高校預(yù)算管理問題分析

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［摘要］隨著科教興國理念的不斷深入人心，國家對高等教育事業(yè)的資源投入力度也在逐年加大，在上述背景下，高校預(yù)算科學(xué)化管理的重要性自然不言而喻。但目前高校預(yù)算管理工作在規(guī)劃、編制、執(zhí)行及績效評價方面存在諸多不足?；趯嶋H問題導(dǎo)向原則，本文提出若干建議，希冀為高校預(yù)算管理科學(xué)化工作提供些許綿薄之力。

［關(guān)鍵詞］高校;預(yù)算管理;芻議

一、引言

自2015年1月1日起，《中華人民共和國預(yù)算法(2014修正)》(下簡稱預(yù)算法)正式頒布實施，標志著高校預(yù)算管理工作已進入到一個全新的發(fā)展階段，如何科學(xué)規(guī)劃預(yù)算，強化預(yù)算約束，加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全統(tǒng)一規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，已成為各高?？沙掷m(xù)發(fā)展道路上所必須解決的一項重要課題。

二、高校預(yù)算管理體系現(xiàn)存問題

如果以預(yù)算規(guī)劃、編制、執(zhí)行、績效評價的整體生命周期作為考量口徑，高?，F(xiàn)有預(yù)算管理體系主要存在如下幾個問題:

(一)規(guī)劃角度

首先，高校預(yù)算與自身發(fā)展戰(zhàn)略的契合度不高，不少預(yù)算項目在規(guī)劃時僅以具體事宜為籌劃口徑，以自下至上的簡單數(shù)字報送、歸集作為實施途徑，而忽視該事宜的實際必要性和客觀可行性，以及與學(xué)校整體發(fā)展戰(zhàn)略之間的聯(lián)動性，因而預(yù)算呈現(xiàn)出較為明顯的“斷點性”、“分散性”的特點，無法為高校整體戰(zhàn)略的科學(xué)分解和落實提供有力的支撐;其次，預(yù)算收入結(jié)構(gòu)也不盡合理，主要體現(xiàn)在現(xiàn)有財政主流撥款模式中的“生均綜合定額”撥款與各專項資金撥款之間相對獨立，核算方式、基礎(chǔ)均不一致，且實際主管部門眾多，管理辦法多樣，因此無法形成有效地規(guī)劃協(xié)同，導(dǎo)致資源不能得到合理配置;再次，高?，F(xiàn)有預(yù)算規(guī)劃環(huán)節(jié)缺乏對取得效益與投入成本之間的配比評估，對于資源的投入規(guī)律也欠缺可參考的內(nèi)外部標桿，加之存在人為劃分預(yù)算周期以及高校自身運行特點等情況，致使預(yù)算的連續(xù)性和合理性都大打折扣;最后，多數(shù)高校采用的是基數(shù)加增長的預(yù)算分配方式，雖然這種增量方式操作簡便，但不一定符合高校發(fā)展的客觀實際，也不利于推廣增收節(jié)支的觀念。

(二)編制角度

除了有上述規(guī)劃方面提到的一些共性問題外，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)存在的另一主要問題是參與部門、人員較少，且囿于職能分工型的管理模式以及自身視野所限，這些人員無法就預(yù)算在空間、時間范疇內(nèi)運行的全面軌跡有更為深入的理解和認識，致使預(yù)算編制水平不高。

(三)執(zhí)行角度

主要體現(xiàn)在高校預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)部控制不到位。例如一些高校尚未建立起真正的預(yù)算管理內(nèi)部控制制度，只是實行簡單的歸口管理，將預(yù)算管理的權(quán)限劃撥給各相關(guān)的執(zhí)行部門，這種看似權(quán)責(zé)分明的管理機制實質(zhì)上只是一種對人不對事的粗放型運作模式，無法切實提高高校預(yù)算管理水平;另一方面，高校需要進一步完善預(yù)算調(diào)整機制，目前實踐中有兩種代表性的傾向，一種是認為預(yù)算一經(jīng)主管部門批準，需要嚴格執(zhí)行且不得變更，這種傾向易于造成資金使用效率低下，無法動態(tài)適應(yīng)形勢發(fā)展;另一種傾向是對預(yù)算管理進行弱化，隨意對預(yù)算進行調(diào)整、追加，這種傾向不利于管理規(guī)范度的提高，且易于滋生腐敗現(xiàn)象。

(四)績效評價角度

預(yù)算績效評價工作不僅是本次預(yù)算管理價值鏈的終端環(huán)節(jié)，同時也是后續(xù)預(yù)算工作的開篇所在，并為其合理開展和持續(xù)優(yōu)化提供必要的經(jīng)驗支持，上述預(yù)算法也第一次在公共財政預(yù)算收支中將法律的內(nèi)涵融入了績效管理，凸顯了績效管理在預(yù)算管理工作中的重要作用。但現(xiàn)實是不少高校預(yù)算評價體系缺失，層次不清晰，流于形式，預(yù)算指標選擇不科學(xué)以及預(yù)算績效評價所需的如獎懲、文化建設(shè)等配套機制仍不完善，等等。

