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摘要:本文以生態(tài)文明建設(shè),發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)為背景,通過闡述環(huán)境審計(jì)基本概念,分析了我國政府環(huán)境審計(jì)存在的諸如環(huán)境法律法規(guī)不完善,環(huán)境審計(jì)條件不成熟、環(huán)境審計(jì)結(jié)果執(zhí)行機(jī)制有弊端等問題,并從國家宏觀規(guī)劃、行業(yè)中觀引導(dǎo)和個人微觀實(shí)施三個方面提出完善環(huán)境審計(jì)的對策建議。
關(guān)鍵詞:生態(tài)文明;環(huán)境保護(hù);政府審計(jì)
一、環(huán)境審計(jì)相關(guān)理論概述
1.生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境審計(jì)的關(guān)系。生態(tài)文明建設(shè)的核心是倡導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì),但部分企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)利益,向自然無限索取,生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)利益最大化之間的矛盾愈演愈烈。環(huán)境審計(jì)人員通過定期對企業(yè)的環(huán)境活動進(jìn)行鑒證,公示審計(jì)結(jié)果,責(zé)令其限期整改,規(guī)范企業(yè)的環(huán)境行為,以保障生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。2.環(huán)境審計(jì)概述。陳思維(1998)認(rèn)為,環(huán)境審計(jì)是政府、民間和企業(yè)三大審計(jì)主體監(jiān)督評價環(huán)保政策的實(shí)施和因經(jīng)濟(jì)行為而產(chǎn)生的環(huán)境問題的活動。劉長翠(2005)認(rèn)為環(huán)境審計(jì)屬于環(huán)境審核的一部分,其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含對環(huán)境管理系統(tǒng)有效性的評價。王恩山(2005)認(rèn)為,政府除了對環(huán)保資金和環(huán)保政策進(jìn)行審計(jì)外,環(huán)境投資項(xiàng)目亦應(yīng)得到重點(diǎn)關(guān)注。
二、我國生態(tài)文明建設(shè)背景下環(huán)境審計(jì)的現(xiàn)狀分析
我國從20世紀(jì)80年代正式開啟環(huán)境審計(jì)的征程,雖取得一定成績,但與發(fā)達(dá)國家相比,仍存在許多問題。1.環(huán)境審計(jì)法律法規(guī)支撐不足。目前,我國相繼出臺了《大氣污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》等8部環(huán)境保護(hù)法律,15部自然資源法律和50部環(huán)保行政法規(guī),基本形成了有我國特色的環(huán)境法律體系。但隨著環(huán)境問題的多樣性,環(huán)境審計(jì)內(nèi)容更加廣泛,目前我國的環(huán)境立法缺乏對某些環(huán)境審計(jì)實(shí)踐事項(xiàng)的具體法律規(guī)定。同時,我國環(huán)境會計(jì)準(zhǔn)則和環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則的缺失,造成審計(jì)人員在審計(jì)過程中主觀性過強(qiáng),加大了環(huán)境審計(jì)風(fēng)險(xiǎn),制約了環(huán)境審計(jì)的發(fā)展。2.審計(jì)主體發(fā)展不均衡,環(huán)境審計(jì)模式不明確。鑒于我國的國情和環(huán)境審計(jì)的特點(diǎn),政府機(jī)關(guān)、社會中介和企業(yè)內(nèi)部審計(jì)三大審計(jì)主體發(fā)展極不均衡。首先,環(huán)保資金主要出自財(cái)政撥款,故其審計(jì)應(yīng)由政府審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),以政府環(huán)境審計(jì)為主導(dǎo);其次,我國環(huán)境審計(jì)時間短,理論知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累不足,環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則尚不明確,民間審計(jì)參與環(huán)境審計(jì)的難度很大;最后,我國環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不強(qiáng)制企業(yè)披露環(huán)境信息,企業(yè)環(huán)保意識薄弱,內(nèi)部環(huán)境審計(jì)發(fā)展受到限制。3.社會各界對生態(tài)文明審計(jì)不夠重視。