生態(tài)文明下的土地利用規(guī)劃問題及對(duì)策

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摘要：今年來我國加強(qiáng)對(duì)土地進(jìn)行合理的利用規(guī)劃，得我國在土地用地總量方面得到了進(jìn)一步控制，并且耕地方面也得到了進(jìn)一步地保護(hù)，但是情況還是不夠樂觀。特別是在黨提出了保護(hù)自然，建設(shè)生態(tài)文明理念后，順應(yīng)環(huán)境需求尤為凸顯。如何把生態(tài)文明建設(shè)和土地利用規(guī)劃合理有效地結(jié)合起來是迫在眉睫需要進(jìn)一步解決的。因如，文章積極探索生態(tài)文明背景下土地利用在規(guī)劃上存在的問題及對(duì)策。首先提出生態(tài)文明背景下土地整治規(guī)劃改革的意義，再分析現(xiàn)有土地利用規(guī)劃面臨的問題，最后指出生態(tài)文明背景下土地利用規(guī)劃相應(yīng)的解決對(duì)策。一方面進(jìn)一步增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)意識(shí)，突出強(qiáng)調(diào)生態(tài)建設(shè)的重要性，融入生態(tài)文明理念的必然性，在今后土地規(guī)劃中是不可或缺的，另一方面也為推動(dòng)綠化建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)文明建筑提供新構(gòu)思。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè)；土地規(guī)劃；問題及對(duì)策

1生態(tài)文明背景下土地利用在規(guī)劃上改革的意義

目前很多國土單位在土地利用規(guī)劃方面還是簡單地以解決耕地“占補(bǔ)平衡”或建設(shè)用地指標(biāo)為目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃，在土地利用規(guī)劃上幾乎沒有融入生態(tài)文明理念，所以顯現(xiàn)了一連串問題，例如資源日益緊張、嚴(yán)重的環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)惡化等。面對(duì)如此嚴(yán)峻的形勢(shì)，必須要轉(zhuǎn)變思想，納入生態(tài)文明建設(shè)的理念，尊重、順應(yīng)、保護(hù)天然環(huán)境，讓土地在原有風(fēng)貌的基礎(chǔ)上可持續(xù)性發(fā)展，穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)的平衡，避免環(huán)境惡化加劇。因此，在生態(tài)文明的背景下，土地規(guī)劃改革勢(shì)在必行，重點(diǎn)要以生態(tài)文明理論為指導(dǎo)，全面統(tǒng)籌、綜合協(xié)調(diào)土地整治活動(dòng)與自然環(huán)境的關(guān)系。優(yōu)化土地資源，整治規(guī)劃模式是優(yōu)化國家土地空間開局的主要途徑和關(guān)鍵點(diǎn)，在生態(tài)文明背景下土地利用在規(guī)劃上的改革一方面有利于建設(shè)生態(tài)空間更好地讓山更清水更秀，另一方面也給自然環(huán)境留下更多的修復(fù)空間，大力發(fā)展環(huán)保型生態(tài)農(nóng)業(yè)，給子孫后輩留下綠水青山。

2土地規(guī)劃整治利用中出現(xiàn)的問題

2.1城鄉(xiāng)缺乏統(tǒng)籌，土地開發(fā)利用存在較多弊端

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖有中央政策的引導(dǎo)，但缺乏執(zhí)行力度，土地資源的管理和利用仍呈現(xiàn)分割狀態(tài)。（1）城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地所有權(quán)不同，流轉(zhuǎn)性也隨之天差地別，前者屬國家所有，可進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)；后者屬集體所有，依法不能流轉(zhuǎn)。城鎮(zhèn)和農(nóng)村土地?zé)o法統(tǒng)籌開發(fā)，空心村、閑置地等低效粗放經(jīng)營問題凸顯，而且這種土地制度的二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致的土地利用收益也有著天壤之別。（2）農(nóng)業(yè)土地利用效益低，為促成城鎮(zhèn)用地迅速擴(kuò)張，導(dǎo)致違規(guī)用地行為增加。（3）經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展的代價(jià)是能源、資源的高消耗以及生態(tài)環(huán)境的犧牲。以至于局部地區(qū)土地破壞、退化嚴(yán)重，土地生態(tài)環(huán)境總體呈惡化趨勢(shì)，耕地保護(hù)和糧食安全受到影響。（4）受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制制約，各類用地比例、結(jié)構(gòu)失調(diào)。城市用地中生產(chǎn)性用地比重較高，例如工業(yè)區(qū)等，占比相對(duì)較低的道路交通用地已不能滿足城市發(fā)展及生態(tài)環(huán)境改善的需求?！皵傦灐笔匠鞘邪l(fā)展規(guī)模，利用率不高，城市開發(fā)建設(shè)的盲目性導(dǎo)致城鎮(zhèn)地價(jià)差異明顯，郊區(qū)、鄉(xiāng)村被占土地現(xiàn)象日益嚴(yán)重。同時(shí)，由于土地利用與空間布局的不合理，造成用地緊張與浪費(fèi)并存，嚴(yán)重違背可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。（5）由于受城市戶口政策限制，進(jìn)城農(nóng)民工無法享受和城市居民同等待遇，工資低、工作忙，加上無力負(fù)擔(dān)城市生活成本，促使其選擇回農(nóng)村養(yǎng)老。農(nóng)民工無法融入城市，無法脫離鄉(xiāng)土的情況，造成了他們的雙重身份，雙重占地現(xiàn)象使農(nóng)村居民點(diǎn)和城市用地同步增長，用地緊張。

