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行政程序法精選(九篇)

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行政程序法

第1篇:行政程序法范文

從國(guó)家賠償法的規(guī)定看,行政賠償程序的最大特點(diǎn)就是:在引起行政賠償程序發(fā)生的方式上,允許兩種方式——“單獨(dú)式”和“一并式”并存。

(一)單獨(dú)式。即“單獨(dú)提起”,是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為已經(jīng)被確認(rèn),賠償請(qǐng)求人僅就賠償問(wèn)題向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求,當(dāng)賠償請(qǐng)求人采取這種方式時(shí),應(yīng)符合以下兩個(gè)條件:

首先,要具備“單獨(dú)提起”的前提。國(guó)家賠償法第9條第1款規(guī)定:“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)依法確認(rèn)有本法第3條、第4條規(guī)定的情形之一的,應(yīng)當(dāng)給予賠償。第3條、第4條規(guī)范的是行政賠償范圍,即當(dāng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為具有何種違法情形時(shí),國(guó)家才承擔(dān)賠償責(zé)任。因此,這一款所說(shuō)的”對(duì)依法確認(rèn)有本法第3 條、第4條規(guī)定的情形之一“的,就是”單獨(dú)提起“的前提。也就是說(shuō),因”單獨(dú)提起“而發(fā)生的行政賠償程序,必須是在行政機(jī)關(guān)及其工作的行為已經(jīng)被確認(rèn)為違法的基礎(chǔ)上進(jìn)行。那么,什么叫”依法確認(rèn)“、由誰(shuí)來(lái)確認(rèn)、怎樣進(jìn)行確認(rèn)?根據(jù)行政法律規(guī)范和行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定,有以下幾種情況:

1.作出違法行為的機(jī)關(guān)或者作出違法行為的行政工作人員所在的機(jī)關(guān)進(jìn)行確認(rèn):

2.行政行為經(jīng)相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議,被復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)為違法,或被復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷;

3.由于相對(duì)人提起行政訴訟,具體行政行為已被法院確認(rèn)為違法,或者判決撤銷,且判決生效;

4.具體行政行為系終局裁決行為,被擁有終局裁決權(quán)的行政機(jī)關(guān)確認(rèn)為違法。

當(dāng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為通過(guò)上述途徑被確認(rèn)為違法后,受害人就可單獨(dú)提出賠償請(qǐng)求。

其次,賠償請(qǐng)求人單獨(dú)就賠償問(wèn)題提出請(qǐng)求的,應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出,由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)逾期不賠償或者雙方就賠償問(wèn)題達(dá)不成協(xié)議的,受害人才能向人民法院提起賠償訴訟。也就是說(shuō),賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理是“單獨(dú)提起”行政賠償訴訟的一個(gè)必經(jīng)程序,賠償請(qǐng)求人不能越過(guò)該“雷池”而直接向人民法院提起賠償訴訟。究其原因,不難理解,行政賠償責(zé)任的承擔(dān)終究是要落實(shí)到具體的賠償義務(wù)機(jī)關(guān),設(shè)置該先行程序,可把大量的賠償糾紛消滅在該階段,從而減輕人民法院的負(fù)擔(dān),也給賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提供了一個(gè)對(duì)自己的違法行為進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)救的機(jī)會(huì),是符合設(shè)立國(guó)家賠償制度的最終目的的。

賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的處理不服的,可在規(guī)定的期限內(nèi)向人民法院提起賠償訴訟,人民法院應(yīng)該依照行政訴訟法進(jìn)行審理并作出判決。

(二)一并式。即“一并提起”,也可稱為連帶提起,是指賠償請(qǐng)求人在申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟,要求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為違法或要求撤銷該違法行為的同時(shí),一并提出賠償請(qǐng)求。國(guó)家賠償法第9條第2款規(guī)定,賠償請(qǐng)求人請(qǐng)求行政賠償,“也可以在申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟時(shí)一并提出?!薄耙徊⑹健本哂幸韵绿攸c(diǎn):

1.賠償請(qǐng)求人將兩項(xiàng)不同的請(qǐng)求——要求確認(rèn)行政行為違法或撤銷該行為和要求賠償向同一個(gè)機(jī)關(guān)提出,要求并案審理。這里的“兩項(xiàng)不同請(qǐng)求”應(yīng)當(dāng)是兩項(xiàng)屬于同一訴訟系列即行政訴訟系列的不同請(qǐng)求,而不是不同訴訟系列的兩項(xiàng)不同請(qǐng)求。因?yàn)樾姓r償訴訟其性質(zhì)仍屬于行政訴訟。后者則較常發(fā)生在當(dāng)行政機(jī)關(guān)依法對(duì)公民、法人或其他組織之間以及他(它)們相互之間的土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬進(jìn)行處理,當(dāng)事人既對(duì)該處理不服,要求人民法院予以撤銷,同時(shí)又要求人民法院一并解決原權(quán)屬糾紛,因此而形成的是行政訴訟附帶民事訴訟。

2.“一并提起”的條件是兩項(xiàng)請(qǐng)求之間存在著內(nèi)在聯(lián)系。這種聯(lián)系表現(xiàn)在:其一,該行政行為違法。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任的條件就是行政職權(quán)行為違法。其二,受害人所受到的損害是由該違法行為引起的,兩者具有因果聯(lián)系。

3.賠償請(qǐng)求人的賠償請(qǐng)求可一并在行政復(fù)議中提出,也可一并在行政訴訟中提出,這里既包括在申請(qǐng)復(fù)議和起訴的同時(shí)提出,也包括在行政復(fù)議和訴訟的過(guò)程中提出,因此,“一并提起”的行政賠償程序?qū)嶋H上就是適用行政復(fù)議程序和行政訴訟程序。

綜上,無(wú)論是“單獨(dú)提起”還是“一并提起”,解決行政賠償責(zé)任的最終程序都是賠償訴訟程序。其中,單獨(dú)提出行政賠償請(qǐng)求的,必須先經(jīng)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的處理。

與行政賠償程序相比,司法賠償程序有很大不同,其特點(diǎn)可以概括為以下三方面:

(一)司法賠償程序只能“單獨(dú)提起”。

前已述,行政賠償請(qǐng)求既可以“單獨(dú)提起”,也可以在行政復(fù)議和行政訴訟中一并提起。但是,根據(jù)國(guó)家賠償法第20條的規(guī)定,司法賠償只能單獨(dú)提起。通過(guò)對(duì)兩種提起方式的分析,不難看出,“一并提起”是在同一個(gè)程序中解決兩個(gè)請(qǐng)求,而“單獨(dú)提起”卻要通過(guò)兩個(gè)程序才能達(dá)到同樣的目的,相比之下,無(wú)論是在效率方面,還是在便于受害人行使以至實(shí)現(xiàn)其賠償請(qǐng)求權(quán)方面,“一并提起”都要優(yōu)于“單獨(dú)提起”。那為什么在司法賠償程序中不采取“一并式”,允許賠償請(qǐng)求人在要求確認(rèn)司法機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為違法的同時(shí)一并提出賠償請(qǐng)求呢?這絕不是立法者們?nèi)我馑鞯倪x擇,而是有其內(nèi)在緣由的。主要有兩方面原因:

首先,是由我國(guó)刑事訴訟中公檢法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約的機(jī)制決定的。在這個(gè)機(jī)制中,一方面,三機(jī)關(guān)可以相互糾正對(duì)方的錯(cuò)誤,比如,錯(cuò)拘可以經(jīng)檢察院不批準(zhǔn)逮捕予以確認(rèn);錯(cuò)捕可以經(jīng)法院判決無(wú)罪予以確認(rèn);錯(cuò)判可能因檢察院抗訴引起審判監(jiān)督程序予以確認(rèn)。另一方面,三機(jī)關(guān)又是分工負(fù)責(zé),自己有權(quán)改變自己作出的決定。如檢察院在逮捕公民后,可能因撤銷案件、決定免予起訴或者改為取保侯審,將該公民釋放,對(duì)此,人民法院無(wú)權(quán)審查檢察院的決定是否正確。如果允許“一并提起”,意味著在當(dāng)事人認(rèn)為檢察院的免予起訴、取保候?qū)彽葲Q定違法侵權(quán)時(shí),就可以向人民法院起訴并要求賠償,人民法院就有權(quán)對(duì)檢察院的決定進(jìn)行審查并進(jìn)行確認(rèn)。從目前來(lái)看,這種做法缺乏法律依據(jù),與現(xiàn)行刑事訴訟機(jī)制背道而弛。而行政賠償不存在這個(gè)問(wèn)題。根據(jù)行政復(fù)議條例和行政訴訟法,復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)裁決撤銷、變更具體行政行為,人民法院可以行使司法監(jiān)督權(quán),以判決的形式撤銷違法的具體行政行為、變更我失公正的行政處罰行為,等等。因此,允許在行政復(fù)議和行政訴訟中“一并提起”賠償請(qǐng)求是順理成章的事。不存在任何障礙。

其次,是法制統(tǒng)一的基本要求。刑事賠償實(shí)行的是無(wú)罪羈押賠償原則,而認(rèn)定有罪還是無(wú)罪,是依靠刑法,通過(guò)刑事訴訟程序來(lái)解決的。比如,對(duì)發(fā)生法律效力的錯(cuò)判,刑事訴訟法規(guī)定應(yīng)當(dāng)通過(guò)審判監(jiān)督程序來(lái)予以糾正。如果允許“一并提起”,人民法院對(duì)當(dāng)事人及其家屬的申訴就必須受理,受理后就必須首先來(lái)認(rèn)定原判是否有錯(cuò)誤,這就大大破壞了現(xiàn)行的審判監(jiān)督程序,無(wú)異于另外搞了一套程序來(lái)替代審判監(jiān)督程序,極不利于社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。同樣道理,對(duì)司法機(jī)關(guān)及其工作人員的刑訊逼供等行為也不能“一并提起”。

總之,在司法賠償程序中,只能通過(guò)刑事訴訟程序來(lái)確認(rèn)司法機(jī)關(guān)及其工作人員的行為是否違法,在違法行為得到確認(rèn)之后再提起賠償請(qǐng)求。賠償請(qǐng)求人“單獨(dú)提起”司法賠償也必須具備兩個(gè)條件,這一點(diǎn)和行政賠償是一致的,即(1)必須具備“單獨(dú)提起”的前提。在單獨(dú)提起賠償請(qǐng)求之前,司法機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為已經(jīng)得到了確認(rèn)。(2)賠償請(qǐng)求人應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求。所不同的是,確認(rèn)“違法情形”的途徑和依據(jù)不一樣。

1.錯(cuò)拘。由有權(quán)采取拘留的公安、安全等機(jī)關(guān)自己認(rèn)定,或者,在公安等機(jī)關(guān)報(bào)捕后,以檢察院認(rèn)為既沒(méi)有犯罪事實(shí)也沒(méi)有犯罪嫌疑而不批準(zhǔn)逮捕來(lái)加以認(rèn)定。

2.錯(cuò)捕。由檢察院自己確認(rèn),或者經(jīng)普通審判程序宣告無(wú)罪確認(rèn)。

3.錯(cuò)判。通過(guò)審判監(jiān)督程序再審改判無(wú)罪、撤銷原判來(lái)確認(rèn)。

4.刑訊逼供等暴力行為和違法使用武器、警械的,由作出行為的司法工作人員所在的機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)自己確認(rèn);由檢察院依照刑事訴訟法提起公訴,或者由受害人向法院自訴,經(jīng)法院判決來(lái)確認(rèn)。

5.偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)違法扣押、凍結(jié)、查封財(cái)產(chǎn)的,經(jīng)該機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)確認(rèn)。

6.人民法院在刑事訴訟中違法采取扣押、凍結(jié)、查封財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制措施,或者在民事訴訟、行政訴訟中違法采取對(duì)妨害訴訟的強(qiáng)制措施、保全措施或者對(duì)判決、裁定及其他生效法律文書(shū)執(zhí)行錯(cuò)誤、造成損害的,由該機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)確認(rèn)。

(二)復(fù)議為司法賠償?shù)谋亟?jīng)程序。

無(wú)論是“單獨(dú)提起”行政賠償,還是“單獨(dú)提起”司法賠償,首先都必須向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出,這是兩者的共性。如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)逾期不賠或者與賠償請(qǐng)求人達(dá)不成協(xié)議,行政賠償請(qǐng)求人可向人民法院提起賠償訴訟,而司法賠償請(qǐng)求人的下一步則是向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)即上級(jí)公安機(jī)關(guān)、檢察院或者監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)等申請(qǐng)復(fù)議,即司法賠償多了一個(gè)復(fù)議程序,而且是一個(gè)必經(jīng)程序,但賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是人民法院的除外。根據(jù)國(guó)家賠償法第21條第2款規(guī)定,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是人民法院的,賠償請(qǐng)求人可以向其上一級(jí)人民法院賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出賠償決定。上一級(jí)人民法院的賠償決定就是終局決定了。

應(yīng)當(dāng)指出,司法賠償復(fù)議和行政復(fù)議是兩種截然不同的制度。(1)性質(zhì)不同。行政復(fù)議屬于行政行為的一種,而司法賠償復(fù)議則應(yīng)歸入司法行為的一類。(2)處理的內(nèi)容不同。行政復(fù)議所要解決的主要是具體行政行為合法性和合理性問(wèn)題,司法賠償復(fù)議是針對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的處理決定是否正確而展開(kāi),僅解決賠償問(wèn)題,它不涉及司法機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)行為的合法與否。(3)救濟(jì)途徑不同。對(duì)不少行政復(fù)議裁決,相對(duì)人若不服可提起行政訴訟;而受害人對(duì)司法賠償復(fù)議機(jī)關(guān)所作的處理不服不能起訴,只能向人民法院提起作出賠償決定的請(qǐng)求。(4)程序不同。行政復(fù)議有著一套較為完備、獨(dú)立的程序。而司法賠償復(fù)議程序,國(guó)家賠償法規(guī)定得很不詳盡,可以說(shuō)這是立法中的一個(gè)缺陷,給將來(lái)的實(shí)際操作帶來(lái)了困難,這就有待于有權(quán)機(jī)關(guān)作出司法解釋,并在實(shí)踐中逐步加以完善。

(三)終局解決司法賠償?shù)某绦蚴侨嗣穹ㄔ嘿r償委員會(huì)的決定程序。

無(wú)論是行政賠償,還是司法賠償,終局解決賠償糾紛的都在人民法院,但終局解決行政賠償?shù)氖窃V訟程序,而終局解決司法賠償糾紛的程序是人民法院賠償委員會(huì)的決定程序。根據(jù)國(guó)家賠償法第22條,賠償請(qǐng)求人不服復(fù)議決定或者復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作復(fù)議決定的,賠償請(qǐng)求人可以向復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的同級(jí)人民法院賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出賠償決定,人民法院的賠償決定程序與行政賠償訴訟程序不同:

1.當(dāng)事人的稱謂不同,賠償決定程序中只有申請(qǐng)人(賠償請(qǐng)求人)和被申請(qǐng)人(賠償義務(wù)機(jī)關(guān)),沒(méi)有訴訟程序中的原告、被告之稱。

2.管轄不同。司法賠償由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的與復(fù)議機(jī)關(guān)同級(jí)的人民法院,一般是中級(jí)以上人民法院管轄,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是人民法院的,由其上一級(jí)人民法院管轄。而賠償訴訟是根據(jù)行政訴訟法中有關(guān)級(jí)別管轄和地域管轄的規(guī)定來(lái)確定管轄的法院。

3.審理組織不同。賠償決定程序?qū)嵭刑貏e的審理組織——賠償委員會(huì)。行政賠償案件則由各級(jí)人民法院內(nèi)設(shè)的行政審判庭受理,并采取合議制,由合議庭負(fù)責(zé)具體賠償案件的審理。

4.結(jié)案形式不同。賠償決定程序以決定的形式結(jié)案,行政賠償訴訟是采取判決和裁定的形式結(jié)案的。

5.采取的審級(jí)不同。在我國(guó),凡訴訟程序(民事訴訟中的特別程序除外)一律實(shí)行兩審終審制,行政賠償訴訟自不例外。但賠償決定程序是一次終局。

6.審理方式不同。賠償決定程序不象訴訟程序那樣實(shí)行以開(kāi)庭審理為主的方式,而是采取書(shū)面審理。賠償委員會(huì)根據(jù)雙方當(dāng)事人提供的材料,必要時(shí)可以進(jìn)行調(diào)查、詢問(wèn)當(dāng)事人,在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上即可作出書(shū)面決定,送達(dá)當(dāng)事人。

7.糾正的途徑不同。在賠償訴訟程序中,一審判決作出后,當(dāng)事人雙方如果不服,皆可上訴。判決生效后,還可望通過(guò)審判監(jiān)督程序來(lái)糾正錯(cuò)判。而賠償委員會(huì)的決定為終局決定,具有法律效力,當(dāng)事人不得上訴。

綜上所述,司法賠償程序?qū)嶋H上是由三大階段構(gòu)成:賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理階段;賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)的復(fù)議階段和人民法院賠償委員會(huì)的決定階段。當(dāng)然,并非所有的司法賠償糾紛都必須經(jīng)過(guò)這三個(gè)階段,但每個(gè)階段必須循序進(jìn)行,不得逾越。對(duì)行政賠償而言,由于兩種提起方式的并存,行政賠償程序不能作簡(jiǎn)單的階段劃分,可以將它分解為以下三套程序:(1)“單獨(dú)提起”的,由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理;賠償請(qǐng)求人若不服處理決定向人民法院起訴的,再適用行政賠償訴訟程序;(2)在行政復(fù)議中“一并提起”的適用行政復(fù)議程序;(3)在行政訴訟中“一并提起”的,適用行政訴訟程序,不管以哪種方式提起,最終解決行政賠償糾紛的都是訴訟程序。

以上我們著重分析了行政賠償程序和司法賠償程序的不同點(diǎn),下面就兩者的共同點(diǎn)作些歸納和分析。

(一)引起賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理程序發(fā)生的原因相同。

行政賠償和司法賠償中賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理程序的發(fā)生可以有以下兩種原因:一是因賠償義務(wù)機(jī)關(guān)主動(dòng)提出而發(fā)生。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)力也有義務(wù)與受害人主動(dòng)進(jìn)行協(xié)商,達(dá)成協(xié)議,主動(dòng)給予賠償。這體現(xiàn)了我們國(guó)家的社會(huì)主義性質(zhì),體現(xiàn)了國(guó)家機(jī)關(guān)及時(shí)糾正自己的違法行為并予以補(bǔ)救的積極態(tài)度。二是因受害人申請(qǐng)而發(fā)生。

(二)因申請(qǐng)而發(fā)生行政賠償和司法賠償程序的,在申請(qǐng)形式上,都實(shí)行書(shū)面申請(qǐng)為主,口頭申請(qǐng)為輔的原則。根據(jù)國(guó)家賠償法第12條的規(guī)定,“要求賠償應(yīng)當(dāng)遞交申請(qǐng)書(shū)”,“賠償請(qǐng)求人書(shū)寫(xiě)申請(qǐng)書(shū)確有困難的,可以委托他人代書(shū),也可以口頭申請(qǐng),由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)記入筆錄?!?/p>

(三)單獨(dú)提起行政賠償和司法賠償?shù)恼?qǐng)求時(shí)效相同,均為兩年,從國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的行為被依法確認(rèn)為違法之日起計(jì)算,由于“一并提起”行政賠償是在行政復(fù)議和行政訴訟中提起,因而“一并提起”的時(shí)效適用復(fù)議和訴訟的有關(guān)時(shí)效。

(四)無(wú)論是合議庭評(píng)議行政賠償案件,還是賠償委員會(huì)處理司法賠償糾紛,都實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)原則。且兩者在人數(shù)組成上亦有相同的要求,都必須是三人以上的單數(shù)。

(五)行政賠償和司法賠償程序中,在賠償問(wèn)題上運(yùn)用證據(jù)的規(guī)則相同。在國(guó)家賠償程序中,當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)的行為得到確認(rèn)之后,解決賠償糾紛的關(guān)鍵是要認(rèn)定損害后果是否存在,違法行為與損害后果之間是否具有因果關(guān)系等。對(duì)此,應(yīng)采用“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的證據(jù)規(guī)則,主管機(jī)關(guān)在必要時(shí)也可調(diào)查收集有關(guān)的證據(jù)。

(六)在行政賠償和司法賠償程序,圍繞著賠償糾紛可以進(jìn)行調(diào)解。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定,行政訴訟不適用調(diào)解,但“賠償訴訟除外”。這是因?yàn)橘r償訴訟不涉及對(duì)行政職權(quán)的處分問(wèn)題,而是對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的處分,具備調(diào)解的基礎(chǔ)。在國(guó)家賠償程序中,無(wú)論是“單獨(dú)提起”還是“一并提起”,圍繞著賠償問(wèn)題,主要是賠償方式和金額上可以適用調(diào)解。

第2篇:行政程序法范文

關(guān)鍵詞:行政程序違法實(shí)體違法

一、行政程序違法的表現(xiàn)

行政程序是指行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)經(jīng)歷若干步驟,采取一定形式和方法,在法定期限內(nèi),按一定順序完成的過(guò)程。然而,由于目前我國(guó)尚未有統(tǒng)一規(guī)范的行政程序法,加上一直以來(lái)“重實(shí)體,輕程序”傳統(tǒng)思想的影響,行政主體在執(zhí)法過(guò)程中不重視行政程序,甚至違反法定程序的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。常見(jiàn)的程序違法的主要有以下幾個(gè)方面:

1.步驟欠缺。即某行政法律行為的作出應(yīng)依行政法規(guī)規(guī)定的步驟進(jìn)行,但行政主體違法而未采取或履行相應(yīng)的步驟。法律通過(guò)規(guī)定行政程序以規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的軌跡,為行政主體設(shè)定相應(yīng)的程序性義務(wù),作為行政主體必須按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主體不能遺漏、疏忽法律預(yù)先設(shè)立的行政程序而進(jìn)行活動(dòng),否則勢(shì)必會(huì)侵犯行政相對(duì)方的權(quán)利,影響法律的公正與嚴(yán)肅。

2.順序顛倒。即行政主體違反法律規(guī)定的先后順序作出行政行為而構(gòu)成的違法。行政程序是由若干個(gè)步驟、階段在時(shí)間上延續(xù)所構(gòu)成,如同鏈條一環(huán)緊扣一環(huán),從而保證行政程序法律關(guān)系主體的活動(dòng)順利進(jìn)行,因而行政程序不得顛倒,即行政主體不能先進(jìn)行后面的行政程序,再進(jìn)行前面的行政程序,否則將會(huì)導(dǎo)致行為無(wú)效。

