)及特色綠色養(yǎng)殖業(yè)。逐年補(bǔ)償安置的主要目的為解決庫(kù)區(qū)中人地的緊張情況，使有限土地安置容量問(wèn)題進(jìn)行解決，提高安置方式，在有限空間中安置大量的人口，以此提高移民的滿(mǎn)意度，使移民收入穩(wěn)定，從而實(shí)現(xiàn)住房安穩(wěn)、搬得出去、逐漸致富的目的。但這種方式也有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，如采用逐年補(bǔ)償方式不能一次性獲得大筆資金，老百姓短期內(nèi)生產(chǎn)生活等會(huì)動(dòng)用多年的積蓄，甚至?xí)?fù)債。項(xiàng)目法人管理存在風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)水電站項(xiàng)目運(yùn)行出現(xiàn)虧損時(shí)，也會(huì)造成補(bǔ)償資金被切斷等風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)還需要政府及項(xiàng)目法人等部門(mén)通過(guò)相關(guān)制度政策進(jìn)行規(guī)避。
2．2通過(guò)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行移民安置
農(nóng)民在自愿的條件下，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流通和轉(zhuǎn)移給規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，由分散農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率。土地流轉(zhuǎn)使土地變成資本，有效地提高移民的收入，降低了收入的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，保證了其基本生活水平，由經(jīng)營(yíng)主體者提供部分就業(yè)崗位，還能獲得勞務(wù)收入，這樣又有一部分收入。并且通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，可以解放農(nóng)村剩余的勞動(dòng)力，促進(jìn)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，如發(fā)展特色種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，開(kāi)辦農(nóng)家樂(lè)等。通過(guò)相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)，掌握二、三產(chǎn)業(yè)技能，提高經(jīng)濟(jì)收入。目前在東北有些區(qū)域已經(jīng)在試行土地流轉(zhuǎn)。如吉林省大安市大崗子鄉(xiāng)，該鄉(xiāng)有大崗子村、前崗子村等村屯在松原灌區(qū)工程征地范圍內(nèi)。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)利用工程的土地補(bǔ)償費(fèi)以及將剩余土地流轉(zhuǎn)得到的資金及政府補(bǔ)貼，并結(jié)合鄉(xiāng)村社區(qū)化建設(shè)，將各村百姓集中搬進(jìn)樓房社區(qū)，老百姓只需繳納一小部分費(fèi)用就可以住進(jìn)樓房。通過(guò)剩余土地流轉(zhuǎn)集中，結(jié)合松原灌區(qū)工程灌溉用水，發(fā)展大規(guī)模有機(jī)高效水田和旱田種植，導(dǎo)入市場(chǎng)化品牌經(jīng)營(yíng)，提高了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，增加了土地承包經(jīng)營(yíng)商的收入，老百姓每年也能得到相當(dāng)可觀的分紅。同時(shí)解放了剩余勞動(dòng)力，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)積極對(duì)他們進(jìn)行技能培訓(xùn)，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，安排合適的崗位以及鼓勵(lì)進(jìn)城務(wù)工等致富手段。另外通過(guò)引進(jìn)外資在部分未利用地發(fā)展光伏發(fā)電新能源產(chǎn)業(yè)，然后利用這部分收入分紅，建設(shè)社區(qū)樓房集中供暖。大大降低了老百姓的支出，改善生活條件，也改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村因取暖造成空氣污染問(wèn)題。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)方式，大崗子鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)了脫貧致富，農(nóng)民的生活水平有了很大提高。
3結(jié)論
1）東北地區(qū)東部山區(qū)多以水庫(kù)、水電站居多，多為面性工程，淹沒(méi)整村或者村絕大部分土地。移民安置方式目前多以農(nóng)業(yè)安置和非農(nóng)業(yè)安置相結(jié)合的方式進(jìn)行移民安置。平原地區(qū)多以渠道、堤防工程為主，但由于耕地資源豐富，可調(diào)劑土地較多，移民安置方式多以調(diào)劑土地和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的移民安置方式。2）通過(guò)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行移民安置比較適合東北土地資源豐富的地區(qū)，可以解放農(nóng)村剩余的勞動(dòng)力，促進(jìn)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，同時(shí)土地流轉(zhuǎn)集中在一起，打造農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化先行區(qū)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化與現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)規(guī)模性經(jīng)營(yíng)，提高鄉(xiāng)村和百姓經(jīng)濟(jì)收入。3）逐年補(bǔ)償和養(yǎng)老保險(xiǎn)的安置方式在南方某些地區(qū)已經(jīng)有試行的案例，在東北地區(qū)目前并無(wú)案例，但隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，東北地區(qū)加大水利水電工程基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)勢(shì)在必行，在山區(qū)有些水電站農(nóng)業(yè)安置面臨著籌措土地困難等問(wèn)題，繼續(xù)采用農(nóng)業(yè)安置為主的移民安置方案施行困難性增加。采取逐年補(bǔ)償安置、養(yǎng)老保險(xiǎn)安置等新型安置方式，可以作為對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)安置的補(bǔ)充，是十分有必要的。任何移民安置方式都有一定的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也存在著一定不足和風(fēng)險(xiǎn)性，應(yīng)通過(guò)多種安置方式相結(jié)合，選擇最優(yōu)的移民安置方式。同時(shí)還需要政府及項(xiàng)目業(yè)主等有關(guān)部門(mén)通過(guò)制定相關(guān)制度政策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和安置方式的完善。
4建議
1）實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定，結(jié)合東北地區(qū)山區(qū)森林資源豐富、水資源充沛、風(fēng)景優(yōu)美，平原地區(qū)農(nóng)牧漁業(yè)發(fā)達(dá)，西部鹽堿區(qū)草原資源豐富的特色，牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，結(jié)合水利水電工程，并利用工程土地補(bǔ)償費(fèi)，改善百姓生活環(huán)境，使其宜居、宜業(yè)、宜游。2）及時(shí)完善移民培訓(xùn)體系，重視移民職業(yè)教育及技能培訓(xùn)，從而提高移民勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移效率。大力鼓勵(lì)移民發(fā)展人參、黑木耳等特色種植業(yè)及養(yǎng)蜂等特色養(yǎng)殖業(yè)，鼓勵(lì)移民發(fā)展東北特色農(nóng)家樂(lè)如鐵鍋燉魚(yú)飯店、東北農(nóng)村火炕、冬捕等鄉(xiāng)村旅游事業(yè)，增加移民的收入。3）實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)保證金及后期專(zhuān)項(xiàng)扶持資金的設(shè)置并建立移民長(zhǎng)期補(bǔ)償保障機(jī)制。因?yàn)橐泼窬哂休^大的概算增幅，為了對(duì)資金可靠性進(jìn)行保證，可以提取一定比例庫(kù)區(qū)基金，使其成為補(bǔ)償后期專(zhuān)項(xiàng)扶持資金，用于解決水庫(kù)移民遺留問(wèn)題、電站移民后期產(chǎn)業(yè)扶持及移民就業(yè)指導(dǎo)等。4）鼓勵(lì)移民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，解放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。完善安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)程序以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且政府部門(mén)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)主體的監(jiān)管，控制相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。
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作者：段文明 張正波 單位：青島市水利勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司
