城市社區(qū)管理創(chuàng)新思路

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一、相關(guān)研究文獻(xiàn)綜述

近年來，國(guó)內(nèi)有關(guān)城市社區(qū)管理的研究主要集中在社區(qū)管理模式類型、社區(qū)管理體制機(jī)制創(chuàng)新、社區(qū)管理中政府職能等方面，其中代表性的研究主要有:劉嫻靜依據(jù)政府和社區(qū)之間權(quán)能關(guān)系，將社區(qū)治理模式分為三種類型，即社區(qū)自治治理模式、行政主導(dǎo)型治理模式和混合型治理模式。［1］王芳、李和中認(rèn)為，不同的城市社區(qū)治理模式適應(yīng)不同的社會(huì)條件，由于我國(guó)城市化是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，因而政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式應(yīng)是目前我國(guó)城市社區(qū)的參考模式。［2］霍連明認(rèn)為，在我國(guó)城市社區(qū)管理中實(shí)行政府、街道、居委會(huì)、社區(qū)組織等共同參與的多元管理模式應(yīng)是未來的必然選擇。［3］蔣秋霞的研究表明，社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司“三位一體”的城市社區(qū)管理模式是推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的重要手段。提高城市社區(qū)“三位一體”管理模式運(yùn)行效率，必須解決好歷史遺留問題，加強(qiáng)“三位一體”的管理與協(xié)調(diào)，理順三方關(guān)系，健全“三位一體”模式的運(yùn)行機(jī)制。［4］汪波分析了我國(guó)城市社區(qū)管理體制從單位制———街居制———社區(qū)制的演進(jìn)趨勢(shì)，認(rèn)為在地方政府與社會(huì)的雙重驅(qū)動(dòng)下，通過區(qū)政府、街道、社區(qū)之間結(jié)構(gòu)———功能重構(gòu)，社區(qū)管理會(huì)逐漸形成“行政、統(tǒng)籌、自治之三元復(fù)合體制”。這種體制使區(qū)政府、街道、社區(qū)各自的“天然優(yōu)勢(shì)”能得到發(fā)揮，從而達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)。［5］王永紅從社區(qū)治理中政府職能的角度，具體闡述了政府應(yīng)承擔(dān)的四種角色:即社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)者;社區(qū)公共服務(wù)的供給者;社區(qū)公民社會(huì)的培育者;社區(qū)自治組織的監(jiān)督者。［6］鄭杭生的研究發(fā)現(xiàn)，“社會(huì)管理和社區(qū)治理體制改革的核心問題是重構(gòu)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系”，可以通過政府、市場(chǎng)、社會(huì)的復(fù)合治理來克服社會(huì)管理和社區(qū)治理在體制上的缺陷。［7］盧愛國(guó)研究表明，由于存在路徑依賴，社區(qū)體制改革的傳統(tǒng)模式和經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ蕉紱]有實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的合理分化，替代傳統(tǒng)社區(qū)治理模式的基本思路是采取分類治理。［8］閔學(xué)勤提出了以公民的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等綜合需求作為社區(qū)多元治理的共同目標(biāo)，并主張根據(jù)社區(qū)公民環(huán)境的成熟程度選擇不同的社區(qū)治理模式。［9］許小玲等通過對(duì)城市社區(qū)的調(diào)查研究表明，為保證行政管理職能、公共服務(wù)職能和自治職能在區(qū)政府———街道辦———社區(qū)三級(jí)之間形成最優(yōu)定位，必須對(duì)政府參與社區(qū)自治的關(guān)系等三個(gè)核心問題進(jìn)行厘清。在未來優(yōu)化社區(qū)管理體制改革的路徑中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注兩方面建設(shè):在街道層面，建設(shè)的重點(diǎn)是服務(wù)流程科學(xué)化;在社區(qū)層面，建設(shè)的核心是為社區(qū)居民搭建暢通廣泛的參與渠道和平臺(tái)。［10］舒曉虎等提出了社區(qū)管理的行政與自治銜接模式，認(rèn)為這一模式既能保證國(guó)家權(quán)力在基層社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，又能拓展基層社會(huì)的自治空間。［11］總的來看，國(guó)內(nèi)有關(guān)城市社區(qū)建設(shè)與管理模式的理論研究已取得較多較好的成果，提出了許多有益的對(duì)策措施。但從構(gòu)建和諧社會(huì)與推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展的角度來看，大多數(shù)研究?jī)H對(duì)城市社區(qū)建設(shè)的某一個(gè)或幾個(gè)方面的問題進(jìn)行了分析，成果大多比較零散，缺乏系統(tǒng)性，且案例研究較多，理論探討不足。筆者認(rèn)為，城市社區(qū)管理既有共性，又具有特性，在城市社區(qū)建設(shè)與管理中，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平靈活選擇適宜的管理體制、管理制度與管理方式，并使之不斷完善。