3.形式違法。即行政法律行為的作出應(yīng)當(dāng)采取某種法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,構(gòu)成程序違法。隨著行政法的進(jìn)一步健全和完善,對(duì)行政行為的法定形式的要求也愈加嚴(yán)格,一方面是為了監(jiān)督行政主體的執(zhí)法,另一方面也是為了更好地保障相對(duì)人的合法權(quán)利。然而,由于我國(guó)的行政法規(guī)建設(shè)起步較晚,人們的法律意識(shí)還比較淡薄,以致現(xiàn)實(shí)生活中違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

4.時(shí)限違法。即行政法律行為的作出超過(guò)法定的時(shí)間限制,從而構(gòu)成違法。為了保證行政活動(dòng)的高效率,行政程序的各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)有時(shí)間上的限制,如《行政處罰法》第四十二條第二款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證的七日前,通知當(dāng)事人舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)。”而在我們“依法行政”的建設(shè)過(guò)程中,行政主體沒(méi)有按照法律規(guī)定操作的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn),如行政主體沒(méi)有按照法律規(guī)定的期限給予當(dāng)事人充分答辯時(shí)間和出席陳述時(shí)間;或未按法定期限作出裁決,既不通知當(dāng)事人也不經(jīng)批準(zhǔn)延期的;或已過(guò)追訴時(shí)效仍追究相對(duì)人法律責(zé)任的等等。

二、行政程序違法與實(shí)體違法的法律后果比較

行政實(shí)體和行政程序是同一行政主體行為的兩個(gè)方面,它們彼此聯(lián)結(jié),相互依存。前者是行為的內(nèi)容,后者是行為的形式。行政行為作為一種法律行為,同時(shí)受到行政實(shí)體法和行政程序法的規(guī)范,但它們的地位和作用有差別。實(shí)體法決定著行政主體的資格與存在,違反了實(shí)體法,意味著主體資格的不合法,因而必然影響行政行為的效力。程序法不能直接決定主體的資格與存在,但這并不意味程序法不重要。由于行政主體行使實(shí)體權(quán)力的形式如何對(duì)行政是否科學(xué)和民主有極大地影響,因而法律通過(guò)規(guī)定行政程序以規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的軌跡,防止行政權(quán)力的濫用。但行政程序具有多樣性和復(fù)雜性,因此,對(duì)于違反行政程序的后果或責(zé)任承擔(dān)方式,也應(yīng)該因行政行為的不同、程序要求的不同而有所區(qū)別。那種認(rèn)為違反程序的行政行為一律無(wú)效的觀點(diǎn)是片面的。

我們還需要明確的是程序違法中對(duì)相對(duì)人權(quán)益并無(wú)影響的情形,一般不影響行政行為的效力,但這決非意味著這種違法行為就不受追究。現(xiàn)代法治的要求是違法必究,程序法也是法,違反它也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任,盡管世界各國(guó)對(duì)這種情形下的法律責(zé)任少有明確規(guī)定。我國(guó)1996年頒布的《行政處罰法》在這方面有所突破,該法第五十五條規(guī)定:違反法定處罰程序的,由上級(jí)機(jī)關(guān)或有關(guān)部門(mén)責(zé)令改正;可以對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員依法給予行政處分。這項(xiàng)規(guī)定為追究程序違法的法律責(zé)任提供了依據(jù)。那種以為“行政機(jī)關(guān)違反法定程序的責(zé)任即是行政行為無(wú)效”的觀點(diǎn),是不符合行政法理的,實(shí)踐中也行不通,而由此得出的“行政行為不因程序違法而導(dǎo)致無(wú)效是行政程序法律責(zé)任不獨(dú)立”的結(jié)論也是不正確的。其原因在于沒(méi)有把握行政程序的實(shí)質(zhì),并混淆了法律后果和法律責(zé)任的概念。行政程序法與行政實(shí)體違法的法律后果有如此差異,似乎與我們前面所言的程序的重要性、程序的價(jià)值目標(biāo)不相符合。但我們認(rèn)為,這正是實(shí)體法與程序法區(qū)別之所在。實(shí)體正義、程序效率都是法的正義的重要內(nèi)容。那種主張違反程序的行政行為一律無(wú)效的想法或做法,一是容易放縱違法的行政相對(duì)人,丟失實(shí)體正義;二是行政機(jī)關(guān)不得不重新作出具體行政行為而影響行政效率。因此,我們還是應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)體與程序的正義價(jià)值進(jìn)行具體的衡量取舍,以期更加符合法的正義的要求,提高法的正義的質(zhì)量,這種對(duì)于違反程序的行政行為采取靈活處理的做法其實(shí)也是世界各國(guó)的普遍做法。

三、對(duì)行政程序違法的司法審查

1.對(duì)行政程序違法進(jìn)行司法審查的程序

(1)審查法定步驟。步驟是程序的重要要素,任何行為都必須按照法定的步驟來(lái)進(jìn)行,否則就可能造成程序違法,例如,《治安管理處罰條例》規(guī)定,被裁決拘留的人或者他的家屬能夠找到擔(dān)保人或者按規(guī)定交納保證金的,在申訴和訴訟期間,原裁決暫緩執(zhí)行。這里就有一個(gè)法定步驟,即公安機(jī)關(guān)作出拘留裁決后,要告知被拘留人是否要求提供擔(dān)保,如果公安機(jī)關(guān)不執(zhí)行這一步驟,作出裁決就執(zhí)行拘留(實(shí)踐中此類情況常有發(fā)生),這種跳躍式的執(zhí)法行為,就是違反法定程序。

(2)審查法定順序。這一點(diǎn)要求行政程序中不能出現(xiàn)順序顛倒,也不能出現(xiàn)順序混亂。例如,行政主體在進(jìn)行有關(guān)執(zhí)法時(shí)必須按順序表明身份、說(shuō)明理由、采取相關(guān)措施、作出行政決定,并將有關(guān)決定交付當(dāng)事人,還要告之當(dāng)事人有關(guān)權(quán)利。如果違反了這一順序,將會(huì)導(dǎo)致程序違法,又如《行政訴訟法》第33條規(guī)定:“在訴訟過(guò)程中,被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)?!边@既是對(duì)被告訴訟權(quán)利的限制,也是為了防止被告以顛倒步驟順序取得的證據(jù)證明其行為合法。

(3)審查法定形式。一定的行為必須以相應(yīng)的形式表現(xiàn)出來(lái),如書(shū)面形式、口頭形式等,若某一行為不按法律規(guī)定的形式來(lái)進(jìn)行則屬程序違法,如《行政處罰法》規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)行人員當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的,必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù),未出具財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的,當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款?!钡?9條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)依照本法第39條的規(guī)定給予行政處罰,應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書(shū)?!蓖ǔ?對(duì)外行使影響公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的行為都應(yīng)當(dāng)是要式行為。

(4)審查法定時(shí)效。行政程序遵守法定的時(shí)效,是具體行政行為合法的重要條件之一。從法治的高度講,有行為就有相應(yīng)時(shí)效,而且這種時(shí)效是具體的、法定的,違反了法定時(shí)效,同樣會(huì)導(dǎo)致程序違法。

2.對(duì)行政程序違法司法審查的結(jié)果

對(duì)于違法行政程序司法審查的處理結(jié)果,學(xué)術(shù)界及司法界都有不同的意見(jiàn)。有的認(rèn)為,只要行政程序違法,不論實(shí)體處理是否合法,均應(yīng)判決撤銷。有的認(rèn)為,只要實(shí)體處理合法,程序違法,但未侵害行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)力,應(yīng)予維持,不過(guò)應(yīng)在判決書(shū)中指出其程序違法。有的認(rèn)為,只有程序嚴(yán)重違法,才能撤銷,一般違法且未給行政相對(duì)人造成侵害的,一般應(yīng)予維持。

在國(guó)外,許多國(guó)家和地區(qū)行政程序法中都有些“適當(dāng)寬松”的規(guī)定,即對(duì)某些“暇疵”的行政行為予以補(bǔ)正。比如德國(guó)行政程序法第44條規(guī)定了行政行為具有嚴(yán)重瑕疵的,包括程序嚴(yán)重瑕疵的,為無(wú)效行政行為;在撤銷和無(wú)效兩種糾正方式外,第45條則對(duì)“不導(dǎo)致第44條規(guī)定的對(duì)程序或形式的違反”的行政行為則可視為補(bǔ)正。此外,德國(guó)程序法典中還有對(duì)某些有程序或形式暇征的行政行為只要其對(duì)實(shí)體決定不具影響力可不予撤銷的規(guī)定。又如在奉行“法律程序至上”原則,視“正當(dāng)法律程序”為法律生命所在的美國(guó)也并不是任何違反程序的行為都會(huì)導(dǎo)致行政行為無(wú)效的后果。在行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)時(shí),“除非有特別法律規(guī)定,制定規(guī)章基本上是行政機(jī)關(guān)自己的事,除非法律另有規(guī)定,否則,不得以行政機(jī)關(guān)在頒布某項(xiàng)規(guī)定以前沒(méi)有舉行聽(tīng)證會(huì),沒(méi)有與受此規(guī)章影響的各方協(xié)商或通過(guò)其它方式征求他們的意見(jiàn)為由宣布規(guī)章無(wú)效。目前,我國(guó)法律意識(shí)整體水平不高,行政程序意識(shí)在行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員中普遍需要提高,因此,筆者認(rèn)為對(duì)于行政程序違法司法審查的結(jié)果規(guī)定既不宜過(guò)于嚴(yán)格,也不宜過(guò)于寬松,而宜作一些具體情況與類型的區(qū)分。

概括說(shuō)來(lái),行政程序違法的司法審查應(yīng)以公正和效率為標(biāo)準(zhǔn)。如果違反法定行政程序的行政行為損害了相對(duì)人的合法權(quán)益,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效,并依法予以撤銷;如果行政行為違反行政程序,但并沒(méi)有損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益,或者影響微小,可不認(rèn)定該行政行為無(wú)效。具體說(shuō)來(lái),對(duì)違反法定行政程序可分以下幾種情況作不同處理:

(1)對(duì)于任意性行政程序,行政機(jī)關(guān)具有一定的自由裁量權(quán),可以根據(jù)實(shí)際情況和需要自主選擇。這種選擇只要不違反行政程序的基本原則,即不影響該行為的法律效力。如果行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)自主選擇的程序提出異議要求撤銷,法院一般不予支持。但是,“如果行政機(jī)關(guān)選擇的程序嚴(yán)重違背法理、違背基本公正要求,雖不構(gòu)成違背法定程序,但可構(gòu)成‘’,人民法院可以以為根據(jù)撤銷相應(yīng)具體行政行為?!?/p>

(2)對(duì)行政程序中輕微的瑕疵現(xiàn)象,一般不作違反法定程序處理。對(duì)于這種情況能補(bǔ)充的責(zé)令行政主體補(bǔ)充,不能補(bǔ)充的提出司法建議。

(3)對(duì)行政程序混亂,違反法定的、不可改變的順序,并且損害了相對(duì)人合法權(quán)益的,可判決撤銷并責(zé)令行政機(jī)關(guān)依照法定順序重新處理。

行政程序違法的后果不同于實(shí)體違法,這是由行政程序本身的性質(zhì)決定的。并不如有的學(xué)者所認(rèn)為的:程序違法,從嚴(yán)格法治角度講,是必須撤銷該行為的,但從效率上講,有條件地維持也是可取的。程序違法對(duì)行政行為效力的影響,要區(qū)分不同情況分別處理,不能陷于形式主義。這也體現(xiàn)了現(xiàn)代行政程序法的基本價(jià)值取向:公正與效率的和諧統(tǒng)一。程序違法不以撤銷該行政行為為惟一的法律后果。有的程序違法的法律后果表現(xiàn)為一種“待定”狀態(tài),如超出復(fù)議期限仍未做出決定的行為,可能會(huì)成為相對(duì)人提訟或要求其它權(quán)利的理由,這也是一種法律后果。至于是否影響行為效力,則需由法院根據(jù)具體情況進(jìn)行審查作出判決。

注釋:

①羅豪才.行政訴訟法學(xué)[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1992.247.

②石紅心.行政機(jī)關(guān)違反法定程序責(zé)任新論[J].行政法制,2002,(2):910.

③哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].北京:法律出版社,2000.

第3篇:行政程序法范文

【正文】

科學(xué)地界定行政程序違法的內(nèi)涵,有效地設(shè)定行政程序違法的法律責(zé)任,對(duì)于增強(qiáng)人們的程序觀念,推進(jìn)行政法治,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)行政程序法的價(jià)值目標(biāo)具有重大意義。

行政程序及行政違法的概述

一、行政程序及其分類

行政程序,顧名思義,是行政過(guò)程中的次序。行政程序是為完成行政工作和處理行政事務(wù)而必須遵循的一系列前后相繼的操作步驟和過(guò)程。行政程序并不具體指導(dǎo)如何去進(jìn)行行政管理,但它指示行政管理進(jìn)行的方向與順序,詳細(xì)規(guī)定完成行政工作和處理行政事務(wù)的步驟。行政程序的實(shí)質(zhì)是確定行政管理活動(dòng)的時(shí)間序列,達(dá)到協(xié)調(diào)和促進(jìn)完成某項(xiàng)行政管理計(jì)劃的目的。

二、行政程序違法的概念

凡是違法行為都必須追究法律責(zé)任,這也是社會(huì)主義法制的一項(xiàng)重要原則。對(duì)一切違反法定程序的行為同樣應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任。 何為行政程序違法,在法國(guó),將行政程序違法稱為形式上的缺陷,是指行政行為欠缺必要的形式或程序,或者不符合規(guī)定的形式和程序,這些形式或程序由法律、法規(guī)或者法的一般原則所規(guī)定。此外,法國(guó)將程序?yàn)E用也劃入程序違法的范疇。如省長(zhǎng)利用司法扣押程序達(dá)到行政目的。[①]在英國(guó),行政程序違法包括違反自然公正原則和程序上的越權(quán)。而越權(quán)特指行政機(jī)關(guān)違反成文法規(guī)定的必須遵守的程序而言。[②]在我國(guó),人們一般認(rèn)為,行政程序違法是指《行政訴訟法》第54條第2款第3項(xiàng)規(guī)定的“違反法定程序”,即指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為違反法律、法規(guī)規(guī)定的方式、形式、手續(xù)、步驟、時(shí)限、行政主體實(shí)施行政行為違反正當(dāng)程序。

綜觀國(guó)內(nèi)外各學(xué)者的理論意見(jiàn),行政程序違法不僅指行政主體實(shí)施行政行為違反法定的程序規(guī)則,也指行政主體實(shí)施行政行為違反正當(dāng)程序原則。法哲學(xué)家羅納德·德沃金(Ronald Dworkin)說(shuō)道:“我們只有承認(rèn)法律既包括法律規(guī)則也包括法律原則,才能解釋我們對(duì)于法律的特別尊敬”。[③]

我國(guó)行政程序違法責(zé)任的現(xiàn)狀

一、行政程序違法的界定

法定行政程序是一國(guó)為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益和提高行政效率這一雙重的行政程序價(jià)值目標(biāo),而將一些行政程序法律化的產(chǎn)物。[④]我國(guó)《行政訴訟法》第54條規(guī)定,具體行政行為違反法定程序的應(yīng)予以撤銷。但是對(duì)于法定行政程序中“法”的外延應(yīng)如何界定,法定程序的范圍有多大,在理論界尚有不同的認(rèn)識(shí)。有學(xué)者將“法定程序”中的“法”限定為法律、法規(guī),法律法規(guī)未規(guī)定即意味著立法機(jī)關(guān)賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)。[⑤]有學(xué)者則認(rèn)為違反規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件,也應(yīng)屬于違反法定程序。[⑥]

界定行政程序違法中“法”的范圍,主要存在以下三個(gè)層次的問(wèn)題。

首先,行政法學(xué)界對(duì)違反法律、法規(guī)規(guī)定的程序構(gòu)成行政程序違法這一點(diǎn)沒(méi)有爭(zhēng)議;

其次,違反行政規(guī)章規(guī)定的程序是否構(gòu)成程序違法雖存在一定的爭(zhēng)議,但應(yīng)當(dāng)屬于法定程序的范圍;

最后,違反規(guī)章以下的規(guī)范性文件是否屬于程序違法在行政法學(xué)界存在更大爭(zhēng)議。但從信賴保護(hù)原則的要求出發(fā),既然行政機(jī)關(guān)自己作出了承諾,規(guī)定了行為的規(guī)程,就應(yīng)當(dāng)屬于違反法定程序的范疇。

二、我國(guó)目前行政程序違法的法律責(zé)任規(guī)定

(一)行政行為違法處理規(guī)定:

1989年頒布、1990年10月1日起開(kāi)始實(shí)施的《行政訴訟法》, 從司法審查的高度對(duì)行政行為提出了程序要求,規(guī)定是否符合法定程序是審查具體行政行為是否合法的必要條件之一,《行政訴訟法》在多處涉及行政程序問(wèn)題,最突出的有第11條、第33條、第54條等。關(guān)于受案范圍的第11條第一款中有兩處涉及行政程序問(wèn)題:一是第四項(xiàng)“認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照、行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或不予答復(fù)的。”另一處是第五項(xiàng),“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)拒絕履行或不予答復(fù)的?!边@兩項(xiàng)中的“不予答復(fù)”實(shí)質(zhì)上含有行政程序中的時(shí)限要求,若是在法律規(guī)定應(yīng)作出決定的時(shí)間內(nèi)未作出決定的,即是程序違法。第33條中規(guī)定:“在訴訟過(guò)程中,被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。”這實(shí)質(zhì)上是反映了行政程序中的順序要求。行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí),必須遵循先取證后裁決的順序,否則就是程序違法。程序違法的法律責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題主要表現(xiàn)在第54條的規(guī)定中,該條規(guī)定:具體行政行為只有證據(jù)確鑿,適用法律、法規(guī)正確,符合法定程序的,才能判決維持,而違反法定程序的可以作為判決撤銷、并可責(zé)令被告重新作出具體行政行為的理由之一。也即一個(gè)具體行政行為即使實(shí)體方面不存在任何瑕疵,只存在程序不合法的問(wèn)題,也不能判決維持。

從積極的方面看,《行政訴訟法》對(duì)行政程序的要求是前所未有的,它有力地推動(dòng)了我國(guó)有關(guān)行政程序方面的立法。但是,《行政訴訟法》對(duì)行政程序的要求,以及在程序違法的后果規(guī)定上仍存有不足之處?!缎姓V訟法》第55條規(guī)定,“人民法院判決被告重新作出具體行政行為的,被告不得以同樣的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為?!钡罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》第68條規(guī)定:“人民法院以違反法定程序?yàn)橛桑袥Q撤銷行政機(jī)關(guān)具體行政行為的,行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為時(shí),不受行政訴訟法第55條規(guī)定的限制?!币布词钦f(shuō),如果行政機(jī)關(guān)僅僅是因?yàn)槌绦蜻`法而敗訴的,在重新作出行政行為時(shí),仍然作出與原具體行政行為實(shí)體內(nèi)容相同的具體行政行為。對(duì)行政程序違法的這種處理結(jié)果在實(shí)踐中會(huì)產(chǎn)生許多的弊端。對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),雖然因程序違法而敗訴,但實(shí)體處理并未受到影響,這種實(shí)體并未“受損”的后果,很有可能成為行政機(jī)關(guān)及其工作人員淡漠程序的重要原因之一。對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō),雖然在對(duì)行政機(jī)關(guān)程序違法的訴訟中勝訴了,但實(shí)體上并非得到任何好處,所得到的還是如前一樣的后果,這樣就會(huì)使其認(rèn)為有關(guān)程序違法的訴訟沒(méi)有多大意義而不去起訴,其結(jié)果就會(huì)失去對(duì)程序違法應(yīng)有的監(jiān)督。

(二)行政復(fù)議程序違法處理規(guī)定

在《行政復(fù)議條例》中,也將行政主體的行政程序作為復(fù)議機(jī)關(guān)審查行政行為合法性和適當(dāng)性的重要內(nèi)容。在第九條“申請(qǐng)復(fù)議范圍”的規(guī)定中,將“認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照,行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的”和“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的”,與《行政訴訟法》一樣包含了行政程序中的時(shí)限要求。在第42條關(guān)于行政復(fù)議的決定中,將符合法定程序作為維持具體行政行為的要件之一。但是,在對(duì)具體行政行為違反程序的后果問(wèn)題上該條的規(guī)定是十分模糊的。 該條第2項(xiàng)規(guī)定了“具體行政行為有程序上不足的決定被申請(qǐng)人補(bǔ)正”,第4 項(xiàng),違反法定程序影響申請(qǐng)人合法權(quán)益的才能決定撤銷、變更,并可責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出具體行政行為。可見(jiàn)《行政復(fù)議條例》在違反程序的后果上,比較多地考慮了行政效率問(wèn)題,而將程序公正降到了次要地位。這就給行政復(fù)議機(jī)關(guān)在事實(shí)上很少以“違反法定程序”為理由撤銷具體行政行為提供了“法律依據(jù)”。程序的價(jià)值在此也就不能充分地得到體現(xiàn)(《行政復(fù)議法》草案在這一問(wèn)題的規(guī)定上有所變化)。

在《行政復(fù)議條例》中,對(duì)行政相對(duì)人提出了許多程序方面的要求,同時(shí)對(duì)違反法定程序所造成的法律責(zé)任也作了明確規(guī)定。主要有第29條:“公民、法人或者其他組織向有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議,應(yīng)當(dāng)在知道具體行政行為之日起15日內(nèi)提出,法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。”這是對(duì)行政相對(duì)人(復(fù)議申請(qǐng)人)提起復(fù)議的時(shí)限要求。第30條“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴,人民法院已經(jīng)受理的,不得申請(qǐng)復(fù)議?!薄肮?、法人或者其他組織向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議,復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)受理的,在法定復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院起訴”。這是對(duì)行政相對(duì)人在選擇救濟(jì)方式方面的程序規(guī)定。第32條“申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議應(yīng)當(dāng)遞交復(fù)議申請(qǐng)書(shū)?!边@是對(duì)行政相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議的形式要求,不采用書(shū)面形式者,復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理。

(三)行政處罰法違法規(guī)定

在我國(guó)行政程序的立法史上,對(duì)程序空前重視以及對(duì)程序違法的處理具有突破性進(jìn)展的是1996年的《行政處罰法》。該法不僅在行政處罰的具體程序設(shè)置方面具有開(kāi)拓性意義,而且明確規(guī)定,行政處罰必須依照法定程序?qū)嵤?,不遵守法定程序的,行政處罰無(wú)效(第3條)。該法第55條規(guī)定,違反法定程序的行政處罰,由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門(mén)責(zé)令改正,可以對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。這樣,不管實(shí)體是否正確,也不管程序違法對(duì)相對(duì)人影響的輕重,均可對(duì)主管人員和其他直接責(zé)任人員給予行政處分。如此規(guī)定,就會(huì)使有關(guān)人員重視行政程序,因?yàn)榧词故菍?shí)體正確,而程序違法,相關(guān)人員也要承擔(dān)一定的法律責(zé)任,而不僅僅是重新作出行政處罰??梢钥隙?,如果《行政處罰法》能夠得到嚴(yán)格實(shí)施,行政程序違法,至少是行政處罰中的程序違法現(xiàn)象將會(huì)大大減少,依法行政的水平將會(huì)因此而大大提高。

