城鄉(xiāng)土地管理法精選(九篇)

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第1篇：城鄉(xiāng)土地管理法范文

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)村；土地管理；創(chuàng)新性；探索

1城鄉(xiāng)一體化對(duì)農(nóng)村土地管理的作用

1.1提升農(nóng)產(chǎn)品的供給保障力

民以食為天，我國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)，解決好糧食問(wèn)題，保證糧食安全，是治國(guó)安邦，實(shí)現(xiàn)國(guó)家穩(wěn)定、長(zhǎng)久發(fā)展的前提，同時(shí)這也是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)度的不斷推進(jìn)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和人民的生活水平在不斷提升，城鎮(zhèn)化的腳步加快了，社會(huì)的農(nóng)產(chǎn)品的需求也增長(zhǎng)了。當(dāng)下我國(guó)的耕地資源存在的問(wèn)題在于人均耕地占有量較低，且耕地的后備資源不足。所以，要想切實(shí)有效地滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的糧食需求，我們不能從耕地?cái)?shù)量的增加入手，也不能單純地依靠化肥物質(zhì)去提高產(chǎn)出，我們需要鉆研出一條適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的，高科技、現(xiàn)代化道路。

1.2為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供用地保障

要想實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，需要切實(shí)有效地提升人民的生活水平，實(shí)現(xiàn)我國(guó)精神文明的整體進(jìn)步。當(dāng)下，不僅新農(nóng)村的建設(shè)需要擴(kuò)建土地，城鎮(zhèn)化發(fā)展、工業(yè)化道路同樣需要有用地保障，通過(guò)土地征收，將農(nóng)村地區(qū)的集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有，這是一條提供保障的有效道路。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展必然會(huì)使得大量的農(nóng)村土地用地減少，影響到農(nóng)村土地的使用。這就需要我們?cè)谔幚沓青l(xiāng)一體化建設(shè)、主要農(nóng)產(chǎn)品供給保障這幾個(gè)方面的問(wèn)題時(shí)，做好協(xié)調(diào)工作，實(shí)現(xiàn)用地的合理布局，盡量開(kāi)發(fā)未占用的土地，避免對(duì)優(yōu)質(zhì)良田破壞。

2農(nóng)村土地制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要問(wèn)題

2.1現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)步伐緩慢

為了進(jìn)一步提升農(nóng)產(chǎn)品的供給能力，國(guó)家做了諸多努力，保護(hù)耕地已經(jīng)成為了國(guó)家的基本國(guó)策之一，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也將成為中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要建設(shè)方向，但是從目前的情況來(lái)看，形式并不容樂(lè)觀。改革開(kāi)放后，中國(guó)提出了農(nóng)田保護(hù)制度，在耕地總量動(dòng)態(tài)平衡方面出臺(tái)相關(guān)政策，并對(duì)耕地管理起到了一定的約束作用，但是由于缺乏切實(shí)有效的執(zhí)行主體，以及社會(huì)的普遍認(rèn)可，耕地管理的效果并不如人意，最終耕地的質(zhì)量出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)。雖然近些年來(lái)國(guó)家一直鼓勵(lì)耕地流轉(zhuǎn)政策，并倡導(dǎo)耕地經(jīng)營(yíng)向適度的規(guī)?？繑n，但是外出打工的農(nóng)民數(shù)量越來(lái)越多，農(nóng)村耕地缺乏充足的后備軍，導(dǎo)致耕地經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益不高。除此之外，城鄉(xiāng)管理一體化部門(mén)中沒(méi)有形成良好的默契，協(xié)作機(jī)制欠缺，甚至出現(xiàn)了耕地浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，不能達(dá)到預(yù)期的效果。

2.2農(nóng)村土地利用率較低

從理論上來(lái)看，城鎮(zhèn)一體化實(shí)則是一個(gè)土地集約化的過(guò)程，城市的人均用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)村的人均用地。隨著城鎮(zhèn)一體化的不斷推進(jìn)，中國(guó)農(nóng)村的宅基地總量不斷提升。原因在于農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，然后在城市安居落戶(hù)，原有的農(nóng)村地基就被閑置了。雖然國(guó)家規(guī)定“一戶(hù)一宅”，但是具體如何實(shí)現(xiàn)，卻始終沒(méi)有得到明確的規(guī)定。農(nóng)村的宅基作為一種固定資產(chǎn)，不能隨意買(mǎi)賣(mài)，如果放棄也得不到任何的補(bǔ)償，所以很多農(nóng)村居民寧愿閑置也不愿意轉(zhuǎn)讓給別人。這就使得我國(guó)農(nóng)村土地利用進(jìn)入到了一個(gè)十分尷尬的局面。

3城鄉(xiāng)一體化中農(nóng)村土地管理制度的創(chuàng)新性策略

3.1完善惠農(nóng)方式

要想切實(shí)有效地提升農(nóng)村對(duì)耕地的保護(hù)熱情，就需要從提升耕地經(jīng)濟(jì)效益入手，這和國(guó)家的惠農(nóng)政策是息息相關(guān)的。由于耕地為社會(huì)提供了生產(chǎn)，所以對(duì)耕地的保護(hù)已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)的共識(shí)。對(duì)耕地實(shí)行保護(hù)也成為了國(guó)際慣例。隨著國(guó)家在糧食、耕種、生產(chǎn)資料等方面給予了大量的補(bǔ)貼，國(guó)家的糧食安全生產(chǎn)保障已經(jīng)初具規(guī)模。為了進(jìn)一步提升惠農(nóng)力度，國(guó)家還要積極改變農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼制度，將資金用于解決農(nóng)業(yè)發(fā)展瓶頸上，切實(shí)有效得提升耕地的質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)規(guī)模，優(yōu)化耕地的環(huán)境，提升耕地質(zhì)量的提升。

3.2提升耕地利用水平

為了促進(jìn)農(nóng)村用地的流轉(zhuǎn)向優(yōu)化的方向發(fā)展，將農(nóng)村的閑置用地盤(pán)活，提升節(jié)約集約的利用水平是必然的選擇。各個(gè)地區(qū)要制定和完善“一戶(hù)一宅”的政策，拓展相關(guān)細(xì)則，為農(nóng)村用地流轉(zhuǎn)提供驅(qū)動(dòng)力。不僅如此，國(guó)家在法律層面也要允許集體用地的流轉(zhuǎn)，并制定流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)細(xì)則，對(duì)農(nóng)村用地的流轉(zhuǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)形式進(jìn)行具體的規(guī)范。積極回收農(nóng)村的閑置用地，具體可以參照城市國(guó)有土地儲(chǔ)備的有關(guān)制度，由集體到個(gè)體的方式，建設(shè)和完善使用權(quán)，放棄對(duì)農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，并對(duì)此進(jìn)行一定的補(bǔ)償，將宅基地分配于農(nóng)村的公共建設(shè)當(dāng)中。創(chuàng)建新型農(nóng)村基地使用制度，為新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供保障。

4結(jié)語(yǔ)

研究城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地管理的革新和創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)籌發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)的必然需求。它不僅能夠?yàn)樘嵘Z食產(chǎn)量提供充足的保障，同時(shí)也能夠?yàn)槌擎?zhèn)化建設(shè)、工業(yè)化道路建設(shè)提供用地基礎(chǔ)，為城鎮(zhèn)居民的生活創(chuàng)建良好的物質(zhì)條件。

參考文獻(xiàn)

[1]曾堅(jiān).城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置制度研究[J].東方法學(xué),2013(04):45-59.

[2]蓋志毅,史俊宏,張永軍.城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)村土地制度研究——以?xún)?nèi)蒙古呼和浩特市為例[J].內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào),2010(02):19-24.

第2篇：城鄉(xiāng)土地管理法范文

【關(guān)鍵詞】城市土地；開(kāi)發(fā)模式；管理模式；影響

【 abstract 】 the importance of land resources, the limitation of its supply scarcity, objectively require people to use land economy, to improve the efficiency in the use of land resources and create benefit. In our practice shows that the land policy and management system of the rationality of the land use efficiency and benefit of have a vital role. This paper mainly introduces the development mode of urban land development and land development management mode of the impact on the economy of development.

【 keywords 】 the city land; Development mode; Management mode; influence

中圖分類(lèi)號(hào)：F291.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

1 城市土地開(kāi)發(fā)模式的發(fā)展

1.1 政府統(tǒng)包的開(kāi)發(fā)模式

政府統(tǒng)包的開(kāi)發(fā)模式主要是指由政府型企業(yè)作為土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)商。這種開(kāi)發(fā)模式的優(yōu)點(diǎn)有三個(gè)方面：第一，政府型企業(yè)對(duì)貫徹實(shí)施政府的規(guī)劃意圖和調(diào)控目的有利。因?yàn)檎推髽I(yè)的一個(gè)主要責(zé)任就是完成政府或相關(guān)機(jī)關(guān)指定的相應(yīng)任務(wù)，完成政府作為管理機(jī)關(guān)不能完成的相應(yīng)業(yè)務(wù)，能有效的體現(xiàn)出政府的規(guī)劃意圖和調(diào)控目的。第二，有利于政府的財(cái)政保障和利用。政府型企業(yè)作為土地的開(kāi)發(fā)商，土地所產(chǎn)生的增值收益部分將留存在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部。這樣既保證了土地的集約利用，又保證了土地價(jià)值的合理回收。政府能將收入的資金投入到新的市政建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)了土地收入與城市發(fā)展的良性循環(huán)。第三，能有力的保證土地開(kāi)發(fā)品質(zhì)。相對(duì)于大部分民營(yíng)企業(yè)而言，政府型企業(yè)一般具有雄厚的資金和技術(shù)實(shí)力，同時(shí)與政府的價(jià)值觀同步，能確保土地開(kāi)發(fā)的整體品質(zhì)。

1.2 用地單位自行進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)的模式

這種土地開(kāi)發(fā)模式主要是指由用地單位向政府申請(qǐng)用地，通過(guò)各相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)向用地單位供地，至于具體的開(kāi)發(fā)由用地單位自行解決。這種開(kāi)發(fā)模式的優(yōu)點(diǎn)在于融資渠道廣泛，利用了大量的民間資金，能夠有力的促進(jìn)城市的土地開(kāi)發(fā)速度，加快城市化進(jìn)程。該模式雖然靈活性較大，但帶來(lái)的問(wèn)題也較多，主要原因是缺乏政府的統(tǒng)一規(guī)劃與引導(dǎo)，不能有力的體現(xiàn)政府的價(jià)值觀，難以做到統(tǒng)籌兼顧。同時(shí)，土地開(kāi)發(fā)的品質(zhì)難以得到保證，用地單位不論在經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是在技術(shù)實(shí)力上都較欠缺，不能保證土地開(kāi)發(fā)的整體品質(zhì)。

1.3 土地綜合開(kāi)發(fā)模式

土地的綜合開(kāi)發(fā)模式是指政府采取招拍掛出讓土地，政府在土地開(kāi)發(fā)的過(guò)程中主要起到監(jiān)管、統(tǒng)籌方面的作用。在該種土地開(kāi)發(fā)的模式下，政府以促進(jìn)集聚、集約利用土地、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展以及統(tǒng)籌兼顧、相互協(xié)調(diào)等作為基本原則，與開(kāi)發(fā)商合作進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)。

土地的綜合開(kāi)發(fā)模式結(jié)合了政府統(tǒng)包模式以及用地單位自行開(kāi)發(fā)模式的優(yōu)點(diǎn)，在完成市政建設(shè)的前提下最大限度的均衡了土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中的生態(tài)以及經(jīng)濟(jì)效益。不但拓寬了土地開(kāi)發(fā)的融資渠道，有效的利用民間的閑置資金，而且充分的實(shí)現(xiàn)了政府關(guān)于可持續(xù)以及集聚、集約化的開(kāi)發(fā)要求，能夠保證政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的有效控制，使得政府土地增值收益得到充分的保障，市政建設(shè)資金循環(huán)通暢。

2 土地開(kāi)發(fā)模式發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響 1 為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件

城市是一個(gè)人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集中的空間，是以人作為根本，以利用土地作為特點(diǎn)，以獲取經(jīng)濟(jì)效益作為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。城市以利用土地作為發(fā)展的前提，土地以承載城市以及城市經(jīng)濟(jì)作為其職能，從這方面看，土地是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。

而城市土地開(kāi)發(fā)模式的合理化發(fā)展將對(duì)城市經(jīng)濟(jì)效益的提高起到至關(guān)重要的作用。在現(xiàn)階段，城市的土地開(kāi)發(fā)主要是以綜合開(kāi)發(fā)模式為主，相比其他開(kāi)發(fā)模式，由于其在開(kāi)發(fā)過(guò)程中的靈活性、高效率，極大的繁榮了土地市場(chǎng)，并帶動(dòng)了建筑、材料、工程機(jī)械等多個(gè)相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，并且提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，有效的緩解了城市就業(yè)壓力，穩(wěn)定了城市社會(huì)秩序，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)良好的內(nèi)部及外部環(huán)境。 2 促使房地產(chǎn)業(yè)的繁榮

房地產(chǎn)的繁榮需外部環(huán)境以及內(nèi)部技術(shù)條件的支持，開(kāi)發(fā)模式的發(fā)展恰好提供了這兩方面的支持。城市土地開(kāi)發(fā)模式發(fā)展到現(xiàn)在的綜合開(kāi)發(fā)模式，其開(kāi)發(fā)過(guò)程中的科學(xué)、可持續(xù)性解決了城市發(fā)展與自然環(huán)境之間存在的矛盾，使得其與環(huán)境更相容，這給房地產(chǎn)繁榮創(chuàng)造了外部條件。目前土地開(kāi)發(fā)模式主要向社會(huì)化方向發(fā)展，即結(jié)合更加廣泛的社會(huì)力量﹙主要是經(jīng)濟(jì)和技術(shù)方面﹚，進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)，極大的優(yōu)化了房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為房地產(chǎn)的繁榮創(chuàng)造了內(nèi)部條件。

3 帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不穩(wěn)定因素 3.1 通貨膨脹

地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)能有力推動(dòng)城市發(fā)展，有力的拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，但是政府在對(duì)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)時(shí)不能過(guò)于盲目。為了拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，政府將資金投資地產(chǎn)，導(dǎo)致大量資金流入固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域，而沒(méi)有流入社會(huì)，不能夠形成購(gòu)買(mǎi)力，這就有可能導(dǎo)致房?jī)r(jià)下降，而投入到地產(chǎn)的資金將紛紛撤出，轉(zhuǎn)而投向其他行業(yè)，造成通貨膨脹。因此，政府在開(kāi)發(fā)地產(chǎn)時(shí)要以統(tǒng)籌兼顧為原則，加強(qiáng)對(duì)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的監(jiān)控，在充分發(fā)揮地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的同時(shí)努力降低其在通貨膨脹方面的負(fù)面影響。 3.2 貧富差距帶來(lái)的購(gòu)買(mǎi)力下降

地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)沒(méi)有做到合理有序，容易導(dǎo)致地產(chǎn)泡沫，引發(fā)通貨膨脹，直接導(dǎo)致貧富差距增大，使得富人和窮人增多，而處于中間階層的中產(chǎn)階級(jí)卻少得可憐。由于富人想擁有的基本上都已經(jīng)擁有了，購(gòu)買(mǎi)需求不高，購(gòu)買(mǎi)力相對(duì)較低。與此相反，窮人雖然有很高的購(gòu)買(mǎi)需求，但卻不能夠形成購(gòu)買(mǎi)力，購(gòu)買(mǎi)力差距非常明顯。既有購(gòu)買(mǎi)需求同時(shí)又有購(gòu)買(mǎi)力的中產(chǎn)階級(jí)非常少，直接導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)力的下降。