二、主要城市社區(qū)管理模式的比較分析

由于不同國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、歷史和文化背景的差異，城市社區(qū)管理模式在具體的管理制度、管理體制及其管理方式方法上相去甚遠(yuǎn)，并在不斷探索與完善之中。在眾多的治理模式中，具有代表性的社區(qū)治理模式主要有:政府主導(dǎo)模式、混合治理模式、多元管理模式和社區(qū)自治模式。

1．政府主導(dǎo)模式

新加坡是政府主導(dǎo)社區(qū)管理模式的典型代表。該模式注重政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用，政府設(shè)有專門部門負(fù)責(zé)社區(qū)的指導(dǎo)、監(jiān)督與管理，政府及其派出機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)治理具有較大的影響力;注重社區(qū)組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)與管理，社區(qū)各級(jí)機(jī)構(gòu)或部門分工合理、職責(zé)明確，管理有序;社區(qū)公眾參與社區(qū)管理意識(shí)淡薄，積極性不高。

2．混合模式

日本和以色列城市社區(qū)治理大多采用這種模式。與政府主導(dǎo)模式不同，采用混合模式的國(guó)家或地區(qū)，政府往往很少直接干預(yù)社區(qū)管理，在社區(qū)管理中，政府的主要職能是規(guī)劃、指導(dǎo)并提供經(jīng)費(fèi)支持;社區(qū)管理具有民主化和自治化的共性特征;在管理中始終堅(jiān)持以人為本的管理理念，倡導(dǎo)為民服務(wù)及居安思危的管理意識(shí)。

3．多元管理模式

多元管理模式是指在社區(qū)管理中，政府(企業(yè))、黨組織、社區(qū)居委會(huì)(或理事會(huì))、社區(qū)居民、社區(qū)團(tuán)體組織等多個(gè)主體共同參與社區(qū)管理的一種模式。多元管理模式在我國(guó)城市社區(qū)管理中較為常見，但又不同于日本的混合模式，尚需規(guī)范與完善，主要原因是我國(guó)城市社會(huì)組織發(fā)育不成熟、民眾參與意識(shí)不高、政府對(duì)城市社區(qū)建設(shè)與管理干預(yù)太多等。

4．社區(qū)自治模式

美國(guó)城市社區(qū)管理是以社區(qū)自治為主，社區(qū)自治模式具有四個(gè)明顯特征:其一，非營(yíng)利組織是推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的主力軍。這是由于美國(guó)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、制度健全，社區(qū)組織發(fā)育成熟、管理規(guī)范，為社區(qū)非營(yíng)利組織的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐;其二，城市社區(qū)管理制度規(guī)范，有完善的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃;其三，各種社團(tuán)組織在社區(qū)管理中發(fā)揮重要作用，對(duì)維持良好的社區(qū)秩序也密切相關(guān);其四，強(qiáng)調(diào)法治功能，實(shí)施依法管理。除此之外，州政府、市政府也會(huì)制定符合地區(qū)特征的相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范社區(qū)管理。通過對(duì)上述四種治理模式的分析不難看出，不同的社區(qū)治理模式都有其積極與合理的一面，且與其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和歷史文化背景密切相關(guān)。從現(xiàn)代城市發(fā)展與治理的趨勢(shì)來看，社區(qū)自治模式應(yīng)是我國(guó)城市社區(qū)治理的發(fā)展方向。但國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家城市社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)表明，城市社會(huì)組織發(fā)育成熟、法治社會(huì)已經(jīng)建成、有科學(xué)的社區(qū)規(guī)劃以及社區(qū)公眾參與意識(shí)濃厚等是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的基本前提和要求。而目前我國(guó)大多數(shù)城市社區(qū)還面臨著社會(huì)化組織發(fā)育不成熟、居民參與度不高、社區(qū)經(jīng)費(fèi)有限、社區(qū)管理行政化明顯等現(xiàn)實(shí)問題，從這個(gè)角度來看，我國(guó)城市社區(qū)還不具備社區(qū)自治的現(xiàn)實(shí)條件。此外，由于我國(guó)地域廣闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，不同區(qū)域城市社區(qū)治理在具體方式方法上差異較大，且各有千秋，因而我國(guó)城市社區(qū)治理模式的選擇不應(yīng)強(qiáng)求整齊劃一的模式。