在《行政處罰法》中對(duì)行政相對(duì)人的有關(guān)程序行為及其法律責(zé)任也提出了具體要求。如第42條規(guī)定:“當(dāng)事人要求聽(tīng)證的,應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后3日內(nèi)提出?!比绻鄬?duì)人超過(guò)法定時(shí)限未提出聽(tīng)證要求, 則喪失要求聽(tīng)證的權(quán)利。又如第46條規(guī)定:“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書(shū)之日起15日內(nèi),到指定的銀行繳納罰款”,如果當(dāng)事人超過(guò)法定期限不繳納罰款,作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)制措施。

各國(guó)行政法違法責(zé)任之比較

“程序違法也屬違法”即違反法定程序便應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。由于在實(shí)踐中程序違法之后果,并不像實(shí)體違法責(zé)任那樣簡(jiǎn)單。對(duì)此,各國(guó)行政程序法或行政訴訟法以及行政訴訟判例也多有差別。

一般認(rèn)為:行政行為明顯違法并導(dǎo)致?lián)p害行政相對(duì)人權(quán)益,包括程序違法已導(dǎo)致對(duì)行政相對(duì)人不公正的待遇,應(yīng)撤銷該行政行為,并認(rèn)定該行政行為自始無(wú)效。但對(duì)程序方面違法,不能采取一刀切的簡(jiǎn)單化態(tài)度。許多國(guó)家和地區(qū)行政程序法中都有一些“適當(dāng)寬松”的規(guī)定,即對(duì)有某些“瑕疵”的行政行為予以補(bǔ)正。

一、德國(guó)行政程序違法責(zé)任

在德國(guó),行政程序的法律效力與行政程序的不同類型有關(guān)。德國(guó)的行政程序分類有“正式程序”與“非正式程序”之分;有“外部程序”與“內(nèi)部程序”之分;有“行政立法程序”與“行政裁決程序”之分。根據(jù)德國(guó)行政程序法的基本精神,違反有關(guān)程序、方式的行政行為,相對(duì)于內(nèi)容上“實(shí)質(zhì)違法”,是一種“形式違法”,因此如構(gòu)成程序違法,以撤銷該行為為原則,確認(rèn)其無(wú)效為例外。德國(guó)行政程序法第44條規(guī)定了行政行為具有嚴(yán)重瑕疵的,包括程序嚴(yán)重瑕疵的,為無(wú)效行政行為;另外,在撤銷和無(wú)效兩種糾正方式外,第45條則對(duì)“不導(dǎo)致第44條規(guī)定無(wú)效的對(duì)程序或形式的違反”的行政行為則可視為補(bǔ)正,這些情況包括:1.事后提交行政行為所需的申請(qǐng)(對(duì)行政相對(duì)人而言);2.事后提出所需的說(shuō)明理由;3.事后補(bǔ)作對(duì)參與人的聽(tīng)證;須協(xié)作的委員會(huì),事后作出行政行為所需的決議;4.其他行政機(jī)關(guān)補(bǔ)作其應(yīng)作的共同參與等。

德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定,對(duì)法律未特別規(guī)定適用某種程序時(shí)就適用“非正式程序”。該法第10條規(guī)定:“行政程序不受一特定形式約束,對(duì)形式有特別的法律規(guī)定時(shí)依該規(guī)定。行政程序的進(jìn)行應(yīng)力求簡(jiǎn)單和符合目的”。所謂“非正式程序”即指程序之時(shí)間、方式、內(nèi)容等都沒(méi)有明確規(guī)定的程序,由行政機(jī)關(guān)采取職權(quán)主義在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)行使(盡管行政機(jī)關(guān)被授權(quán)依其裁量行為時(shí),裁量活動(dòng)也須符合授權(quán)目的,且應(yīng)遵守法定的裁量界線。)其承擔(dān)法律責(zé)任的形式、要求與“正式程序”應(yīng)有區(qū)別。德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定的“正式程序”包括:程序開(kāi)始、調(diào)查事實(shí)、聽(tīng)取當(dāng)事人陳述以及作出行政決定等。

在德國(guó),行政機(jī)關(guān)在行政程序開(kāi)始或進(jìn)行過(guò)程中,針對(duì)程序而非最終實(shí)體問(wèn)題所作出的行為,其目的在于最終達(dá)成實(shí)體決定,這樣的行為與程序缺乏獨(dú)立性,是形成最終決定之一環(huán),因此,在德國(guó)不能對(duì)之單獨(dú)提起撤銷請(qǐng)求,換言之,行政相對(duì)人只有等這類程序完成,行政主體作出最后行政決定之后,才能將此類程序行為連同行政決定,經(jīng)由法律途徑解決“程序違法”問(wèn)題。但學(xué)者對(duì)此有不同意見(jiàn),認(rèn)為“純粹程序行為”不可對(duì)之單獨(dú)提出救濟(jì),但若此程序行為在實(shí)體上影響當(dāng)事人權(quán)利,則應(yīng)允許當(dāng)事人單獨(dú)對(duì)此提起救濟(jì)。

德國(guó)法典第47條還對(duì)行政行為的轉(zhuǎn)換作出規(guī)定,即“具瑕疵的行政行為與另一行政行為目的相同,作出前者的行政機(jī)關(guān)依已發(fā)生的程序和已采取的形式也可能合法作出后者,且具備作出要件的,可將前者轉(zhuǎn)換為后者?!贝送猓聡?guó)程序法典中還有對(duì)某些有程序或形式瑕疵的行政行為只要其對(duì)實(shí)體決定不具影響力可不予撤銷的規(guī)定。

二、英國(guó)行政程序違法責(zé)任

英國(guó)是一個(gè)非常重視程序的國(guó)家,它要求行政機(jī)關(guān)的行政行為必須遵守程序公正原則,尤其是當(dāng)相對(duì)人的合法權(quán)益受到行政行為的損害或行政行為將產(chǎn)生不利后果時(shí),要給予相對(duì)人提出意見(jiàn)的機(jī)會(huì),行政機(jī)關(guān)及有關(guān)行政官員必須充分考慮當(dāng)事人所提意見(jiàn)?!耙粋€(gè)行政機(jī)關(guān),在適當(dāng)情況下,必須給予受到他們決定影響的人一個(gè)申訴機(jī)會(huì),……在沒(méi)有聽(tīng)到他要說(shuō)的話之前就剝奪他的權(quán)利是不公正的?!盵⑦]違反公正原則的后果也不是一概而論的,法院一般根據(jù)具體情況而論,如果違反了公正原則對(duì)當(dāng)事人影響不大,法院可作撤銷決定。

英國(guó),成文法規(guī)定的程序很多,諸如調(diào)查程序、咨詢程序、通知程序、公布程序等。其中有內(nèi)部程序和外部程序、強(qiáng)制性程序和任意性程序之分。行政機(jī)關(guān)違反成文法明文規(guī)定程序的稱為程序上的越權(quán)行為。程序上越權(quán)行為其后果不像實(shí)體上的越權(quán)那樣一概無(wú)效,違反任意性程序的行政行為可能仍然有效。區(qū)分強(qiáng)制性程序與任意性程序的標(biāo)準(zhǔn)是,是否對(duì)公共利益造成重大影響。[⑧]

在實(shí)務(wù)上,英國(guó)極少規(guī)定程序違法的法律效果的法律。程序瑕疵的法律效果一般由法院決定。英國(guó)早期劃分“強(qiáng)制程序”與“任意程序”。 只有違反“強(qiáng)制程序”的才可決定無(wú)效。

現(xiàn)在英國(guó)為確定程序違法的嚴(yán)重性,規(guī)定了“重要性標(biāo)準(zhǔn)”,在相關(guān)案例中可以歸納出若干原則:

(1)行政機(jī)關(guān)中人民以財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)或者其他限制時(shí),應(yīng)嚴(yán)格遵守程序要件;

(2)作出決定時(shí),未依法定程序咨商利害關(guān)系人或者未依法定程序進(jìn)行調(diào)查,其決定也可能無(wú)效;

(3)公告或者通知之方式應(yīng)妥當(dāng),使利害關(guān)系人或者公眾得為有意義之參與,否則,公告或者通知?jiǎng)t無(wú)效。

(4)未教示當(dāng)事人救濟(jì)途徑者,原決定無(wú)效。

三、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)行政程序違法責(zé)任

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)曾仿照德國(guó)關(guān)于行政處分有無(wú)效與得撤銷兩種處理方式,對(duì)行政機(jī)關(guān)法規(guī)命令因其程序違法導(dǎo)致無(wú)效和廢棄兩種處理結(jié)果。如行政機(jī)關(guān)命令其訂定依法應(yīng)經(jīng)其他機(jī)關(guān)核準(zhǔn),而未經(jīng)核準(zhǔn)者,可導(dǎo)致命令無(wú)效。如行政機(jī)關(guān)命令依法應(yīng)經(jīng)聽(tīng)證并依聽(tīng)證筆錄訂定,而聽(tīng)證筆錄所示證據(jù)不以支持其決定者,訂立命令的行政機(jī)關(guān)應(yīng)自行或由上級(jí)機(jī)關(guān)命其廢棄全部或一部。命令經(jīng)廢棄者,自廢棄之日起,失其效力。

在臺(tái)灣地區(qū)又有所謂的“重要性理論”之傾向,即重大的程序違法可以構(gòu)成撤銷原處分之原因,輕微的程序違法則不影響決定的結(jié)果,不構(gòu)成撤銷的原因。

臺(tái)灣地區(qū)1998年10月由“立法院委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議”通過(guò)的臺(tái)灣行政程序法草案第105 條有關(guān)“行政處分”無(wú)效的涉及程序違法的有“不能由書(shū)面處分中得知處分機(jī)關(guān)者”,“應(yīng)以證書(shū)方式作成而未給予證書(shū)者”等幾種情況,在這種情況下“無(wú)效之行政處分自始不生效力”。但該草案又在第108條中作了補(bǔ)充:“違反程序或方式規(guī)定之行政處分,除依105條規(guī)定而無(wú)效者外,因下列情形而補(bǔ)正:一、 須經(jīng)申請(qǐng)始得作成之行政處分,當(dāng)事人已于事后提出者。二、必須證明之理由已于事后證明者。三、應(yīng)給予當(dāng)事人陳述意見(jiàn)之機(jī)會(huì)已于事后給予者。四、應(yīng)參與行政處分作成之委員會(huì)已于事后作成決議者。五、應(yīng)參與行政處分作成之行政機(jī)關(guān)已于事后作成者。前項(xiàng)第2款至第5款之補(bǔ)正行為,僅得于訴愿程序終結(jié)前為之;得不經(jīng)訴愿程序者,僅得于向行政法院起訴前為之?!边@一規(guī)定,既給予行政機(jī)關(guān)某些程序瑕疵以補(bǔ)正的機(jī)會(huì),又給予時(shí)限的必要限制。

值得注意的是,臺(tái)灣地區(qū)1998年10月2 日經(jīng)“立法院”會(huì)議修正通過(guò)的《行政訴訟法》中未有關(guān)于程序違法審查的明確規(guī)定。

從以上有關(guān)國(guó)家和地區(qū)行政程序違法的后果比較中可見(jiàn),無(wú)論是大陸法系國(guó)家,還是英美法系國(guó)家,行政主體程序違法的后果并不一定都會(huì)直接影響到行政行為效力,而是要根據(jù)某種行為程序違法是否影響到相對(duì)人的權(quán)益,是否影響行政決定的實(shí)體內(nèi)容和效果以及是否影響到公共利益等具體情況加以調(diào)整。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)未必都可以應(yīng)用到中國(guó)來(lái)。但是,對(duì)行政程序瑕疵的分析、評(píng)價(jià)判斷與處理確實(shí)不宜簡(jiǎn)單化,國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)還應(yīng)全面介紹、深入研究。

我們認(rèn)為:中國(guó)社會(huì)目前法律意識(shí)整體水平不高,在行政程序意識(shí)在行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員中普遍需要提高的情況下,既不宜對(duì)違反法定行政程序的行為規(guī)定過(guò)于嚴(yán)格的法律責(zé)任,也不宜規(guī)定過(guò)于“寬松”的法律責(zé)任,作為成熟的《行政程序法》的制定,則宜作一些具體情況與類型的區(qū)分,以便“未雨綢繆”,對(duì)各種可能發(fā)生的情況加以規(guī)范。

對(duì)我國(guó)行政程序違法法律責(zé)任的思考

根據(jù)中外各國(guó)各地區(qū)行政程序違法的責(zé)任體系的分析,我國(guó)在制定統(tǒng)一的行政程序法時(shí),應(yīng)借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,針對(duì)程序違法的不同情形,設(shè)定多種責(zé)任形式,構(gòu)建一個(gè)程序違法的責(zé)任形式體系,并科學(xué)規(guī)定每種責(zé)任形式的適用條件,通過(guò)對(duì)這些責(zé)任形式的靈活有效運(yùn)用,實(shí)現(xiàn)公平與效率兼顧、公共利益與個(gè)人利益適度平衡的目的。具體可從以下方面加以完善:從法律之間存在矛盾之處應(yīng)確立科學(xué)合理的行政程序法律責(zé)任的規(guī)則原則;從行政程序違法責(zé)任實(shí)現(xiàn)形式過(guò)于簡(jiǎn)單之處。從各法律規(guī)定中可以看出,目前的法律對(duì)程序違法的責(zé)任實(shí)現(xiàn)形式主要是撤銷,缺少其他方式的有效補(bǔ)充。這無(wú)論從保護(hù)相對(duì)人權(quán)益角度還是從執(zhí)法成本與效益角度來(lái)說(shuō)都是不合理的。應(yīng)增加行政程序法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)形式,并對(duì)已有的撤銷的實(shí)現(xiàn)形式加以限制,以保障相對(duì)人利益和提高行政效率促進(jìn)行政法治建設(shè)。筆者認(rèn)為具體來(lái)說(shuō),行政主體程序違法的責(zé)任形式可歸結(jié)為:

(一)無(wú)效

無(wú)效是指行政行為因具有重大明顯瑕疵或具備法定無(wú)效條件,自始不發(fā)生法律效力的情形。為確保行政機(jī)能的有效運(yùn)作,維護(hù)法的安定性并保護(hù)公民方的信賴?yán)妫姓袨榈蔫Υ庙氝_(dá)到重大,依一般人合理之判斷甚為明顯且一目了然的,始為無(wú)效。

就行政行為無(wú)效的情形的規(guī)定可包括因程序違法而導(dǎo)致行政行為無(wú)效的情形。對(duì)程序上重大、明顯違法而無(wú)效的行政行為,因其自始對(duì)當(dāng)事人不具有拘束力,從理論上推導(dǎo),當(dāng)事人具有程序抵抗權(quán),即拒絕服從或合作的權(quán)利。建議我國(guó)在制定統(tǒng)一的行政程序法時(shí),對(duì)行政行為無(wú)效的條件、法律后果及當(dāng)事人享有的程序抵抗權(quán)作出系統(tǒng)明確的規(guī)定。

(二)撤銷

在我國(guó),撤銷是行政主體程序違法承擔(dān)法律責(zé)任的主要形式,但非唯一形式,且撤銷權(quán)的行使也應(yīng)區(qū)別不同的情況加以靈活運(yùn)用??删唧w分析為:

1、撤銷對(duì)公共利益有重大危害的,不能撤銷;受益人對(duì)該行為的信賴?yán)骘@然大于撤銷所要維護(hù)的公共利益的,不能撤銷。

2、違反任意性程序規(guī)則不影響行政行為的效力,違反強(qiáng)制性程序規(guī)則才發(fā)生程序越權(quán)問(wèn)題,將影響行政行為的效力,有時(shí)產(chǎn)生無(wú)效的后果,有時(shí)產(chǎn)生撤銷的后果。

3、在成文法所規(guī)定的程序規(guī)則之外,普通法上的自然公正原則是行政機(jī)關(guān)必須遵循的最基本的程序規(guī)則。一般而言,法院對(duì)違反自然公正原則且對(duì)于當(dāng)事人有重要影響的行政決定,認(rèn)為是無(wú)效的決定;而對(duì)于當(dāng)事人影響較小和違法情節(jié)較輕的行政決定,則認(rèn)為是可撤銷的決定。

4、為了保護(hù)受益人的權(quán)益及其對(duì)行政的信賴,對(duì)有瑕疵的授益性行政行為的撤銷可做限制,即要求對(duì)授益性行政行為撤銷的前提是:因公共利益的需要而不得不撤銷,且受益人因撤銷所受的損失得到合理的補(bǔ)償。

綜上可理解為,只有在不撤銷會(huì)給公共利益或其他人的合法權(quán)益造成重大損害的情況下,才予以撤銷。

(三)補(bǔ)正

補(bǔ)正是由行政主體自身對(duì)其程序輕微違法的行政行為進(jìn)行補(bǔ)充糾正,以此來(lái)承擔(dān)法律責(zé)任的方式。根據(jù)現(xiàn)代學(xué)者的觀點(diǎn),不再拘泥于過(guò)去的形式主義,對(duì)違法的行政行為,動(dòng)輒宣告無(wú)效或予以撤銷。轉(zhuǎn)而注重公共利益和對(duì)公民信賴的保護(hù),并顧及行政行為被撤銷后對(duì)社會(huì)所造成的影響,盡量設(shè)法維持違法行政行為的效力。[⑨]補(bǔ)正限于行政程序輕微違法的情形,對(duì)于實(shí)體違法或程序嚴(yán)重違法的行為,不能補(bǔ)正。補(bǔ)正使行政行為的效力得以維持,補(bǔ)正行為的效力追溯既往,其作為程序違法的一種責(zé)任形式需要有法律的明文規(guī)定作依據(jù)。從行政法院的判例看,允許在某些情況下,行政行為形式違法可以補(bǔ)正:首先,物質(zhì)上的遺漏和錯(cuò)誤可以補(bǔ)正。例如會(huì)議討論的記錄,事后補(bǔ)上負(fù)責(zé)人的簽名,行政決定中條文引證的錯(cuò)誤可以改正,但不能修改決定的內(nèi)容。其次,在某些情況下相對(duì)人的同意,可消除形式上的違法。[⑩]我國(guó)在制定統(tǒng)一的行政程序法時(shí),應(yīng)將補(bǔ)正作為行政主體承擔(dān)程序違法的一種責(zé)任形式規(guī)定下來(lái),并嚴(yán)格規(guī)定其適用條件。

(四)責(zé)令履行職責(zé)

當(dāng)行政主體因程序上的不作為違法且責(zé)令其作為仍有意義的情況下可采用責(zé)令履行職責(zé)這種責(zé)任形式。行政主體程序上的不作為行為有兩種表現(xiàn)形態(tài):一是對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)不予答復(fù)。二是拖延履行法定作為義務(wù)。對(duì)行政主體不予答復(fù)的行為,有權(quán)機(jī)關(guān)(如行政復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院等)應(yīng)當(dāng)在確認(rèn)其違法的前提下,責(zé)令行政主體在一定期限內(nèi)予以答復(fù)。對(duì)行政主體拖延履行法定作為義務(wù)的行為,有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在確認(rèn)其違法的基礎(chǔ)上責(zé)令行政主體限期履行作為義務(wù)

(五)確認(rèn)違法

確認(rèn)違法這種責(zé)任形式在實(shí)踐中有著廣闊的適用空間。其可適用于下列情形:一是行政主體逾期不履行法定職責(zé),責(zé)令其履行法定職責(zé)已無(wú)實(shí)際意義的,適用確認(rèn)違法這一責(zé)任形式。確認(rèn)違法后,可建議有權(quán)機(jī)關(guān)追究行政主管人員和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任,如給予行政處分。確認(rèn)違法還可以為行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任取到預(yù)決作用。二是行政主體逾期履行法定職責(zé),該“逾期”行為并未給相對(duì)人的合法權(quán)益造成侵害或?qū)嶋H不利影響。例如,法律規(guī)定某行政機(jī)關(guān)應(yīng)在60日內(nèi)給符合條件的申請(qǐng)人頒發(fā)某種證照,該行政機(jī)關(guān)在第61天或第62天才頒發(fā)。此種情況下,采用撤銷的方式追究行政主體的法律責(zé)任并不妥當(dāng),而對(duì)行為結(jié)果不予撤銷,只確認(rèn)行政主體逾期履行職責(zé)的行為程序違法,并建議有權(quán)機(jī)關(guān)追究行政主管人員和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任能較好地達(dá)到目的。三是對(duì)不能成立的行為,可采用確認(rèn)違法的方式追究行政主體的責(zé)任。四是行政行為程序違法,但撤銷該行政行為會(huì)給公共利益造成重大損失的,應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該行政行為違法,使該行政行為繼續(xù)有效,并責(zé)令行政主體采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。五是行政行為程序違法但結(jié)果正確,若采用撤銷的處理方式,又得責(zé)令行政主體重新作出行政行為,且行政主體重新作出的行政行為與原行政行為的結(jié)果相同;若采用確認(rèn)程序違法的方式進(jìn)行處理,使該行政行為繼續(xù)有效,但建議有權(quán)機(jī)關(guān)追究行政主管人員和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任,這樣做,既能達(dá)到追究責(zé)任的目的,又能收到降低行政成本的功效。當(dāng)然,這與我國(guó)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定不相一致。根據(jù)《行政訴訟法》第54條第2項(xiàng)的規(guī)定,具體行政行為違反法定程序的,判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出具體行政行為。而沒(méi)有規(guī)定確認(rèn)判決?!缎姓V訟法》第55條規(guī)定:人民法院判決被告重新作出具體行政行為的,被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。行政訴訟法的《若干解釋》第54條第2款規(guī)定:人民法院以違反法定程序?yàn)橛?,判決撤銷被訴具體行政行為的,行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為不受行政訴訟法第55條規(guī)定的限制。據(jù)此可見(jiàn),如果行政主體實(shí)施的行政行為僅僅是因?yàn)槌绦蜻`法而被判決撤銷的,在重新作出行政行為時(shí),仍可基于同樣的事實(shí)和理由,作出與原具體行政行為實(shí)體內(nèi)容相同的具體行政行為。這對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō),并未帶來(lái)實(shí)體處理結(jié)果上的改變,還增加了行政的成本,而改“撤銷并責(zé)令重作的處理方式”為“確認(rèn)違法的處理方式”,并嚴(yán)格追究行政主管人員和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任,可能會(huì)收到更好的效果。