3 城市土地管理模式對(duì)宏觀調(diào)控的深遠(yuǎn)影響

兩種城市土地管理模式的選擇會(huì)對(duì)宏觀政策產(chǎn)生重大影響。在土地批租模式下，不管是否進(jìn)行拍賣(mài)，土地的供應(yīng)量是有限的，對(duì)土地的初始價(jià)格有很大影響，如果供應(yīng)量把握失當(dāng)而把初始價(jià)格搞高了，可能直接就會(huì)引起資產(chǎn)泡沫。這是宏觀經(jīng)濟(jì)政策非常擔(dān)心的問(wèn)題。另一方面，土地批租制度會(huì)影響地方政府的行為方式。任何一個(gè)地方政府財(cái)政都爭(zhēng)取自求平衡，地方政府是否有主力稅種來(lái)獲得收入是非常關(guān)鍵的問(wèn)題。財(cái)產(chǎn)稅能較好地與地方政府職能相匹配；如果沒(méi)有財(cái)產(chǎn)稅這個(gè)稅種，地方政府就會(huì)過(guò)分注重其它稅種，甚至產(chǎn)生行為偏差。在中國(guó)，地方政府會(huì)過(guò)分依賴(lài)于增值稅的分享。那么，為了開(kāi)辟稅源，地方政府就會(huì)傾向于發(fā)展加工業(yè)，導(dǎo)致大家都搶著上汽車(chē)、上鋼鐵等項(xiàng)目，有可能造成扭曲。反之，如果財(cái)產(chǎn)稅成為城市級(jí)政府的主力稅種，就使政府注重基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境和投資條件，也有利于理順中央和地方的事權(quán)關(guān)系，對(duì)宏觀調(diào)控會(huì)有重要的影響

4 對(duì)融資模式的影響

實(shí)行財(cái)產(chǎn)稅制度對(duì)融資模式也會(huì)有影響，比如剛才提到的市政債券。發(fā)行市政債券是為了加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施，但市政基礎(chǔ)設(shè)施是公共產(chǎn)品，往往收費(fèi)有困難。然而，由于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高了整個(gè)城市土地的價(jià)值，因此，就可以設(shè)計(jì)出用未來(lái)財(cái)產(chǎn)稅增長(zhǎng)帶來(lái)的現(xiàn)金流為擔(dān)保發(fā)行市政債券的資本市場(chǎng)融資模式，同時(shí)，又應(yīng)引入評(píng)級(jí)公司進(jìn)行債券評(píng)級(jí)，加大透明度和公眾監(jiān)督，這對(duì)城市發(fā)展是一種比較有效、規(guī)范的融資方式。否則，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要么靠批租土地收費(fèi)，要么靠吸引私人投資(包括外資)和銀行貸款，之后又要想辦法收費(fèi)，因?yàn)橛玫氖墙鑱?lái)的錢(qián)或投資者的錢(qián)，要償還、要分紅就得收費(fèi)。比如道路，設(shè)卡收費(fèi)既不便于市民，又增加了不必要的交通擁堵。最近，中國(guó)有不少城市都傾向于逐漸地取消市區(qū)道路收費(fèi)關(guān)卡。

5 結(jié)束語(yǔ)：

城市土地開(kāi)發(fā)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，不僅要以科學(xué)發(fā)展觀的理念和要求為指導(dǎo)，從城市土地資源的基本屬性和城市土地開(kāi)發(fā)利用的基本規(guī)律出發(fā)，重新審視和反思我國(guó)當(dāng)前城市土地開(kāi)發(fā)管理體制、模式存在的問(wèn)題和缺陷，更要按照科學(xué)發(fā)展觀的總體要求，探索創(chuàng)新，逐步建立起符合科學(xué)，發(fā)展觀要求的城市土地開(kāi)發(fā)管理新理念、新體制、新機(jī)制、新模式，努力破解城市發(fā)展中的土地問(wèn)題和難題，推動(dòng)城市土地開(kāi)發(fā)和城市建設(shè)更加科學(xué)、規(guī)范和有序。

參考文獻(xiàn)：

1、張京祥．城鎮(zhèn)群體空間組合，東南大學(xué)出版社，2000．

第3篇：城鄉(xiāng)土地管理法范文

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度的核心在于確認(rèn)權(quán)利、科學(xué)賦權(quán)、落實(shí)效力，其基本目標(biāo)是提高土地利用效率、保障土地安全。針對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度的現(xiàn)狀，基于《物權(quán)法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)的屬性，筆者認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“登記生效主義、權(quán)利主體與客體清晰、登記機(jī)關(guān)統(tǒng)一”的原則，完善以下五方面的制度措施：

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立和變動(dòng)采取登記生效主義模式。不管是以家庭承包方式，還是以其他方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其權(quán)利取得和變動(dòng)均應(yīng)采取登記生效主義模式，即非經(jīng)確權(quán)登記，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得和變動(dòng)不生效。登記具有公信力，在一定程度上可以避免農(nóng)村土地發(fā)包、承包、轉(zhuǎn)承包過(guò)程中，以及土地承包經(jīng)營(yíng)合同履行過(guò)程中權(quán)利取得的不確定性、流轉(zhuǎn)的無(wú)序性、終止的隨意性等現(xiàn)象發(fā)生，切實(shí)加大依法保護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人合法權(quán)益的力度。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記中將權(quán)利主體和份額落實(shí)到個(gè)人。應(yīng)當(dāng)明確真正的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，而不是農(nóng)戶(hù)。因?yàn)閺氖聦?shí)來(lái)看，農(nóng)戶(hù)承包土地是通過(guò)行使家庭成員個(gè)人的集體組織內(nèi)部成員權(quán)，最終形成家庭承包土地的權(quán)利。從理論上講，明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體為個(gè)人，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本化和股份化。只有將權(quán)利主體落實(shí)到個(gè)人，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記中才能明晰權(quán)利主體、明確權(quán)利義務(wù)，才符合土地登記對(duì)權(quán)屬合法的要求。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的一項(xiàng)基本財(cái)產(chǎn)權(quán)，將其權(quán)利主體落實(shí)到個(gè)人，與《民法通則》的相關(guān)規(guī)定是一致的。在具體操作中，可以由戶(hù)主代表農(nóng)戶(hù)簽訂土地承包合同并提出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記申請(qǐng)，在登記冊(cè)和證書(shū)中列明該承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由該農(nóng)戶(hù)在本社區(qū)集體中有農(nóng)民身份的家庭成員按份共有。

建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)初始登記、轉(zhuǎn)移變更登記及相關(guān)權(quán)利一體登記的制度，完善相關(guān)救濟(jì)措施。在登記制度中，應(yīng)明確發(fā)包方與承包方在簽訂土地承包合同后應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)履行登記。明確縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)、頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的義務(wù)、程序和各級(jí)行政機(jī)關(guān)提供便捷高效服務(wù)的要求，特別是減輕農(nóng)民辦理登記的負(fù)擔(dān)的要求。同時(shí)，明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押的情形，履行登記的具體要求、內(nèi)容及應(yīng)提供的資料，以及不履行登記的法律后果。明確發(fā)包人、承包人、受讓人、承租人、抵押權(quán)人的基本權(quán)利和義務(wù)。此外，建議通過(guò)修改《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》，重構(gòu)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律救濟(jì)路徑：將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛包括該權(quán)利的登記糾紛納入土地權(quán)屬糾紛的調(diào)解和裁決機(jī)制，配套建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的調(diào)處權(quán)和縣級(jí)以上人民政府的行政裁決權(quán)并對(duì)其裁決時(shí)效作出嚴(yán)格規(guī)定。將行政裁決作為司法救濟(jì)的前置程序，建立行政責(zé)任問(wèn)責(zé)制和追究制，提高行政救濟(jì)的效率。

第4篇：城鄉(xiāng)土地管理法范文

根據(jù)市政協(xié)2013年專(zhuān)題視察調(diào)研工作安排，10月25日市政協(xié)副主席任書(shū)文、王愛(ài)萍帶領(lǐng)部分政協(xié)委員就我市嚴(yán)厲打擊違法用地、違法建設(shè)情況進(jìn)行視察，聽(tīng)取市國(guó)土資源局土地執(zhí)法監(jiān)管情況匯報(bào)，與市區(qū)6個(gè)國(guó)土分局執(zhí)法大隊(duì)進(jìn)行座談，深入了解相關(guān)情況，提出建設(shè)性意見(jiàn)和建議。視察報(bào)告分三個(gè)部分。

一、治理情況

全市國(guó)土部門(mén)按照國(guó)家、省和市委、市政府的決策部署，轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)化服務(wù)，落實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)法，認(rèn)真貫徹實(shí)施《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)，針對(duì)用地需求量與耕地保有量的矛盾突出問(wèn)題，從20__年第十次土地衛(wèi)片國(guó)土資源部啟動(dòng)“15號(hào)令”實(shí)施問(wèn)責(zé)以來(lái)，嚴(yán)厲打擊違法用地犯罪行為，20__年違法用地面積下降30.6%，違反耕地面積下降60%，違法占用耕地的比例從31.2%降低到5.81%，目前全市違法用地總數(shù)控制在11%、未超越國(guó)家紅線(xiàn)15%的限度、排序全省倒數(shù)第二位，違法占用地呈下降趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“保紅線(xiàn)”目標(biāo)。主要治理措施有四個(gè)方面：

（一）建立監(jiān)管責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。按照省、市政府要求，全市建立土地監(jiān)管責(zé)任體系，把違法用地易發(fā)區(qū)，編制成全圖，定人定崗進(jìn)行動(dòng)態(tài)和靜態(tài)監(jiān)管，實(shí)行監(jiān)管區(qū)域、村莊、耕地網(wǎng)格化管理，建立責(zé)任制度完善、巡查職責(zé)規(guī)范、監(jiān)管主體明確的市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)巡查網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步強(qiáng)化違法用地監(jiān)管體系建設(shè)。

（二）強(qiáng)化嚴(yán)厲打擊手段。全市各級(jí)國(guó)土部門(mén)創(chuàng)新執(zhí)法方式，采取衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)、違法用地事前制止、督促檢查上下聯(lián)動(dòng)、重點(diǎn)案件掛牌督辦、典型案件公開(kāi)查處、觸犯法律追究責(zé)任等手段，標(biāo)本兼治，多措并舉，極大地震懾了違法用地、違法建設(shè)的犯罪行為。20__年以來(lái)，不完全統(tǒng)計(jì)，全市共移交公安機(jī)關(guān)涉法土地案件32案33人，查辦違法犯罪線(xiàn)索19件，偵破自偵案件48起，移送42人。

（三）持續(xù)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。20__年以來(lái)，開(kāi)展衛(wèi)片執(zhí)法、查處變更規(guī)劃、清理規(guī)范用地、非法轉(zhuǎn)讓土地專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)，查處148宗違法用地、收繳罰沒(méi)款1812.14萬(wàn)元，沒(méi)收建筑物45.75萬(wàn)平方米，查處變更規(guī)劃45宗，收繳罰沒(méi)款657萬(wàn)元，出讓金3.5億元，累計(jì)處置土地34344畝、其中盤(pán)活置換用地7420畝，為“國(guó)省市”重點(diǎn)工程規(guī)范用地手續(xù)160宗22887畝、公開(kāi)出讓37宗2266畝、已收回罰沒(méi)款4069.91萬(wàn)元、各類(lèi)規(guī)費(fèi)（耕地開(kāi)墾費(fèi)、征地管理費(fèi)）和土地出讓金18.8億元。

（四）嚴(yán)格建設(shè)用地審批。全市各級(jí)國(guó)土部門(mén)依法行政，嚴(yán)格建設(shè)用地預(yù)審預(yù)報(bào)、約談承諾制度，審批用地從各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，誰(shuí)辦理誰(shuí)監(jiān)管，建立內(nèi)部會(huì)審、執(zhí)法監(jiān)察、反饋預(yù)警機(jī)制，對(duì)違法用地行為實(shí)現(xiàn)一票否決制。積極做好重點(diǎn)工程項(xiàng)目用地保障，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)急用地、臨時(shí)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地全程跟蹤，減少環(huán)節(jié)，加快審批。結(jié)合全市總體規(guī)劃修編前期的分析和預(yù)測(cè)，合理布局，科學(xué)分配規(guī)劃期內(nèi)主要用地指標(biāo)，優(yōu)先滿(mǎn)足各級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地。加強(qiáng)土地監(jiān)管，主動(dòng)服務(wù)大局，努力爭(zhēng)取增量、盤(pán)活存量、管好流量，保障全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地。

法律解釋?zhuān)?違法用地指，未取得建設(shè)用地審批手續(xù)占用土地或通過(guò)非法交易取得土地使用權(quán)；違法建設(shè)指，建設(shè)單位或個(gè)人未依法取得國(guó)土、規(guī)劃等行政主管部門(mén)的批準(zhǔn)或擅自改變批準(zhǔn)內(nèi)容的建筑體。

二、相關(guān)問(wèn)題

通過(guò)調(diào)查研究、情況分析，有四方面的問(wèn)題應(yīng)該高度重視。

（一）執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。全市各級(jí)土地執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，基層監(jiān)管隊(duì)伍薄弱、人員缺乏，有的國(guó)土所只有1人，就市、縣兩級(jí)國(guó)土監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)不足120人，監(jiān)管全市6956平方公里國(guó)土資源確實(shí)有很大難度，查處違法力量有限，暴力抗法時(shí)有發(fā)生。

（二）違法用地依然嚴(yán)峻。違法用地違法建設(shè)在全市10個(gè)縣區(qū)不同程度的存在，小店區(qū)、晉源區(qū)、尖草平區(qū)被市政府確定為違法用地易發(fā)區(qū)，在“城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村改造、宅基地開(kāi)發(fā)、非工程建設(shè)、國(guó)道省道兩側(cè)、農(nóng)村撂荒農(nóng)田”等區(qū)域土地違法問(wèn)題較為突出，用地存在“未批先占、少批多占、”和“非法交易、非法轉(zhuǎn)讓”等違法違規(guī)現(xiàn)象。僅20__年全市村民宅基地違法用地宗數(shù)占到違法總數(shù)的18%。

（三）土地違法追究偏輕?！锻恋毓芾矸ā返谄哒路韶?zé)任中規(guī)定，違法用地、違法建設(shè)單位或個(gè)人給予行政警告、行政處分，行政處罰，構(gòu)成犯罪的，依法給予追究刑事責(zé)任。在土地執(zhí)法實(shí)踐中追究刑事責(zé)任的犯罪行為很難執(zhí)行，多數(shù)違法用地行為以行政處罰為主，因違法成本低，追究責(zé)任輕，處罰力度小，導(dǎo)致違法用地、違法建設(shè)犯罪行為不斷滋長(zhǎng)，治理難度加大。