2.2生態(tài)保護(hù)意識(shí)淡薄，生態(tài)環(huán)保觀念未納入實(shí)施過程

當(dāng)前生態(tài)環(huán)保觀念尚未真正納入到土地整治規(guī)劃中，土地用途管制針對(duì)性和靈活性不足。土地整治規(guī)劃仍停留在傳統(tǒng)范疇上，新增耕地范圍、農(nóng)用地整治力度、農(nóng)村建設(shè)用地整治目標(biāo)、宜耕后備土地開發(fā)廣度等，嚴(yán)重滯后了生態(tài)土地建設(shè)的發(fā)展需求。土地規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施形式化，普遍存在重“量”輕“質(zhì)”的情況。相對(duì)重點(diǎn)管制對(duì)象——耕地而言，我國對(duì)非農(nóng)用地、生態(tài)用地等管控力度較弱，用地轉(zhuǎn)用手續(xù)審查不嚴(yán)，流程不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，缺乏一系列前期基礎(chǔ)研究工作，如土地適宜性評(píng)價(jià)、水文地質(zhì)調(diào)查、自然災(zāi)害評(píng)價(jià)、生物多樣性調(diào)查等，從而導(dǎo)致部分項(xiàng)目布局在山水資源保護(hù)敏感區(qū)域，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。同時(shí)，建設(shè)用地布局管制方式過于理想化、建設(shè)階段實(shí)施的較多不確定性，甚至占用基本農(nóng)田導(dǎo)致無法實(shí)施，多種矛盾，既加重了規(guī)劃調(diào)整的負(fù)擔(dān)，又阻礙了優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目落地。