(六)賠償

對(duì)行政主體程序違法的行為僅靠無(wú)效、撤銷、責(zé)令履行職責(zé)、確認(rèn)違法等方式追究其責(zé)任,有時(shí)很難達(dá)到目的,而采用賠償?shù)姆绞郊扔兄谇袑?shí)監(jiān)督行政主體依法行政,又能有效地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,并使行政主體程序違法的責(zé)任形式在體系上更加完整。賠償這種責(zé)任方式可適用于下列情形:一是行政主體程序上不作為行為違法,責(zé)令該行政主體履行作為義務(wù)已無(wú)實(shí)際意義,且該不作為行為已給相對(duì)人的合法權(quán)益造成了實(shí)際損害。此時(shí),確認(rèn)行政主體不作為行為違法,責(zé)令行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任。二是行政主體實(shí)施的作為行為程序違法,并給相對(duì)人的合法權(quán)益造成實(shí)際損害,在撤銷違法行為時(shí),責(zé)令行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任;如撤銷行政行為會(huì)給公共利益造成重大損害,在此情況下,確認(rèn)該行政行為違法,責(zé)令行政主體采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施,并責(zé)令行政主體向受害人承擔(dān)賠償責(zé)任。

結(jié)語(yǔ)

本人只是從幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)的行政程序違法責(zé)任做了簡(jiǎn)略的探討,但從實(shí)際看來(lái)需要進(jìn)行完善的地方還有很多。無(wú)論如何,法律法規(guī)的制定,都要有利于廣大人民群眾,貼近實(shí)際。顯而易見(jiàn)的是,行政程序違法責(zé)任的完善不僅有利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,還有利于維護(hù)和促進(jìn)行政執(zhí)法的公正公平,有利于推動(dòng)社會(huì)主義法治建設(shè)。所以,在現(xiàn)階段,我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)的國(guó)情,進(jìn)一步探討、修改,建立完善的行政程序違法責(zé)任制度,為行政體系的健全做貢獻(xiàn)。

【注釋】[①]王名揚(yáng)著:《法國(guó)行政法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版,第662、665頁(yè)。

[②]張尚鷟主編:《走出低谷的中國(guó)行政法學(xué)》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1991年版,第539頁(yè)。

[③]參見(jiàn)皮純協(xié)主編:《行政程序法比較研究》,中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2000年版,第88頁(yè)。

[④]參見(jiàn)皮純協(xié)主編:《行政程序法比較研究》,中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2000年版,第88頁(yè)[⑤]參見(jiàn)王錫鋅:《行政過(guò)程中相對(duì)人程序性權(quán)利研究》,載《中國(guó)法學(xué)》2001年第4期。

[⑥]羅傳賢著:《行政程序法基礎(chǔ)理論》,臺(tái)灣五南圖書(shū)出版公司1990年版,第261頁(yè)。

[⑦](英)丹寧著:《法律的訓(xùn)誡》,群眾出版社1985年8月版,第82頁(yè)。

第4篇:行政程序法范文

行政行為必須走向程序化是行政法治的法制建設(shè)價(jià)值取向的要求,行政程序違法及其法律后果是司法審查中的一個(gè)具有理論和實(shí)踐意義的論題。本文探討了行政程序違法的表現(xiàn),在此基礎(chǔ)上與實(shí)體違法進(jìn)行了比較,最后借鑒國(guó)外做法提出了對(duì)行政程序違法進(jìn)行司法審查。

一、行政程序違法的表現(xiàn)

行政程序是指行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)經(jīng)歷若干步驟,采取一定形式和方法,在法定期限內(nèi),按一定順序完成的過(guò)程。然而,由于目前我國(guó)尚未有統(tǒng)一規(guī)范的行政程序法,加上一直以來(lái)重實(shí)體,輕程序傳統(tǒng)思想的影響,行政主體在執(zhí)法過(guò)程中不重視行政程序,甚至違反法定程序的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。常見(jiàn)的程序違法的主要有以下幾個(gè)方面:

1.步驟欠缺。即某行政法律行為的作出應(yīng)依行政法規(guī)規(guī)定的步驟進(jìn)行,但行政主體違法而未采取或履行相應(yīng)的步驟。法律通過(guò)規(guī)定行政程序以規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的軌跡,為行政主體設(shè)定相應(yīng)的程序性義務(wù),作為行政主體必須按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主體不能遺漏、疏忽法律預(yù)先設(shè)立的行政程序而進(jìn)行活動(dòng),否則勢(shì)必會(huì)侵犯行政相對(duì)方的權(quán)利,影響法律的公正與嚴(yán)肅。

2.順序顛倒。即行政主體違反法律規(guī)定的先后順序作出行政行為而構(gòu)成的違法。行政程序是由若干個(gè)步驟、階段在時(shí)間上延續(xù)所構(gòu)成,如同鏈條一環(huán)緊扣一環(huán),從而保證行政程序法律關(guān)系主體的活動(dòng)順利進(jìn)行,因而行政程序不得顛倒,即行政主體不能先進(jìn)行后面的行政程序,再進(jìn)行前面的行政程序,否則將會(huì)導(dǎo)致行為無(wú)效。

3.形式違法。即行政法律行為的作出應(yīng)當(dāng)采取某種法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,構(gòu)成程序違法。隨著行政法的進(jìn)一步健全和完善,對(duì)行政行為的法定形式的要求也愈加嚴(yán)格,一方面是為了監(jiān)督行政主體的執(zhí)法,另一方面也是為了更好地保障相對(duì)人的合法權(quán)利。然而,由于我國(guó)的行政法規(guī)建設(shè)起步較晚,人們的法律意識(shí)還比較淡薄,以致現(xiàn)實(shí)生活中違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

4.時(shí)限違法。即行政法律行為的作出超過(guò)法定的時(shí)間限制,從而構(gòu)成違法。為了保證行政活動(dòng)的高效率,行政程序的各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)有時(shí)間上的限制,如《行政處罰法》第四十二條第二款規(guī)定:行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證的七日前,通知當(dāng)事人舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)。而在我們依法行政的建設(shè)過(guò)程中,行政主體沒(méi)有按照法律規(guī)定操作的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn),如行政主體沒(méi)有按照法律規(guī)定的期限給予當(dāng)事人充分答辯時(shí)間和出席陳述時(shí)間;或未按法定期限作出裁決,既不通知當(dāng)事人也不經(jīng)批準(zhǔn)延期的;或已過(guò)追訴時(shí)效仍追究相對(duì)人法律責(zé)任的等等。

二、行政程序違法與實(shí)體違法的法律后果比較

行政實(shí)體和行政程序是同一行政主體行為的兩個(gè)方面,它們彼此聯(lián)結(jié),相互依存。前者是行為的內(nèi)容,后者是行為的形式。行政行為作為一種法律行為,同時(shí)受到行政實(shí)體法和行政程序法的規(guī)范,但它們的地位和作用有差別。實(shí)體法決定著行政主體的資格與存在,違反了實(shí)體法,意味著主體資格的不合法,因而必然影響行政行為的效力。程序法不能直接決定主體的資格與存在,但這并不意味程序法不重要。由于行政主體行使實(shí)體權(quán)力的形式如何對(duì)行政是否科學(xué)和民主有極大地影響,因而法律通過(guò)規(guī)定行政程序以規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的軌跡,防止行政權(quán)力的濫用。但行政程序具有多樣性和復(fù)雜性,因此,對(duì)于違反行政程序的后果或責(zé)任承擔(dān)方式,也應(yīng)該因行政行為的不同、程序要求的不同而有所區(qū)別。那種認(rèn)為違反程序的行政行為一律無(wú)效的觀點(diǎn)是片面的。 我們還需要明確的是程序違法中對(duì)相對(duì)人權(quán)益并無(wú)影響的情形,一般不影響行政行為的效力,但這決非意味著這種違法行為就不受追究。現(xiàn)代法治的要求是違法必究,程序法也是法,違反它也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任,盡管世界各國(guó)對(duì)這種情形下的法律責(zé)任少有明確規(guī)定。我國(guó)1996年頒布的《行政處罰法》在這方面有所突破,該法第五十五條規(guī)定:違反法定處罰程序的,由上級(jí)機(jī)關(guān)或有關(guān)部門(mén)責(zé)令改正;可以對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員依法給予行政處分。這項(xiàng)規(guī)定為追究程序違法的法律責(zé)任提供了依據(jù)。那種以為行政機(jī)關(guān)違反法定程序的責(zé)任即是行政行為無(wú)效的觀點(diǎn),是不符合行政法理的,實(shí)踐中也行不通,而由此得出的行政行為不因程序違法而導(dǎo)致無(wú)效是行政程序法律責(zé)任不獨(dú)立的結(jié)論也是不正確的。其原因在于沒(méi)有把握行政程序的實(shí)質(zhì),并混淆了法律后果和法律責(zé)任的概念。行政程序法與行政實(shí)體違法的法律后果有如此差異,似乎與我們前面所言的程序的重要性、程序的價(jià)值目標(biāo)不相符合。但我們認(rèn)為,這正是實(shí)體法與程序法區(qū)別之所在。實(shí)體正義、程序效率都是法的正義的重要內(nèi)容。那種主張違反程序的行政行為一律無(wú)效的想法或做法,一是容易放縱違法的行政相對(duì)人,丟失實(shí)體正義;二是行政機(jī)關(guān)不得不重新作出具體行政行為而影響行政效率。因此,我們還是應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)體與程序的正義價(jià)值進(jìn)行具體的衡量取舍,以期更加符合法的正義的要求,提高法的正義的質(zhì)量,這種對(duì)于違反程序的行政行為采取靈活處理的做法其實(shí)也是世界各國(guó)的普遍做法。

三、對(duì)行政程序違法的司法審查

1.對(duì)行政程序違法進(jìn)行司法審查的程序

(1)審查法定步驟。步驟是程序的重要要素,任何行為都必須按照法定的步驟來(lái)進(jìn)行,否則就可能造成程序違法,例如,《治安管理處罰條例》規(guī)定,被裁決拘留的人或者他的家屬能夠找到擔(dān)保人或者按規(guī)定交納保證金的,在申訴和訴訟期間,原裁決暫緩執(zhí)行。這里就有一個(gè)法定步驟,即公安機(jī)關(guān)作出拘留裁決后,要告知被拘留人是否要求提供擔(dān)保,如果公安機(jī)關(guān)不執(zhí)行這一步驟,作出裁決就執(zhí)行拘留(實(shí)踐中此類情況常有發(fā)生),這種跳躍式的執(zhí)法行為,就是違反法定程序。(2)審查法定順序。這一點(diǎn)要求行政程序中不能出現(xiàn)順序顛倒,也不能出現(xiàn)順序混亂。例如,行政主體在進(jìn)行有關(guān)執(zhí)法時(shí)必須按順序表明身份、說(shuō)明理由、采取相關(guān)措施、作出行政決定,并將有關(guān)決定交付當(dāng)事人,還要告之當(dāng)事人有關(guān)權(quán)利。如果違反了這一順序,將會(huì)導(dǎo)致程序違法,又如《行政訴訟法》第33條規(guī)定:在訴訟過(guò)程中,被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。這既是對(duì)被告訴訟權(quán)利的限制,也是為了防止被告以顛倒步驟順序取得的證據(jù)證明其行為合法。(3)審查法定形式。一定的行為必須以相應(yīng)的形式表現(xiàn)出來(lái),如書(shū)面形式、口頭形式等,若某一行為不按法律規(guī)定的形式來(lái)進(jìn)行則屬程序違法,如《行政處罰法》規(guī)定:行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)行人員當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的,必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù),未出具財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的,當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款。第49條規(guī)定:行政機(jī)關(guān)依照本法第39條的規(guī)定給予行政處罰,應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書(shū)。通常,對(duì)外行使影響公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的行為都應(yīng)當(dāng)是要式行為。

(4)審查法定時(shí)效。行政程序遵守法定的時(shí)效,是具體行政行為合法的重要條件之一。從法治的高度講,有行為就有相應(yīng)時(shí)效,而且這種時(shí)效是具體的、法定的,違反了法定時(shí)效,同樣會(huì)導(dǎo)致程序違法。

2.對(duì)行政程序違法司法審查的結(jié)果

對(duì)于違法行政程序司法審查的處理結(jié)果,學(xué)術(shù)界及司法界都有不同的意見(jiàn)。有的認(rèn)為,只要行政程序違法,不論實(shí)體處理是否合法,均應(yīng)判決撤銷。有的認(rèn)為,只要實(shí)體處理合法,程序違法,但未侵害行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)力,應(yīng)予維持,不過(guò)應(yīng)在判決書(shū)中指出其程序違法。有的認(rèn)為,只有程序嚴(yán)重違法,才能撤銷,一般違法且未給行政相對(duì)人造成侵害的,一般應(yīng)予維持。

在國(guó)外,許多國(guó)家和地區(qū)行政程序法中都有些適當(dāng)寬松的規(guī)定,即對(duì)某些暇疵的行政行為予以補(bǔ)正。比如德國(guó)行政程序法第44條規(guī)定了行政行為具有嚴(yán)重瑕疵的,包括程序嚴(yán)重瑕疵的,為無(wú)效行政行為;在撤銷和無(wú)效兩種糾正方式外,第45條則對(duì)不導(dǎo)致第44條規(guī)定的對(duì)程序或形式的違反的行政行為則可視為補(bǔ)正。此外,德國(guó)程序法典中還有對(duì)某些有程序或形式暇征的行政行為只要其對(duì)實(shí)體決定不具影響力可不予撤銷的規(guī)定。又如在奉行法律程序至上原則,視正當(dāng)法律程序?yàn)榉缮诘拿绹?guó)也并不是任何違反程序的行為都會(huì)導(dǎo)致行政行為無(wú)效的后果。在行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)時(shí),除非有特別法律規(guī)定,制定規(guī)章基本上是行政機(jī)關(guān)自己的事,除非法律另有規(guī)定,否則,不得以行政機(jī)關(guān)在頒布某項(xiàng)規(guī)定以前沒(méi)有舉行聽(tīng)證會(huì),沒(méi)有與受此規(guī)章影響的各方協(xié)商或通過(guò)其它方式征求他們的意見(jiàn)為由宣布規(guī)章無(wú)效。目前,我國(guó)法律意識(shí)整體水平不高,行政程序意識(shí)在行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員中普遍需要提高,因此,筆者認(rèn)為對(duì)于行政程序違法司法審查的結(jié)果規(guī)定既不宜過(guò)于嚴(yán)格,也不宜過(guò)于寬松,而宜作一些具體情況與類型的區(qū)分。

概括說(shuō)來(lái),行政程序違法的司法審查應(yīng)以公正和效率為標(biāo)準(zhǔn)。如果違反法定行政程序的行政行為損害了相對(duì)人的合法權(quán)益,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效,并依法予以撤銷;如果行政行為違反行政程序,但并沒(méi)有損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益,或者影響微小,可不認(rèn)定該行政行為無(wú)效。具體說(shuō)來(lái),對(duì)違反法定行政程序可分以下幾種情況作不同處理:

(1)對(duì)于任意性行政程序,行政機(jī)關(guān)具有一定的自由裁量權(quán),可以根據(jù)實(shí)際情況和需要自主選擇。這種選擇只要不違反行政程序的基本原則,即不影響該行為的法律效力。如果行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)自主選擇的程序提出異議要求撤銷,法院一般不予支持。但是,如果行政機(jī)關(guān)選擇的程序嚴(yán)重違背法理、違背基本公正要求,雖不構(gòu)成違背法定程序,但可構(gòu)成濫用職權(quán),人民法院可以以濫用職權(quán)為根據(jù)撤銷相應(yīng)具體行政行為。

(2)對(duì)行政程序中輕微的瑕疵現(xiàn)象,一般不作違反法定程序處理。對(duì)于這種情況能補(bǔ)充的責(zé)令行政主體補(bǔ)充,不能補(bǔ)充的提出司法建議。

第5篇:行政程序法范文

論文關(guān)鍵詞 目標(biāo)模式 控權(quán)模式 維權(quán)模式 服務(wù)模式

隨著法學(xué)領(lǐng)域研究的不斷深入,“模式”分析方法被引入來(lái)對(duì)程序法的體例、目標(biāo)進(jìn)行整體研究。在行政程序法中,學(xué)者們提出的目標(biāo)模式是對(duì)未來(lái)我國(guó)立法行為模式和內(nèi)容模式起到了重要的推動(dòng)作用,從當(dāng)今世界各國(guó)來(lái)看,各國(guó)程序法具有以下幾個(gè)方面的立法目的,一是限制行政權(quán)力的擴(kuò)張;二是加強(qiáng)保護(hù)公民的合法權(quán)益;三是與行政實(shí)體法緊密聯(lián)系,圍繞實(shí)體法的管理和服務(wù)功能展開(kāi),形成了行政程序法三大目標(biāo)模式:控權(quán)模式、維權(quán)模式和服務(wù)模式,我國(guó)行政程序法的目標(biāo)模式側(cè)重于三種模式的結(jié)合,更注重對(duì)行政權(quán)力行使的控制,公民權(quán)利的保護(hù)與服務(wù)社會(huì)的功能。

一、行政程序法目標(biāo)模式之概述

(一)何謂目標(biāo)模式

所謂模式(model,pattern)是指“事先或者將要確定的某一事務(wù)的樣式或者特征。”例如專利法規(guī)定的發(fā)明樣本,產(chǎn)品或者項(xiàng)目的風(fēng)格或樣式。行政程序法中所說(shuō)的目標(biāo)模式特指一個(gè)國(guó)家的立法機(jī)關(guān)從本國(guó)的法律傳統(tǒng)、法律文化、公民的法律意識(shí)等各種因素考慮,從本國(guó)的實(shí)際出發(fā),繼承本國(guó)優(yōu)秀的法律文化,法律制度的同時(shí),吸收別國(guó)先進(jìn)的對(duì)發(fā)展本國(guó)法律具有進(jìn)步作用的各種法制因素而形成的相對(duì)穩(wěn)定的對(duì)行政程序法具有指導(dǎo)作用的一種模式,這種模式體現(xiàn)了行政程序法的設(shè)計(jì)、價(jià)值、功能等多方面的指向,并與立法目的緊密聯(lián)系。

(二)研究并選擇目標(biāo)模式的重要意義

研究行政程序法的目標(biāo)模式,對(duì)于完善和發(fā)展我國(guó)行政程序法具有重要的作用,對(duì)控制行政權(quán)力,維護(hù)人民利益、服務(wù)社會(huì)、完善依法行政程序具有重要的意義,對(duì)推動(dòng)我國(guó)依法行政具有進(jìn)步的意義。

特定的目標(biāo)模式體現(xiàn)了特定行政程序法的價(jià)值取向,決定了其基本架構(gòu)、基本原則以及由此所產(chǎn)生的各種規(guī)則和制度。它對(duì)行政程序法的構(gòu)架、體例產(chǎn)生巨大的影響,甚至更深層次地影響到行政程序法的理念、法律精神和制度,它的確定性往往也會(huì)影響到人們對(duì)法的認(rèn)識(shí)程度、開(kāi)放程度、思維定勢(shì)。

二、目標(biāo)模式之厘清——基于比較法視角下的認(rèn)識(shí)

目標(biāo)模式是研究行政程序法眾多熱點(diǎn)問(wèn)題中的一個(gè)。我國(guó)法學(xué)界有關(guān)行政程序法目標(biāo)模式概括起來(lái)大致有以下幾種觀點(diǎn):

第一種觀點(diǎn)把目標(biāo)模式分為控制模式、效率模式和權(quán)利模式三種??刂颇J绞侵附y(tǒng)治者為了維護(hù)其統(tǒng)治,要求下級(jí)行政機(jī)關(guān)不得違反自己統(tǒng)治意志的模式,體現(xiàn)強(qiáng)大的強(qiáng)制性。效率模式是指以效率為中心,服務(wù)于效率的模式。權(quán)利模式主要體現(xiàn)為維權(quán),保障權(quán)利。

第二種觀點(diǎn)把目標(biāo)模式分為保權(quán)模式、控權(quán)模式和效率模式三種。保權(quán)模式主要指在行政程序中,最大限度地保障行政相對(duì)人在行政程序中所享有的權(quán)利的一種模式??貦?quán)模式主要是控制行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力的擴(kuò)張,保證依法行政的一種模式。效率模式主要是基于管理和服務(wù)的效能而產(chǎn)生,強(qiáng)調(diào)高效。

第三種觀點(diǎn)把目標(biāo)模式分為公正模式和效率模式兩種。公正模式主要強(qiáng)調(diào)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的監(jiān)督,防上偏私,效率模式指以效率為中心,服務(wù)于效率的模式。

第四種觀點(diǎn)將行政程序法目標(biāo)模式與行政程序法價(jià)值模式放一起探討。提出行政程序法目標(biāo)模式分為維護(hù)模式和保護(hù)模式,與此相應(yīng)行政程序法的價(jià)值模式可以分為民主模式和效率模式。

分析以上各種觀點(diǎn),各個(gè)學(xué)者都是站在本國(guó)的立場(chǎng)和自身研究的方向去闡述這一問(wèn)題,從行政程序法所要求的目標(biāo)上去看,各種觀點(diǎn)都有自身的合理性、適用性。但都存在著劃分標(biāo)準(zhǔn)不明確和劃分概念不周延的不足。本人特別指出,行政程序法的目標(biāo)模式應(yīng)歸結(jié)控權(quán)模式、維權(quán)模式和服務(wù)模式三位一體的目標(biāo)模式。在當(dāng)今各國(guó),由于受民族傳統(tǒng)、法律傳統(tǒng)、人文傳統(tǒng)、法律意識(shí)、法律心理、法律文化、、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主發(fā)展、社會(huì)制度以及地域的影響,各國(guó)的行政程序立法目標(biāo)模式不完全相同或完全不相同。但各國(guó)都在一定程度上遵循控權(quán)和服務(wù)的模式。而這一模式則是將兩者都放在同一或基本同一的高度和位置,都給以共同重視,并以此為出發(fā)點(diǎn),在實(shí)踐中視具體情況而允許其在不同歷史時(shí)期、不同的歷史條件能有一定程度的側(cè)重點(diǎn)?;蛘哒f(shuō),并重模式作為一種目標(biāo)模式其實(shí)是一個(gè)呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)側(cè)重點(diǎn)的兼容模式,是站在一定的制高點(diǎn)上,起著統(tǒng)攝、引領(lǐng)和指導(dǎo)作用的模式。

為了說(shuō)明這一問(wèn)題,我將從比較法的視角對(duì)現(xiàn)代西方國(guó)家(分別以美國(guó)和奧地利為典型代表)兩大目標(biāo)模式——控權(quán)模式和服務(wù)模式的實(shí)踐情況進(jìn)行闡述和分析,指出不同國(guó)家于目標(biāo)模式之不同選擇是歷史的選擇,是規(guī)律性和必然性的統(tǒng)一。

(一)行政程序法之目標(biāo)模式——控權(quán)模式(以美國(guó)為例)