（四）規(guī)劃用地監(jiān)管較松。因受利益驅(qū)動(dòng)，在用地立項(xiàng)、規(guī)劃、審批、施工、建設(shè)等環(huán)節(jié)，普遍存在“重審批、輕監(jiān)管”的問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)土地執(zhí)法共同責(zé)任機(jī)制尚未形成，監(jiān)管規(guī)劃用地情況有一定缺失，致使一些用地單位和個(gè)人隨意改變用地規(guī)劃、擴(kuò)大土地用途或非法占有土地，造成土地嚴(yán)重浪費(fèi)流失。

（五）法制教育亟待加強(qiáng)。有的用地單位或個(gè)人法制意識(shí)不強(qiáng)，尤其是一些開(kāi)發(fā)商受利益驅(qū)動(dòng)，法律觀念嚴(yán)重缺失，保護(hù)國(guó)土資源意識(shí)淡漠，遵紀(jì)守法不夠自律，藐視國(guó)家法律尊嚴(yán)，助長(zhǎng)違法用地、違法建設(shè)行為，因而加強(qiáng)法制教育刻不容緩。

三、參考建議

政協(xié)委員充分肯定全市國(guó)土部門(mén)工作，就進(jìn)一步搞好國(guó)土執(zhí)法監(jiān)管、打擊違法用地、創(chuàng)新執(zhí)法方式、加強(qiáng)法制教育等工作，提出五方面16條參考建議。

（一）加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格土地巡查制度，充分發(fā)揮市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)網(wǎng)格監(jiān)管

作用。

1、要著力解決全市土地執(zhí)法力量嚴(yán)重不足的問(wèn)題，市政府應(yīng)全盤(pán)考慮，積極協(xié)調(diào)省編辦，在政策允許的范圍內(nèi)，增加必要的執(zhí)法力量，更好適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需求。按照中央精神“從現(xiàn)在起不增加行政編制”的要求，借鑒廣州、深圳等地經(jīng)驗(yàn)做法，參照國(guó)家公務(wù)員相關(guān)政策，招錄聘用專(zhuān)職國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察人員，充實(shí)基層一線(xiàn)力量，切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，改變目前執(zhí)法力量薄弱、超負(fù)荷工作現(xiàn)狀，確保執(zhí)法人員配置更加合理、更加有力、更加均衡。

2、要把監(jiān)管全市基本農(nóng)田耕地作為首要責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)土地巡查網(wǎng)格化管理，明確巡心，集中執(zhí)法力量，嚴(yán)格巡查制度，全面拉網(wǎng)排查，做到防范在先、發(fā)現(xiàn)及時(shí)、制止有效、查處到位，有效預(yù)防農(nóng)村非法占用耕地建造宅基地問(wèn)題發(fā)生，最大限度保護(hù)農(nóng)田耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

3、要把建設(shè)用地作為重要監(jiān)管目標(biāo)，對(duì)全市容易發(fā)生土地問(wèn)題的城鄉(xiāng)結(jié)合部、國(guó)道省道兩線(xiàn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城市黃金地段、片區(qū)建設(shè)工程等作為重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)域，加強(qiáng)監(jiān)督，認(rèn)真普查，做到排查巡查人到位、監(jiān)督管理不失職，鐵面執(zhí)法不徇情、鐵腕問(wèn)責(zé)嚴(yán)追究，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)非法用地，保證用地手續(xù)齊全，依法合理用地節(jié)約用地。

（二）嚴(yán)格依法按照規(guī)劃編制用地，合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，認(rèn)真履行規(guī)劃用地監(jiān)管職責(zé)。

4、要按照建設(shè)一流省會(huì)城市的標(biāo)準(zhǔn)，樹(shù)立“規(guī)劃全覆蓋、城鄉(xiāng)一張圖”的新理念，全面考慮全市建設(shè)用地現(xiàn)狀，高效推進(jìn)“五規(guī)合一”建設(shè)發(fā)達(dá)城市群的步伐，以高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃為引領(lǐng)，提升省會(huì)城市綜合功能，為協(xié)調(diào)推進(jìn)建設(shè)新城、改造老城、開(kāi)發(fā)古城、綠化山城、建大縣城的“五城”聯(lián)動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目，提供更好的規(guī)劃環(huán)境和用地指標(biāo)。

5、要按照中央最新指示精神，高度重視改善民生住房問(wèn)題，優(yōu)先編制規(guī)劃民生工程和保障房建設(shè)用地指標(biāo)，對(duì)非法占用民生住房建設(shè)用地行為，堅(jiān)決打擊，決不姑息；全面實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，花大力氣，下大功夫，力求城鄉(xiāng)規(guī)劃“無(wú)縫對(duì)接、同步發(fā)展，實(shí)惠百姓、群眾滿(mǎn)意”。

6、要針對(duì)全市建設(shè)用地供應(yīng)緊張的現(xiàn)實(shí)矛盾，綜合利用閑置土地，摸清市縣土地存量，整合可利用土地資源，采取集中管理、統(tǒng)一調(diào)配辦法，嚴(yán)格按照《土地管理法》規(guī)定“占多少，墾多少”的原則，堅(jiān)決落實(shí)“誰(shuí)用地誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)復(fù)墾”的政策，保證建設(shè)用地“占補(bǔ)平衡、不越紅線(xiàn)”。

7、要依法打擊未批先建和明知不能審批卻亂占土地違法犯罪行為，認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于“保護(hù)耕地控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地”政策，自查自糾在土地審批等環(huán)節(jié)上的不正之風(fēng)，切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃審批用地全程跟蹤監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃用地向法制化邁進(jìn)。

（三）創(chuàng)新執(zhí)法聯(lián)合聯(lián)動(dòng)模式，建立土地執(zhí)法共同責(zé)任機(jī)制，采取行政和法治手段，加大綜合治理力度。

8、要貫徹落實(shí)中央關(guān)于保護(hù)國(guó)土資源“預(yù)防為主、查防結(jié)合”的工作方針，針對(duì)全市土地執(zhí)法難、查處難等問(wèn)題，應(yīng)創(chuàng)新土地執(zhí)法方式，通過(guò)市政府組織協(xié)調(diào)，聯(lián)合相關(guān)職能部門(mén)，建立全市國(guó)土、規(guī)劃、發(fā)改、住建、建管、監(jiān)察、城管、公安等土地執(zhí)法共同責(zé)任機(jī)制，構(gòu)建“聯(lián)合執(zhí)法、齊抓共管”一體化新格局。

9、要著力強(qiáng)化科技執(zhí)法手段，應(yīng)用高科技衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)、監(jiān)管農(nóng)村集體土地與新增建設(shè)用地變化，加大“衛(wèi)片”執(zhí)法力度，實(shí)時(shí)監(jiān)控土地動(dòng)態(tài)，為土地執(zhí)法提供詳實(shí)、全新的參考數(shù)據(jù)，努力構(gòu)建“技術(shù)裝備先進(jìn)、執(zhí)法手段全新”的國(guó)土綜合保障體系。

10、要加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)辦案的法律責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行實(shí)移送、移交土地違法犯罪案件、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的法定程序，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)應(yīng)按照法律規(guī)定，依法處置違反土地管理法規(guī)的非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)土地使用權(quán)的犯罪，并嚴(yán)厲追究刑事責(zé)任；對(duì)暴力抗法行為，打擊要重、處罰要嚴(yán)，起到強(qiáng)大震懾作用。

（四）加大依法行政力度，建立聯(lián)席會(huì)議制度，嚴(yán)把土地審批關(guān)口，全面整頓規(guī)范市場(chǎng)用地秩序。

11、要堅(jiān)持依法行政、秉公執(zhí)法的原則，嚴(yán)格履行土地審批責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制，對(duì)擅自改變土地用途或事項(xiàng)的建設(shè)單位掛牌警示，對(duì)依法公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的用地單位表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)嚴(yán)重違法用地單位注銷(xiāo)審批事項(xiàng)，增強(qiáng)政府權(quán)威性，提升政府公信力。

12、要建立城鄉(xiāng)土地使用監(jiān)督檢查聯(lián)席會(huì)議制度，健全完善全市國(guó)土?xí)?、情況互通、信息披露、行政聽(tīng)證、案件查處工作機(jī)制，定期召開(kāi)會(huì)議，共同研判解決全市用地突出問(wèn)題。

13、要對(duì)未經(jīng)立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、建設(shè)許可等審批的違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目，堅(jiān)決不予受理土地審批、土地權(quán)屬登記申請(qǐng)，嚴(yán)把建設(shè)用地預(yù)報(bào)、預(yù)審、審批關(guān)口，嚴(yán)格執(zhí)行行政許可制度，依法規(guī)范用地市場(chǎng)秩序。

（五）牢固樹(shù)立保護(hù)國(guó)土資源的國(guó)策觀念，切實(shí)增強(qiáng)全民節(jié)約用地意識(shí)和法制意識(shí)。

14、要增強(qiáng)全社會(huì)保護(hù)國(guó)土資源的法制意識(shí)，進(jìn)一步宣傳貫徹《土地管理法》，提高全民保護(hù)國(guó)土資源重要性認(rèn)識(shí)，營(yíng)造保護(hù)土地、人人有責(zé)的良好社會(huì)氛圍。

第5篇：城鄉(xiāng)土地管理法范文

2010年5月31日，北京市懷柔區(qū)楊宋鎮(zhèn)梭草村，被稱(chēng)為“水岸江南”的32座仿古小產(chǎn)權(quán)住宅在3天內(nèi)被夷為平地，這與3年前在北京市房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)青龍頭村的經(jīng)歷別無(wú)二致，2007年3月27日，青龍頭村違規(guī)修建的85棟小產(chǎn)權(quán)別墅也以同樣的方式被。

由于《中華人民共和國(guó)土地管理祛》(簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》)中明確規(guī)定，農(nóng)村集體土地不能私自流轉(zhuǎn)，這種因修建在農(nóng)村集體土地上并對(duì)外出售而得名的“小產(chǎn)權(quán)房”，在法律角度上并沒(méi)有存在的依據(jù)，然而，對(duì)這些小產(chǎn)權(quán)房執(zhí)行“絞刑”，也并未起到遏制它發(fā)展的勢(shì)頭。

相反，據(jù)《環(huán)球財(cái)經(jīng)》雜志記者3年來(lái)對(duì)京郊小產(chǎn)權(quán)房的調(diào)查，時(shí)至今日，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題已成為介于民生和法律的角力。對(duì)違規(guī)小產(chǎn)權(quán)房的妥善解決，各方更需在強(qiáng)拆之外找到更為智慧的解決辦法，而它自身也事關(guān)中國(guó)新一輪土地制度改革的成敗。

被送上“絞架”的小產(chǎn)權(quán)房

一個(gè)位于北京之南41公里的房山區(qū)，一個(gè)位于北京之北60公里的懷柔區(qū)，與3年前房山區(qū)青龍頭村別墅被相比，位于懷柔梭草村的“水岸江南”仿古小區(qū)，除了拆除時(shí)間和地域上的差別，其兩者被執(zhí)行“絞刑”，有著戲劇般的共同點(diǎn)。

作為今年5月4日被國(guó)土資源部公布為督辦的典型國(guó)土資源違法案件，修建在梭草村之南的“水岸江南”，一共擁有兩期81棟仿古小院。國(guó)土資源部在當(dāng)天的新聞會(huì)上表示，予以拆除的為2007年12月30日之后新建和續(xù)建的二期32棟宅院，另外49棟宅院則等處理政策出臺(tái)之后一并處理。

2010年6月14日下午，從懷柔區(qū)楊宋鎮(zhèn)中心小學(xué)出發(fā)，向南走進(jìn)梭草村，東行穿過(guò)相鄰的四季屯村，沿著干涸的潮白河邊的右堤路繼續(xù)南行，10分鐘后，便看得見(jiàn)馬路右邊一個(gè)大沙坑邊的白色院落，這就是5月31日被強(qiáng)拆的“水岸江南”所在地，記者注意到，挖掘機(jī)輪胎痕跡和地上殘缺的磚瓦隨處可見(jiàn)。

一位母親帶著兒子推著三輪車(chē)，到“水岸江南”一期工程西邊的水管處拉水，他們是已經(jīng)住進(jìn)一期工程的業(yè)主，因?yàn)橐呀?jīng)入住，所以其宅院尚未被拆除，由業(yè)主雇傭的一位村民則在水管處摘紅透了的小櫻桃。這位村民介紹說(shuō)，院子里尚未通水，已經(jīng)入住的業(yè)主只有在外拉水生活，不過(guò)電是通的。

敲開(kāi)另一位業(yè)主的大門(mén)，母女二人匆匆表示“等政策下來(lái)”，便不安地關(guān)上了大門(mén)。走進(jìn)一個(gè)已人去宅空的院子里，昔日宣傳可以種菜的院子長(zhǎng)滿(mǎn)了荒草，院子中的亭子已有油漆斑駁跡象；另一所院落門(mén)口，則貼著與拆遷無(wú)關(guān)的法院封條，房?jī)?nèi)也只有存留的鋁合金窗欄在訴說(shuō)著它曾被查抄的一幕。

在房山區(qū)青龍頭村，2010年6月16日中午，站在村莊邊的馬路上，仍然可以看得見(jiàn)3年前被強(qiáng)拆別墅的痕跡。在村子南邊，當(dāng)初被拆的85棟別墅空地上已經(jīng)荒草叢生，兩頭花白的奶牛在悠閑地吃草。它們的旁邊，是還未拆掉的49棟毛坯別墅。

這兩處住宅，均曾以“新農(nóng)村建設(shè)”的項(xiàng)目而存在，開(kāi)發(fā)商與各自的村民委員會(huì)簽署了合作協(xié)議，村民也皆在村民大會(huì)上多數(shù)同意了項(xiàng)目修建。

雖然兩者被拆相差3年，并且同屬于小產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，但各級(jí)政府部門(mén)卻不約而同繞開(kāi)了小產(chǎn)權(quán)概念而進(jìn)行強(qiáng)拆，強(qiáng)拆理由亦極其相似。據(jù)北京市國(guó)土資源局上報(bào)北京市政府資料，青龍頭村別墅所占地為房山區(qū)風(fēng)景旅游設(shè)施用地，因此為非法占地。

對(duì)于“水岸江南”，國(guó)土資源部工作人員此前接受媒體采訪(fǎng)時(shí)則表示，它被列入黑名單，在于不符合國(guó)土資源部的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。另?yè)?jù)了解，“水岸江南”承包合同原本為修建“生態(tài)種植園”，也是因此，才被判定為“違法居住類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目”。

矛盾的小產(chǎn)產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)實(shí)

以青龍頭村小產(chǎn)權(quán)別墅被強(qiáng)拆為起點(diǎn)，矛盾的是，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房處以“絞刑”，并沒(méi)有有效阻止小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展步伐。

“水岸江南”被強(qiáng)拆之后，據(jù)中央電視臺(tái)報(bào)道稱(chēng)，當(dāng)?shù)卣嘣诨乇苄‘a(chǎn)權(quán)房概念，分析認(rèn)為，這是為了避免更多的小產(chǎn)權(quán)房被拆，事實(shí)上，全國(guó)政協(xié)委員蔡繼明今年兩會(huì)期間便透露，僅北京的小產(chǎn)權(quán)房便占本地市場(chǎng)18％左右。