三、推進(jìn)我國(guó)城市社區(qū)管理模式創(chuàng)新的思路

目前，政府主導(dǎo)仍然是我國(guó)大部分城市社區(qū)的主流模式，由于這種模式在社區(qū)組織結(jié)構(gòu)與功能上具有明顯的行政化特征，導(dǎo)致政府在社區(qū)管理中負(fù)擔(dān)過重，社會(huì)組織機(jī)構(gòu)缺乏鍛煉成熟的機(jī)會(huì)，社區(qū)公眾滿足于被管理而缺少參與的意識(shí)和熱情。從城市社區(qū)治理的功能來看，完善的城市社區(qū)治理模式應(yīng)與其治理環(huán)境和發(fā)展水平相適應(yīng)，能夠有效合理地配置社區(qū)資源，并能充分發(fā)揮社區(qū)在城市社會(huì)管理中的基礎(chǔ)性作用。鑒于此，從我國(guó)城市社區(qū)管理的實(shí)際出發(fā)，我們認(rèn)為城市社區(qū)管理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于:積極培育社區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，創(chuàng)造良好的社區(qū)治理環(huán)境，合理配置社區(qū)治理的權(quán)力和資源，健全與完善社區(qū)管理體制、管理制度和管理機(jī)制。

1．切實(shí)理順政府與社區(qū)的關(guān)系一是要轉(zhuǎn)變政府管理觀念，要堅(jiān)決打破社區(qū)管理上傳統(tǒng)的自上而下的行政運(yùn)作方式，真正實(shí)現(xiàn)政府管理社區(qū)行為的法治化。政府對(duì)社區(qū)的監(jiān)管，既不能錯(cuò)位，也不能缺位與越位，切實(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的重管理輕服務(wù)的思想觀念，努力打造現(xiàn)代服務(wù)性政府。二是要明晰政府社區(qū)管理職能。在社區(qū)管理中，政府的職能主要是做好政策指導(dǎo)、業(yè)務(wù)監(jiān)督、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等工作，不要直接干預(yù)社區(qū)的日常管理事務(wù)，要敢于放權(quán)，要相信社區(qū)居民自主管理社區(qū)事務(wù)的能力，積極鼓勵(lì)社區(qū)公眾加強(qiáng)自我管理，充分尊重社區(qū)依法行使民主自治的權(quán)利。三是要轉(zhuǎn)變政府管理方式。政府各級(jí)部門要積極主動(dòng)地深入基層，加強(qiáng)與社區(qū)居民的交流與溝通，隨時(shí)把握社區(qū)居民的“所思、所想、所需、所求、所急、所難”，多聽取社區(qū)公眾的意見與建議，將民主協(xié)商始終貫穿于社區(qū)治理過程之中，真正建立起政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民之間的共商共建機(jī)制。