環(huán)境審計(jì)作為新興事物,公眾對其在保護(hù)環(huán)境,促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的作用認(rèn)識不夠,不能參與其中。同時,部分審計(jì)人員認(rèn)識不到環(huán)境審計(jì)工作的特殊性,把環(huán)境審計(jì)當(dāng)作傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)對待,僅關(guān)注環(huán)保資金的運(yùn)用,對企業(yè)環(huán)境內(nèi)部審計(jì)的思考不足,這些都阻礙了環(huán)境審計(jì)工作的推廣。4.環(huán)境審計(jì)范圍、形式受限,審計(jì)質(zhì)量不高。2003-2014的16個環(huán)境審計(jì)公告數(shù)據(jù)顯示:16個公告中環(huán)保資金審計(jì)項(xiàng)目9個,占公告總數(shù)的56.25%;環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)項(xiàng)目3個,占公告總數(shù)的18.75%;環(huán)境政策法規(guī)執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目3個,占公告總數(shù)的18.75%;環(huán)境績效審計(jì)項(xiàng)目僅1個,公告總數(shù)的6.25%。從公告數(shù)量分析,績效審計(jì)所占比重很小,政府審計(jì)機(jī)關(guān)很少評價環(huán)保資金的使用效率和效果。同時,環(huán)境合規(guī)性審計(jì)過程中容易忽視政策本身的科學(xué)性和有效性,降低了環(huán)境審計(jì)的質(zhì)量。5.環(huán)境審計(jì)實(shí)施條件尚待提高。環(huán)境審計(jì)是一個系統(tǒng)工程,需要人力、物力、技術(shù)等條件成熟。(1)環(huán)境審計(jì)人員的素質(zhì)不高?,F(xiàn)階段我國環(huán)境審計(jì)人員知識結(jié)構(gòu)比較單一,50%以上人員出自財(cái)務(wù)審計(jì)專業(yè),環(huán)境科學(xué)專業(yè)人數(shù)不足10%,環(huán)境法律專業(yè)人員不足6%。(2)環(huán)境審計(jì)的技術(shù)投入不足。環(huán)境審計(jì)過程中會涉及污染程度監(jiān)測、大氣質(zhì)量監(jiān)測、水質(zhì)量監(jiān)測等技術(shù)問題。依托專門的監(jiān)測機(jī)構(gòu),需要大量的財(cái)力和技術(shù)投入,這是目前環(huán)境審計(jì)無法廣泛開展的癥結(jié)所在。6.環(huán)境審計(jì)結(jié)果執(zhí)行機(jī)制存在弊端。(1)環(huán)境審計(jì)公告數(shù)量少。2006年,我國開始環(huán)境審計(jì)結(jié)果公告。截至2014年審計(jì)署結(jié)果僅204項(xiàng),環(huán)境審計(jì)的公告僅17個,占公告總數(shù)8.33%。(2)公告可理解性差。環(huán)境審計(jì)結(jié)果公告對審計(jì)項(xiàng)目的某些細(xì)節(jié)問題表達(dá)模糊,公眾不能準(zhǔn)確理解相關(guān)信息。(3)社會關(guān)注度低。政府對環(huán)境審計(jì)結(jié)果公告的宣傳力度和利用程度不夠,未能引起社會各界的關(guān)注,無法發(fā)揮其監(jiān)督作用。(4)規(guī)避實(shí)質(zhì)問題。公告很少評價領(lǐng)導(dǎo)干部在貫徹落實(shí)資源環(huán)保政策,使用資源環(huán)保資金,開發(fā)建設(shè)資源環(huán)保項(xiàng)目過程中的責(zé)任履行情況等實(shí)質(zhì)問題。(5)處罰力度不夠。政府環(huán)境審計(jì)處罰不夠嚴(yán)厲,未能引起被審計(jì)單位重視,審計(jì)效果差。
三、完善生態(tài)文明建設(shè)背景下環(huán)境審計(jì)的建議
1.國家宏觀規(guī)劃,健全法律法規(guī),強(qiáng)化環(huán)保理念。(1)完善環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)。①將環(huán)境保護(hù)與環(huán)境審計(jì)寫入憲法。修訂憲法,從憲法高度對環(huán)境審計(jì)進(jìn)行框架式的概括,確定環(huán)境審計(jì)的重要地位;②修訂審計(jì)法。對環(huán)境審計(jì)的相關(guān)內(nèi)容,如工作原則、工作方法等進(jìn)行補(bǔ)充,明確政府環(huán)保部門和政府審計(jì)機(jī)關(guān)的分工合作問題,增強(qiáng)了政府環(huán)境審計(jì)的公信力;③修訂環(huán)境保護(hù)法。與時俱進(jìn),充分考慮擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展所引發(fā)的環(huán)境保護(hù)的新問題,擴(kuò)大法律的覆蓋面,明確權(quán)威的法律依據(jù),彌補(bǔ)環(huán)境審計(jì)制度的缺失。