另?yè)?jù)蔡繼明數(shù)年對(duì)全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房調(diào)查，截至目前，全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房所占土地面積已達(dá)66億平方米，在西安，小產(chǎn)權(quán)房占當(dāng)?shù)胤渴幸?guī)模則在25％～30％，深圳的小產(chǎn)權(quán)房，則可能占據(jù)當(dāng)?shù)胤渴幸话虢健?/p>

2010年4月中旬，位于房山良鄉(xiāng)的一家本地房地產(chǎn)中介對(duì)《環(huán)球財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，目前在良鄉(xiāng)周?chē)鱾€(gè)村子，都有小產(chǎn)權(quán)房住宅。事實(shí)并不止于此，據(jù)本刊調(diào)查了解，無(wú)論在房山，或者懷柔、通州、順義，乃至密云和北京最北邊的延慶，皆有小產(chǎn)權(quán)住宅的身影。

由于小產(chǎn)權(quán)房修建在村集體土地上，開(kāi)發(fā)商并沒(méi)有土地出讓金以及各種稅費(fèi)成本，因此與商品房相比，小產(chǎn)權(quán)房修建成本和價(jià)格都具有明顯優(yōu)勢(shì)，2007年以來(lái)，也是中國(guó)大城市商品房?jī)r(jià)大幅飆升的3年。這使得小產(chǎn)權(quán)房擁有了大量的需求。

以“水岸江南”為例，每套面積300～500平方米不等的小產(chǎn)權(quán)宅院，以50年的租期租售給來(lái)自城市的業(yè)主，租金價(jià)格只有40～60萬(wàn)元。而以2010年3月北京市商品房每平方米均價(jià)1.7萬(wàn)元計(jì)算，購(gòu)買(mǎi)同樣面積的住宅，則需510萬(wàn)～850萬(wàn)，兩者差價(jià)高達(dá)10倍。

據(jù)調(diào)查，對(duì)于當(dāng)?shù)卮迕穸?，也有將集體土地變現(xiàn)的需求。由于修建小產(chǎn)權(quán)地段，往往處于城市偏遠(yuǎn)郊區(qū)，這也意味著農(nóng)民們無(wú)法從城市化過(guò)程中獲得收入，加之人多地少，農(nóng)民亦很難從傳統(tǒng)種植業(yè)中獲利。

作為房山區(qū)經(jīng)濟(jì)條件靠后的村子，在青龍頭村，每個(gè)村民只有0.5畝耕地，修建小產(chǎn)權(quán)房之前，村民主要收入來(lái)源主要為在外打工，人均年凈收入不到1000元，這也是村民大會(huì)多數(shù)通過(guò)修建小產(chǎn)權(quán)別墅的原因之一。2007年青龍頭村多位村民亦向《環(huán)球財(cái)經(jīng)》記者表示，別墅建好之后，可以從租金等方面獲得收入。

事實(shí)上，作為地處偏遠(yuǎn)的村級(jí)組織，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，看到城市周邊地價(jià)上升，存在著將土地變現(xiàn)的沖動(dòng)。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾指出，土地財(cái)政也成為小產(chǎn)權(quán)房需求旺盛的重要原因。陳錫文說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房治理面對(duì)的是基層政府，面又很廣，要讓司法大有作為，有些不現(xiàn)實(shí)。

基于此，小產(chǎn)權(quán)房的蔓延，無(wú)形中便成為基層政府、人民和《土地管理法》等國(guó)家大法的博奔，由于目前并無(wú)針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的法規(guī)出臺(tái)，也造成了處理違規(guī)小產(chǎn)權(quán)房混亂而又矛盾的局面。

農(nóng)民、土地困局和房?jī)r(jià)高企

小產(chǎn)權(quán)的供需鏈條，第一次將市民和農(nóng)民利益統(tǒng)一在一起。由于城市房?jī)r(jià)高企，市民不得不尋找更為便宜、偏

遠(yuǎn)地段的小產(chǎn)權(quán)房；又由于無(wú)法分享城市化進(jìn)程中帶來(lái)的好處，農(nóng)民鋌而走險(xiǎn)修建小產(chǎn)權(quán)房。但是，它卻相悖于包括《土地管理法》在內(nèi)的整個(gè)中國(guó)土地制度。

在《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律之下，中國(guó)目前實(shí)行城鄉(xiāng)土地二元制。農(nóng)村集體土地只有經(jīng)過(guò)國(guó)家征地，才可以進(jìn)一步按照程序上市流轉(zhuǎn)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，政府也是征地的惟一合法主體，國(guó)家也對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行了嚴(yán)格界定。

然而，正是在這種城鄉(xiāng)分割的二元土地制度下，才造成了農(nóng)民無(wú)法獲益和房?jī)r(jià)高企局面。

據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心(簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)研中心)“中國(guó)土地政策改革課題組”2003年～2005年對(duì)覆蓋中國(guó)南北九省(市)的實(shí)地調(diào)研報(bào)告，城鄉(xiāng)分割的二元土地制度下，當(dāng)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地時(shí)，政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)低價(jià)征用土地，在成為高速城市化和工業(yè)化驅(qū)動(dòng)器同時(shí)，也損害了農(nóng)民權(quán)益，并有礙社會(huì)穩(wěn)定。

據(jù)國(guó)研中心調(diào)研報(bào)告，1999年新《土地管理法》頒布之后，為了加強(qiáng)耕地保護(hù)而實(shí)行用途管制，將土地審批權(quán)收歸國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府，原來(lái)由用地者直接和農(nóng)村直接接觸的“協(xié)議征地”，原則上變成了由國(guó)土部門(mén)代表政府直接征地，用地單位不再與農(nóng)民見(jiàn)面的“公告征地”。

也是自此，征地變成了政府根據(jù)用地需求，以《土地管理法》為依據(jù)，從農(nóng)民那里合法、強(qiáng)制地獲得土地，由于農(nóng)民無(wú)法參與，很多地方政府給予被征土地補(bǔ)償時(shí)，只是把青苗和地上附著物補(bǔ)償給農(nóng)民，而把土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)補(bǔ)助費(fèi)給村組集體，農(nóng)民只獲得很少的補(bǔ)償。

農(nóng)民喪失征地談判權(quán)的同時(shí)，按照合法的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)程序，政府首先會(huì)按照基準(zhǔn)地價(jià)征用土地，進(jìn)而將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為開(kāi)發(fā)用地儲(chǔ)備，政府再通過(guò)掛牌拍賣(mài)方式，將開(kāi)發(fā)用地以高于數(shù)倍基準(zhǔn)地價(jià)的價(jià)格賣(mài)給房地產(chǎn)商。

據(jù)《環(huán)球財(cái)經(jīng)》記者2007年在青龍頭村獲得的小產(chǎn)權(quán)房成本概算，以青龍頭村小產(chǎn)權(quán)開(kāi)發(fā)商給農(nóng)民開(kāi)出的補(bǔ)償為基準(zhǔn)地價(jià)，對(duì)比當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)亻_(kāi)發(fā)用地價(jià)格，按照合理的征地和開(kāi)發(fā)程序，當(dāng)?shù)卣u(mài)地的收益回報(bào)率高達(dá)300％。

這也意味著，原本為了加強(qiáng)耕地保護(hù)而修訂的土地政策，在農(nóng)民喪失談判權(quán)、無(wú)法保障自身利益的同時(shí)，在高達(dá)數(shù)倍的賣(mài)地收入驅(qū)使下，地方政府往往能夠更加輕易地將靠近城市的良田轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，保護(hù)耕地成為空談。又由于開(kāi)發(fā)土地日益稀缺，政府拍賣(mài)地價(jià)也越來(lái)越高，在動(dòng)輒數(shù)十億“地王”出現(xiàn)的同時(shí)，城市房?jī)r(jià)也風(fēng)生水起。

事實(shí)上，《環(huán)球財(cái)經(jīng)》記者所調(diào)查的兩處小產(chǎn)權(quán)房用地，由于地理位置偏狹，也很難獲得政府征用。建設(shè)青龍頭村別墅用地，原本為無(wú)人耕作的山地，開(kāi)發(fā)商在修建別墅之前，還動(dòng)用大量土石方對(duì)土地進(jìn)行了填埋和平整；“水岸江南”之前則為潮白河畔挖沙的荒灘。強(qiáng)拆背后的民生背影

據(jù)調(diào)查，無(wú)論對(duì)于3年前青龍頭村別墅，還是今年S月底“水岸江南”的強(qiáng)制拆遷，僅就民生而言，各方更需重新審視小產(chǎn)權(quán)房的解決辦法。

對(duì)于青龍頭村村民，3年前的強(qiáng)制拆遷，至今仍是他們心中的傷。

據(jù)2008年5月青龍頭村別墅開(kāi)發(fā)商交給《環(huán)球財(cái)經(jīng)》記者多達(dá)16頁(yè)的詳細(xì)規(guī)劃圖，這份圖囊括了整個(gè)青龍頭村344畝土地在內(nèi)的改造規(guī)劃，它也被青龍頭村村民視為政府、村民和開(kāi)發(fā)商三方共贏的計(jì)劃。

按照規(guī)劃，重新改造后的青龍頭村，不僅村民將住進(jìn)統(tǒng)一的新別墅，同時(shí)，開(kāi)發(fā)商也將為村民建設(shè)村莊道路系統(tǒng)、商店和超市、村民文化活動(dòng)站、公共浴室等基礎(chǔ)設(shè)施，改造后的青龍頭村，也將與旁邊的青龍湖水庫(kù)公園相配合，成為旅游休閑區(qū)。開(kāi)發(fā)商的回報(bào)，則為獲得青龍頭村的土地開(kāi)發(fā)權(quán)，建設(shè)6萬(wàn)平方米的商品別墅。

2007年拆遷時(shí)，宣傳隊(duì)人員曾對(duì)村民說(shuō)，拆遷完成后將有經(jīng)濟(jì)調(diào)查組和善后完善組做剩下的工作，更有北京市監(jiān)察局人士稱(chēng)，剩余的別墅可能通過(guò)公益拍賣(mài)進(jìn)行處理。

然而，2010年6月16日，青龍頭村村口，一位村民告訴回訪(fǎng)的《環(huán)球財(cái)經(jīng)》記者，自從2007年別墅被拆遷之后，對(duì)于剩余房子的處理至今杳無(wú)音訊，三年以來(lái)，由于舊村改造計(jì)劃中斷，村民們并未搬進(jìn)為他們修建的別墅中。和3年前不同的是，村莊原來(lái)下雨便泥濘不堪的道路變成了水泥路，村中老人也有了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

沒(méi)有耕地又失去別墅收益的青龍頭村村民們?nèi)韵癞?dāng)初輪守剩下的別墅，他們也一直每年領(lǐng)著1袋米、3袋面一共200斤的口糧。村民們?cè)噲D向上反映實(shí)際情況，并希望和高層直接對(duì)話(huà)，但一直無(wú)果。

已經(jīng)居住在梭草村“水岸江南”的業(yè)主和梭草村村民，則在采訪(fǎng)中表現(xiàn)出失望和不安。國(guó)土部5月4日新聞會(huì)表示，予以拆除的房屋包括2007年12月30日之后修建、續(xù)建房屋和尚未銷(xiāo)售的房屋。據(jù)中央電視臺(tái)報(bào)道，實(shí)際拆遷房屋甚至包括一位業(yè)主4月20日所購(gòu)買(mǎi)的房屋，可5月31日便被夷為平地。

另?yè)?jù)今年年初國(guó)務(wù)院對(duì)小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的部署，國(guó)務(wù)院要求所有在建及在售小產(chǎn)權(quán)房必須全面停建和停售；同時(shí)將以地方為主體組織摸底，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀進(jìn)行普查；責(zé)成領(lǐng)導(dǎo)小組研究小產(chǎn)權(quán)房間題，拿出相關(guān)處理意見(jiàn)和辦法。中間并未提及任何有關(guān)強(qiáng)制拆遷字眼。

“回想改革開(kāi)放幾十年，不就是不斷突破舊有的條條框框的過(guò)程嗎?城鄉(xiāng)一體化、集體土地進(jìn)入流轉(zhuǎn)都已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)，國(guó)土部是應(yīng)該審視現(xiàn)有的土地法規(guī)的適用性，還是該無(wú)視現(xiàn)實(shí)，削足適履，把已經(jīng)建好的房子一推了之?真的就沒(méi)有比拆除更好、更合理的解決方式嗎?”一位“水岸江南”業(yè)主在網(wǎng)上一個(gè)名為“九問(wèn)國(guó)土部”的帖子中稱(chēng)。

小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題何解?

是維護(hù)既定法律，選擇土地困局向前發(fā)展?還是修改法律，選擇民生?進(jìn)而成為小產(chǎn)權(quán)房亟待解決的難題。

全國(guó)政協(xié)委員蔡繼明認(rèn)為，小產(chǎn)房問(wèn)題涉及利益面很廣，它不僅廣泛存在，而且是關(guān)乎國(guó)民生計(jì)的重大問(wèn)題，因此對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題應(yīng)該妥善解決。2010年兩會(huì)期間，蔡也在“兩會(huì)”上提交了《關(guān)于妥善解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的建議》(簡(jiǎn)稱(chēng)建議)。

建議認(rèn)為，對(duì)違法違規(guī)占用農(nóng)地開(kāi)發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目應(yīng)堅(jiān)決取締，同時(shí)也要加強(qiáng)農(nóng)村集體所有土地的審批力度，對(duì)以租代征等違規(guī)使用土地的現(xiàn)象要堅(jiān)決予以制止，但是對(duì)在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，在政策上要加以區(qū)分，以長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光提出對(duì)策解決問(wèn)題。

在蔡繼明的提案中，也提出了小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決方法和步驟。

在短期上，蔡繼明建議政策應(yīng)承認(rèn)現(xiàn)實(shí)，平衡各方利益。對(duì)于合理合規(guī)合法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，補(bǔ)交相關(guān)費(fèi)用之后，應(yīng)給予相應(yīng)的正式產(chǎn)權(quán)，或者由政府通過(guò)收購(gòu)等方式將這些小產(chǎn)權(quán)房變成經(jīng)濟(jì)適用房或回遷房。

“對(duì)于正在建設(shè)和新建的小產(chǎn)權(quán)房，要抓緊納入城市統(tǒng)一規(guī)劃當(dāng)中，經(jīng)過(guò)合理的審批程序予以確認(rèn)或制止，不能因噎廢食?！碧岚钢袑?xiě)道。

“解決小產(chǎn)權(quán)房不是解決房，而是要解決地，同地同權(quán)同價(jià)，它要解決的問(wèn)題是讓農(nóng)民分享工業(yè)化城市化帶來(lái)的成果，這是第一個(gè)目的；第二個(gè)目的，就是打破城市國(guó)有土地的一統(tǒng)天下；第三個(gè)就是增加土地供給，平抑房地產(chǎn)價(jià)格。”3月17日，全國(guó)政協(xié)委員蔡繼明接受《環(huán)球財(cái)經(jīng)》記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)表示。

蔡繼明認(rèn)為，從長(zhǎng)期看，應(yīng)深入進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)變革，給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán)。

在土地產(chǎn)權(quán)變革詳細(xì)建議中，蔡指出，各級(jí)政府要制定出具有相當(dāng)前瞻性的城市規(guī)劃，先有統(tǒng)一一致和相對(duì)穩(wěn)定的城市規(guī)劃，房地產(chǎn)市場(chǎng)才能順利進(jìn)行交易。