2．積極培育和發(fā)展社團(tuán)組織國(guó)外發(fā)達(dá)城市社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)表明，社團(tuán)組織的發(fā)達(dá)與否是城市社會(huì)是否成熟的重要標(biāo)志。我國(guó)城市社區(qū)社團(tuán)組織發(fā)展緩慢，從深層次看就是市場(chǎng)主體、社會(huì)組織發(fā)育不良(或者缺乏)造成的。從我們調(diào)研的情況看，城市社區(qū)居委會(huì)就像一個(gè)微型政府，一方面社區(qū)管理事務(wù)繁雜，任務(wù)重;而另一方面社區(qū)服務(wù)人才短缺，素質(zhì)偏低，結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)的社區(qū)工作人員極其匱乏。因而大力培育和扶持社區(qū)社團(tuán)組織，并推進(jìn)其盡快發(fā)展、規(guī)范與完善是推進(jìn)城市社區(qū)治理能力的重要途徑。在條件允許的情況下，可以將社區(qū)部分事務(wù)通過市場(chǎng)機(jī)制的辦法分解到社區(qū)的非政府與非盈利性的社團(tuán)組織和社區(qū)公眾，以充分發(fā)揮社區(qū)各主體在社區(qū)建設(shè)與管理中的作用。真正建立起政府監(jiān)管、社會(huì)力量支持、市場(chǎng)推動(dòng)、社區(qū)公眾廣泛參與的社區(qū)建設(shè)新格局，形成多方力量共同推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的整體合力。

3．多渠道籌措社區(qū)建設(shè)資金社區(qū)建設(shè)與管理需要大量資源，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，沒有足夠的資金，社區(qū)很難為居民提供相應(yīng)的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、體育、養(yǎng)老等服務(wù)，社區(qū)建設(shè)與管理工作將難以展開?；I集社區(qū)建設(shè)與管理資金，政府一方面可以根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策和法規(guī)，出臺(tái)扶持社區(qū)建設(shè)的優(yōu)惠政策，對(duì)于社區(qū)非公益性的服務(wù)可以實(shí)行低償、有償服務(wù)的方式增加社區(qū)收入，以補(bǔ)償社區(qū)公益性、無償性的服務(wù)支出，保障社區(qū)服務(wù)的收支平衡或略有盈余;另一方面要積極引入社區(qū)經(jīng)營(yíng)理念，大力引導(dǎo)民間資金投向社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓寬融資渠道，完善政府與社會(huì)相結(jié)合的多元籌資機(jī)制。

4．健全與完善社區(qū)居民參與機(jī)制社區(qū)居民的積極參與是提高社區(qū)建設(shè)與管理效能的重要環(huán)節(jié)，提高社區(qū)居民的參與熱情，需要政府、社區(qū)、社會(huì)組織的共同努力。一是政府各級(jí)部門、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)各類組織等應(yīng)采取有效措施，積極構(gòu)建社區(qū)參與網(wǎng)絡(luò)，營(yíng)造良好的社區(qū)參與環(huán)境，千方百計(jì)提高社區(qū)居民參與率。二是社區(qū)管理部門要?jiǎng)?chuàng)新工作方式、方法，增強(qiáng)管理部門與社區(qū)社團(tuán)組織的凝聚力、向心力，在社區(qū)治理中積極倡導(dǎo)自愿平等的合作關(guān)系，健全與完善社區(qū)各參與主體之間的信任———合作機(jī)制。三是加強(qiáng)社區(qū)制度建設(shè)，健全和完善社區(qū)民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督機(jī)制，尊重社區(qū)居民的集體選擇意愿，以增強(qiáng)社區(qū)居民的認(rèn)同感、歸屬感，使廣大社區(qū)居民愿意參與、樂于參與社區(qū)建設(shè)與管理。

5．加快推進(jìn)法治社區(qū)的建設(shè)步伐社會(huì)管理中人情意識(shí)濃厚，法治觀念淡薄是我國(guó)比較普遍的社會(huì)現(xiàn)象。目前在社區(qū)治理中，也很難真正做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。在我國(guó)大力推進(jìn)建設(shè)法治社會(huì)的背景下，加強(qiáng)社區(qū)法治建設(shè)更是勢(shì)在必行。為此，必須加強(qiáng)社區(qū)法治宣傳教育，大力提高居民的法治意識(shí)和法治觀念;加強(qiáng)社區(qū)法治領(lǐng)導(dǎo)與隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)持用法治思維與法治方式及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)矛盾與糾紛;建立社區(qū)多方參與法治建設(shè)的有效機(jī)制，形成社區(qū)法治建設(shè)合力。

作者：尹作亮 單位：荊楚理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院