鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制問題及對策研究
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摘要：隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，如何做好財政的預(yù)算管理工作已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的首要任務(wù)。預(yù)算編制作為財政預(yù)算管理的首要環(huán)節(jié)，其重要性不言而喻。財政預(yù)算編制具有完整性、穩(wěn)妥性、透明性等特點(diǎn)，對政府預(yù)算管理水平的提升、資金使用的效益等有著重要的影響。本文分析當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制存在的問題。并提出了有效策略，以期為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制精準(zhǔn)科學(xué)的財政預(yù)算提供參考。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；預(yù)算編制；對策
引言
“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢?！必斦A(yù)算編制作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施預(yù)算管理的起點(diǎn)，不僅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展各項(xiàng)活動提供了有力的財力保障，還提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項(xiàng)資源的統(tǒng)籌能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在預(yù)算編制過程中仍存在問題，如預(yù)算管理不到位等，影響預(yù)算編制的精準(zhǔn)性。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須以新的預(yù)算法為準(zhǔn)繩，不斷完善內(nèi)部體制改革，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。
1鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制的概述
1.1財政預(yù)算編制的含義和特點(diǎn)
財政預(yù)算是政府活動計劃的反映，是對未來一定時期內(nèi)財政收支安排的預(yù)測和計劃，決定著政府收支規(guī)模和活動范圍。財政預(yù)算編制是指由財政部門負(fù)責(zé)編制，反映政府財政年度內(nèi)財政收入及支出狀況的計劃，一般由財政預(yù)算收入和財政預(yù)算支出構(gòu)成。財政預(yù)算編制的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在：（1）完整性，財政預(yù)算編制要體現(xiàn)綜合預(yù)算的要求，各項(xiàng)收支都要納入預(yù)算編制范圍內(nèi)；（2）穩(wěn)妥性，預(yù)算編制要量入為出，收支平衡，不瞞報、虛報收支，量力而行；（3）透明性，預(yù)算編制要公開、透明，以減少預(yù)算分配的主觀隨意性；（4）重點(diǎn)性，預(yù)算編制要合理安排各項(xiàng)資金，統(tǒng)籌兼顧，先保證基本支出，后安排項(xiàng)目支出，項(xiàng)目按主次安排支出；（5）績效性，預(yù)算編制要綜合評估項(xiàng)目開展的效益性，及時調(diào)整支出，厲行節(jié)約。
1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制的重要性
規(guī)范編制財政預(yù)算是預(yù)算執(zhí)行高效的基礎(chǔ)和前提，決定了預(yù)算編制在預(yù)算管理中的重要地位。首先，科學(xué)精準(zhǔn)的財政預(yù)算編制是政府開展預(yù)算管理的首要環(huán)節(jié)，也是核心環(huán)節(jié)，有利于政府提升預(yù)算管理水平。其次，合理科學(xué)的財政預(yù)算編制有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合理做好財政資金的使用計劃，提高政府財政資金的使用效益。最后，合理準(zhǔn)確的財政預(yù)算編制有利于政府按照輕重緩急，將有限的資源合理分配到重點(diǎn)、民生領(lǐng)域之中，發(fā)揮好政府的優(yōu)化資源配置職能。
2鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制存在的問題
近幾年，隨著新的預(yù)算法及相關(guān)預(yù)算法律法規(guī)的實(shí)施，財政預(yù)算管理日益完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府，長期的預(yù)算管理意識有待加強(qiáng)，再加上不熟悉新的預(yù)算法和相關(guān)的預(yù)算管理法規(guī)，預(yù)算編制工作存在許多問題。
2.1預(yù)算編制方法不夠科學(xué)
2.1.1收入的預(yù)算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要是根據(jù)上年的收入情況和一定的增長率進(jìn)行測算。以這種方式編制的收入預(yù)算缺乏對當(dāng)年客觀情況的判斷和摻雜領(lǐng)導(dǎo)主觀攤派任務(wù)的因素，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)與實(shí)際數(shù)相差甚遠(yuǎn)，年終需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整或者增加預(yù)算支出。政策信息掌握不全面或上下級數(shù)據(jù)不對稱，上級轉(zhuǎn)移性收入預(yù)算不全面，存在漏報或少報的情況。