其次，應(yīng)明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體，使農(nóng)民真正獲得完整的土地產(chǎn)權(quán)，這將有助于保證農(nóng)民根據(jù)產(chǎn)權(quán)地位分享城市化成果，同時(shí)又有助于遏制基層政府賣(mài)地沖動(dòng)，以形成和諧的微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

第6篇：城鄉(xiāng)土地管理法范文

【關(guān)鍵詞】小產(chǎn)權(quán)房；原因；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F30 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-0278（2014）07-054-01

一、引言

所謂小產(chǎn)權(quán)房，是指在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)，亦稱(chēng)“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”不是法律概念，是人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱(chēng)謂。該類(lèi)房沒(méi)有國(guó)家發(fā)放的土地使用證和預(yù)售許可證，購(gòu)房合同在國(guó)土房管局不會(huì)給予備案。目前的小產(chǎn)權(quán)房，一種是在村集體所有的集體建設(shè)用地和宅基地上建成的房子；而另一種是占用耕地違法建設(shè)的房子。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)與我國(guó)現(xiàn)行的土地管理體制、房地產(chǎn)市場(chǎng)一般的交易秩序相矛盾。。由于小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題涉及利益面很廣，廣泛存在，而且是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的一個(gè)重大問(wèn)題，因此值得我們進(jìn)行深入的研究。

二、小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題產(chǎn)生的原因

（一）城市房?jī)r(jià)的上漲滋生了其產(chǎn)生的土壤

城市住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快早已是不爭(zhēng)的事實(shí)，相對(duì)來(lái)說(shuō)小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格上的優(yōu)勢(shì)掩蓋了其產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于想去大城市，而又無(wú)力購(gòu)房的人來(lái)說(shuō)這無(wú)疑是非常好的過(guò)渡。小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格之所以如此之低，在于其省去了三部分費(fèi)用：一是購(gòu)地成本，二是各種稅費(fèi)，三是土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)管制造成的巨額腐敗成本。土地出讓金、稅費(fèi)以及各種腐敗成本是房?jī)r(jià)上漲的主要原因，當(dāng)然其也為小產(chǎn)權(quán)房提供生存土壤。

（二）新農(nóng)村建設(shè)為其發(fā)展提供了便利條件

近幾年小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)規(guī)模的擴(kuò)大，還有一個(gè)很重要的因素就是新農(nóng)村建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設(shè)這項(xiàng)工程時(shí)，由于資金窘迫，便會(huì)和開(kāi)發(fā)商合作，將上級(jí)政府批準(zhǔn)的，用于新農(nóng)村建設(shè)的宅基地同開(kāi)發(fā)商搞合作開(kāi)發(fā)，然后將一部分房子以低廉的價(jià)格賣(mài)給農(nóng)民，另一部分房子便讓開(kāi)發(fā)商出售給城市居民獲取利潤(rùn)了。

（四）市場(chǎng)需求提供了其發(fā)展的空間

小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)份額的擴(kuò)大，從某種意義上說(shuō)，體現(xiàn)了市場(chǎng)對(duì)資源配置的自我調(diào)適功能，當(dāng)城市公共住宅無(wú)法滿(mǎn)足民眾需要時(shí)，市場(chǎng)注意力自然會(huì)流向既無(wú)費(fèi)也無(wú)稅的集體土地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位為了創(chuàng)收以補(bǔ)貼財(cái)政，也需要城市購(gòu)買(mǎi)力來(lái)填補(bǔ)農(nóng)村的“消費(fèi)空當(dāng)”，農(nóng)民也需要增加收益。當(dāng)很多人嘗到了購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的甜頭，那么需求自然就上去了。

（五）現(xiàn)行的土地制度是其產(chǎn)生的根本原因

在《物權(quán)法》中，所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益、處分的權(quán)力。農(nóng)地制度安排中的不合理因素導(dǎo)致了農(nóng)民在土地增值的利益分配格局中沒(méi)能得到合理的價(jià)值補(bǔ)償，在這樣的情況下，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生更是自然而然。

三、解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的對(duì)策與建議

（一）修改土地管理法、完善農(nóng)村土地法律制度，給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán)

應(yīng)明確修改現(xiàn)行土地管理法，明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體，使農(nóng)民真正獲得完整的土地產(chǎn)權(quán)。這一方面有助于保證農(nóng)民根據(jù)其產(chǎn)權(quán)地位分享城市化的成果，另一方面也有助于遏制基層政府賣(mài)地的沖動(dòng)，有利于形成和諧的微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

（二）合理處理小產(chǎn)權(quán)房，政策要承認(rèn)現(xiàn)實(shí)，平衡各方利益，具體問(wèn)題具體分析

對(duì)于已建的部分小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)謹(jǐn)慎拆除。對(duì)非法占用基本農(nóng)田、違法建筑等應(yīng)予以，拆除前必須協(xié)調(diào)好相關(guān)各方的利益，考慮拆除后應(yīng)該落實(shí)的工作和補(bǔ)救方案，避免一些社會(huì)糾紛的產(chǎn)生。對(duì)已售的小產(chǎn)權(quán)房，在補(bǔ)繳土地出讓金等相關(guān)稅費(fèi)的情況下，應(yīng)核發(fā)房產(chǎn)證。對(duì)于在建的小產(chǎn)權(quán)房予以處理，對(duì)開(kāi)發(fā)商依法給予相應(yīng)的處罰并追究部分法律責(zé)任。堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析。

（三）向小產(chǎn)權(quán)房征收房產(chǎn)稅

這不僅可以使得房產(chǎn)稅獲得正當(dāng)性，還可以為小產(chǎn)權(quán)房的治理開(kāi)辟一條新的道路，達(dá)到相得益彰的效果。另一方面，也可以提高小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)房成本，這也對(duì)遏制小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展具有一定的作用。

（四）完善城鎮(zhèn)住房保障體系，加快城鄉(xiāng)建設(shè)一體化

從供求角度來(lái)看，政府應(yīng)該加大保障性住房的建設(shè)。若經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的供應(yīng)滿(mǎn)足人們需求，那么又有誰(shuí)愿意去冒風(fēng)險(xiǎn)買(mǎi)沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證、無(wú)法交易的同樣價(jià)位的小產(chǎn)權(quán)房。因此政府應(yīng)積極完善住房保障的相關(guān)體系。

（五）建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)

要加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系建設(shè)，實(shí)行國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價(jià)”。進(jìn)行城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系建設(shè)，關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，“同權(quán)”是根本。應(yīng)當(dāng)具有平等的產(chǎn)權(quán)，實(shí)行“同地、同權(quán)、同價(jià)”。形成統(tǒng)一的市場(chǎng)后就能夠形成有效反映城鄉(xiāng)建設(shè)用地稀缺性的真實(shí)土地價(jià)格。形成有效的激勵(lì)機(jī)制和統(tǒng)一市場(chǎng)才是解決這一問(wèn)題的根本出路。

第7篇：城鄉(xiāng)土地管理法范文

第一條  根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）和《遼寧省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)土地管理法＞辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《省實(shí)施辦法》），結(jié)合本市具體情況，制定本條例。

第二條  凡使用本市行政區(qū)域內(nèi)土地的單位和個(gè)人都必須遵守本條例。

第三條  各級(jí)人民政府應(yīng)堅(jiān)持土地資源與資產(chǎn)管理并重、開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)并重的原則，全面規(guī)劃，合理配置土地資源，切實(shí)保護(hù)耕地，加強(qiáng)土地市場(chǎng)的管理，提高土地的利用率。

第四條  市、縣（含自治縣、順城區(qū)，下同）人民政府土地管理部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)及本級(jí)人民政府所轄單位土地的統(tǒng)一管理工作。

鄉(xiāng)（含鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)，下同）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作。

第五條  市人民政府土地管理部門(mén)主要職責(zé)是：

（一）貫徹執(zhí)行國(guó)家、省有關(guān)土地管理法律、法規(guī)和本條例，擬訂本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)土地管理方面的法規(guī)、規(guī)章草案；

（二）負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)土地調(diào)查、土地分等定級(jí)、地價(jià)評(píng)估等地籍地政管理工作；

（三）組織編制和修訂本行政區(qū)域內(nèi)土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)市人民政府審查同意，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施；

（四）承辦全市國(guó)家建設(shè)征地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地、市區(qū)國(guó)有土地使用權(quán)劃撥和出讓的審批工作，代表政府同國(guó)有土地使用者簽訂土地使用權(quán)出讓合同。對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和終止進(jìn)行監(jiān)督檢查；

（五）檢查監(jiān)督全市土地的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)情況；

（六）負(fù)責(zé)查處全市城鄉(xiāng)較大的土地違法案件，承辦處理較大的土地權(quán)屬爭(zhēng)議；

（七）負(fù)責(zé)全市有關(guān)土地管理費(fèi)用的收繳。

縣人民政府參照前款規(guī)定，確定本級(jí)土地管理部門(mén)的職責(zé)。

第二章  土地權(quán)屬的確認(rèn)和變更

第六條  全市土地除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有之外，屬于集體所有。土地所有權(quán)和使用權(quán)的確認(rèn)，依照《土地管理法》和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

城鄉(xiāng)一切土地的所有者和使用者必須向市、縣人民政府土地管理部門(mén)申報(bào)登記。

第七條  集體土地所有者，由縣人民政府確認(rèn)其土地所有權(quán)，核發(fā)《集體土地所有證》；對(duì)集體土地建設(shè)用地使用者，由縣人民政府確認(rèn)其土地使用權(quán)，核發(fā)《集體土地建設(shè)用地使用證》。

林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)及水面使用權(quán)的確認(rèn)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

對(duì)國(guó)有土地使用者，由縣以上人民政府確認(rèn)其土地使用權(quán)，核發(fā)《國(guó)有土地使用證》。

依法確認(rèn)的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。

第八條  改變土地所有權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)，或者因買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物，以及由于企業(yè)兼并涉及土地所有權(quán)、使用權(quán)改變的，須向縣以上人民政府土地管理部門(mén)申報(bào)，辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)，由同級(jí)人民政府更換證書(shū)。

嚴(yán)禁侵占、買(mǎi)賣(mài)或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。

第九條  土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決。協(xié)商不成的按下列規(guī)定處理：

（一）農(nóng)村個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間土地使用權(quán)爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)人民政府處理；

（二）農(nóng)村土地所有權(quán)或城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的爭(zhēng)議，由縣以上人民政府處理；

（三）市區(qū)國(guó)有土地使用權(quán)爭(zhēng)議，由市人民政府處理；

（四）跨行政區(qū)域的土地所有權(quán)、使用權(quán)爭(zhēng)議由各方人民政府的共同上一級(jí)人民政府處理；

（五）當(dāng)事人對(duì)人民政府及授權(quán)的土地管理部門(mén)處理決定不服的，可以在接到處理決定書(shū)之日起30日內(nèi)向人民法院起訴。

在爭(zhēng)議解決之前，任何一方不得改變土地現(xiàn)狀。

第三章  土地利用與保護(hù)

第十條  市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，搞好土地的開(kāi)發(fā)整治，鼓勵(lì)合理開(kāi)發(fā)荒地、閑散地，整治廢棄地，制止亂占濫用土地的行為。

任何單位和個(gè)人未經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門(mén)和鄉(xiāng)人民政府辦理審批手續(xù)，不得擅自占用或使用土地。

第十一條  國(guó)家、集體和個(gè)人建設(shè)用地，能利用原有廢棄和閑置土地的，不再批準(zhǔn)新征、新占土地。必須新征、新占土地的，要首先利用非耕地，嚴(yán)格控制占用耕地和有林地，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的土地。

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)土地的劃定和管理由市人民政府另行規(guī)定。

第十二條  未經(jīng)土地管理及有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，禁止在城鎮(zhèn)土地上從事挖砂取土、開(kāi)山采石等活動(dòng)。

第十三條  新建磚瓦廠(chǎng)、砂石場(chǎng)、預(yù)制件廠(chǎng)占用耕地，必須經(jīng)市以上人民政府審批；現(xiàn)有磚、瓦、水泥預(yù)制件廠(chǎng)新占耕地必須從嚴(yán)控制。對(duì)用地單位所占耕地需要復(fù)墾的，由批準(zhǔn)的土地管理部門(mén)按每平方米1.50元收取復(fù)墾保證金。用地單位按規(guī)定復(fù)墾的，經(jīng)土地管理部門(mén)檢查驗(yàn)收后，退回保證金。

第十四條  嚴(yán)禁荒蕪耕地。建設(shè)單位經(jīng)批準(zhǔn)征用、受讓的耕地和其他有收益的土地，在正式劃撥后一年以上未使用的；承包農(nóng)村集體耕地，棄耕荒蕪滿(mǎn)一年以上的，均屬荒蕪耕地，應(yīng)收取荒蕪費(fèi)。

征收荒蕪費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，按荒蕪前耕地年產(chǎn)值的一倍半計(jì)收。

建設(shè)用地和國(guó)有土地的荒蕪費(fèi)，由原批準(zhǔn)用地的土地管理部門(mén)收取；承包農(nóng)村集體耕地荒蕪費(fèi)，由鄉(xiāng)人民政府收取。

收取的荒蕪費(fèi)分別納入同級(jí)人民政府農(nóng)村發(fā)展基金。

第十五條  承包經(jīng)營(yíng)土地的集體和個(gè)人應(yīng)當(dāng)保護(hù)耕地，未經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)，不得在耕地上建房、挖砂、取土、采石、建窯。嚴(yán)禁在耕地上埋墳。

蔬菜保護(hù)地看護(hù)房臨時(shí)用地不得超過(guò)15平方米。

第十六條  使用國(guó)有土地的單位和個(gè)人有下列情形之一的，報(bào)縣以上人民政府批準(zhǔn)，由土地管理部門(mén)無(wú)償收回土地使用權(quán)：

（一）未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，征用和受讓土地后，連續(xù)二年未使用的；

（二）新征、新占土地未按原批準(zhǔn)用途使用的；

（三）單位撤銷(xiāo)或遷移后的用地；

（四）經(jīng)批準(zhǔn)報(bào)廢的公路、鐵路、礦場(chǎng)用地；

（五）臨時(shí)用地期滿(mǎn)，不再申請(qǐng)使用的土地；

（六）使用劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)的企業(yè)，依法宣告破產(chǎn)后的用地。

第十七條  使用村集體所有的土地，除法律、法規(guī)另有規(guī)定之外，有下列情形之一的，由村民委員會(huì)或村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織收回土地使用權(quán)：

（一）農(nóng)業(yè)戶(hù)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)和已分配到城鎮(zhèn)工作的大、中專(zhuān)院校畢業(yè)生的承包地、口糧田和未開(kāi)發(fā)利用的自留山；

（二）荒蕪二年以上的承包耕地；

（三）非種植業(yè)專(zhuān)業(yè)戶(hù)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)停業(yè)后不再使用的土地；

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)、遷移后遺留的土地；

（五）遷移戶(hù)的住宅用地；

（六）未經(jīng)批準(zhǔn)，隨意改變用途的承包耕地。

第四章  土地資產(chǎn)管理

第十八條  城鎮(zhèn)國(guó)有土地實(shí)行有償使用制度。凡使用城鎮(zhèn)國(guó)有土地的公司、企業(yè)及其他組織，應(yīng)依法繳納土地使用稅：“三資”企業(yè)用地、臨時(shí)用地、私人用地須按市人民政府有關(guān)規(guī)定交納土地使用費(fèi)。