《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》(簡(jiǎn)稱APA)于1946年6月11日公布施行,作為行政程序法控權(quán)模式的典型代表。美國(guó)行政程序立法之所以選擇了控制行政權(quán)力,側(cè)重于保護(hù)公民的權(quán)利的控權(quán)模式,主要是受以下幾個(gè)方面的因素所制約:第一,注重程序價(jià)值觀的法律傳統(tǒng)的內(nèi)在要求。將程序的公正作為行政行為公正、公開(kāi)、民主的保障手段,提高對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督。第二,滿足行政權(quán)力運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)需要。立法目的的最終確定很大程度上取決于公眾對(duì)行政權(quán)力運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)需要。第三,受行政法觀念的影響。美國(guó)將行政法視為“控制行政權(quán)力的法”,控權(quán)理念使美國(guó)更注重防止限制行政權(quán)力濫用,保障公民權(quán)益。第四,受社會(huì)價(jià)值觀念的影響。美國(guó)強(qiáng)調(diào)個(gè)人的權(quán)利,強(qiáng)調(diào)個(gè)人主義,人權(quán)意識(shí)和觀念很強(qiáng)。此外還有其他因素影響和制約著目標(biāo)模式的選擇,但這些因素的合力皆偏向了控權(quán)模式,同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)社會(huì)的服務(wù)。

(二)行政程序法之目標(biāo)模式——服務(wù)模式(以?shī)W地利為例)

奧地利是行政程序立法較為發(fā)達(dá)的國(guó)家之一,其行政程序法在行政法中享有很高的地位,早在1925年6月,奧地利國(guó)會(huì)就通過(guò)了《行政執(zhí)行法》、《行政處罰法》、《普通行政程序法》、和《行政程序法施行法》。這4部法律奠定了奧地利行政程序法的服務(wù)模式。奧地利目標(biāo)模式之選擇,亦由其諸多因素來(lái)共同影響和決定的。比如說(shuō)有以下方面:第一,程序價(jià)值觀的影響。奧地利屬于傳統(tǒng)的大陸法系國(guó)家,歷來(lái)很重視實(shí)體法而輕視程序法,把實(shí)體法應(yīng)用于管理社會(huì)、服務(wù)社會(huì)之中,而程序法被視為實(shí)體法實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和介值的工具,具有從屬性。常更多關(guān)注于結(jié)果、實(shí)體上的正義實(shí)現(xiàn),努力追求效率的提高。第二,以行政行為為核心,將行政法視為行政權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的行政法觀念的影響。第三,在社會(huì)價(jià)值觀念方面,大陸法系國(guó)家傾向于傳統(tǒng)的集體主義思想,習(xí)慣于依照一些事先已經(jīng)擬制好的規(guī)則行事。總之,奧地利選擇服務(wù)模式與該國(guó)所存在的各種因素有關(guān)。

三、我國(guó)行政程序法目標(biāo)模式之選擇——控權(quán)模式、維權(quán)模式和服務(wù)模式并重

我國(guó)行政程序法目標(biāo)模式選擇上,應(yīng)力求從國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益出發(fā),一是考慮行政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行的有效控制,防止權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張;二是考慮行政程序的完備;三是考慮人民的權(quán)利得到保護(hù);四是兼顧國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn),最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧這一目標(biāo)奮進(jìn),因而我國(guó)行政程序法科學(xué)的目標(biāo)模式應(yīng)是控權(quán)模式、維權(quán)模式和服務(wù)模式并重,突出對(duì)行政權(quán)力的控制、人民權(quán)利的維護(hù)、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù),三者之間不能顧此失彼,應(yīng)并重發(fā)展,科學(xué)發(fā)展,科學(xué)立法。

在我國(guó)《行政處罰法》、《行政訴訟法》都從不同的角度上體現(xiàn)控權(quán)模式、維權(quán)模式和服務(wù)模式并重的行政程序法目標(biāo)模式,這在我國(guó)是有現(xiàn)實(shí)的土壤基礎(chǔ)的,且理論上是確實(shí)可行的。

控權(quán)模式、維權(quán)模式和服務(wù)模式并重的行政程序法目標(biāo)模式是我國(guó)行政程序法發(fā)展的必然,這一模式和我國(guó)的發(fā)展有著不可分割的聯(lián)系。中國(guó)改革開(kāi)放三十年,在廣泛而深刻的意義上促成了中國(guó)這個(gè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型,是一個(gè)新的起點(diǎn),從社會(huì)現(xiàn)代化的角度看,中國(guó)屬于后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家,與許多已經(jīng)完成現(xiàn)代化的發(fā)達(dá)國(guó)家相比,在各個(gè)方面皆有“趕超”的特點(diǎn)。在法治和法律體系的建設(shè)方面也不例外。可見(jiàn),中國(guó)的法律體系是具有一定規(guī)模和優(yōu)越性的,但也指出未來(lái)實(shí)質(zhì)意義的法律體系的建設(shè)之路是漫長(zhǎng)而艱辛的。于是,在今后將要制定的行政程序法更需要有一種高瞻遠(yuǎn)矚。在目標(biāo)模式的確立上,某種意義上可以說(shuō)控權(quán)模式、維權(quán)模式和服務(wù)模式并重是我們目前境遇下的理想殿堂,但又是我們未來(lái)努力的方向和趨勢(shì)。畢竟在中國(guó)當(dāng)下,人民法律意識(shí)的提高、民主政治化的發(fā)展,并重模式成為我國(guó)行政程序法目標(biāo)模式的必然選擇。一方面由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,人民的科學(xué)文化水平有所提高,生活質(zhì)量也有所提高,人民對(duì)民主立法、科學(xué)立法的要求日增不減,人民要求有序的政治參與、要求政務(wù)公開(kāi)、民主監(jiān)督呈現(xiàn)上升趨勢(shì),依法行政,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家更應(yīng)該落到實(shí)處,這就要求我們更科學(xué)地運(yùn)用法律的手段控制行政權(quán)力的擴(kuò)張。另一方面,我國(guó)現(xiàn)正處于社會(huì)主義改革開(kāi)放時(shí)期,是各種社會(huì)矛盾突發(fā)和高發(fā)的時(shí)期,人民處于弱勢(shì)狀態(tài),因此對(duì)人民權(quán)利的維護(hù)必不可少。最后,我國(guó)改革就是為了發(fā)展,發(fā)展就需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府作為支撐,作政策指導(dǎo),作法律導(dǎo)向,這就離不開(kāi)政府的服務(wù),因此,總的來(lái)說(shuō)控權(quán)模式、維權(quán)模式和服務(wù)模式并重行政程序法目標(biāo)模式顯得更為符合中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的立法的訴求,也更符合我國(guó)在新形勢(shì)下深入貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略,全面推進(jìn)依法行政,進(jìn)一步加強(qiáng)法治政府建設(shè)的必然選擇。

第6篇:行政程序法范文

論文關(guān)鍵詞 目標(biāo)模式 控權(quán)模式 維權(quán)模式 服務(wù)模式

隨著法學(xué)領(lǐng)域研究的不斷深入,“模式”分析方法被引入來(lái)對(duì)程序法的體例、目標(biāo)進(jìn)行整體研究。在行政程序法中,學(xué)者們提出的目標(biāo)模式是對(duì)未來(lái)我國(guó)立法行為模式和內(nèi)容模式起到了重要的推動(dòng)作用,從當(dāng)今世界各國(guó)來(lái)看,各國(guó)程序法具有以下幾個(gè)方面的立法目的,一是限制行政權(quán)力的擴(kuò)張;二是加強(qiáng)保護(hù)公民的合法權(quán)益;三是與行政實(shí)體法緊密聯(lián)系,圍繞實(shí)體法的管理和服務(wù)功能展開(kāi),形成了行政程序法三大目標(biāo)模式:控權(quán)模式、維權(quán)模式和服務(wù)模式,我國(guó)行政程序法的目標(biāo)模式側(cè)重于三種模式的結(jié)合,更注重對(duì)行政權(quán)力行使的控制,公民權(quán)利的保護(hù)與服務(wù)社會(huì)的功能。

一、行政程序法目標(biāo)模式之概述

(一)何謂目標(biāo)模式

所謂模式(model,pattern)是指“事先或者將要確定的某一事務(wù)的樣式或者特征。”例如專利法規(guī)定的發(fā)明樣本,產(chǎn)品或者項(xiàng)目的風(fēng)格或樣式。行政程序法中所說(shuō)的目標(biāo)模式特指一個(gè)國(guó)家的立法機(jī)關(guān)從本國(guó)的法律傳統(tǒng)、法律文化、公民的法律意識(shí)等各種因素考慮,從本國(guó)的實(shí)際出發(fā),繼承本國(guó)優(yōu)秀的法律文化,法律制度的同時(shí),吸收別國(guó)先進(jìn)的對(duì)發(fā)展本國(guó)法律具有進(jìn)步作用的各種法制因素而形成的相對(duì)穩(wěn)定的對(duì)行政程序法具有指導(dǎo)作用的一種模式,這種模式體現(xiàn)了行政程序法的設(shè)計(jì)、價(jià)值、功能等多方面的指向,并與立法目的緊密聯(lián)系。

(二)研究并選擇目標(biāo)模式的重要意義

研究行政程序法的目標(biāo)模式,對(duì)于完善和發(fā)展我國(guó)行政程序法具有重要的作用,對(duì)控制行政權(quán)力,維護(hù)人民利益、服務(wù)社會(huì)、完善依法行政程序具有重要的意義,對(duì)推動(dòng)我國(guó)依法行政具有進(jìn)步的意義。

特定的目標(biāo)模式體現(xiàn)了特定行政程序法的價(jià)值取向,決定了其基本架構(gòu)、基本原則以及由此所產(chǎn)生的各種規(guī)則和制度。它對(duì)行政程序法的構(gòu)架、體例產(chǎn)生巨大的影響,甚至更深層次地影響到行政程序法的理念、法律精神和制度,它的確定性往往也會(huì)影響到人們對(duì)法的認(rèn)識(shí)程度、開(kāi)放程度、思維定勢(shì)。

二、目標(biāo)模式之厘清——基于比較法視角下的認(rèn)識(shí)

目標(biāo)模式是研究行政程序法眾多熱點(diǎn)問(wèn)題中的一個(gè)。我國(guó)法學(xué)界有關(guān)行政程序法目標(biāo)模式概括起來(lái)大致有以下幾種觀點(diǎn):

第一種觀點(diǎn)把目標(biāo)模式分為控制模式、效率模式和權(quán)利模式三種。控制模式是指統(tǒng)治者為了維護(hù)其統(tǒng)治,要求下級(jí)行政機(jī)關(guān)不得違反自己統(tǒng)治意志的模式,體現(xiàn)強(qiáng)大的強(qiáng)制性。效率模式是指以效率為中心,服務(wù)于效率的模式。權(quán)利模式主要體現(xiàn)為維權(quán),保障權(quán)利。

第二種觀點(diǎn)把目標(biāo)模式分為保權(quán)模式、控權(quán)模式和效率模式三種。保權(quán)模式主要指在行政程序中,最大限度地保障行政相對(duì)人在行政程序中所享有的權(quán)利的一種模式??貦?quán)模式主要是控制行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力的擴(kuò)張,保證依法行政的一種模式。效率模式主要是基于管理和服務(wù)的效能而產(chǎn)生,強(qiáng)調(diào)高效。

第三種觀點(diǎn)把目標(biāo)模式分為公正模式和效率模式兩種。公正模式主要強(qiáng)調(diào)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的監(jiān)督,防上偏私,效率模式指以效率為中心,服務(wù)于效率的模式。

第四種觀點(diǎn)將行政程序法目標(biāo)模式與行政程序法價(jià)值模式放一起探討。提出行政程序法目標(biāo)模式分為維護(hù)模式和保護(hù)模式,與此相應(yīng)行政程序法的價(jià)值模式可以分為民主模式和效率模式。

分析以上各種觀點(diǎn),各個(gè)學(xué)者都是站在本國(guó)的立場(chǎng)和自身研究的方向去闡述這一問(wèn)題,從行政程序法所要求的目標(biāo)上去看,各種觀點(diǎn)都有自身的合理性、適用性。但都存在著劃分標(biāo)準(zhǔn)不明確和劃分概念不周延的不足。本人特別指出,行政程序法的目標(biāo)模式應(yīng)歸結(jié)控權(quán)模式、維權(quán)模式和服務(wù)模式三位一體的目標(biāo)模式。在當(dāng)今各國(guó),由于受民族傳統(tǒng)、法律傳統(tǒng)、人文傳統(tǒng)、法律意識(shí)、法律心理、法律文化、、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主發(fā)展、社會(huì)制度以及地域的影響,各國(guó)的行政程序立法目標(biāo)模式不完全相同或完全不相同。但各國(guó)都在一定程度上遵循控權(quán)和服務(wù)的模式。而這一模式則是將兩者都放在同一或基本同一的高度和位置,都給以共同重視,并以此為出發(fā)點(diǎn),在實(shí)踐中視具體情況而允許其在不同歷史時(shí)期、不同的歷史條件能有一定程度的側(cè)重點(diǎn)。或者說(shuō),并重模式作為一種目標(biāo)模式其實(shí)是一個(gè)呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)側(cè)重點(diǎn)的兼容模式,是站在一定的制高點(diǎn)上,起著統(tǒng)攝、引領(lǐng)和指導(dǎo)作用的模式。

為了說(shuō)明這一問(wèn)題,我將從比較法的視角對(duì)現(xiàn)代西方國(guó)家(分別以美國(guó)和奧地利為典型代表)兩大目標(biāo)模式——控權(quán)模式和服務(wù)模式的實(shí)踐情況進(jìn)行闡述和分析,指出不同國(guó)家于目標(biāo)模式之不同選擇是歷史的選擇,是規(guī)律性和必然性的統(tǒng)一。

(一)行政程序法之目標(biāo)模式——控權(quán)模式(以美國(guó)為例)

《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》(簡(jiǎn)稱APA)于1946年6月11日公布施行,作為行政程序法控權(quán)模式的典型代表。美國(guó)行政程序立法之所以選擇了控制行政權(quán)力,側(cè)重于保護(hù)公民的權(quán)利的控權(quán)模式,主要是受以下幾個(gè)方面的因素所制約:第一,注重程序價(jià)值觀的法律傳統(tǒng)的內(nèi)在要求。將程序的公正作為行政行為公正、公開(kāi)、民主的保障手段,提高對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督。第二,滿足行政權(quán)力運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)需要。立法目的的最終確定很大程度上取決于公眾對(duì)行政權(quán)力運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)需要。第三,受行政法觀念的影響。美國(guó)將行政法視為“控制行政權(quán)力的法”,控權(quán)理念使美國(guó)更注重防止限制行政權(quán)力濫用,保障公民權(quán)益。第四,受社會(huì)價(jià)值觀念的影響。美國(guó)強(qiáng)調(diào)個(gè)人的權(quán)利,強(qiáng)調(diào)個(gè)人主義,****意識(shí)和觀念很強(qiáng)。此外還有其他因素影響和制約著目標(biāo)模式的選擇,但這些因素的合力皆偏向了控權(quán)模式,同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)社會(huì)的服務(wù)。

(二)行政程序法之目標(biāo)模式——服務(wù)模式(以?shī)W地利為例)

奧地利是行政程序立法較為發(fā)達(dá)的國(guó)家之一,其行政程序法在行政法中享有很高的地位,早在1925年6月,奧地利國(guó)會(huì)就通過(guò)了《行政執(zhí)行法》、《行政處罰法》、《普通行政程序法》、和《行政程序法施行法》。 這4部法律奠定了奧地利行政程序法的服務(wù)模式。奧地利目標(biāo)模式之選擇,亦由其諸多因素來(lái)共同影響和決定的。比如說(shuō)有以下方面:第一,程序價(jià)值觀的影響。奧地利屬于傳統(tǒng)的大陸法系國(guó)家,歷來(lái)很重視實(shí)體法而輕視程序法,把實(shí)體法應(yīng)用于管理社會(huì)、服務(wù)社會(huì)之中,而程序法被視為實(shí)體法實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和介值的工具,具有從屬性。常更多關(guān)注于結(jié)果、實(shí)體上的正義實(shí)現(xiàn),努力追求效率的提高。第二,以行政行為為核心,將行政法視為行政權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的行政法觀念的影響。第三,在社會(huì)價(jià)值觀念方面,大陸法系國(guó)家傾向于傳統(tǒng)的集體主義思想,習(xí)慣于依照一些事先已經(jīng)擬制好的規(guī)則行事??傊?奧地利選擇服務(wù)模式與該國(guó)所存在的各種因素有關(guān)。

三、我國(guó)行政程序法目標(biāo)模式之選擇——控權(quán)模式、維權(quán)模式和服務(wù)模式并重

我國(guó)行政程序法目標(biāo)模式選擇上,應(yīng)力求從國(guó)家利益、集體利益和個(gè)人利益出發(fā),一是考慮行政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行的有效控制,防止權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張;二是考慮行政程序的完備;三是考慮人民的權(quán)利得到保護(hù);四是兼顧國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn),最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧這一目標(biāo)奮進(jìn),因而我國(guó)行政程序法科學(xué)的目標(biāo)模式應(yīng)是控權(quán)模式、維權(quán)模式和服務(wù)模式并重,突出對(duì)行政權(quán)力的控制、人民權(quán)利的維護(hù)、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù),三者之間不能顧此失彼,應(yīng)并重發(fā)展,科學(xué)發(fā)展,科學(xué)立法。

在我國(guó)《行政處罰法》、《行政訴訟法》都從不同的角度上體現(xiàn)控權(quán)模式、維權(quán)模式和服務(wù)模式并重的行政程序法目標(biāo)模式,這在我國(guó)是有現(xiàn)實(shí)的土壤基礎(chǔ)的,且理論上是確實(shí)可行的。

控權(quán)模式、維權(quán)模式和服務(wù)模式并重的行政程序法目標(biāo)模式是我國(guó)行政程序法發(fā)展的必然,這一模式和我國(guó)的發(fā)展有著不可分割的聯(lián)系。中國(guó)改革開(kāi)放三十年,在廣泛而深刻的意義上促成了中國(guó)這個(gè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型,是一個(gè)新的起點(diǎn),從社會(huì)現(xiàn)代化的角度看,中國(guó)屬于后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家,與許多已經(jīng)完成現(xiàn)代化的發(fā)達(dá)國(guó)家相比,在各個(gè)方面皆有“趕超”的特點(diǎn)。在法治和法律體系的建設(shè)方面也不例外??梢?jiàn),中國(guó)的法律體系是具有一定規(guī)模和優(yōu)越性的,但也指出未來(lái)實(shí)質(zhì)意義的法律體系的建設(shè)之路是漫長(zhǎng)而艱辛的。于是,在今后將要制定的行政程序法更需要有一種高瞻遠(yuǎn)矚。在目標(biāo)模式的確立上,某種意義上可以說(shuō)控權(quán)模式、維權(quán)模式和服務(wù)模式并重是我們目前境遇下的理想殿堂,但又是我們未來(lái)努力的方向和趨勢(shì)。畢竟在中國(guó)當(dāng)下,人民法律意識(shí)的提高、民主政治化的發(fā)展,并重模式成為我國(guó)行政程序法目標(biāo)模式的必然選擇。一方面由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,人民的科學(xué)文化水平有所提高,生活質(zhì)量也有所提高,人民對(duì)民主立法、科學(xué)立法的要求日增不減,人民要求有序的政治參與、要求政務(wù)公開(kāi)、民主監(jiān)督呈現(xiàn)上升趨勢(shì),依法行政,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家更應(yīng)該落到實(shí)處,這就要求我們更科學(xué)地運(yùn)用法律的手段控制行政權(quán)力的擴(kuò)張。另一方面,我國(guó)現(xiàn)正處于社會(huì)主義改革開(kāi)放時(shí)期,是各種社會(huì)矛盾突發(fā)和高發(fā)的時(shí)期,人民處于弱勢(shì)狀態(tài),因此對(duì)人民權(quán)利的維護(hù)必不可少。最后,我國(guó)改革就是為了發(fā)展,發(fā)展就需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府作為支撐,作政策指導(dǎo),作法律導(dǎo)向,這就離不開(kāi)政府的服務(wù),因此,總的來(lái)說(shuō)控權(quán)模式、維權(quán)模式和服務(wù)模式并重行政程序法目標(biāo)模式顯得更為符合中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的立法的訴求,也更符合我國(guó)在新形勢(shì)下深入貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略,全面推進(jìn)依法行政,進(jìn)一步加強(qiáng)法治政府建設(shè)的必然選擇。

第7篇:行政程序法范文

【關(guān)鍵詞】行政程序違法 行政訴訟 合法審查

【中圖分類號(hào)】 G 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】0450-9889(2015)06C-0127-03

對(duì)《行政訴訟法》第七十條第三項(xiàng)的規(guī)定,學(xué)界仍存在不同的理解,司法適用也比較混亂。比如,對(duì)行政程序違法的“法”是否應(yīng)該包括規(guī)章、行政法的基本原則等有不同的意見(jiàn)。在司法實(shí)踐中,對(duì)于行政程序,法律、法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定的,當(dāng)事人認(rèn)為應(yīng)認(rèn)定行政程序違法,但法院認(rèn)為不宜認(rèn)定行政程序違法;有關(guān)聽(tīng)證、送達(dá)、期限等程序的規(guī)定,當(dāng)事人理解為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有按要求組織聽(tīng)證、沒(méi)有按要求送達(dá)、超出期限實(shí)施行政行為就屬于行政程序違法,但是法院有可能認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的行為屬于程序瑕疵而不屬于程序違法。也就是說(shuō),有這樣一種理解,即認(rèn)為行政行為違反法定程序并不意味著行政程序違法,違反法定程序有可能只是程序瑕疵。筆者認(rèn)為行政行為違反法定程序,就意味著行政程序違法。討論何為“違法”,先梳理學(xué)界對(duì)行政行為程序違法中“法”的范圍的理解,非常有必要。

一、學(xué)界已經(jīng)基本達(dá)成的共識(shí)

(一)行政程序包括步驟、順序、方式和時(shí)限

行政程序,是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的程序。一般認(rèn)為,這里的程序包括步驟、順序、方式和時(shí)限。比如,應(yīng)松年教授認(rèn)為,行政程序是行政主體實(shí)施行政行為時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。行政程序的步驟要求,比如《治安管理處罰法》第四章規(guī)定治安管理處罰要經(jīng)過(guò)調(diào)查、決定、執(zhí)行三個(gè)步驟。行政程序的順序要求,比如《行政強(qiáng)制法》第十八條規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn),報(bào)告、批準(zhǔn)在前,實(shí)施行政強(qiáng)制措施在后。行政程序的方式要求,比如《行政許可法》第三十二條第二款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)受理或者不予受理行政許可申請(qǐng),應(yīng)當(dāng)出具加蓋本行政機(jī)關(guān)專用印章和注明日期的書(shū)面憑證。”這里要求行政機(jī)關(guān)出具符合規(guī)定的書(shū)面憑證,便是行政程序方式要求的體現(xiàn)。行政程序的時(shí)限要求,比如《道路交通安全法實(shí)施條例》第九十三條規(guī)定,公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)對(duì)經(jīng)過(guò)勘驗(yàn)、檢查現(xiàn)場(chǎng)的交通事故應(yīng)當(dāng)在勘查現(xiàn)場(chǎng)之日起10日內(nèi)制作交通事故認(rèn)定書(shū)。