2.1.2支出的預(yù)算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要根據(jù)定員定額標(biāo)準(zhǔn)及上年執(zhí)行情況來測算。對人員及公用經(jīng)費(fèi)支出的預(yù)算，主要按照人員定額標(biāo)準(zhǔn)核定，每年的支出較為穩(wěn)定；對歷年支出的專項(xiàng)，主要參照上年項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況而定。上年預(yù)算執(zhí)行率達(dá)標(biāo)，則按上年預(yù)算數(shù)核定，執(zhí)行率不達(dá)標(biāo)，則無論完成率如何，均按同一百分比削減；對新增項(xiàng)目，參照上年類似項(xiàng)目，粗略預(yù)估；對基建項(xiàng)目支出，主要根據(jù)預(yù)算單位上報情況而定。按這種方式編制的支出預(yù)算，沒有對支出項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑u估和分析，缺乏對項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的申報、遴選、論證、審核等管理工作，對項(xiàng)目安排是否合理和支出是否必要存在主觀隨意性［1］。
2.2預(yù)算編制考核及監(jiān)督力度不足
2.2.1預(yù)算編制的績效目標(biāo)審核不到位目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對部門預(yù)算的績效考核，主要是對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的績效評價，對部門預(yù)算編制的前期考核卻很少。近年來，財政部門要求預(yù)算單位在報送部門預(yù)算的同時，需要將預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)作為預(yù)算審核的依據(jù)，但缺乏具體的考核標(biāo)準(zhǔn)，財政部門并沒有做硬性的規(guī)定，預(yù)算單位報與不報不影響預(yù)算單位的預(yù)算審核，加上預(yù)算單位上報的項(xiàng)目績效目標(biāo)隨意性大，財政部門又缺乏具體的審核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致對預(yù)算單位的績效目標(biāo)審核流于形式。
2.2.2人大的監(jiān)督力度不足鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制的監(jiān)督主體主要是鎮(zhèn)人大，人大代表普遍對財政專業(yè)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)不熟悉，且大部分人大代表是兼職的，時間安排比較緊湊，很難兼顧預(yù)算編制的方方面面，導(dǎo)致監(jiān)督只能對某部分項(xiàng)目支出的簡單審核，缺乏實(shí)質(zhì)性的審查，監(jiān)督走過場，流于形式。
2.3預(yù)算編制人員業(yè)務(wù)水平有待提高
（1）部門負(fù)責(zé)人不重視預(yù)算編制。主觀認(rèn)為預(yù)算編制是財務(wù)人員的事情，缺乏對預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)識，對本部門預(yù)算編制不重視，審核流于形式。（2）預(yù)算編制人員責(zé)任心不強(qiáng)。預(yù)算編制往往參照上年度數(shù)據(jù)復(fù)制粘貼，缺乏單位內(nèi)部溝通，隨意填報，漏報少報。（3）預(yù)算編制人員業(yè)務(wù)水平不高。近幾年來，新的預(yù)算法及相關(guān)預(yù)算管理法律法規(guī)的實(shí)施，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算編制人員的業(yè)務(wù)能力提出了更高、更全面的要求。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財務(wù)人員不熟悉預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，受過專業(yè)的財務(wù)知識培訓(xùn)甚少。部分單位的財務(wù)是一人兼多職，再加上財務(wù)崗位人員變動頻繁，很難保證預(yù)算編制的質(zhì)量和準(zhǔn)確性［2］。
3完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制的對策
針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算編制過程中存在的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須牢牢以新的預(yù)算法和相關(guān)預(yù)算管理規(guī)定為準(zhǔn)繩，沖破瓶頸，不斷完善預(yù)算編制，提高財政預(yù)算管理能力。
3.1規(guī)范預(yù)算編制方法
3.1.1推行零基預(yù)算法鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制要切實(shí)推行零基預(yù)算法，堅持以鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際為基礎(chǔ)，科學(xué)合理地分析各項(xiàng)預(yù)算收支，減少不必要的主觀因素干擾。一方面，對收入預(yù)算，要主動聯(lián)系相關(guān)征收部門，及時了解收入影響因素，根據(jù)征收部門提供的預(yù)估數(shù)，合理編制各項(xiàng)預(yù)算收入；另一方面，對支出預(yù)算，（1）針對基本支出，要結(jié)合當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革及政策要求，根據(jù)實(shí)際支出情況，合理調(diào)整定員定額標(biāo)準(zhǔn)，健全預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系；（2）針對專項(xiàng)支出，要根據(jù)項(xiàng)目支出的效率和效益，進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)研分析，明確重點(diǎn)支出預(yù)算安排的基本規(guī)則；（3）針對基建支出，切實(shí)執(zhí)行預(yù)算重要性原則，加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目及民生支出的統(tǒng)籌管理，合理安排基建項(xiàng)目的支出。