第十九條  城鎮(zhèn)國(guó)有土地實(shí)行有償供應(yīng)方式，有償供應(yīng)土地的范圍，按《撫順市城鎮(zhèn)國(guó)有土地有償使用管理辦法》辦理。

第二十條  凡以受讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)，可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。凡以劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，必須辦理出讓手續(xù)，補(bǔ)交出讓金。

第二十一條  改組、新設(shè)股份制的企業(yè)，涉及的土地資產(chǎn)應(yīng)作價(jià)入股，以出讓方式取得的土地使用權(quán)，經(jīng)土地管理部門(mén)估價(jià)后可直接作價(jià)入股；以劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)作價(jià)入股的，須由縣以上人民政府土地管理部門(mén)補(bǔ)辦出讓手續(xù)、補(bǔ)交出讓金后，投資入股；不辦出讓手續(xù)，不補(bǔ)交出讓金的，由土地管理部門(mén)代表政府以土地資產(chǎn)向股份制企業(yè)投資入股。

第二十二條  國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓土地資產(chǎn)發(fā)生增殖的，收取土地增殖費(fèi)。土地增殖費(fèi)計(jì)收辦法和標(biāo)準(zhǔn)按省、市人民政府有關(guān)規(guī)定辦理。

第二十三條  農(nóng)村鄉(xiāng)辦企業(yè)、工商業(yè)戶(hù)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)使用的集體土地，逐步實(shí)行有償使用制度。

第五章  國(guó)家建設(shè)用地

第二十四條  國(guó)家建設(shè)需要征用農(nóng)村集體土地或劃撥?chē)?guó)有土地的，建設(shè)單位應(yīng)持下列文件向縣以上人民政府土地管理部門(mén)提出申請(qǐng)：

（一）經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告、年度基本建設(shè)計(jì)劃、在地形圖上布置的工程平面圖；

（二）征用或劃撥城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地的，應(yīng)先取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》后，再向土地管理部門(mén)申請(qǐng)用地；

（三）征用或劃撥公路、河道控制范圍和城市綠地、林地、各類(lèi)保護(hù)區(qū)、采煤沉陷區(qū)內(nèi)土地，應(yīng)有相應(yīng)主管部門(mén)的審查意見(jiàn)。

第二十五條  國(guó)家建設(shè)征用土地，由縣以上人民政府土地管理部門(mén)組織實(shí)施，實(shí)行政府統(tǒng)一征地、費(fèi)用包干使用辦法。凡符合本條例第二十四條規(guī)定的，由土地管理部門(mén)組織有關(guān)方面簽訂征用土地協(xié)議，會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定安置方案，核發(fā)用地批準(zhǔn)文件，界定用地范圍。用地單位憑用地批準(zhǔn)文件使用土地。

第二十六條  經(jīng)批準(zhǔn)征用后的土地，被征地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得阻撓。

第二十七條  臨時(shí)使用土地的單位和個(gè)人，須向縣以上人民政府土地管理部門(mén)申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后使用，但不得在臨時(shí)用地上修建永久性的建筑物或構(gòu)筑物。一次性批準(zhǔn)期限不得超過(guò)二年。

第二十八條  征用、劃撥土地的審批權(quán)限為：

（一）耕地2000平方米（3畝）或菜地667平方米（1畝）以下，其他土地6667平方米（10畝）以下，由縣人民政府批準(zhǔn)；

（二）耕地13333平方米（20畝）或菜地3333平方米（5畝）以下，其他土地20000平方米（30畝）以下，由市人民政府批準(zhǔn)；

（三）市區(qū)國(guó)有土地使用權(quán)出讓、有償劃撥或行政劃撥，由市人民政府批準(zhǔn)，超過(guò)市批準(zhǔn)權(quán)限的，報(bào)省、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；

（四）縣城、建制鎮(zhèn)及工礦區(qū)國(guó)有土地使用權(quán)出讓、有償劃撥或行政劃撥按照征地審批權(quán)限辦理；

（五）國(guó)營(yíng)農(nóng)、林、牧場(chǎng)，使用本場(chǎng)土地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)，必須按照本條規(guī)定的審批權(quán)限報(bào)縣以上人民政府批準(zhǔn)。

第二十九條  國(guó)家建設(shè)征用土地，由用地單位按下列標(biāo)準(zhǔn)支付土地補(bǔ)償費(fèi)：

（一）征用耕地（含自留地）按該地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6倍補(bǔ)償；

（二）征用水面、水域按實(shí)際價(jià)值或按臨近旱田前三年平均年產(chǎn)值的4倍補(bǔ)償；

（三）征用荒山、荒地按臨近旱田前三年平均年產(chǎn)值的2倍補(bǔ)償；

（四）征用草地按臨近旱田前三年平均年產(chǎn)值的4倍補(bǔ)償；

（五）征用宅基地，農(nóng)戶(hù)需要易地遷建的按擬新占土地補(bǔ)償，由占地單位安置的按臨近旱田前三年平均年產(chǎn)值的3倍補(bǔ)償；

（六）征用、劃撥林地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照省、市人民政府及林業(yè)部門(mén)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

土地補(bǔ)償費(fèi)用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不得挪作他用。

第三十條  被征用土地上有青苗的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)者當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)損失，支付青苗補(bǔ)償費(fèi)。被征用土地上的建筑物、附著物，按實(shí)際價(jià)值補(bǔ)償。開(kāi)始協(xié)商征地后，被征地單位和個(gè)人突擊搶種的作物，突擊搶建的建筑物，不予補(bǔ)償。

第三十一條  征、占商品菜地除按本《條例》第二十九條規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)外，由市土地管理部門(mén)按有關(guān)規(guī)定，收取新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金，用于新菜地的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

第三十二條  國(guó)家建設(shè)征用土地除宅基地外，用地單位還應(yīng)向被征地單位支付安置補(bǔ)助費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)按《省實(shí)施辦法》第二十九條第（一）項(xiàng)的規(guī)定執(zhí)行，由用地單位安置勞動(dòng)力的，須將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)給安置勞動(dòng)力的單位。

第三十三條  國(guó)家建設(shè)征用土地，對(duì)被征地單位按下列規(guī)定進(jìn)行安置：

（一）因土地征用造成的農(nóng)村多余勞動(dòng)力，由縣以上人民政府土地管理部門(mén)組織被征地單位和用地單位及有關(guān)單位，安置符合就業(yè)條件的人員就業(yè)，經(jīng)有關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非；

（二）農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力安置就業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，按《省實(shí)施辦法》第二十九條第（二）項(xiàng)的規(guī)定執(zhí)行。計(jì)算農(nóng)轉(zhuǎn)非、轉(zhuǎn)工指標(biāo)，以村民委員會(huì)或村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織為單位，耕地面積、人口、勞動(dòng)力以上年統(tǒng)計(jì)年報(bào)為依據(jù)。

征用城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地，可以按人均占有耕地轉(zhuǎn)非，按勞動(dòng)力平均占有耕地轉(zhuǎn)工。

第三十四條  國(guó)家建設(shè)征用國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)使用的土地，參照征用集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)辦理。

第三十五條  國(guó)家建設(shè)征用的耕地，須相應(yīng)核減被征地單位的耕地面積。

第三十六條  國(guó)家建設(shè)征用由農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)的耕地，農(nóng)戶(hù)投入較大，具有下列情形之一的，村民委員會(huì)或村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可將被征土地補(bǔ)償費(fèi)總額的15％，補(bǔ)償給承包者：

（一）旱田改水田或菜田的；

（二）坡地變梯田的；

（三）新開(kāi)墾的耕地。

第六章  農(nóng)村建設(shè)用地

第三十七條  鄉(xiāng)村建設(shè)及農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地，要符合鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，堅(jiān)持合理布局，節(jié)約用地的原則。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)及居民住宅建設(shè)用地要符合城市規(guī)劃。

第三十八條  鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地，必須向縣人民政府土地管理部門(mén)提出申請(qǐng)，按《省實(shí)施辦法》第二十四條規(guī)定的審批權(quán)限履行審批手續(xù)。

第三十九條  鄉(xiāng)辦企業(yè)或非農(nóng)業(yè)戶(hù)興辦工商企業(yè)使用集體土地的，按照《省實(shí)施辦法》第三十四條的規(guī)定執(zhí)行。

第四十條  鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)需要占用非受益單位集體土地的，須由鄉(xiāng)人民政府在就近調(diào)劑相應(yīng)的土地給被占地單位或給予適當(dāng)補(bǔ)償。

第四十一條  村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)后，可以集體所有的土地使用權(quán)作價(jià)入股，興辦外商投資企業(yè)和內(nèi)聯(lián)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但集體土地股份不得轉(zhuǎn)讓抵押。

第四十二條  農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地，要堅(jiān)持實(shí)行計(jì)劃管理，用地標(biāo)準(zhǔn)按《省實(shí)施辦法》第三十二條的規(guī)定執(zhí)行。使用耕地的，由鄉(xiāng)人民政府審核，報(bào)縣人民政府批準(zhǔn)；使用非耕地和在原宅基地范圍內(nèi)翻建的，由鄉(xiāng)人民政府批準(zhǔn)。

農(nóng)村非農(nóng)業(yè)戶(hù)自建住宅占用集體土地，應(yīng)對(duì)被占地單位給予適當(dāng)補(bǔ)償。

第四十三條  農(nóng)村居民住宅用地具有下列情形之一的，不予批準(zhǔn)：

（一）可利用而不利用原宅基地翻建，另行申請(qǐng)住宅建設(shè)用地的；

（二）原有住宅閑置不用或改為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、出租、出賣(mài)的；

（三）不符合鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，申請(qǐng)?jiān)诟厣辖ㄗ≌模?/p>

（四）除長(zhǎng)期招聘的專(zhuān)業(yè)人員外，本人戶(hù)籍不在本地而申請(qǐng)住宅建設(shè)用地的。

第四十四條  城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民建住宅，需要占用集體所有土地的，必須按照《省實(shí)施辦法》第三十六條的規(guī)定執(zhí)行。

第四十五條  農(nóng)村集市或農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)需要使用土地的，由指定的承辦單位，持有關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)文件，向縣以上人民政府土地管理部門(mén)申請(qǐng)，按照國(guó)家建設(shè)用地的規(guī)定審批。

第七章  獎(jiǎng)勵(lì)與處罰

第四十六條  各級(jí)人民政府要設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金，對(duì)有下列成績(jī)之一的單位和個(gè)人，由縣以上人民政府或者土地管理部門(mén)給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)：

（一）模范執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)和本條例，抵制土地違法行為事跡突出的；

（二）保護(hù)和開(kāi)發(fā)土地資源，合理用地、節(jié)約用地以及在土地資產(chǎn)管理方面有突出貢獻(xiàn)的；

（三）在土地管理其他各項(xiàng)工作中成績(jī)顯著的。

第四十七條  對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)或非法獲取批準(zhǔn)文件以及超過(guò)批準(zhǔn)面積非法占用土地的，除責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除或沒(méi)收在占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施外，按下列規(guī)定處以罰款：

（一）單位和個(gè)人非法占用耕地的，每平方米處以3元以上、15元以下罰款；

（二）單位和個(gè)人非法占用農(nóng)村非耕地的，每平方米處以2元以上、10元以下罰款；

（三）單位和個(gè)人非法占用城鎮(zhèn)國(guó)有土地的，每平方米處以5元以上、15元以下罰款。

第四十八條  對(duì)私自買(mǎi)賣(mài)農(nóng)村集體土地或非法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)的，除沒(méi)收非法所得，限期拆除或沒(méi)收在土地上新建的建筑物和其他設(shè)施外，并對(duì)雙方處以非法所得50％以下罰款。

第四十九條  受到限期拆除新建建筑物和其他設(shè)施處罰的單位和個(gè)人必須立即停止施工，對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。

第五十條  對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變土地使用用途的，可依法收回土地使用權(quán)，或按面積每平方米處以3至5元罰款。

第五十一條  對(duì)單位和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)挖砂取土、開(kāi)山采石的，責(zé)令限期治理，沒(méi)收非法所得并按每平方米5元以下處以罰款。

第五十二條  用地單位和個(gè)人土地使用權(quán)變更后，逾期不辦理變更登記手續(xù)的，應(yīng)補(bǔ)辦手續(xù)，并處以每平方米1元以下罰款。

第五十三條  非法占用征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的，必須全部退還，并處以非法占用額30％以下罰款。

第五十四條  被依法處以行政處罰的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)交納罰款，逾期不交的，每滯交一日加收3‰的滯納金。

各項(xiàng)罰沒(méi)款，上繳同級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)。

第五十五條  侵占或弄虛作假獲取征地招工、農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)的，一律清退。對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的主要責(zé)任者，由有關(guān)主管部門(mén)給予處分或處罰。

第五十六條  對(duì)在國(guó)家建設(shè)征用土地或解決土地權(quán)屬爭(zhēng)議過(guò)程中，觸犯刑律的當(dāng)事人，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第五十七條  土地管理人員因玩忽職守、違法審批給工作造成損失，或敲詐勒索、收受賄賂、貪污財(cái)物的，要給予行政處分，構(gòu)成犯罪的由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第五十八條  本條例規(guī)定的行政處罰，由縣以上人民政府土地管理部門(mén)決定并執(zhí)行。

農(nóng)村居民違法占地的行政處罰，可以由鄉(xiāng)人民政府處理。

第五十九條  當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以在接到處罰決定書(shū)之日起15日內(nèi)，向作出處罰決定機(jī)關(guān)的上一級(jí)主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)復(fù)議決定不服的，可以在接到行政復(fù)議決定書(shū)之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴。當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，也可以在接到處罰決定書(shū)之日起15日內(nèi)，直接向人民法院起訴。期滿(mǎn)不申請(qǐng)復(fù)議、不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

第八章  附則

第8篇：城鄉(xiāng)土地管理法范文

中國(guó)政府日益認(rèn)識(shí)到土地政策問(wèn)題在實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)果中的重要性。事實(shí)上，中國(guó)近些年來(lái)的土地政策是與這種快速變化的環(huán)境相適應(yīng)的。迄今為止的改革值得稱(chēng)道，但還不夠全面，在土地政策和實(shí)踐方面仍存在一些遺留問(wèn)題亟待解決。

一、農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，以及相關(guān)的國(guó)家對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷現(xiàn)象，造成了經(jīng)濟(jì)的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增長(zhǎng)

在一個(gè)城市以史無(wú)前例的速度增長(zhǎng)以及城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)越來(lái)越整合的年代，中國(guó)土地政策的一個(gè)最重要特征卻是對(duì)待城市與農(nóng)村土地上的一直絕然分割。這兩類(lèi)土地受制于不同的權(quán)利體系并由分立的機(jī)構(gòu)和法規(guī)所管理。

作為這一分割的主要結(jié)果是，政府成為農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐奈┮恢俨谜?，它擁有從農(nóng)村獲得土地及將之轉(zhuǎn)換給城市使用者的排他性權(quán)力。在現(xiàn)行法律下，所有土地進(jìn)入城市市場(chǎng)必須首先由城市政府當(dāng)局進(jìn)行強(qiáng)制征用，然后通過(guò)幾種方式將之再配置給城市使用者。換言之，在土地轉(zhuǎn)換用途的過(guò)程中，不需要在原有的農(nóng)村土地?fù)碛姓吆妥罱K獲得土地的城市新使用者之間進(jìn)行直接交易。無(wú)論是土地被作為公共目的、準(zhǔn)公共用途還是明確作為私人使用，都是如此。