(2)構(gòu)建明確的環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則。制定專門的環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則,規(guī)定環(huán)境審計(jì)人員的工作標(biāo)準(zhǔn),督促其嚴(yán)于律己,各司其職,提高我國環(huán)境審計(jì)的效率和效果。環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則制定要依托法律,與時俱進(jìn),要導(dǎo)向鮮明,注重細(xì)節(jié)。(3)加大環(huán)境審計(jì)理念宣傳力度。政府機(jī)關(guān)應(yīng)利用廣播、電視、新媒體等手段加強(qiáng)宣傳教育,提高生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識,使公眾對政府環(huán)境審計(jì)有更加清晰的認(rèn)識,增強(qiáng)公眾環(huán)境保護(hù)意識,營造良好的輿論氛圍;應(yīng)打破地方保護(hù)主義的壁壘,監(jiān)督相關(guān)單位落實(shí)環(huán)保措施,嚴(yán)厲查處違規(guī)企業(yè)及相關(guān)人員,對通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問題進(jìn)行徹底整改。2.行業(yè)中觀引導(dǎo),健全審計(jì)模式,拓展審計(jì)內(nèi)容,強(qiáng)化結(jié)果透明度。(1)借鑒國外經(jīng)驗(yàn),健全審計(jì)模式。國際上成熟的環(huán)境審計(jì)發(fā)展模式是“政府主導(dǎo),民間和企業(yè)內(nèi)部審計(jì)為輔”,三方合力進(jìn)行。而我國環(huán)境審計(jì)主要由政府審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行,力量相對單薄。一方面,應(yīng)確定清晰的環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則,積極吸納社會中介機(jī)構(gòu)參與環(huán)境審計(jì);另一方面,逐步強(qiáng)制企業(yè)披露環(huán)境相關(guān)信息,增強(qiáng)企業(yè)環(huán)保意識,促使企業(yè)改進(jìn)環(huán)境管理薄弱環(huán)節(jié),制定環(huán)境內(nèi)部控制,引導(dǎo)企業(yè)環(huán)境內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展。(2)突出環(huán)境績效審計(jì),拓展審計(jì)內(nèi)容?,F(xiàn)階段,環(huán)境績效審計(jì)在政府環(huán)境審計(jì)中比重較小。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將注意力轉(zhuǎn)移到環(huán)境績效審計(jì)上,實(shí)行全面審計(jì),拓寬審計(jì)內(nèi)容。(3)完善責(zé)任追究機(jī)制,強(qiáng)化結(jié)果透明度。首先,將環(huán)境履責(zé)情況與政府官員政績掛鉤,作為官員提拔標(biāo)準(zhǔn),激勵領(lǐng)導(dǎo)干部對環(huán)境問題加強(qiáng)治理,提倡“環(huán)保生產(chǎn)”,綠色發(fā)展;其次,審計(jì)機(jī)關(guān)要將環(huán)境審計(jì)結(jié)果及時公布于眾,廣開言路,接受社會各界監(jiān)督;最后,加大處罰力度,貫徹責(zé)任追究制度。將環(huán)境治理績效作為考評官員重要指標(biāo),采取強(qiáng)制措施嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法犯罪,增強(qiáng)責(zé)任主體環(huán)保意識。3.個人微觀實(shí)施,多渠道提高環(huán)境審計(jì)人才的專業(yè)素質(zhì)。(1)提高主動學(xué)習(xí)能力。審計(jì)人員應(yīng)主動學(xué)習(xí)國外先進(jìn)審計(jì)方式方法,尋求審計(jì)技術(shù)突破,收集真實(shí)、有效的環(huán)境數(shù)據(jù),提高環(huán)境審計(jì)的效率和效果;(2)強(qiáng)化人才引進(jìn)和后續(xù)培訓(xùn)。建立專門審計(jì)人才培養(yǎng)機(jī)制,引進(jìn)不同學(xué)科專業(yè)人士,提升環(huán)境審計(jì)人員知識層次;(3)利用專家的工作。在環(huán)境監(jiān)測方面要與國內(nèi)外知名外部專家建立合作關(guān)系,必要時要利用專家的工作。(4)構(gòu)建信息交流平臺。以政府環(huán)境審計(jì)為主導(dǎo),構(gòu)建一個信息平臺,強(qiáng)化政府審計(jì)、社會審計(jì)和企業(yè)內(nèi)部審計(jì)人員的交流與合作。
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作者:許鳳玉 周穎 單位:濱州學(xué)院