(二)行政程序違法的“法”包括法律、法規(guī)、自治條例和單行條例

法律和行政法規(guī)的法律位階較高,地方性法規(guī)、自治條例和單行條例由地方的權(quán)力機(jī)關(guān)制定,用它們審查行政行為的合法性,具有權(quán)威性?!缎姓V訟法》第六十三條就明確規(guī)定將法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例作為人民法院審理行政案件的依據(jù)。筆者未見(jiàn)學(xué)界對(duì)行政程序違法中“法”的范圍包括法律、法規(guī)、自治條例和單行條例有反對(duì)意見(jiàn)。

二、行政程序違法中“法”還應(yīng)當(dāng)包括的范圍

(一)審查行政行為是否違反法定程序,參照規(guī)章

用規(guī)章判斷行政行為違反法定程序是否合適?沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,是否就不能認(rèn)定行政行為程序違法?有觀點(diǎn)認(rèn)為,“法律、法規(guī)規(guī)定了的即為法定程序,行政行為必須遵循。法律、法規(guī)未規(guī)定即意味著立法機(jī)關(guān)(包括行政立法機(jī)關(guān))賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)?!贝擞^點(diǎn)把規(guī)章排除在外,有學(xué)者認(rèn)為不妥當(dāng),并列了三個(gè)理由:“一是目前行政主體所遵循的法定行政程序大多數(shù)是由規(guī)章設(shè)定的;二是幾乎所有的行政法著作都將規(guī)章列為行政法的淵源;三是何種行政程序?yàn)榉ǘㄐ姓绦?,取決于設(shè)定行政程序規(guī)范的實(shí)際效力?!?/p>

這兩種意見(jiàn)均值得商榷。筆者認(rèn)為,審查行政行為是否違反法定程序,參照規(guī)章。理由如下:第一,規(guī)章具有法律效力,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守,這也是“合法行政”的要求。國(guó)務(wù)院2004年的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中規(guī)定,行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理,應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行。但是,規(guī)章規(guī)定的行政程序是否合乎法律、法規(guī)的規(guī)定,需要經(jīng)過(guò)審查。比如,法律規(guī)定做出行政行為要公開(kāi)、公正,但規(guī)章規(guī)定行政程序時(shí),沒(méi)有規(guī)定公告、告知或者聽(tīng)證等程序,這時(shí)就不能依據(jù)規(guī)章沒(méi)有規(guī)定公告、告知或者聽(tīng)證等程序而判斷行政行為程序合法。

第二,法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定行政程序,規(guī)章規(guī)定的,只要不違反法律、法規(guī)規(guī)定的原則和精神,可視為行政機(jī)關(guān)的承諾,執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循,執(zhí)法機(jī)關(guān)違反的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政行為程序違法。行政機(jī)關(guān)立的法,不違反上位法的情況下,執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循,不能以上位法沒(méi)有規(guī)定作為抗辯理由,這應(yīng)該也算是誠(chéng)信原則在行政法中的運(yùn)用。

第三,法律、法規(guī)規(guī)定了行政程序,規(guī)章增加更為具體的程序規(guī)定的,只要不是明顯違反法律、法規(guī)規(guī)定的效率要求或者增加相對(duì)人義務(wù)的,可以用來(lái)判斷行政行為程序的合法性?!霸黾印背绦蛞?guī)定,如果只是細(xì)化,使行政程序更具操作性,并未增加相對(duì)人義務(wù)或者降低行政效率,應(yīng)當(dāng)允許。行政效率原則,也是《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的要求。避免增加相對(duì)人義務(wù),也是與“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”這一《行政訴訟法》的立法目的相符的。

第四,法律、法規(guī)規(guī)定了行政程序,規(guī)章減少程序規(guī)定的,以法律、法規(guī)為依據(jù)判斷行政行為程序的合法性。減少程序規(guī)定,有可能是行政機(jī)關(guān)減輕自己的義務(wù),也有可能是行政機(jī)關(guān)忽視對(duì)相對(duì)人某種程序權(quán)利的保障,還有可能是行政立法為了不重復(fù)上位法的規(guī)定等等,所以,要根據(jù)具體的情形判斷,在規(guī)章減少程序規(guī)定的情況下,以法律、法規(guī)為依據(jù)判斷行政行為程序的合法性。

(二)審查行政行為是否違反法定程序,可以適用正當(dāng)程序原則

程序的獨(dú)立意義和價(jià)值,得到越來(lái)越多人的認(rèn)可。在立法領(lǐng)域,盡管目前尚未制定《行政程序法》,但地方立法已經(jīng)有規(guī)定,做了有益的嘗試和實(shí)踐。比如湖南省人民政府于2008年4月17日頒布的《湖南省行政程序規(guī)定》,規(guī)定了行政決策程序、行政執(zhí)法程序、特別行為程序、應(yīng)急程序和行政聽(tīng)證程序等。其中第一百二十四條第二款規(guī)定:“采取影響公民、法人和其他組織權(quán)益的行政應(yīng)急處置措施時(shí),應(yīng)當(dāng)履行表明身份、告知事由、說(shuō)明理由等程序義務(wù)?!备鶕?jù)該規(guī)定,行政機(jī)關(guān)有采取應(yīng)急處置措施的權(quán)力,但實(shí)施行為時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的程序。在行政實(shí)體法中,也有很多行政程序的規(guī)定。比如2011年6月30日頒布的《行政強(qiáng)制法》設(shè)專章分別規(guī)定了行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序和行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序。對(duì)行政程序作出專門(mén)的規(guī)定,這是立法的趨勢(shì)。

在行政執(zhí)法領(lǐng)域,國(guó)務(wù)院2004年的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中規(guī)定,程序正當(dāng)是依法行政的基本要求?!靶姓C(jī)關(guān)實(shí)施行政管理,除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外,應(yīng)當(dāng)公開(kāi),注意聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn);要嚴(yán)格遵循法定程序,依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé),與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí),應(yīng)當(dāng)回避。”這份文件規(guī)定四個(gè)方面的具體要求,與有些學(xué)者的主張是一致的。比如,有學(xué)者認(rèn)為:“在我國(guó),正當(dāng)程序的基本要求包括:(1)行政公開(kāi)。(2)聽(tīng)取意見(jiàn)。(3)保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。(4)回避”。

雖然這兩者一致,但正當(dāng)程序原則應(yīng)該包括哪些內(nèi)容,學(xué)界的認(rèn)識(shí)還是有些差異的。有的學(xué)者認(rèn)為,“正當(dāng)程序原則包括公開(kāi)原則、公正原則、參與原則和效率原則”。有的學(xué)者認(rèn)為,“正當(dāng)程序原則包括公開(kāi)原則、公正原則、民主參與原則”。概括表述上存在差異,但實(shí)際上大部分是趨同的。比如公正原則,公正分為實(shí)體的公正和程序的公正,程序的公正要求回避、禁止單方接觸等;參與原則或者民主參與原則,就包括聽(tīng)取意見(jiàn)、行政相對(duì)人的知情權(quán)和參與權(quán)等。分歧在于,正當(dāng)程序原則是否應(yīng)該包括效率原則?筆者同意把效率原則作為正當(dāng)程序原則的內(nèi)容之一。強(qiáng)調(diào)效率,就要求行政機(jī)關(guān)依法定的步驟、時(shí)限、順序等作出行政行為,行政機(jī)關(guān)違反規(guī)定,可以認(rèn)定行政行為程序違法。“行政效率是行政權(quán)的生命,沒(méi)有基本的行政效率,就不可能實(shí)現(xiàn)行政權(quán)維護(hù)社會(huì)所需要的基本秩序的功能?!痹谒痉▽?shí)踐中,一些法院認(rèn)定行政主體作出行政行為超出法定期限的,只是屬于程序瑕疵,并沒(méi)有認(rèn)定該行政行為程序違法。如(2014)浙溫行終字第164號(hào)行政判決書(shū)認(rèn)定,平陽(yáng)縣公安局未及時(shí)受理舉報(bào)、超過(guò)法定辦案期限屬于程序瑕疵,予以指正;(2014)大行終字第54號(hào)行政判決書(shū)指出,被上訴人作出的工傷認(rèn)定決定超出了法定的期限,屬于程序瑕疵;(2014)蒲行終字第84號(hào)行政判決書(shū)認(rèn)為,被告逾期作出行政處罰決定,系程序瑕疵。筆者認(rèn)為這種司法認(rèn)定危害很大,有損法律的權(quán)威,降低了司法機(jī)關(guān)的公信力。違反了時(shí)限的規(guī)定,就是違反了法定程序,對(duì)此應(yīng)該確定無(wú)疑。有法律、法規(guī)的明確規(guī)定,法院也有可能會(huì)不認(rèn)定為程序違法,由此可見(jiàn),把效率原則歸入正當(dāng)程序原則,是非常有必要的。

法律、法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定行政程序,但法院在審查行政行為是否違反法定程序時(shí),可以適用正當(dāng)程序原則。用行政法的基本原則來(lái)審查行政案件,在法理上是沒(méi)有異議的,在司法實(shí)踐中也有先例。在黑龍江省哈爾濱市規(guī)劃局與黑龍江匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司行政處罰糾紛上訴案中,(1999)行終字第20號(hào)行政判決書(shū)認(rèn)為,規(guī)劃局所作的處罰決定應(yīng)針對(duì)影響的程度,責(zé)令匯豐公司采取相應(yīng)的改正措施,既要保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),又要兼顧保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益,應(yīng)以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限,盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的侵害。這里法院就適用了比例原則進(jìn)行裁判,很好地平衡了公共利益和相對(duì)人的合法權(quán)益,在能夠?qū)崿F(xiàn)行政管理目標(biāo)的前提下,使相對(duì)人的權(quán)益受到最小的侵害。正當(dāng)程序原則,在司法實(shí)踐中也有運(yùn)用,但尺度不一。第一種表現(xiàn),法律沒(méi)有規(guī)定行政程序的,法院認(rèn)定原告要求被告遵循相應(yīng)程序的主張不成立。比如,(2013)衢柯行初字第30號(hào)行政判決書(shū)認(rèn)為:“法律并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出對(duì)違法建筑決定前必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序,對(duì)原告主張行政機(jī)關(guān)未進(jìn)行聽(tīng)證程序違法的意見(jiàn),本院不予采納?!钡诙N表現(xiàn),法律沒(méi)有規(guī)定行政程序的,根據(jù)正當(dāng)程序原則,被告應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的義務(wù),但不認(rèn)定行政行為程序違法。比如,(2014)川行終字第15號(hào)行政判決書(shū)認(rèn)為:“根據(jù)行政行為程序正當(dāng)?shù)囊?,被告省?guó)土廳應(yīng)向作為申請(qǐng)人的原告王燕平作出答復(fù)和說(shuō)明,以保障其知情權(quán),被告省國(guó)土廳未予答復(fù)屬于程序瑕疵。程序雖有瑕疵但不致違法?!钡谌N表現(xiàn),法院根據(jù)程序正當(dāng)原則的要求,判定被告行政程序違法。比如,(2013)蘇行再終字第0002號(hào)行政判決書(shū)認(rèn)為:“建鄴區(qū)執(zhí)法局在過(guò)程中,未對(duì)建筑物內(nèi)的物品予以登記,制作物品清單,實(shí)施第二次時(shí),未通知作為被執(zhí)行人的江華公司負(fù)責(zé)人到場(chǎng),亦違反了程序正當(dāng)性的一般要求。因此,被訴行為違反法定程序?!笨梢?jiàn),法院在適用正當(dāng)程序原則時(shí),尺度不統(tǒng)一,這也會(huì)降低司法機(jī)關(guān)的公信力,有損法律的權(quán)威。筆者贊同法院在前面第三種表現(xiàn)中的做法,不同意第一種表現(xiàn)和第二種表現(xiàn)的做法。法律、法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定行政程序的,根據(jù)正當(dāng)程序原則,也應(yīng)該判定被告是否有義務(wù)履行相應(yīng)的義務(wù),被告未履行相應(yīng)義務(wù)的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該行政行為程序違法。

(三)審查行政行為是否違反法定程序,可以適用一般規(guī)范性文件

在目前還沒(méi)有制定《行政程序法》的情況下,如果一般規(guī)范性文件對(duì)行政行為程序有具體規(guī)定,屬于羈束行政機(jī)關(guān)自己的,并且在沒(méi)有違反法律、法規(guī)、規(guī)章的前提下,可以用來(lái)判斷行政行為是否符合法定程序。因?yàn)橐话阋?guī)范性文件可以理解為廣義的“法”的范疇;另外,一般規(guī)范性文件關(guān)于羈束行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的規(guī)定,可以視為行政機(jī)關(guān)的一種“承諾”,對(duì)此承諾,根據(jù)誠(chéng)實(shí)信用原則,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守。

綜上,在我國(guó)尚未出臺(tái)《行政程序法》、行政實(shí)體法又很龐雜、分散的形勢(shì)下,如何理解《行政訴訟法》中行政行為“違反法定程序”中的“法”,是非常重要的。筆者認(rèn)為,這里的“法”應(yīng)包括:第一,法律、法規(guī)、自治條例和單行條例;第二,規(guī)章;第三,行政法的基本原則特別是正當(dāng)程序原則。第四,一般規(guī)范性文件。

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[6]羅豪才,行政法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006

第8篇:行政程序法范文

我國(guó)已經(jīng)通過(guò)憲法確立了依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所面臨的一項(xiàng)非常重要、非常艱巨的任務(wù)即是健全和完善行政程序法。怎樣完成這一任務(wù),我們首先面臨的是立法模式選擇:是制定統(tǒng)一的行政程序法典,還是分別制定單行法?如制定統(tǒng)一的行政程序法典,調(diào)整范圍如何確定:是否包括抽象行政行為程序,是否包括內(nèi)部行政行為程序,是否包括行政救濟(jì)程序,是否包括行政法的有關(guān)實(shí)體原則和規(guī)則?此外,如制定統(tǒng)一的行政程序法典,其性質(zhì)如何確定,是欲使之成為一部"基本法"(其他有關(guān)行政程序的法律與本法不一致的,均以本法為準(zhǔn)),還是欲使之成為一部"普通法"(本法之前或之后制定的有關(guān)行政程序的單行法律可作為"特別法"而在效力上優(yōu)于本法),是欲使之成為一部"綱要式"或"通則式"的法律(需依靠其他具體法律實(shí)施),還是欲使之成為一部具有"可直接操作性"的"規(guī)則式"法律?

對(duì)于上述問(wèn)題,我們已經(jīng)爭(zhēng)論了好幾年,現(xiàn)在是必須作出抉擇的時(shí)候了。否則,我們將耽誤建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程。下面筆者就這些問(wèn)題談一點(diǎn)個(gè)人的看法:

統(tǒng)一立法還是分別立法。筆者一直主張制定統(tǒng)一的行政程序法典,筆者認(rèn)為,制定統(tǒng)一行政程序法典至少在下述方面優(yōu)于分別制定單行法:其一,有利于行政程序法制的統(tǒng)一,以避免分別立法可能導(dǎo)致的法律間的相互不一致、相互矛盾、相互沖突,以及由此引起的對(duì)行政相對(duì)人的不公正:相同情況不同對(duì)待,或不同情況相同對(duì)待;其二,有利于行政程序法制的系統(tǒng)化,以避免分別制定單行法必然導(dǎo)致的法制在一定時(shí)期內(nèi)的殘缺、漏洞(在某些領(lǐng)域、某些事項(xiàng)上有法可依,在其他相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)事項(xiàng)上卻無(wú)法可循),以及由這種法制殘缺、法制漏洞引起的執(zhí)法主體的濫用權(quán)力和腐?。黄淙?,有利于立法成本的節(jié)約,以避免單獨(dú)分別立法(在很多方面,很大程度上是重復(fù)立法,因?yàn)榇罅啃姓袨榈某绦蚴窍嗤?,或者說(shuō)是應(yīng)該相同的,如告知、聽(tīng)取相對(duì)人陳述、申辯、回避、授權(quán)、委托等)導(dǎo)致人力、物力、財(cái)力的大量浪費(fèi);其四,有利于國(guó)人,特別是公職人員程序法意識(shí)的提高。制定一部統(tǒng)一的行政程序法典不僅可為政府,為所有行政主體實(shí)施公法行為提供統(tǒng)一的、規(guī)范化的、標(biāo)準(zhǔn)的"操作規(guī)則",以防止濫權(quán)和腐敗,同時(shí)也將為全體國(guó)人提供一部系統(tǒng)的行政法治教材,全體國(guó)人可從中受到較系統(tǒng)、較深入的現(xiàn)代行政法治教育,顯然,這種教育功能是個(gè)別的單行法難以企及的。

當(dāng)然,行政程序的統(tǒng)一立法并不完全排除有關(guān)行政事項(xiàng)的單獨(dú)專門(mén)立法,如行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政法規(guī)和規(guī)章制定程序法、行政復(fù)議法等。統(tǒng)一的行政程序法典只規(guī)定各種不同行政行為的共同的和一般的行政程序,對(duì)于特定行政行為的特別程序,還需要通過(guò)專門(mén)的單行行政程序法或集實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范為一體的行政管理法規(guī)定。

統(tǒng)一行政程序法典是否應(yīng)規(guī)定行政行為實(shí)體規(guī)則。目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界的大多數(shù)人對(duì)于我國(guó)應(yīng)制定統(tǒng)一行政程序法典已基本達(dá)成共識(shí),并已開(kāi)始擬制法典試擬稿。但對(duì)于該法調(diào)整的范圍和應(yīng)包括的內(nèi)容卻仍存在著較大,甚至是很大的爭(zhēng)議,其中之一即是統(tǒng)一行政程序法典是否應(yīng)規(guī)定行政行為的有關(guān)實(shí)體規(guī)則。筆者屬主張應(yīng)規(guī)定實(shí)體規(guī)則之列。之所以如此主張,理由有三:其一,行政法由于調(diào)整范圍廣泛,各類行政法律關(guān)系差別很大,故在實(shí)體規(guī)范上很難制定或編篡成統(tǒng)一法典。但是行政法的有關(guān)基本原則,如依法行政原則、比例原則、誠(chéng)信和信賴保護(hù)原則等,有關(guān)一般規(guī)則,如行政行為的效力、成立、生效、合法的條件、撤銷、無(wú)效、廢止的條件和法律后果等,均普遍適用于各領(lǐng)域的各類行政行為。為使這些原則、規(guī)則在所有行政領(lǐng)域和所有行政行為中得到遵循,在統(tǒng)一的行政程序法典中加以規(guī)定是非常必要的;其二,行政法的上述實(shí)體基本原則與程序基本原則,如公開(kāi)原則、參與原則、回避原則、聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)原則、不單方接觸原則、職能分離原則等,是緊密聯(lián)系的,行政行為的一般實(shí)體規(guī)則,如效力、生效、失效的條件、法律后果等,與行政行為的開(kāi)始、進(jìn)行、終止等程序規(guī)則是緊密聯(lián)系的,將此二者規(guī)定在一起顯然有利于對(duì)行政行為的統(tǒng)一規(guī)范。如將二者分割,將那些具有實(shí)體性的基本原則、規(guī)則分散規(guī)定于各種不同的單行法中,其對(duì)行政行為規(guī)范的效果肯定要差很多;其三,現(xiàn)代行政程序立法,在程序法典中規(guī)定有關(guān)實(shí)體規(guī)則已成為一種發(fā)展趨勢(shì),如德國(guó)、荷蘭、西班牙、葡萄牙、日本、韓國(guó)、我國(guó)的臺(tái)灣、澳門(mén)地區(qū),均在行政程序法典中規(guī)定了相關(guān)的實(shí)體問(wèn)題。

行政程序法典是否應(yīng)調(diào)整內(nèi)部行政行為。許多學(xué)者認(rèn)為,行政法是調(diào)整行政主體與行政相對(duì)人關(guān)系,即外部行政關(guān)系的法律規(guī)范系統(tǒng),故行政程序法只調(diào)整、規(guī)范外部行政行為的程序,而不調(diào)整、規(guī)范內(nèi)部行政行為的程序。但是,我們考察國(guó)外、境外的行政程序法律文件,發(fā)現(xiàn)實(shí)際情況并非如此,不要說(shuō)大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)存在著調(diào)整和規(guī)范內(nèi)部行政行為程序的單行法律、法規(guī),就是一些國(guó)家和地區(qū)的行政程序法典,同樣也有規(guī)定內(nèi)部行政行為程序內(nèi)容的。筆者主張我國(guó)行政程序法典應(yīng)適當(dāng)規(guī)范內(nèi)部行政行為的程序。理由如下:其一,有些內(nèi)部行政行為雖然不直接影響行政相對(duì)人的權(quán)益,但間接影響其權(quán)益,有時(shí)甚至影響甚巨,如授權(quán)、委托、、公務(wù)協(xié)助等。因此,行政程序法典對(duì)這類內(nèi)部行政行為應(yīng)與外部行政行為一道規(guī)范;其二,有些內(nèi)部行政行為雖然不影響行政相對(duì)人的權(quán)益,但對(duì)公務(wù)員或其他公職人員的權(quán)益影響甚巨,如行政處分,包括對(duì)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行一定限制,以及開(kāi)除公職等,對(duì)這類內(nèi)部行政行為,行政程序法典應(yīng)規(guī)定最低限度的程序制約,如要求遵守正當(dāng)程序原則等;其三,內(nèi)外行政程序有時(shí)很難區(qū)分,如審批許可程序,在同一個(gè)行政行為中,可能內(nèi)外程序交織,行政程序法對(duì)之規(guī)范,自然應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范,而不應(yīng)(實(shí)際也不可能)對(duì)二者加以區(qū)分,只規(guī)定純外部程序而不規(guī)定內(nèi)部程序。當(dāng)然,在很多情況下,內(nèi)外行政行為還是可以區(qū)分和應(yīng)該區(qū)分的,行政程序法主要應(yīng)規(guī)范外部行政行為的程序,內(nèi)部行政行為程序則主要應(yīng)由專門(mén)的內(nèi)部行政法律文件規(guī)范。