這一特征以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看是非常獨(dú)特的——在世界上沒(méi)有一個(gè)主要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)像中國(guó)這樣維持著城市與農(nóng)村在土地權(quán)利、管理與市場(chǎng)上的絕對(duì)分割。而且全球趨勢(shì)與這一特征正好相反。這些國(guó)家日益認(rèn)識(shí)到，隨著城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的日益整合、城市的快速增長(zhǎng)、人口與資本的流動(dòng)，對(duì)土地的區(qū)別對(duì)待將是不合時(shí)宜的，其效果是適得其反的。盡管不同類(lèi)型的土地確實(shí)需要有不同的規(guī)劃方法和程度不一的規(guī)制和經(jīng)濟(jì)干預(yù)，但越來(lái)越清楚的一點(diǎn)是，將城市和農(nóng)村土地人為地歸入完全分割的兩類(lèi)制度體系并不是最好的方式。

近年來(lái)，隨著城市化的加速，中國(guó)這種區(qū)別對(duì)待的做法越來(lái)越受到質(zhì)疑。這些關(guān)注可以被分成幾個(gè)基本方面：

1．對(duì)農(nóng)村土地使用者的不公正對(duì)待。現(xiàn)行做法對(duì)農(nóng)村土地所有者和使用者十分不利，因?yàn)樗斐伤麄儾荒芊窒碜约旱耐恋卦诔鞘惺袌?chǎng)所產(chǎn)生的增值收益。另一方面，他們也不能將自己的土地直接投放市場(chǎng)。與此同時(shí)，他們所獲得的土地補(bǔ)償只與這些土地被用作農(nóng)作時(shí)的價(jià)值相關(guān)，常常只是其農(nóng)用價(jià)值的若干倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于它們?cè)诔鞘斜蛔鳛樗脮r(shí)的土地價(jià)值。這種土地收益分享的極大反差所產(chǎn)生的不公平，已經(jīng)日益成為社會(huì)緊張的來(lái)源。

2．城市以無(wú)效的方式增長(zhǎng)。由于可以人為低價(jià)地從農(nóng)村獲得土地，助長(zhǎng)了土地更為粗放利用的投資方式。它刺激了對(duì)土地的無(wú)效利用，包括強(qiáng)調(diào)城市的外延擴(kuò)張，而不是對(duì)現(xiàn)有城市空間進(jìn)行更有效利用（這一做法又經(jīng)由現(xiàn)行城市土地制度的特征而得到強(qiáng)化）。在城市周邊對(duì)用于房地產(chǎn)和其他商業(yè)開(kāi)發(fā)的土地的新需求在一定程度上有人為的成分，因?yàn)橛鞋F(xiàn)存的廉價(jià)農(nóng)村土地讓他們垂手可得，將這些土地納入賬下何樂(lè)而不為呢！在其他條件不變時(shí)，這一方式使得設(shè)計(jì)和實(shí)施保護(hù)農(nóng)地的措施很難成功。

3．地方政府對(duì)通過(guò)土地征用獲得收益以及以其補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施投資的過(guò)度依賴(lài)。現(xiàn)行做法助長(zhǎng)了地方政府對(duì)土地強(qiáng)制征用的不健康依賴(lài)，因?yàn)檎纫揽克@得預(yù)算外收入，也要以此去補(bǔ)貼發(fā)展。

至于受到廣為關(guān)注的預(yù)算外收入的功能，政府的這塊收入取決于土地在轉(zhuǎn)讓給城市使用者時(shí)——它們常常被用作商業(yè)或住宅目的——采取以所謂“市場(chǎng)”（即拍賣(mài)）方式出讓的績(jī)效。與所征用的土地總面積相比，盡管這部分通過(guò)市場(chǎng)出讓的土地比例相對(duì)較?。ㄍǔＶ徽?0%－20%），但它們的出讓仍然是地方政府收入的盈余來(lái)源，否則，他們只能主要依賴(lài)于中央政府的轉(zhuǎn)移支付和那個(gè)在缺乏財(cái)產(chǎn)稅制下的十分不發(fā)達(dá)的地稅體制。

政府征用的大多數(shù)土地只是扮演了補(bǔ)貼的功能，它們的定價(jià)并未參考城市土地市場(chǎng)價(jià)格，因而不具有增加政府收入的目的。這些土地或者被劃撥給其他政府單位用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者以人為的低價(jià)供應(yīng)給工業(yè)使用者，在地區(qū)之間激烈競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，這種方式被地方作為吸引工業(yè)投資者的主要手段。國(guó)務(wù)院第28號(hào)文件（《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，簡(jiǎn)稱(chēng)28號(hào)文件，下同）試圖抑制這一做法，旨在尋求阻止地方通過(guò)低價(jià)來(lái)吸引私人投資的辦法。它敦促地方要建立最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，并要對(duì)此進(jìn)行檢查。

4．為腐敗創(chuàng)造了機(jī)會(huì)?，F(xiàn)存體制助長(zhǎng)了腐敗行為的發(fā)展——特別是，由于支付給農(nóng)民的補(bǔ)償與土地做為城市用地來(lái)使用的價(jià)值之間的巨大差額這一事實(shí)，加上從農(nóng)村獲得的土地只有很小一部分采取公開(kāi)拍賣(mài)的方式，以及許多地方的土地管理（包括土地利用規(guī)劃和估價(jià)）缺乏透明度和問(wèn)責(zé)，因而在土地領(lǐng)域出現(xiàn)大量腐敗就是不可避免的。

簡(jiǎn)言之，城市與農(nóng)村土地權(quán)利的截然分割，以及政府在控制土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的一級(jí)市場(chǎng)上所起的獨(dú)特作用，對(duì)其他重要的土地政策產(chǎn)生了多重影響，并與之相互交織。

二、強(qiáng)制征地與補(bǔ)償措施的不公平

中國(guó)的土地征用政策與做法可以從五個(gè)方面來(lái)進(jìn)行全面評(píng)估：

（一）目的

在中國(guó)的法律中，很少有對(duì)政府利用強(qiáng)制性征地權(quán)進(jìn)行征地的目的進(jìn)行明確的限制。憲法第10款提出，政府為了“公共利益”有權(quán)征用土地，但是在隨后的法律中沒(méi)有對(duì)這一概念給出明確的定義，也沒(méi)有對(duì)其具體范圍進(jìn)行嚴(yán)格限定。相比之下，在大多數(shù)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地征用法都是在尋求對(duì)政府征用權(quán)力設(shè)置一系列條件和范圍限定。在不同國(guó)家，到底設(shè)定了哪些條件以及施加了怎樣的限定，存在很大的不同。在有些國(guó)家，其法律在公共目的或公共利益的定義下提供了一個(gè)準(zhǔn)許使用土地的清單。在另一些國(guó)家，還為這些條目提供了更為明確的辨識(shí)標(biāo)準(zhǔn)和解釋。在大多數(shù)情形下，一個(gè)共同的原則是，政府只有在市場(chǎng)的運(yùn)作不能很好地滿(mǎn)足公共需要時(shí)，才會(huì)動(dòng)用這一非同尋常的權(quán)力。我們也沒(méi)有發(fā)現(xiàn)有哪一部法律允許政府視強(qiáng)制性征地權(quán)為一種獲得土地的常規(guī)方式，來(lái)達(dá)到明確為純商業(yè)或工業(yè)的目的。

中國(guó)這類(lèi)限制的缺乏，為政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供應(yīng)者和分割的城市和農(nóng)村土地市場(chǎng)壁壘的惟一仲裁者，給予強(qiáng)制性征用的目的一個(gè)寬泛的可接受的范圍，在某種程度上就是不可避免的。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)有關(guān)補(bǔ)償額的不公平的抱怨，常常與支付給農(nóng)村土地所有者的數(shù)額與土地一旦被轉(zhuǎn)為城市使用后的實(shí)際價(jià)值的巨大差額有關(guān)。人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，土地強(qiáng)制征用后所產(chǎn)生的巨額利潤(rùn)沒(méi)有為失去土地的集體和農(nóng)民所分享。

補(bǔ)償問(wèn)題的背后是城市與農(nóng)村土地在權(quán)利擁有及它們?cè)谑袌?chǎng)上的實(shí)現(xiàn)能力方面的差異，這一差異是農(nóng)村和城市土地價(jià)值差異巨大的基礎(chǔ)。盡管現(xiàn)在農(nóng)民在農(nóng)村土地承包法下已享有對(duì)土地的巨大利益，從邏輯上講它應(yīng)該是補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)，但它沒(méi)有考慮到土地管理法所設(shè)置的補(bǔ)償范式。因此，在缺乏一個(gè)有效市場(chǎng)的情況下，以土地承包法所確立的土地權(quán)利的“價(jià)值”是否能為任何情形下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供公正的指導(dǎo)，是不清楚的。

在土地管理法下，土地的價(jià)值是根據(jù)其在城市的位置來(lái)確定的，它與補(bǔ)償?shù)哪康臒o(wú)關(guān)。相反，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是與過(guò)去三年農(nóng)業(yè)年均產(chǎn)值的倍數(shù)相聯(lián)。在土地被作為商業(yè)用途時(shí)，給農(nóng)民的補(bǔ)償明顯會(huì)低于政府從最終使用者那里獲得的轉(zhuǎn)讓費(fèi)。土地管理法所規(guī)定的目標(biāo)是要確保維持被征地農(nóng)民的現(xiàn)有生活水準(zhǔn)不變。盡管這一目標(biāo)從國(guó)際通行做法來(lái)看沒(méi)有例外，但是考慮到城鄉(xiāng)之間的收入和生活水平差距之大且還在擴(kuò)大，以及這一差距本身有部分還由于城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)之間的嚴(yán)重分割而得以強(qiáng)化這一背景，這一目標(biāo)也是有問(wèn)題的。

（三）補(bǔ)償在集體和農(nóng)民之間的分配

補(bǔ)償及其多少為適當(dāng)?shù)膯?wèn)題由以下事實(shí)而變得復(fù)雜，即在農(nóng)村土地層面，有三個(gè)層次的當(dāng)事人介入：政府、集體和單個(gè)農(nóng)戶(hù)。即便補(bǔ)償?shù)臄?shù)額在理論上是適當(dāng)?shù)模策€有一個(gè)這些資金是否能到達(dá)農(nóng)戶(hù)手中的重要問(wèn)題。在實(shí)際操作中，這一補(bǔ)償有很大部分被集體拿走，并被集體用于投資，這些投資也有可能最終為失地農(nóng)民提供了可選擇的就業(yè)機(jī)會(huì)。

作為對(duì)現(xiàn)行做法所派生出的困難的回應(yīng)，中央政府了28號(hào)文件來(lái)敦促地方政府努力改進(jìn)補(bǔ)償?shù)臓顩r。它旨在尋求將土地補(bǔ)償集中于農(nóng)戶(hù)手上。它提出，有關(guān)的政府應(yīng)當(dāng)制定土地補(bǔ)償在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配程序，其基本原則是，“土地補(bǔ)償首先要用于被征地農(nóng)戶(hù)?！?/p>

28號(hào)文還規(guī)定，補(bǔ)償應(yīng)該足額到維持被征地農(nóng)民的原有生活水準(zhǔn)不下降，同時(shí)還要能支付無(wú)地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。如果沒(méi)有做到這些，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)允增加對(duì)被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助。如果土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助的總額盡管達(dá)到了法定上限、但仍然未能保證失地農(nóng)民得以維持其原有的生活水準(zhǔn)的話(huà)，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢詣?dòng)用土地有償使用費(fèi)來(lái)對(duì)他們進(jìn)行補(bǔ)貼。不過(guò)要注明的是，它只是允許城市地方政府提供更好的補(bǔ)償，它并未要求他們必須這樣去做，盡管有些城市地方政府可能會(huì)作出回應(yīng)，而另一些地方政府卻可能會(huì)不予理會(huì)。

（四）補(bǔ)償因土地的用途或類(lèi)型而異

與變化相關(guān)的另一個(gè)受關(guān)注的問(wèn)題是：補(bǔ)償?shù)臄?shù)額是如何決定的，它取決于征地的目的。土地管理法設(shè)置了補(bǔ)償?shù)淖罡呦蓿试S在這一限額內(nèi)有一個(gè)變化幅度。這樣，地方政府在決定不同情形下的補(bǔ)償時(shí)，采用了明顯不同的尺度。在有些情形下，它允許受影響的農(nóng)村社區(qū)與地方政府就補(bǔ)償額進(jìn)行談判，期望以此來(lái)避免因補(bǔ)償不當(dāng)在一些地區(qū)已經(jīng)發(fā)生的普遍不滿(mǎn)。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，補(bǔ)償?shù)乃脚c土地的最終使用相聯(lián)系。例如，當(dāng)土地被行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，將導(dǎo)致補(bǔ)償水平相對(duì)較低，而當(dāng)同樣的土地被用做商業(yè)使用時(shí)，其補(bǔ)償就可能較高。一旦補(bǔ)償因征地的目的不同而異時(shí)，公平對(duì)待土地?fù)碛姓叩脑瓌t就可能會(huì)變味。

盡管有關(guān)補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)論大多集中于農(nóng)地上，還有其他一些重要領(lǐng)域也需要予以再審查及在法律上進(jìn)行改革：在城市地區(qū)，早在有土地管理機(jī)構(gòu)之前，土地就已被事實(shí)上的土地占有者合法持有。他們所持有的土地沒(méi)有完整的法律文本，當(dāng)他們的土地被征用時(shí)，主要是對(duì)其建筑而不是土地（或土地使用權(quán)）進(jìn)行補(bǔ)償；土地管理法沒(méi)有明確給出，當(dāng)擁有土地使用權(quán)的城市土地被征用于公共福利時(shí)，其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)如何；法律只是簡(jiǎn)單地表明使用者應(yīng)該得到“合理”補(bǔ)償；有些集體農(nóng)地被農(nóng)村集體組織拿走，且已變成了集體建設(shè)用地，在這種情形下，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償一般不超過(guò)轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地；有些類(lèi)型的農(nóng)村土地被明確地排除在土地管理法的標(biāo)準(zhǔn)之外，包括林地和草地；對(duì)中、大型的水土保持或水電項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院設(shè)置的補(bǔ)償水平一般較低，且游離于土地管理法的標(biāo)準(zhǔn)之外。

（五）征地過(guò)程

為了確保強(qiáng)制性征地的公平性，或者至少被認(rèn)為是公平的，有必要設(shè)置透明的程序，以允許相關(guān)當(dāng)事人有機(jī)會(huì)參與征地事務(wù)的談判，并讓他們得到相關(guān)的信息。中國(guó)1998年修訂的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必須將安置計(jì)劃公開(kāi)，以接受集體組織及生活于被征土地上的農(nóng)民的評(píng)議。然而，值得注意的是，它只是發(fā)生于征地已經(jīng)被認(rèn)可之后——沒(méi)有明確要求在征地之前要聽(tīng)取集體或農(nóng)民的建議以及給予他們對(duì)建議作出反應(yīng)的機(jī)會(huì)。