三、完善高校預(yù)算管理的若干建議

(一)從宏觀維度分析，應(yīng)建立并完善高校預(yù)算規(guī)劃體系，主要是做好如下幾方面要素的平衡。

1、高校預(yù)算與高校整體發(fā)展目標之間的互動平衡。所指互動應(yīng)包含如下內(nèi)容:第一，是指高校預(yù)算管理的最頂層設(shè)計，是高校整體發(fā)展目標在高校預(yù)算管理工作方面的體現(xiàn)，以形成高校預(yù)算管理工作的核心理念，指引高校預(yù)算工作的前進方向;第二，依據(jù)高校預(yù)算工作特點對高校整體發(fā)展目標進行持續(xù)影響和動態(tài)調(diào)整，使其不斷地適應(yīng)預(yù)算管理實踐規(guī)律所提出的新要求。2、高校預(yù)算的綜合平衡。首先要做到統(tǒng)籌考慮各項收入來源之間的平衡，特別是以往年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，專項基金，往來款項等資金來源，應(yīng)將其統(tǒng)一納入到預(yù)算收入管理范疇;其次，不僅要做到常規(guī)意義上的正常經(jīng)費內(nèi)部收入支出平衡，專項經(jīng)費內(nèi)部收入支出平衡，更要做到正常經(jīng)費與專項經(jīng)費之間的收入支出平衡。目前不少高校采用申報專項經(jīng)費的形式以彌補正常經(jīng)費的不足，這種模式導(dǎo)致專項經(jīng)費申報總額連年加大，占高校預(yù)算比重也在逐步提升;加之每筆專項經(jīng)費的管理特性不一致，歸口主管部門各不相同，使得專項資金和正常經(jīng)費之間的配比結(jié)構(gòu)日趨失衡，合理銜接關(guān)系也趨于模糊。例如，由于缺乏統(tǒng)一地思考和規(guī)劃，大量的專項資金被投入到固定資產(chǎn)購置工作中，隨之而來的眾多后續(xù)運行、維護成本，又給正常經(jīng)費帶來沉重的壓力，這就形成了明顯的惡性循環(huán)局面?；谶@種窘境，就要求在高校預(yù)算規(guī)劃環(huán)節(jié)必須做好各個層面的收入、支出平衡，要做到全校一盤棋，確保有限的資源得到保值增值。