行政程序法典是否應(yīng)規(guī)范抽象行政行為。抽象行政行為包括行政立法行為(制定行政法規(guī)和規(guī)章的行為)與其他規(guī)范性文件的行為。對(duì)于行政立法行為,我國(guó)現(xiàn)已有立法法和國(guó)務(wù)院的《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》對(duì)其程序作了較詳細(xì)的規(guī)定;而對(duì)于行政機(jī)關(guān)其他規(guī)范性文件的行為(這類行為在數(shù)量上大大超過(guò)行政立法行為),目前尚無(wú)統(tǒng)一的法律或法規(guī)加以規(guī)范。對(duì)此,行政程序法典應(yīng)如何處理,立法者可以有四種選擇:其一,在統(tǒng)一程序法典里不規(guī)定任何抽象行政行為程序,行政立法仍適用現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的程序,其他規(guī)范性文件行為則另制定專門(mén)單行程序法規(guī)范;其二,在統(tǒng)一程序法典里不規(guī)定行政立法程序,行政立法仍適用現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的程序,但對(duì)現(xiàn)在仍無(wú)程序法規(guī)的其他規(guī)范性文件的行為則設(shè)專節(jié)予以規(guī)定;其三,在行政程序法典里對(duì)抽象行為程序予以統(tǒng)一規(guī)范,現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的程序可繼續(xù)適用的,在法典里予以重新規(guī)定;現(xiàn)行法律,法規(guī)規(guī)定的程序不宜繼續(xù)適用的或現(xiàn)行法律,法規(guī)沒(méi)有規(guī)定而應(yīng)該規(guī)定的程序;法典對(duì)之作出新的規(guī)定,今后抽象行政行為的程序一律以法典為準(zhǔn);其四,在行政程序法典里對(duì)抽象行政行為程序予以統(tǒng)一規(guī)范,但現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的行政立法程序可繼續(xù)適用,行政立法即遵守統(tǒng)一程序法典規(guī)定的抽象行政行為程序的一般原則,又遵守立法法和兩個(gè)行政法規(guī)規(guī)定的行政立法具體程序規(guī)則,至于對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)尚未規(guī)范的其他規(guī)范性文件的行為,法典則應(yīng)予以具體規(guī)定。筆者建議立法者做第四種選擇,此既有利于保障法制統(tǒng)一,又不致使行政程序法典過(guò)于龐大,還有利于保障現(xiàn)行法制的一定的穩(wěn)定性。

行政程序法典是否應(yīng)調(diào)整特殊行政行為。行政程序法典通常以一般行政行為(抽象行政行為和具體行政行為)為調(diào)整對(duì)象,對(duì)于某些特殊行政行為,如行政合同、行政指導(dǎo)等,是否可納入和應(yīng)納入其調(diào)整范圍,是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。行政合同具有雙方性,而一般行政行為具有單方性;行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性,而一般行政行為具有強(qiáng)制性,對(duì)二者很難確立完全統(tǒng)一的程序規(guī)則。對(duì)此,有人主張對(duì)行政合同、行政指導(dǎo)等特殊行政行為單獨(dú)立法,在統(tǒng)一的行政程序法典里對(duì)之不作規(guī)定。但是國(guó)外、境外的一些行政程序法典有專章規(guī)定行政合同、行政指導(dǎo)的趨勢(shì)。之所以在統(tǒng)一程序法典里規(guī)定,是因?yàn)檫@些行政行為在現(xiàn)代社會(huì),在民主化、市場(chǎng)化的條件下,具有了越來(lái)越重要的地位和作用;之所以設(shè)專章規(guī)定,是因?yàn)檫@些行政行為確實(shí)有不同于一般行政行為的特殊性,很多問(wèn)題難于對(duì)之作統(tǒng)一規(guī)范。筆者主張我國(guó)行政程序法典應(yīng)設(shè)專章對(duì)行政合同、行政指導(dǎo)作出規(guī)定。單獨(dú)立法可能難于在短時(shí)間內(nèi)提上立法日程,而對(duì)這兩種行為的規(guī)范卻具有迫切性。

第9篇:行政程序法范文

「關(guān)鍵詞行政 程序 立法

一、引言

行政程序法同刑法、民法、刑事訴訟法和民事訴訟法一樣,主要不是作為分散的行政程序法律規(guī)范的總稱,而是作為一部集中系統(tǒng)的大型法律文件的名稱。一個(gè)國(guó)家如果只有分散的行政程序法律規(guī)范而沒(méi)有一部以“行政程序法”命名的集中系統(tǒng)的法典性的大型法律文件,通常不被認(rèn)為已經(jīng)制定了行政程序法。

制定行政程序法,是上世紀(jì)初以來(lái)世界許多國(guó)家越來(lái)越普遍的立法現(xiàn)象。20世紀(jì)初,西歐一些國(guó)家首先制定行政程序法;20世紀(jì)中期,美國(guó)制定了聯(lián)邦行政程序法,對(duì)其他國(guó)家行政程序法的發(fā)展產(chǎn)生了很大影響;特別是20世紀(jì)后期,更多的國(guó)家制定了行政程序法。[①]

行政程序法的興起和發(fā)展在人類政治文明、制度文明進(jìn)步史上的意義非同尋常。從對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行約束的意義上講,人類政治文明、制度文明的進(jìn)步表現(xiàn)為三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出現(xiàn)。在這次浪潮中,法律并不對(duì)國(guó)家權(quán)力的來(lái)源進(jìn)行約束,而且法律本身充滿著不平等,但法律的出現(xiàn)畢竟意味著國(guó)家權(quán)力運(yùn)行方式的確定化、有序化,對(duì)國(guó)家權(quán)力有了源自它本身的適當(dāng)約束。第二次浪潮是現(xiàn)代憲法的出現(xiàn)。在這次浪潮中,法律實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家權(quán)力來(lái)源的約束,一切不合法的國(guó)家權(quán)力不被法律所承認(rèn),為建立平等公正的法治掃除了政治障礙,奠定了制度基礎(chǔ),對(duì)國(guó)家權(quán)力有了根本性的約束。第三次浪潮就是行政程序法的出現(xiàn)。這一次浪潮不滿足于對(duì)國(guó)家權(quán)力的總體約束,而是進(jìn)一步對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使過(guò)程(主要是行政過(guò)程)進(jìn)行具體的約束。毫無(wú)疑問(wèn),第三次浪潮要以第二次浪潮為前提,否則就不可能出現(xiàn)第三次浪潮,但它并不從屬于第二次浪潮,而是有其獨(dú)立的不容忽視的歷史地位。行政程序法所構(gòu)建的是國(guó)家權(quán)力行使過(guò)程中全方位的民主化和法治化,因而它是適應(yīng)當(dāng)代政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的必然的法律現(xiàn)象,這已為相關(guān)的學(xué)界所公認(rèn)。[②]

早在上世紀(jì)80年代后期我國(guó)起草行政訴訟法的過(guò)程中,就有過(guò)起草我國(guó)行政程序法的設(shè)想和建議。最近十幾年,對(duì)于我國(guó)是否應(yīng)當(dāng)盡早制定行政程序法的問(wèn)題進(jìn)行了許多討論。有的專家學(xué)者主張先分散地制定各類行政行為的程序法,待條件成熟后再制定統(tǒng)一的行政程序法,也有的主張盡快制定統(tǒng)一的行政程序法?,F(xiàn)在,人們更加普遍認(rèn)識(shí)到,我國(guó)的民主和法制建設(shè)已經(jīng)為制定行政程序法提供了充分的條件,我國(guó)政治文明的發(fā)展向行政程序法提出了迫切要求,社會(huì)生活中發(fā)生的許多問(wèn)題都需要通過(guò)完善行政程序的法制化來(lái)解決。今天,擺在我們面前的任務(wù),已經(jīng)不是探索“要不要”制定、“什么時(shí)候”制定行政程序法,而是“怎樣”制定行政程序法。

制定行政程序法涉及幾個(gè)基本問(wèn)題,一是對(duì)我國(guó)行政程序法的各個(gè)立法目的之間的關(guān)系要有一個(gè)明確的界定,處理好保障公民程序性權(quán)利與提高行政效率之間的關(guān)系;二是對(duì)我國(guó)行政程序法的結(jié)構(gòu)要有一個(gè)基本的考慮,處理好行政程序法與各類行政行為的程序性規(guī)定之間的關(guān)系;三是對(duì)行政程序法律關(guān)系主體的規(guī)定要有一個(gè)適當(dāng)?shù)脑瓌t,處理好行政程序法與行政組織法的關(guān)系,既要避免把行政組織法的內(nèi)容規(guī)定到行政程序法中來(lái),也要避免以內(nèi)部程序?yàn)槔碛煞恋K公民程序性權(quán)利的實(shí)現(xiàn);四是對(duì)行政程序法中的實(shí)體性規(guī)定要有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí),使實(shí)體法與程序法互相依托、融為一體;五是對(duì)行政程序法與行政復(fù)議法、行政訴訟法之間的關(guān)系要有一個(gè)合理的把握,使三種程序法形成有機(jī)的銜接。這幾個(gè)基本問(wèn)題對(duì)于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在對(duì)這些基本問(wèn)題談一些初步的看法。

二、保障權(quán)利與提高效率并重及其體現(xiàn)方式

法律的立法目的常常不是單一的,許多法律都有兩個(gè)甚至多個(gè)立法目的。如果各個(gè)立法目的之間存在抵觸的可能性,就需要明確界定它們之間的關(guān)系,這被稱為法律的“目標(biāo)模式”。確定法律的目標(biāo)模式非常重要,它決定著一部法律的主要制度安排,并且影響著這部法律每一項(xiàng)具體的制度安排。所以,把目標(biāo)模式稱為某部法律的“靈魂”,并不過(guò)分。

行政程序法主要有兩個(gè)立法目的,一是保障公民程序性權(quán)利;二是提高行政效率。[③]這兩個(gè)立法目的存在著互相抵觸的可能性,保障公民的程序性權(quán)利,可能影響行政效率,為了提高行政效率,公民的程序性權(quán)利就要在一定情況下和一定程度上加以“克制”;提高行政效率也會(huì)影響對(duì)公民程序性權(quán)利,為保障公民的程序性權(quán)利,行政效率也要作一定的“犧牲”?!翱酥啤币埠茫盃奚币埠?,都不能沒(méi)有限制,要有一定的度,因此,對(duì)行政程序法的兩個(gè)立法目的之間的關(guān)系需要加以明確,確定行政程序法的“目標(biāo)模式”。根據(jù)對(duì)各國(guó)行政程序法的研究,行政程序法主要有兩種立法模式,一種是“權(quán)利模式”,側(cè)重保障公民的程序性權(quán)利;另一種是“效率模式”,側(cè)重提高行政效率。

近幾年,我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)我國(guó)行政程序法的目標(biāo)模式作了很多研究,得到比較廣泛認(rèn)同的主張是,我國(guó)行政程序法既不應(yīng)采取側(cè)重保障公民程序性權(quán)利的“權(quán)利模式”,也不應(yīng)采取側(cè)重提高行政效率的“效率模式”,應(yīng)當(dāng)采取“權(quán)利效率并重模式”。即在設(shè)計(jì)各種程序制度時(shí)做到兩種立法目的兼顧,既要有利于保障公民程序性權(quán)利,又要有利于提高行政效率。[④]

這里要討論的問(wèn)題是,在制定行政程序法時(shí)怎樣體現(xiàn)這個(gè)模式,這個(gè)問(wèn)題至今還未有深入研究。

一般地分析,在立法時(shí)體現(xiàn)法律的目標(biāo)模式可以有三種辦法,第一個(gè)辦法,把目標(biāo)模式同立法目的寫(xiě)在同一個(gè)條文中,用以表明各個(gè)立法目的之間的關(guān)系;第二個(gè)辦法,把目標(biāo)模式作為一項(xiàng)基本原則,與法律的其他基本原則規(guī)定在一起,用以指導(dǎo)這部法律的實(shí)施;第三個(gè)辦法,在規(guī)定每一項(xiàng)程序制度時(shí)都充分考慮如何體現(xiàn)法律的目標(biāo)模式。

用前兩個(gè)辦法來(lái)體現(xiàn)行政程序法的目標(biāo)模式都不可取。首先,目標(biāo)模式在性質(zhì)上不是立法目的,而是對(duì)各個(gè)立法目的之間關(guān)系的確定,因而不宜作為立法目的的組成部分來(lái)規(guī)定。其次,目標(biāo)模式在性質(zhì)上也不是行政程序法的基本原則,因?yàn)樾姓绦蚍ǖ幕驹瓌t是關(guān)于行政主體與相對(duì)人在行政活動(dòng)中的程序性權(quán)利義務(wù)的原則性規(guī)定,而不是關(guān)于立法目的之間關(guān)系的原則性規(guī)定,因而目標(biāo)模式也不能當(dāng)作基本原則來(lái)規(guī)定。再者,采用前兩個(gè)辦法還可能引起實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題。設(shè)想在行政程序法的立法目的或基本原則中列條規(guī)定“保障公民權(quán)利與提高行政效率具有同等重要的意義”,如果在具體的制度設(shè)計(jì)中不對(duì)權(quán)利與效率的沖突作出具體的規(guī)定,就等于把這種沖突交給法律的實(shí)施者去解決,成為立法的“遺留問(wèn)題”;如果在具體的制度設(shè)計(jì)中對(duì)權(quán)利與效率的沖突作出具體規(guī)定,又會(huì)因?yàn)橥瑫r(shí)存在著原則性規(guī)定而給法律實(shí)施者提供用原則性規(guī)定否定具體規(guī)定的可能性,反而給法律的實(shí)施造成不必要的混亂。

所以,在制定行政程序法時(shí),應(yīng)當(dāng)采用第三個(gè)辦法,就是把“權(quán)利與效率并重”作為立法者的指導(dǎo)思想,在設(shè)計(jì)具體制度時(shí)逐個(gè)地解決權(quán)利與效率之間可能發(fā)生的沖突,這樣才能使“權(quán)利效率并重模式”落到實(shí)處。也就是說(shuō),目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)是立法者經(jīng)過(guò)深入研究形成的立法精神,它不是立法目的,而是立法者對(duì)立法目的之間關(guān)系的處理原則;它也不是法律的基本原則,而是立法者處理各項(xiàng)原則之間關(guān)系的基本思路。因此,目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在每一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)中,而不是把它直接以條文方式寫(xiě)出來(lái)。

至此,我們還應(yīng)當(dāng)作進(jìn)一步思考:在設(shè)計(jì)行政程序法的每一項(xiàng)制度時(shí),應(yīng)當(dāng)怎樣具體地體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”?具體的說(shuō),可通過(guò)以下方式:

第一,通過(guò)程序制度的“多樣化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂“多樣化”,就是為同一個(gè)程序行為設(shè)計(jì)兩個(gè)甚至多個(gè)程序制度。比如聽(tīng)證,可以設(shè)計(jì)正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證兩種聽(tīng)證程序制度,這樣,可以用正式聽(tīng)證保障公民的程序性權(quán)利,也可以用非正式聽(tīng)證提高行政效率。再比如送達(dá),可以設(shè)計(jì)直接送達(dá)、郵遞送達(dá)和公告送達(dá);可以設(shè)計(jì)由相對(duì)人簽字的送達(dá)和無(wú)須相對(duì)人簽字的公證送達(dá)??偟膩?lái)說(shuō),各種程序制度都可以設(shè)計(jì)正式程序和簡(jiǎn)易程序兩種形式,既為保障公民權(quán)利提供途徑,也為提高行政效率創(chuàng)造條件。

第二,通過(guò)程序制度的“具體化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂具體化,一是指各種程序制度本身的規(guī)定要具體,二是指關(guān)于程序制度適用的規(guī)定也要具體。特別是,如果關(guān)于程序制度適用的規(guī)定不具體,那么程序制度的多樣化就會(huì)形同虛設(shè)。在正式程序和簡(jiǎn)易程序并存的情況下,要具體規(guī)定在何種情況下適用正式程序,何種情況下適用簡(jiǎn)易程序,這樣有利于避免行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)剡x擇簡(jiǎn)易程序,以保障公民的程序性權(quán)利;同時(shí)也有利于避免公民不適當(dāng)?shù)匾笮姓C(jī)關(guān)適用正式程序,以提高行政效率。

第三,通過(guò)程序制度的“遞進(jìn)化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂遞進(jìn)化,就是使程序制度層層遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣,前一個(gè)程序制度為后一個(gè)程序制度創(chuàng)造條件、奠定基礎(chǔ),后一個(gè)程序制度使前一個(gè)程序制度實(shí)際有效、決不落空。這樣就可根據(jù)行政活動(dòng)的具體情況,在前一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重提高行政效率,而在后一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重保障公民程序性權(quán)利;或者倒過(guò)來(lái),在前一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重保障公民程序性權(quán)利,而在后一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重提高行政效率,從而使行政程序在整體上實(shí)現(xiàn)權(quán)利與效率并重。

可以相信,用以上三種主要方式來(lái)體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”,可以使保障公民權(quán)利與提高行政效率兩個(gè)立法目的都得到比較充分的實(shí)現(xiàn)。

三、行政行為的多樣性與行政程序法的總分式結(jié)構(gòu)

行政程序法與訴訟法一樣,都是程序性法律。程序具有“時(shí)間性”這一基本特征,它對(duì)程序性法律的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響,使程序性法律在結(jié)構(gòu)上基本按照“時(shí)間流程”安排各項(xiàng)程序制度,形成以時(shí)間為主線的“線性結(jié)構(gòu)”。刑事訴訟法和民事訴訟法都是這樣。行政程序法作為程序性法律,在結(jié)構(gòu)上也應(yīng)當(dāng)考慮到程序的時(shí)間性,也應(yīng)當(dāng)采用這種“線性結(jié)構(gòu)”。但是,行政程序法與訴訟法又有不同之處。訴訟法通常只規(guī)定某一種訴訟行為的程序,比如刑事訴訟法只規(guī)定刑事訴訟行為的程序,民事訴訟法只規(guī)定民事訴訟行為的程序,而不把各種訴訟程序規(guī)定在同一部訴訟法中。這樣,訴訟法在結(jié)構(gòu)上不需要考慮兩種以上訴訟行為程序之間的關(guān)系。行政程序法則不同,它把各種行政行為的程序規(guī)定在同一部法律中,包括行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等各種行政行為的程序制度。這樣,行政程序法在結(jié)構(gòu)上就不能只考慮程序的時(shí)間性,還要考慮各種行政行為之間的關(guān)系。這是制定我國(guó)行政程序法在結(jié)構(gòu)上必然要遇到的一個(gè)重要問(wèn)題。

據(jù)上所述,行政程序法的結(jié)構(gòu)大致有三種選擇:第一,并列式-按照行政行為的類別確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。整個(gè)行政程序法分為若干部分,每一部分為一種行政行為的程序,各個(gè)部分內(nèi)部采用線性結(jié)構(gòu),但整個(gè)行政程序法不是線性結(jié)構(gòu),而是并列結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的特征是以行政行為的類別為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ),程序的時(shí)間性從屬于行政行為的類別。第二,總括式-打破行政行為的類別界線,按照行政程序的時(shí)間性確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)與訴訟法的結(jié)構(gòu)十分相似,其特征是以程序的時(shí)間性為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ),行政行為的類別從屬于行政程序的時(shí)間流程。第三,總分式-行政程序法分成兩大部分,上半部分采取總括式,下半部分采取并列式。這種結(jié)構(gòu)的特征是兼采上述兩種方式,既作通則性規(guī)定,也作分則性規(guī)定,能統(tǒng)則統(tǒng),不能統(tǒng)則分。我國(guó)行政程序法應(yīng)當(dāng)采用哪一種結(jié)構(gòu)方式,下面作一些更為深入的分析。

第一,并列式結(jié)構(gòu)不可取。這種結(jié)構(gòu)使行政程序法像一部各類行政行為程序法的“匯編”,由于各類行政行為的程序有許多共性,因而這種結(jié)構(gòu)使許多程序制度在同一部法律中大量重復(fù),整個(gè)法律冗長(zhǎng)、拖沓。表面上看,這種結(jié)構(gòu)似乎有一個(gè)優(yōu)點(diǎn),就是各類行政行為的程序自成一體,方便法律的實(shí)施。但這個(gè)優(yōu)點(diǎn)完全可能被法律的冗長(zhǎng)、拖沓抵銷掉。所以,世界各國(guó)行政程序法基本上都不采取這種結(jié)構(gòu)方式。

第二,總括式結(jié)構(gòu)也有不足。這種結(jié)構(gòu)對(duì)各類行政行為共有的程序制度進(jìn)行歸納重組,顯然能夠克服并列式結(jié)構(gòu)冗長(zhǎng)、重復(fù)的缺陷,使行政程序法結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)潔、條理清晰。但它不能兼顧各類行政行為特有的程序制度,為此,各類行政行為還需要另行制定程序性法律,使行政程序法仍然不能充分發(fā)揮作為行政程序法典的作用。

第三,總分式結(jié)構(gòu)是較好的選擇。其一,總分式結(jié)構(gòu)能夠充分體現(xiàn)制定集中系統(tǒng)的行政程序法的必要性。行政活動(dòng)復(fù)雜、多樣,為了實(shí)現(xiàn)行政法制的統(tǒng)一,應(yīng)當(dāng)力求使行政行為統(tǒng)一起來(lái)。由于在實(shí)體上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一十分困難,各國(guó)主要謀求在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一。行政程序法擔(dān)負(fù)著這個(gè)重要使命,它要在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一性。采用總分式結(jié)構(gòu),以通則性程序制度為主體,就能使行政程序法不負(fù)這一使命。其二,總分式結(jié)構(gòu)能夠較好地處理行政程序法與各類行政行為法的關(guān)系。行政程序法并不能取代各類行政行為法,因?yàn)楦黝愋姓袨榉ㄟ€需要規(guī)定各自的實(shí)體規(guī)范以及特有程序規(guī)范。如果行政程序法不能與各類行政行為法有機(jī)地銜接起來(lái),整個(gè)行政法體系依然是松散的??偡质浇Y(jié)構(gòu)通過(guò)適當(dāng)?shù)姆謩t性規(guī)定可以起到與各類行政行為法銜接的作用,使行政法體系形成一個(gè)有機(jī)整體。其三,從根本上講,總分式結(jié)構(gòu)是行政法體系對(duì)行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位,它與各類行政行為法形成“扇形”結(jié)構(gòu)關(guān)系。體系的結(jié)構(gòu)關(guān)系必然影響法律內(nèi)部的結(jié)構(gòu),處于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取總分式結(jié)構(gòu)。所以,總分式結(jié)構(gòu)被大多數(shù)國(guó)家的行政程序法所采用。

總體上認(rèn)識(shí)總分式結(jié)構(gòu)的合理性并不困難,但是,如何具體地構(gòu)建總分式結(jié)構(gòu),還需要作進(jìn)一步研究。主要研究?jī)蓚€(gè)問(wèn)題:

第一,如何設(shè)計(jì)通則性規(guī)定。從理論上講,通則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)“跳出”各類行政行為,另行設(shè)計(jì)適用于各類行政行為的程序制度。但是,在具體立法中,許多國(guó)家和地區(qū)的行政程序法卻以行政決定程序?yàn)橹骶€設(shè)計(jì)通則性規(guī)定,這應(yīng)當(dāng)引起我們的注意和思考。在各類行政行為程序中,行政決定程序最具代表性。一是它最具完整性,行政決定基本上涉及行政活動(dòng)的全過(guò)程;二是它具有終極性,行政決定能夠窮盡行政活動(dòng)所能做的行為;三是它具有具體性,行政決定能夠?qū)ο鄬?duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生具體的影響。所以,以行政決定程序作為通則性規(guī)定并不妨礙制定通則性規(guī)定的目的。而且,以行政決定程序作為通則性規(guī)定還可以避免在分則性規(guī)定中對(duì)行政決定程序再行規(guī)定,避免條文的重復(fù)。因此,以行政決定程序作為通則性規(guī)定是設(shè)計(jì)通則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)考慮的一個(gè)重要方案。當(dāng)然,這種通則性規(guī)定只能是各類行政主體在作出行政決定時(shí)都應(yīng)遵循的最基本的程序制度?;蛘呤歉黝愋姓黧w在作出行政決定時(shí)的最低程序要求。簡(jiǎn)單說(shuō),這也就是正當(dāng)程序的基本要求,任何行政決定都不得違反正當(dāng)程序要求。

第二,如何把握分則性規(guī)定的限度。行政程序法要包含行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等各類行政行為的程序制度,作為行政程序法的分則性規(guī)定。但是,這些行政行為有的已經(jīng)制定相關(guān)的專門(mén)法律,有的將來(lái)可能制定專門(mén)的法律,行政程序法對(duì)這些行政行為的程序不能不規(guī)定,但又不能規(guī)定得過(guò)多,否則就會(huì)與專門(mén)的法律重復(fù),這就需要把握一定的限度。從各國(guó)行政程序法的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)其他法律處理類似問(wèn)題的做法來(lái)看,可以以三種規(guī)定為限。一是原則性規(guī)定,即在行政程序法中規(guī)定可作為專門(mén)法律的基本原則的規(guī)定;二是接口性規(guī)定,即在行政程序法中規(guī)定引據(jù)性條款,作為與專門(mén)法律的銜接;三是補(bǔ)缺性規(guī)定,即在行政程序法中只對(duì)一些需要法律作出規(guī)定,但又不可能制定單行法的重大的基本程序制度作出規(guī)定,其他程序制度則由專門(mén)法律規(guī)定。

四、內(nèi)部程序的外化與外部程序的內(nèi)化

從是否涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)的角度,行政程序分為內(nèi)部程序和外部程序。內(nèi)部程序不涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù),僅對(duì)行政機(jī)關(guān)適用;外部程序涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)的規(guī)范,適用于行政主體與相對(duì)人雙方。行政程序法除了規(guī)定外部程序以外,要不要規(guī)定內(nèi)部程序?目前,不少學(xué)者認(rèn)為行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定內(nèi)部程序,[⑤]而且迄今沒(méi)有看到與此相反的意見(jiàn)。

分析其他國(guó)家和地區(qū)行政程序法是否規(guī)定內(nèi)部程序的做法,可概括為兩種情況。一種是“外部程序型”,只規(guī)定外部程序不規(guī)定內(nèi)部程序。采用這種類型的國(guó)家比較少,主要是美國(guó)、日本和瑞士。另一種是“外部與內(nèi)部并存型”,既規(guī)定外部程序,也規(guī)定內(nèi)部程序。采用這種類型的國(guó)家有德國(guó)、奧地利、西班牙、葡萄牙、我國(guó)澳門(mén)地區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)等。[⑥]由此看來(lái),在行政程序法中規(guī)定內(nèi)部程序的做法占多數(shù)。

應(yīng)該說(shuō),行政程序法規(guī)定內(nèi)部程序是必要的。其一,從總體上講,內(nèi)部程序是外部程序的前提或基礎(chǔ),不規(guī)定內(nèi)部程序,外部程序無(wú)法展開(kāi)。比如,行政程序的啟動(dòng)有兩種情況,一種是行政主體依相對(duì)人的申請(qǐng)啟動(dòng),一種是行政主體依自己的職權(quán)啟動(dòng)。無(wú)論哪一種方式,都要以行政主體的存在為前提或基礎(chǔ)。而很多行政主體是通過(guò)內(nèi)部程序建立的,沒(méi)有關(guān)于行政主體成立的內(nèi)部程序,外部程序便沒(méi)有前提或基礎(chǔ)。所以,正如民法要對(duì)民事主體作出規(guī)定一樣,行政程序法也要對(duì)行政主體作出規(guī)定。其二,內(nèi)部程序和外部程序并無(wú)嚴(yán)格的界限,它們常常隨著具體情況發(fā)生轉(zhuǎn)化或滲透,內(nèi)部程序可能轉(zhuǎn)化外部程序,外部程序可能滲透到內(nèi)部程序中去。比如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的會(huì)議紀(jì)要,從理論上似應(yīng)屬于內(nèi)部程序,但在有關(guān)行政信息公開(kāi)的程序制度中,或者在有關(guān)制定行政規(guī)范的程序中,很可能屬于涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的“外部”程序。又如調(diào)查,一般來(lái)說(shuō)屬于影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的外部程序,但它顯然會(huì)滲透到行政主體內(nèi)部,比如對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行調(diào)查時(shí)的人數(shù)作出規(guī)定。其三,許多內(nèi)部程序都存在著間接涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的可能性。比如,行政機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)就有影響,如果行政機(jī)關(guān)之間不能很好地協(xié)調(diào),互相推諉或者互相爭(zhēng)搶管轄權(quán),就可能對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生不利影響。因此,在行政程序法中應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)部行政程序加以規(guī)定。

但是,行政程序法對(duì)內(nèi)部程序應(yīng)當(dāng)規(guī)定到什么程度?是不是要把行政組織法的內(nèi)容都規(guī)定到行政程序法中來(lái)?這個(gè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究。對(duì)此,似應(yīng)從以下兩個(gè)方面把握:

第一,注意外部程序的內(nèi)化。這是行政程序法需要規(guī)定內(nèi)部程序的第一種情況,為了外部程序的有效進(jìn)行而規(guī)定內(nèi)部程序。前面已經(jīng)提到,外部程序在許多情況下需要以內(nèi)部程序作為前提或基礎(chǔ),。行政程序法關(guān)于行政主體的規(guī)定基本上屬于這種情況,主要包括行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、合議機(jī)關(guān)的合議制度、行政機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)、行政授權(quán)、行政委托等。行政程序法對(duì)這些內(nèi)容加以規(guī)定以后,這些內(nèi)容在性質(zhì)上并不改變,依然屬于內(nèi)部程序,它們只是因?yàn)橥獠砍绦虻男枰谛姓绦蚍ㄖ屑右砸?guī)定,是外部程序向內(nèi)部程序提出的規(guī)范要求。有些內(nèi)容純屬行政組織法的范疇,不應(yīng)當(dāng)在政程序法中規(guī)定,比如行政機(jī)關(guān)的編制等級(jí)和編制員額、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、內(nèi)部呈批程序、公務(wù)員制度等。這些內(nèi)容要不要規(guī)定到行政程序法中來(lái),在立法時(shí)比較容易把握,較難把握的主要是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。實(shí)際上,行政程序法不應(yīng)當(dāng)規(guī)定具體行政機(jī)關(guān)的職權(quán),它只應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得超越職權(quán)進(jìn)行管轄,為了防止行政機(jī)關(guān)超越職權(quán),可以進(jìn)一步規(guī)定相對(duì)人有權(quán)合理懷疑行政機(jī)關(guān)超越職權(quán),有權(quán)通過(guò)一定的程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)是否超越職權(quán)的監(jiān)督。

第二,注意內(nèi)部程序的外化。即當(dāng)內(nèi)部程序影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)時(shí),行政程序法應(yīng)當(dāng)對(duì)這種內(nèi)部程序加以規(guī)定。比如,行政機(jī)關(guān)派出執(zhí)行調(diào)查的人數(shù),看起來(lái)是一個(gè)內(nèi)部程序,但是由于這種內(nèi)部程序涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù),便應(yīng)當(dāng)在行政程序法加以規(guī)定。再比如,聽(tīng)證主持人的確定,看起來(lái)也是一個(gè)內(nèi)部程序,但它對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響很大,因而各國(guó)行政程序法都對(duì)此予以規(guī)定。在規(guī)定外部程序制度時(shí),會(huì)在許多環(huán)節(jié)上涉及到內(nèi)部程序,由于外部程序的需要,有關(guān)的內(nèi)部程序便外化為外部程序。這些內(nèi)容在行政程序法中規(guī)定之后,其性質(zhì)發(fā)生了變化,從內(nèi)部程序轉(zhuǎn)化為外部程序。發(fā)生轉(zhuǎn)化的原因是因?yàn)樗鼈冇绊懙较鄬?duì)人的權(quán)利義務(wù)。在制定行政程序法時(shí),顯然應(yīng)當(dāng)時(shí)時(shí)注意這個(gè)問(wèn)題。實(shí)踐中,內(nèi)部程序外化最嚴(yán)重的情況發(fā)生在我國(guó)的審批程序中。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各處室的分工,常常轉(zhuǎn)化為對(duì)外的獨(dú)立審批權(quán),要相對(duì)人自己逐個(gè)蓋章;一級(jí)政府內(nèi)的各個(gè)職能部門(mén),更是各爭(zhēng)自己的審批權(quán)。內(nèi)部程序外部化的結(jié)果,就使一項(xiàng)許可經(jīng)常要蓋幾十以至幾百個(gè)章,嚴(yán)重影響公民權(quán)利,也影響行政效率。不過(guò)這要通過(guò)行政許可法解決。

五、實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的互相依托

行政程序法除了規(guī)定程序規(guī)范外,要不要規(guī)定實(shí)體規(guī)范?這也是制定行政程序法應(yīng)當(dāng)研究的基本問(wèn)題。其他國(guó)家和地區(qū)的行政程序法在這個(gè)問(wèn)題上做法不一,大致分為兩種類型。一類是“程序型”,行政程序法只規(guī)定程序規(guī)范,不規(guī)定實(shí)體規(guī)范。屬于這種類型的國(guó)家主要有美國(guó)、瑞士、日本、韓國(guó)等。另一類是“程序與實(shí)體并存型”,行政程序法不僅規(guī)定程序規(guī)范,還規(guī)定實(shí)體規(guī)范。屬于這種類型的以聯(lián)邦德國(guó)為代表,包括奧地利、西班牙、荷蘭、葡萄牙、我國(guó)澳門(mén)地區(qū)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等國(guó)家和地區(qū)。[⑦]

有的學(xué)者闡述了行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)體規(guī)范的理由。一是認(rèn)為,程序法中規(guī)定實(shí)體規(guī)范的做法在我國(guó)立法實(shí)踐已有先例,比如《中華人民共和國(guó)立法法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等,屬于程序法,但其中也不乏實(shí)體規(guī)范。二是認(rèn)為,實(shí)體規(guī)范作為程序法的補(bǔ)充,不但不會(huì)改變程序法的根本屬性,反而更有利于程序法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。三是認(rèn)為,行政實(shí)體法有很多重要原則和內(nèi)容來(lái)不及立法,這些原則和內(nèi)容是行政程序法起碼的前置內(nèi)容或先決條件,若不在行政程序法中作出規(guī)定,行政程序法就得不到應(yīng)有的支撐。由此得出結(jié)論,行政程序法主要規(guī)定程序規(guī)范,但同時(shí)還要規(guī)定一些必要的實(shí)體規(guī)范。[⑧]

我同意行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)體規(guī)范的主張,但上述有些理由不盡妥當(dāng)。我認(rèn)為,在行政程序法中規(guī)定實(shí)體規(guī)范,并不是作為程序法的補(bǔ)充,也不是作為權(quán)宜之計(jì),而是作為行政程序法應(yīng)有的組成部分;行政程序法中的實(shí)體規(guī)范具有特定的性質(zhì)和一定的范圍,在制定行政程序法時(shí)要認(rèn)真把握。

首先,要正確區(qū)分程序規(guī)范和實(shí)體規(guī)范,不要誤將程序規(guī)范當(dāng)作實(shí)體規(guī)范。一些論說(shuō)中把關(guān)于行政行為、行政合同效力的規(guī)定稱為實(shí)體規(guī)范,這就擴(kuò)大了實(shí)體規(guī)范的范圍,誤將一部分程序規(guī)范當(dāng)成了實(shí)體規(guī)范。比如說(shuō),在行政程序法中很可能規(guī)定這樣兩個(gè)條文:一是“行政決定自行政決定書(shū)送達(dá)當(dāng)事人之日起發(fā)生效力”;另一個(gè)是“行政決定的履行構(gòu)成犯罪的,行政決定無(wú)效”。這兩條規(guī)定都是關(guān)于行政行為效力的,但并非都屬于實(shí)體規(guī)范,只有后一條才是實(shí)體規(guī)范,而前一條應(yīng)當(dāng)屬于程序規(guī)范。區(qū)分程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)在一般情況下比較容易掌握,程序規(guī)范是關(guān)于行政主體和相對(duì)人在行政活動(dòng)過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定,實(shí)體規(guī)范是關(guān)于行政主體和相對(duì)人在行政活動(dòng)發(fā)生前或完成后的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。但是,當(dāng)一條規(guī)范所規(guī)定的內(nèi)容在時(shí)間上剛好處在行政活動(dòng)過(guò)程的開(kāi)始或結(jié)束處,就比較難以認(rèn)定它是程序規(guī)范還是實(shí)體規(guī)范。這時(shí),我們應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待,仔細(xì)鑒別。

其次,行政程序法中的實(shí)體規(guī)范與其他行政管理法律中的實(shí)體規(guī)范在性質(zhì)上有重大區(qū)別,不能混為一談。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各類行政管理法律中有許多實(shí)體規(guī)范,這些實(shí)體規(guī)范所針對(duì)的對(duì)象是相對(duì)人的行為,所規(guī)范的內(nèi)容是相對(duì)人應(yīng)受管理行為的構(gòu)成要件。即使在行政處罰法這樣的在很大程度上也對(duì)行政行為本身進(jìn)行規(guī)范的法律中,針對(duì)相對(duì)人行為、對(duì)相對(duì)人行為的構(gòu)成要件作出規(guī)定的實(shí)體規(guī)范也占很大比例。而行政程序法則不同,它完全不規(guī)定針對(duì)相對(duì)人行為的實(shí)體規(guī)范,只規(guī)定關(guān)于行政行為本身構(gòu)成要件的實(shí)體規(guī)范。這樣的實(shí)體規(guī)范如果另行制定法律加以規(guī)定,既沒(méi)有必要,也不符合邏輯,它們完全應(yīng)該是行政程序法的組成部分。

再次,程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范有時(shí)十分緊密地聯(lián)系在一起,這時(shí),如果在立法上人為地把它們割裂開(kāi)來(lái),反而有害。比如,行政程序法很可能作這樣的規(guī)定:“具有下列情形之一的,行政決定無(wú)效:(一)行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)作出該行政決定的;(二)行政決定嚴(yán)重違反法定程序的;(三)行政決定的內(nèi)容不可能實(shí)現(xiàn)的;(四)行政決定的履行構(gòu)成犯罪的;(五)行政決定的內(nèi)容違背公共秩序與善良風(fēng)俗的?!逼渲星皟身?xiàng)是程序性的,后三項(xiàng)是實(shí)體性的,它們十分緊密地聯(lián)系在一起,如果把它們分開(kāi),硬把后三項(xiàng)規(guī)定到其他法律中去,其結(jié)果之荒唐可想而知。

以上分析表明,在一定范圍內(nèi)的特定性質(zhì)的實(shí)體規(guī)范是行政程序法的必要組成部分,制定行政程序法時(shí)必須將之置于我們的視野之內(nèi)。

六、行政程序與復(fù)審程序的有機(jī)銜接

行政復(fù)議和行政訴訟都是相對(duì)人在對(duì)行政行為不服時(shí)尋求救濟(jì)所遵循的程序,可以將其統(tǒng)稱為“行政復(fù)審”。絕大多數(shù)有關(guān)行政行為的法律都要考慮行政行為與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系,行政程序法作為規(guī)范行政行為程序的基本法律,更應(yīng)當(dāng)處理好行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系。

各國(guó)行政程序法處理行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系有兩種做法,一是把行政復(fù)議和行政訴訟的程序制度直接規(guī)定在行政程序法中,不再另行制定行政復(fù)議法和行政訴訟法;二是另行制定行政復(fù)議法和行政訴訟法,行政程序法只規(guī)定行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟相銜接的條款。采取第一種做法的主要是美國(guó)行政程序法,其他大多數(shù)國(guó)家的行政程序法都采取第二種做法。我國(guó)行政程序法不宜采用第一種做法,而應(yīng)借鑒第二種做法,主要理由是:第一,我國(guó)已經(jīng)制定了行政復(fù)議法和行政訴訟法,沒(méi)有必要因?yàn)橹贫ㄐ姓绦蚍ǘ鴱U止這兩部行之有效的法律;第二,行政程序法與行政復(fù)議法和行政訴訟法分開(kāi),更符合我國(guó)的情況。我國(guó)法律體系的建構(gòu)與大陸法系相似,比較注重對(duì)法律關(guān)系的分析,根據(jù)法律關(guān)系的不同而制定不同的法律。行政復(fù)議和行政訴訟同行政程序在法律關(guān)系上有明顯不同,不宜規(guī)定在同一部法律中。這樣,銜接好行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系便成為我國(guó)制定行政程序法需要考慮的一個(gè)重要問(wèn)題。

行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接主要有兩個(gè)方面:第一,程序起止上的銜接。行政程序法的有關(guān)規(guī)定可以成為行政復(fù)議和行政訴訟開(kāi)始的條件,比如行政復(fù)議機(jī)關(guān)在何種情況下可以啟動(dòng)復(fù)議程序,法院在何種情況下可以受理行政案件,需要依據(jù)行政程序法的有關(guān)規(guī)定。關(guān)于這種條件的規(guī)定就成為行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接處。第二,判定依據(jù)上的銜接。行政程序法的規(guī)定成為行政復(fù)議和行政訴訟中對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行判定的依據(jù),比如在行政復(fù)議或行政訴訟中判定一個(gè)行政行為有效還是無(wú)效,需要依據(jù)行政程序法的有關(guān)規(guī)定。這樣,行政程序法中影響到行政行為有效性的各種規(guī)定實(shí)際上都有可能影響行政復(fù)議和行政訴訟,這些規(guī)定實(shí)際上也就成為行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的“寬泛”的接口。

根據(jù)以上分析,在制定行政程序法時(shí)一定要從行政復(fù)議和行政訴訟的角度對(duì)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審視,考察行政程序法的有關(guān)規(guī)定是否有利于行政程序同行政復(fù)議和行政訴訟的銜接,既要避免從行政程序進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟時(shí)出現(xiàn)不應(yīng)有的障礙,影響對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù);也要避免過(guò)早從行政程序進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟,影響行政主體充分行使行政職權(quán);還要避免行政復(fù)議和行政訴訟中缺乏行政程序法應(yīng)當(dāng)提供的判案標(biāo)準(zhǔn)。總之,要加強(qiáng)法律之間的協(xié)調(diào)性,使行政法制形成一個(gè)“統(tǒng)一場(chǎng)”。

七、結(jié)語(yǔ)

制定行政程序法需要考慮的問(wèn)題很多,除了上面探討的這些問(wèn)題以外,還有許多重要問(wèn)題有待研討,比如聽(tīng)證制度、行政程序法律責(zé)任制度、各類行政行為的主要程序制度等。但是上述探討的幾個(gè)問(wèn)題是影響這一立法活動(dòng)全局的、首要的基本問(wèn)題??紤]這些問(wèn)題,一要借鑒外國(guó)有益的做法;二要以我國(guó)的情況為基礎(chǔ);三要注意理論創(chuàng)新。各國(guó)現(xiàn)有的行政程序法基本上可以分為兩類,一類以美國(guó)為代表,一類以德國(guó)為代表。這兩類行政程序法有共性,有許多共同的原則和制度,但是兩者的區(qū)別也比較大。我國(guó)的行政程序法在總體上不宜仿照美國(guó)行政程序法,因?yàn)閺奈覈?guó)國(guó)情看,沒(méi)有英美法系的法律文化傳統(tǒng)、制度環(huán)境和社會(huì)心理環(huán)境。我們總體上適宜借鑒大陸法系國(guó)家的行政程序法,但同時(shí)也要博采眾長(zhǎng),借鑒美國(guó)行政程序法對(duì)我國(guó)有益的制度,比如聽(tīng)證制度。制定行政程序法是推進(jìn)我國(guó)行政法制建設(shè)的重大立法活動(dòng),在這一立法活動(dòng)中,行政程序法理論一定會(huì)同時(shí)得到深入發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[①]例如,1925年,奧地利國(guó)會(huì)通過(guò)《普通行政程序法》,對(duì)歐洲大陸生產(chǎn)了重大影響。1928年捷克公布有關(guān)行政程序的行政命令,波蘭制定行政程序法。1930年,南斯拉夫制定行政程序法。德國(guó)當(dāng)時(shí)雖然沒(méi)有制定行政程序法,但各邦掀起了制定行政程序法的熱潮。見(jiàn)應(yīng)松年主編:《行政程序法立法研究》,北京:中國(guó)法制出版社,2001年3月版,第29頁(yè)。

[②]根據(jù)我國(guó)學(xué)者現(xiàn)有的研究,行政程序法的興起和發(fā)展有三次:第一次是20世紀(jì)20年代至二戰(zhàn);第二次是二戰(zhàn)至20世紀(jì)90年代;第三次是20世紀(jì)90年代至今。參見(jiàn)同上,第203頁(yè)。

[③]學(xué)者提及的行政程序法立法目的通常有三個(gè),一是保障公民權(quán)利,二是提高行政效率,三是防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。其中第三個(gè)目的在邏輯上和實(shí)踐中均可以被前兩個(gè)目的吸收,因而提兩個(gè)目的就足矣。所以,學(xué)者們?cè)谶M(jìn)一步討論立法目的之間的關(guān)系時(shí),通常把第三個(gè)目的放在一邊,只討論前兩個(gè)目的之間的關(guān)系。參見(jiàn)同上,第156—176頁(yè)。

[④]姜明安:《我國(guó)行政程序立法模式選擇》,載《中國(guó)法學(xué)》(京)1996第5期。

[⑤]邢鴻飛:《行政程序立法中的三組關(guān)系》,載《法學(xué)》(滬)2002第9期。

[⑥]王萬(wàn)華著:《行政程序法研究》,北京:中國(guó)法制出版社,2000年版,第143—147頁(yè)。