3.1.2落實(shí)預(yù)算項(xiàng)目庫管理預(yù)算單位在開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作前，需提前做好項(xiàng)目申報、評審、認(rèn)證工作，不入庫項(xiàng)目不得納入預(yù)算編制。項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作要貫穿于全年業(yè)務(wù)之中，加強(qiáng)對項(xiàng)目的前期評審，保障項(xiàng)目安排的合理性和績效性，不斷提高預(yù)算編制的精準(zhǔn)性和科學(xué)性［3］。
3.2強(qiáng)化績效目標(biāo)審核及人大監(jiān)督力度
3.2.1健全績效評價管理機(jī)制，強(qiáng)化績效目標(biāo)審核財政部門要貫徹落實(shí)預(yù)算安排與績效目標(biāo)掛鉤的約束機(jī)制，完善預(yù)算編制的前置考核制度。預(yù)算單位在申報預(yù)算項(xiàng)目時，要同時進(jìn)行項(xiàng)目的績效目標(biāo)信息申報，包括立項(xiàng)依據(jù)、項(xiàng)目內(nèi)容和目標(biāo)、實(shí)施周期、投入總金額、本年度預(yù)算金額等，所有項(xiàng)目都要有明細(xì)的資金測算。財政部門要對預(yù)算單位上報的績效目標(biāo)進(jìn)行全面梳理、嚴(yán)格審核，對無具體內(nèi)容、無支出明細(xì)測算的或支出不夠細(xì)化的，一律不予安排，切實(shí)把財政資金用在實(shí)處，以提高財政資金的使用效益。
3.2.2加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督力度一方面，在人大代表中挑選熟悉財政預(yù)算工作的代表，或者以顧問的形式聘請財政專業(yè)人才加入鎮(zhèn)人大預(yù)算委員會，強(qiáng)化人大監(jiān)督的人才力量，避免人大監(jiān)督因不熟悉業(yè)務(wù)而流于形式；另一方面，可以在鎮(zhèn)人大預(yù)算委員會下設(shè)專職預(yù)算小組，由熟悉財政預(yù)算管理的退休人員和熱衷財政事業(yè)的民眾組成，貫穿財政預(yù)算編制全過程，不能僅僅停留在某個流程的監(jiān)督，要加大對財政預(yù)算編制的實(shí)質(zhì)性審查，如對預(yù)算編制的合規(guī)性和合理性審查。
3.3加強(qiáng)預(yù)算剛性約束，優(yōu)化預(yù)算編制隊(duì)伍
3.3.1強(qiáng)化剛性約束，提高人員責(zé)任意識（1）嚴(yán)格執(zhí)行“先有預(yù)算，后有支出”，支出的項(xiàng)目、金額必須與預(yù)算批復(fù)一致。（2）嚴(yán)格控制部門內(nèi)部或跨部門間的預(yù)算調(diào)劑，非涉及重點(diǎn)、民生支出的項(xiàng)目禁止預(yù)算調(diào)劑，單位預(yù)算調(diào)劑必須經(jīng)主管部門和財政部門審批，涉及金額較大的預(yù)算項(xiàng)目調(diào)劑，必須經(jīng)政府領(lǐng)導(dǎo)班子會議討論通過。（3）嚴(yán)控預(yù)算外資金審批。對未納入預(yù)算，而單位需要支出的項(xiàng)目，除非涉及民生或者上級要求必須支出的項(xiàng)目外，一律不得批準(zhǔn)。（4）落實(shí)問責(zé)制度，對違反預(yù)算管理的人員，依法追究責(zé)任。通過嚴(yán)肅預(yù)算管理的權(quán)威性，提高預(yù)算管理人員的責(zé)任意識［4］。
3.3.2加強(qiáng)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，優(yōu)化預(yù)算編制隊(duì)伍（1）組織財務(wù)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)新的預(yù)算法和預(yù)算管理的相關(guān)法律法規(guī)，開展現(xiàn)場業(yè)務(wù)指導(dǎo)。（2）建立財政預(yù)算編制交流群，定期預(yù)算管理新政策，相互學(xué)習(xí)交流，共同提高業(yè)務(wù)水平。（3）通過新招或調(diào)崗，優(yōu)化人員配置，保障財務(wù)人員專職專用。同時，通過考核和觀察，培養(yǎng)一批財務(wù)專業(yè)知識夠硬、學(xué)習(xí)能力夠強(qiáng)、責(zé)任心強(qiáng)的預(yù)算編制隊(duì)伍［5］。
4結(jié)束語
高效的財政預(yù)算編制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立現(xiàn)代財政制度的有力保障，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用有限的財政資源滿足社會公共服務(wù)需要的有效手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要重視預(yù)算編制在財政預(yù)算管理中的基礎(chǔ)性地位，正視預(yù)算編制過程中出現(xiàn)的各種問題，對癥下藥，采取精準(zhǔn)、科學(xué)的對策，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理能力的不斷提升，以推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。
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作者：殷珠兒 單位：東莞市大嶺山鎮(zhèn)國庫支付中心