3生態(tài)文明背景下土地利用整治的解決對(duì)策

（1）充分發(fā)揮政府職能作用，轉(zhuǎn)變觀念。將政府職能真正轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)上，使政府成為土地管理者，確保土地規(guī)劃利用工作的順利開展。堅(jiān)持“可持續(xù)發(fā)展”的理念，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)與環(huán)境、人口、經(jīng)濟(jì)的高度統(tǒng)一。（2）注重落實(shí)，強(qiáng)化執(zhí)行力，加強(qiáng)土地資源優(yōu)化的質(zhì)量。將土地利用生態(tài)化貫徹落實(shí)到位，環(huán)環(huán)相扣，使各類用地得以合理布局和安排。對(duì)嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境、污染重的建設(shè)項(xiàng)目不安排建設(shè)用地，從源頭上嚴(yán)格控制，杜絕建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的污染。不斷完善土地制度，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源為主線，統(tǒng)一土地市場(chǎng)，規(guī)范土地規(guī)劃，讓土地最大限度地得到優(yōu)化。（3）以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防為主，防治并舉”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本方針，遵循土地環(huán)境保護(hù)和建設(shè)有效結(jié)合的基本原則，將基礎(chǔ)性生態(tài)用地作為重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，加強(qiáng)對(duì)土地生態(tài)環(huán)境的治理力度，根據(jù)年度規(guī)劃，提前摸排申請(qǐng)的項(xiàng)目，視輕重緩急，嚴(yán)格城鎮(zhèn)建設(shè)用地預(yù)審和審批程序，有序控制城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張，并因地制宜改善土地的自然環(huán)境，以保障區(qū)域生態(tài)安全。用科學(xué)的發(fā)展觀指導(dǎo)土地編制、整治規(guī)劃，是土地規(guī)劃工作有序進(jìn)行、實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的有力保障。（4）做好土地整治規(guī)劃的環(huán)境影響分析，在土地布局規(guī)劃中是否存在制約區(qū)域地塊的生態(tài)自然環(huán)境發(fā)展，是否能充分利用土地結(jié)構(gòu)，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)建立和諧友善的土地開發(fā)利用模式，切實(shí)做到生態(tài)與建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。（5）根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，按照土地適宜性，重視土地的循環(huán)、低碳、生態(tài)利用，對(duì)園地、林地及其他農(nóng)用地進(jìn)行合理布局，明確城區(qū)、鄉(xiāng)村用地改建的重點(diǎn)工程，推進(jìn)特色農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營，充分發(fā)揮農(nóng)用地的生產(chǎn)、生態(tài)、景觀等綜合功能，拓展綠色空間。還要充分考量區(qū)域內(nèi)的實(shí)際發(fā)展情況和民眾的不同需求，以及城市周邊的自然環(huán)境，土地利用規(guī)劃應(yīng)與周邊自然契合，自主地保護(hù)自然環(huán)境。需要做到以下幾點(diǎn)：①合理規(guī)劃引導(dǎo)城鎮(zhèn)擴(kuò)張。②統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村區(qū)域居民點(diǎn)的建設(shè)用地。③優(yōu)化區(qū)域城鄉(xiāng)用地布局，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)。④嚴(yán)格遵循規(guī)劃主體功能區(qū)，以科學(xué)配置為重點(diǎn)，對(duì)城鄉(xiāng)密集區(qū)進(jìn)行土地規(guī)劃，以級(jí)別為要點(diǎn)，劃分生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)。不同功能區(qū)的區(qū)域管制、土地開發(fā)利用率、用途等要有差異性，從而優(yōu)化不同城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村區(qū)域的土地空間布局。（6）因地制宜規(guī)劃城鄉(xiāng)各類用地格局，使其符合生態(tài)文明建設(shè)的要求，協(xié)調(diào)配置社會(huì)活動(dòng)用地和居民點(diǎn)，保護(hù)原有耕地、林地、草場(chǎng)、河流水系等生態(tài)系統(tǒng)，與此同時(shí)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力開展生態(tài)環(huán)境問題治理等方面的綜合整治工作。（7）順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，加快修訂、完善有關(guān)法律法規(guī)，各種有效地管理手段均可納入土地管理的法律體系內(nèi)，有效地保障城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村土地整治規(guī)劃順利進(jìn)行。一方面使農(nóng)村土地管理制度規(guī)范化，切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益，保障農(nóng)民土地使用權(quán)。另一方面，貫徹落實(shí)土地有關(guān)法律規(guī)定，增強(qiáng)管制，嚴(yán)格執(zhí)行耕地“占補(bǔ)平衡”，用法律法規(guī)進(jìn)行約束，增進(jìn)責(zé)任感，全面加強(qiáng)執(zhí)行力，有效進(jìn)行土地資源整治規(guī)劃行動(dòng)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。（8）市場(chǎng)具有完整性，不僅包括國有土地使用市場(chǎng)，也應(yīng)包含農(nóng)村集約土地使用市場(chǎng)。因此，統(tǒng)一土地交易市場(chǎng)，合并國有土地和農(nóng)村集體土地的使用權(quán)市場(chǎng)交易勢(shì)在必行。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村工農(nóng)業(yè)用地的調(diào)節(jié)配置的作用，建立規(guī)范統(tǒng)一的土地資源配置市場(chǎng)，嚴(yán)格遵守并執(zhí)行相關(guān)制度。通過市場(chǎng)價(jià)格促進(jìn)土地合理、高速有效地流轉(zhuǎn)。同時(shí)，規(guī)范市場(chǎng)配置規(guī)則，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，提升服務(wù)質(zhì)量，對(duì)用地規(guī)模嚴(yán)格把控，節(jié)約利用土地，讓鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)劃的深度和廣度得以延伸。（9）建成多方位、全面協(xié)同的信息化平臺(tái)。以信息技術(shù)做支撐，將各方面信息整合、整理、透明化，優(yōu)化用地審批，強(qiáng)化用途監(jiān)控，防止違章建設(shè)，減少耕地流失。賦予土地用途管控新內(nèi)涵，納入土地利用強(qiáng)度、架構(gòu)、模式等內(nèi)容，從單一向立體多元化管理方向轉(zhuǎn)變。（10）強(qiáng)化批后監(jiān)管政策和措施。如：①定期巡查記錄，土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)、監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)及時(shí)更新。②提升監(jiān)管水平，明確職責(zé)分工，專人專管。③提高土地利用率，加大力度清理閑置土地，提升效益。④建立批后監(jiān)管檔案。包括現(xiàn)場(chǎng)公示牌、交地、動(dòng)工開發(fā)、竣工等各階段現(xiàn)場(chǎng)圖片、項(xiàng)目跟蹤卡，并采取有效地激勵(lì)或處罰措施。

4結(jié)束語

通過探索生態(tài)文明背景下土地利用在規(guī)劃上的改革，指出生態(tài)文明背景下土地利用規(guī)劃改革的意義，分析了現(xiàn)有土地利用整治規(guī)劃目前存在的問題及解決對(duì)策。一方面進(jìn)一步增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)意識(shí)，突出強(qiáng)調(diào)生態(tài)建設(shè)的重要性，融入生態(tài)文明理念的必然性。另一方面也是為推動(dòng)綠化建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)文明建筑提供新構(gòu)思。

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作者：朱美玲 單位：廣西桂林市臨桂區(qū)自然資源局