(二)從中觀維度分析，應(yīng)加強高校預(yù)算管理所需實施機制的建設(shè)。

1、廣泛吸收國內(nèi)外相關(guān)預(yù)算管理領(lǐng)域的優(yōu)勢經(jīng)驗，最大程度上體現(xiàn)成功預(yù)算需要全員參與的核心思想;并在傳統(tǒng)職能分工的基礎(chǔ)上，逐步拓展預(yù)算管理內(nèi)涵，以優(yōu)化高校內(nèi)部預(yù)算管理部門的組織結(jié)構(gòu)。例如澳大利亞高等院校設(shè)置的預(yù)算委員會是預(yù)算制訂的責(zé)任主體，其編寫的預(yù)算初稿必須向全校并征詢修改意見，等預(yù)算文件正式定稿后也必須向廣大師生進行公布并接受監(jiān)督;再如美國高等學(xué)校同樣設(shè)有專門的預(yù)算編制機構(gòu)，專門行使預(yù)算編制職能，財務(wù)部門承擔(dān)具體實施工作，此外，還設(shè)有專門的內(nèi)部控制部門以履行監(jiān)督職責(zé)。國內(nèi)高校預(yù)算管理亦可參考上述成功做法，例如在組織機構(gòu)建設(shè)上適時成立預(yù)算管理委員會為核心的預(yù)算管理架構(gòu)，該委員會直接對高校的最高權(quán)力部門如校長辦公會負責(zé)，其主要工作職責(zé)包括預(yù)算政策制訂和解釋、預(yù)算可行性分析及編制、大額預(yù)算調(diào)整方案制訂以及預(yù)算管理人員隊伍建設(shè)等;財務(wù)處以及相關(guān)業(yè)務(wù)部門作為具體預(yù)算執(zhí)行者，在操作層面接受預(yù)算委員會的指導(dǎo);同時，高校的審計、紀檢等部門須充分履行內(nèi)部監(jiān)督的職責(zé)，全程參與從預(yù)算編制到執(zhí)行、評價的各個工作環(huán)節(jié)，必要時也可引入會計師事務(wù)所等外部中介機構(gòu)作為監(jiān)督機制的有益補充。此外，最重要的一點是需要建立預(yù)算的公開機制，以便充分接受廣大師生的質(zhì)詢和監(jiān)督。2、建立預(yù)算資金循環(huán)，做好預(yù)算管理的內(nèi)部控制工作。例如從高校功能定位的角度看，可將預(yù)算循環(huán)劃分為人力資源價值增值循環(huán)、人才培養(yǎng)循環(huán)、科技創(chuàng)新循環(huán)、社會服務(wù)循環(huán)等;從高校預(yù)算資金運動特點及具體業(yè)務(wù)類型角度看，可將預(yù)算循環(huán)劃分為籌資循環(huán)，投資循環(huán)、資產(chǎn)管理循環(huán)、支出循環(huán)，等等;同時在此基礎(chǔ)上，建立并完善不同循環(huán)內(nèi)部的相關(guān)管理過程(組)，明確過程(組)之間的銜接和權(quán)責(zé)界限，明確每個過程(組)所需的輸入資源和輸出成果，以及關(guān)鍵控制點、控制目標、控制流程等，識別并應(yīng)對可能的風(fēng)險。通過上述舉措，借以研究不同預(yù)算資源要素投入的配比特性，研究各循環(huán)中不同資金收入、成本支出的驅(qū)動效應(yīng)和價值體現(xiàn)，梳理高校預(yù)算管理的最佳實踐，以切實做好預(yù)算管理的內(nèi)部控制工作。3、基于勝任力模型，做好預(yù)算管理人員角色的轉(zhuǎn)換。美國國際公共人力資源管理協(xié)會提出的管理者勝任力模型指明，人力資源管理者的勝任力分別在人力資源管理者的四種角色(人事管理專家、業(yè)務(wù)伙伴、領(lǐng)導(dǎo)者和變革推動者)中發(fā)揮作用。筆者認為上述思路對于高校預(yù)算管理人員自身角色塑造和轉(zhuǎn)換方面也有著十分有益的參考作用。作為一名合格的高校預(yù)算管理人員，不應(yīng)該被束縛在傳統(tǒng)日常服務(wù)提供者這個被動位置，應(yīng)該積極地實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換。首先要具備足夠的戰(zhàn)略眼光，能站在學(xué)校整體發(fā)展的高度來考慮預(yù)算設(shè)置的必要性和合理性;其次要成為業(yè)務(wù)專家，不僅局限于應(yīng)承擔(dān)的具體分工內(nèi)容，更要適時了解相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識，力爭做到一專多能;再次要履行培訓(xùn)師的角色，指導(dǎo)其他不具備相關(guān)經(jīng)驗、能力的人員順利開展工作，適應(yīng)預(yù)算管理要求;最后要充分發(fā)揮文化宣貫者的角色，在高校內(nèi)部營造良好的預(yù)算管理環(huán)境。

(三)從微觀角度分析，應(yīng)著重建設(shè)高校預(yù)算管理績效評價體系。

建議從兩個方面開展高校預(yù)算管理績效評價體系建設(shè)，一方面應(yīng)該實施一般評價，從資產(chǎn)保值增值的角度出發(fā)，對預(yù)算管理各個過程的合規(guī)性、合理性等屬性進行評價，如下表所示。同時在此基礎(chǔ)上適時采用層次分析法(AHP)、德爾菲法等管理工具，以形成分析矩陣，將從統(tǒng)計或其他觀測來源渠道獲得的數(shù)據(jù)、專家意見等要素有機地結(jié)合起來。另一方面，需要對高校預(yù)算管理進行專項評價或重點評價，主要體現(xiàn)在預(yù)算效益評價、預(yù)算管理水平評價等方面。在這個環(huán)節(jié)，確實有必要考慮參考借鑒一下企業(yè)財務(wù)管理評價的一些工具和辦法，例如在預(yù)算效益評價時，引入公允價值、機會成本、回收期、報酬率、凈現(xiàn)值等參考指標;在評估預(yù)算管理水平時，考慮資本結(jié)構(gòu)，敏感性資產(chǎn)組合等要素，以實現(xiàn)不同渠道收入支出的合理配比;或在評估資產(chǎn)管理水平時，突破高校固定資產(chǎn)不提折舊的傳統(tǒng)處理模式，通過平均年限法，加速法等折舊辦法以反映固定資產(chǎn)的實際使用情況，諸如此類，等等。換句話說，在一定程度內(nèi)實現(xiàn)高校預(yù)算評價體系的企業(yè)化模式重構(gòu)，對于提高高校預(yù)算管理水平將是很有益的嘗試，試想如果在高校預(yù)算評價體系中引入類似杜邦價值分析體系中權(quán)益凈利率一類的核心概念，并將其劃分為幾個關(guān)鍵指標，配合層層分解，覆蓋預(yù)算管理的主要領(lǐng)域，并通過指標間的配合關(guān)系以及對應(yīng)報表披露，以揭示預(yù)算管理的實際水平，這將會顯著提升高校預(yù)算管理的科學(xué)化程度。

參考文獻

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作者：志偉 單位：北京工業(yè)大學(xué)