2004年，國(guó)土資源部了關(guān)于國(guó)土資源聽(tīng)證的新規(guī)定，它要求當(dāng)基本農(nóng)田被轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用時(shí)，必須舉行聽(tīng)證，以及在發(fā)生其他征地情形時(shí)，相關(guān)當(dāng)事人必須被告知：他們有權(quán)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案被認(rèn)可前對(duì)其進(jìn)行聽(tīng)證，且這一聽(tīng)證必須在向被征地當(dāng)事人發(fā)出通知后的5天內(nèi)舉行。28號(hào)文將這一規(guī)定又向前推進(jìn)了一步，聲明在征地方案被批準(zhǔn)之前，其征地目的、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置措施都應(yīng)當(dāng)告知被征地農(nóng)民，對(duì)即將被征土地的現(xiàn)況調(diào)查結(jié)果也應(yīng)得到農(nóng)村集體和農(nóng)戶(hù)的確認(rèn)。

簡(jiǎn)言之，改進(jìn)征地程序的努力從集體所有者和農(nóng)民方面都已經(jīng)邁出了重要步驟。然而，還有必要對(duì)相關(guān)規(guī)定作出進(jìn)一步的修正，更重要的是，有必要對(duì)相關(guān)當(dāng)事人——土地所有者和農(nóng)戶(hù)進(jìn)行能力建設(shè)，以使他們切實(shí)利用這些程序來(lái)保護(hù)自己。

三、農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利一直處于相對(duì)弱勢(shì)，致使他們?nèi)菀自馐懿还降膶?duì)待，由此也制約了他們參與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力

集體管理者和農(nóng)民在補(bǔ)償分配上的問(wèn)題必然會(huì)引致更為寬泛的問(wèn)題——即農(nóng)民土地權(quán)利的繼續(xù)相對(duì)弱化。

土地政策在過(guò)去20多年變遷的一個(gè)脈絡(luò)是，使農(nóng)民的土地權(quán)利得到不斷增強(qiáng)，因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到，確保農(nóng)戶(hù)對(duì)土地權(quán)利的穩(wěn)定是糧食安全和農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的關(guān)鍵條件。農(nóng)村土地承包法的起草及其相關(guān)政策的制定就是在這一原則指導(dǎo)下達(dá)成的。

另一方面，這一原則和愿景迄今還只有部分得到了實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民的權(quán)利仍然受到制約，且由于一系列的影響而受到損害，這里面既有權(quán)利實(shí)施的困難也有對(duì)權(quán)利本身的重大限制。我們已經(jīng)在強(qiáng)制征地情形中看到了這一點(diǎn)，在確保公正對(duì)待相關(guān)土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相當(dāng)大的限制，至少在做法上是如此。

這類(lèi)問(wèn)題也見(jiàn)于農(nóng)村土地承包法中對(duì)土地再調(diào)整的規(guī)定。保護(hù)農(nóng)民免受集體對(duì)土地的再調(diào)整所產(chǎn)生的不穩(wěn)定，是新法的一個(gè)核心目標(biāo)——也就是說(shuō)，再調(diào)整的做法是與新法賦予農(nóng)民的土地權(quán)利不一致的。法律在阻止在大多數(shù)情形下集體對(duì)土地進(jìn)行再調(diào)整的做法方面邁出了重要一步。

盡管法律在總體框架上取得了進(jìn)步，但是在權(quán)利保護(hù)方面還是設(shè)置了一些重要的資格條件，由于法律起草上的模糊性和對(duì)例外情形的解釋定義過(guò)松，這將容許地方在實(shí)際操作中仍然作出大大超出例外情形的規(guī)定。例如，在法律中仍然允許在“特殊情形下”對(duì)土地進(jìn)行再調(diào)整。由于這一例外情形的原則可能受到地方青睞，在缺乏對(duì)“特殊情形”給出非常明確和狹窄的定義時(shí)，就存在地方將之作出過(guò)寬解釋用于支持更為寬泛的土地再調(diào)整的危險(xiǎn)，從而與新法精神所期望和所考慮的目的相違背。

關(guān)于這一點(diǎn)，我們可以再度在征地后的補(bǔ)償分配情形中找到例子。在有些地區(qū)，集體已經(jīng)將“部分集體土地被拿走”作為進(jìn)行再調(diào)整的借口。因此，為了對(duì)被征地進(jìn)行補(bǔ)償，集體組織采取的做法是，通通減少村內(nèi)所有農(nóng)戶(hù)的土地，而不是專(zhuān)門(mén)針對(duì)那些受征地影響的農(nóng)民，也沒(méi)有考慮他們對(duì)土地所作出的任何改進(jìn)或投資。這一做法的危險(xiǎn)性在于，它將繼續(xù)被當(dāng)作農(nóng)村土地承包法下的一種“特殊情形”而予以寬恕，除非受到專(zhuān)門(mén)的制止，它將對(duì)土地制度的穩(wěn)定性產(chǎn)生損害效應(yīng)。

在關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)利的性質(zhì)這一比較大的問(wèn)題時(shí)，作為其中的一個(gè)分支——單個(gè)農(nóng)民與集體之間的關(guān)系問(wèn)題，也是如此。由于在集體層面缺乏相對(duì)透明和可問(wèn)責(zé)的治理結(jié)構(gòu)，在集體管理者作出影響農(nóng)民土地權(quán)利的決策時(shí)，承包土地的農(nóng)民也很難確保集體組織的這一決定是否明智。在這一框架下，很顯然會(huì)有濫用權(quán)力和腐敗的可能性。

研究表明，有關(guān)土地管理法和農(nóng)村土地承包法下的農(nóng)民權(quán)利，農(nóng)民對(duì)這些權(quán)利的知識(shí)仍然很缺乏。其實(shí)施迄今也沒(méi)有建立任何易于利用的流程，以使農(nóng)民可以對(duì)任何侵犯他們權(quán)利的行為進(jìn)行抵制，或是以此來(lái)挑戰(zhàn)集體土地所有者的行動(dòng)。總體而言，在農(nóng)村土地承包法下發(fā)展詳盡的實(shí)施規(guī)定的進(jìn)展非常緩慢。

四、地方政府對(duì)土地轉(zhuǎn)讓收入及土地相關(guān)融資的過(guò)度依賴(lài)

政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，刺激了地方政府嚴(yán)重依賴(lài)土地轉(zhuǎn)讓所形成的收入，用以補(bǔ)充正常的財(cái)政預(yù)算資金和城市擴(kuò)張所需的資金。同時(shí)，地方政府也日益依賴(lài)于通過(guò)土地儲(chǔ)備方式把征用的土地用作抵押物來(lái)獲得銀行貸款。這兩種做法均刺激了地方政府冒著潛在風(fēng)險(xiǎn)去積極征用農(nóng)地，造成城市以不合理的方式增長(zhǎng)。

地方政府來(lái)自于地方來(lái)源的收入有兩個(gè)核心部分。一部分是預(yù)算收入，它是由地方政府從各種費(fèi)、稅形成的收入，其中有部分直接來(lái)自于土地和不動(dòng)產(chǎn)。另一部分來(lái)自于地方政府的預(yù)算外收入，其中很大一部分與土地及房地產(chǎn)活動(dòng)相關(guān)。

對(duì)土地和不動(dòng)產(chǎn)的征稅、收費(fèi)受限于這些稅費(fèi)制度本身的缺陷，且十分復(fù)雜。它們或者只對(duì)交易環(huán)節(jié)征收，或者是設(shè)立的固定稅，且常常以成本為基礎(chǔ)進(jìn)行評(píng)估，與當(dāng)前的資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值無(wú)關(guān)。因此，它們無(wú)法為地方政府提供有力的以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅。在許多國(guó)家，這種以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。在中國(guó)，考慮到很大部分家庭并沒(méi)有對(duì)他們所占有的住宅資產(chǎn)支付任何稅，形成這一例外的格局也就不言而喻了。

另一方面，地方政府的預(yù)算外收入非常龐大，且有很大部分來(lái)自于土地儲(chǔ)備部門(mén)的利潤(rùn)。在許多情形下，來(lái)自這一來(lái)源的預(yù)算外收入可能等于甚至超過(guò)地方政府的總預(yù)算收入。

國(guó)家壟斷土地供應(yīng)，地方政府過(guò)度依賴(lài)開(kāi)發(fā)土地獲取財(cái)政收入，使地方政府卷入這一幾無(wú)風(fēng)險(xiǎn)、但同時(shí)也是一個(gè)充滿(mǎn)投機(jī)活動(dòng)的領(lǐng)域。地方政府的巨大可能風(fēng)險(xiǎn)包括，他們并不處于決定土地最終需求的位置，他們受制于利率的波動(dòng)，尤其是事實(shí)上地方政府設(shè)置的土地儲(chǔ)備和開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)是按土地的“市場(chǎng)價(jià)值”評(píng)估所發(fā)生的巨額借貸。駕馭財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)則受到地方政府的激勵(lì)而發(fā)生極大扭曲，無(wú)論從機(jī)構(gòu)層次還是個(gè)人層次都是如此，它鼓勵(lì)了農(nóng)村/集體土地盡可能地轉(zhuǎn)化為城市/國(guó)有土地。

地方政府收入來(lái)自于這一領(lǐng)域的收入所具有的潛在易變性，由于影響市場(chǎng)需求的因素一旦發(fā)生重大變化所帶來(lái)的這一收入的可持續(xù)性，用于擴(kuò)張的土地資源的有限性，以及利率的波動(dòng)，這些要進(jìn)一步關(guān)注的領(lǐng)域都明顯超出了地方政府的范圍，但對(duì)它們的行為卻具有潛在的影響。此外，考慮到盡管財(cái)政預(yù)算資金和預(yù)算外資金要受到檢查與監(jiān)督，但預(yù)算外資金的管理和開(kāi)支卻缺乏審核和透明度，以上所述的政府行為極其可能風(fēng)險(xiǎn)就是可以理解的了。

五、減低農(nóng)田流失率的困難

城市的快速擴(kuò)張日益加深了對(duì)中國(guó)農(nóng)田流失的擔(dān)憂(yōu)。這一擔(dān)憂(yōu)由于中國(guó)的可耕地比例相對(duì)小以及國(guó)家長(zhǎng)期堅(jiān)持承諾要實(shí)現(xiàn)糧食安全而進(jìn)一步加深。

為了回應(yīng)這一趨勢(shì)，中央政府對(duì)農(nóng)地的轉(zhuǎn)用已采取了一系列限制措施。1995年設(shè)立“基本農(nóng)田”作為需要專(zhuān)門(mén)進(jìn)行保護(hù)的農(nóng)田。按照法律，這類(lèi)耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地區(qū)，基本農(nóng)田已占到農(nóng)地的85%－90%。28號(hào)文重申了不允許將這類(lèi)土地進(jìn)行轉(zhuǎn)用的嚴(yán)厲措施，即它是不得逾越的“紅線(xiàn)”，并再度強(qiáng)調(diào)了基本農(nóng)田對(duì)于中國(guó)糧食安全的重要性。

土地管理法（第31－42條）為了對(duì)所有農(nóng)田提供保護(hù)，而設(shè)立了控制轉(zhuǎn)用的法律規(guī)定。所有可耕地在用于其他目的時(shí)，必須要有其他類(lèi)似規(guī)模和質(zhì)量的土地來(lái)替代它。不允許有農(nóng)田的凈損失，且只有在符合規(guī)劃指標(biāo)時(shí)農(nóng)田才能轉(zhuǎn)換為其他使用。此外，在以下幾種情形下的征地要得到國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)（第45條）：（1）占用基本農(nóng)田；（2）耕地在35公頃或以上；（3）其他土地在70公頃或以上。

農(nóng)田轉(zhuǎn)用的計(jì)劃指標(biāo)是于1997年設(shè)定的，它涵蓋了13年的用地計(jì)劃，直到2010年。指標(biāo)由省級(jí)及省內(nèi)各級(jí)設(shè)定。但是，在有些省，農(nóng)田轉(zhuǎn)用速度非常之快，有些省及省以下單位已用完了分配給它們的指標(biāo)。超過(guò)指標(biāo)的面積要么從其他地區(qū)通過(guò)指標(biāo)的交易來(lái)補(bǔ)足（允許在省內(nèi)異地平衡但不允許在省之間進(jìn)行指標(biāo)的平衡），要么通過(guò)土地整理來(lái)補(bǔ)足。土地可以通過(guò)破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、河堤或村邊地的整理來(lái)完成。也可以通過(guò)將廢地或未利用地投入使用來(lái)實(shí)現(xiàn)，其辦法是，權(quán)利持有者在3年內(nèi)未用，其土地將被收回，或通過(guò)土地集中的辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)。

上述做法都在28號(hào)文中被明令禁止，且要嚴(yán)格實(shí)施（“嚴(yán)重的要進(jìn)行調(diào)查和提請(qǐng)?jiān)V訟”）。28號(hào)文將地方政府的最終征地批準(zhǔn)權(quán)予以收回，將之放到省級(jí)水平。意在讓沒(méi)有直接的經(jīng)濟(jì)利益的一級(jí)來(lái)決定土地征用的審批。28號(hào)文還力圖確保規(guī)劃的更有效利用，通過(guò)嚴(yán)格預(yù)審來(lái)阻止那些沒(méi)有合適計(jì)劃指標(biāo)的項(xiàng)目上馬，還宣布那些2004年已超過(guò)指標(biāo)、又無(wú)法交納土地整理費(fèi)的單位，分配給它們2005年的指標(biāo)將被延遲。

政府對(duì)農(nóng)田轉(zhuǎn)換實(shí)行從緊的管制的努力源于國(guó)家看待這一問(wèn)題的重要性。留待觀察的是，新近的這些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改變促進(jìn)現(xiàn)階段城市快速擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)結(jié)構(gòu)，就很難抑制各地采取各種規(guī)避管制的措施。

六、土地法律框架不完整

總體而言，中國(guó)近些年在界定土地使用者與國(guó)家的權(quán)利及責(zé)任方面所進(jìn)行的改革已取得進(jìn)展，盡管是沿著城市土地和農(nóng)村土地兩個(gè)軌道分別進(jìn)行的。1982年的憲法是將中國(guó)的土地歸為兩種不同制度體系進(jìn)行管理與利用的起點(diǎn)，它確立了城市土地歸國(guó)家所有，而農(nóng)村土地由集體所有。1988年的憲法修正案明確了土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)虼舜_認(rèn)了土地使用權(quán)可以從土地所有權(quán)中分離出來(lái)。

對(duì)于農(nóng)村土地，國(guó)家強(qiáng)調(diào)的是，通過(guò)增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)其所耕種土地的承包權(quán)的穩(wěn)定性，來(lái)刺激生產(chǎn)率的提高、增加投資和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。盡管仍然維持著集體所有制的框架，但通過(guò)采取一些法律措施還是逐步強(qiáng)化了農(nóng)戶(hù)在這一框架下的地位。1998年修訂的土地管理法向單個(gè)農(nóng)戶(hù)提供了30年的承包權(quán)，并要求以書(shū)寫(xiě)的、登記文本形式對(duì)土地權(quán)利予以確認(rèn)。這一改革經(jīng)由2002年的《農(nóng)村土地承包法》得以加強(qiáng)和深化，這一法律實(shí)質(zhì)上將農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)上升到物權(quán)的地位，按照這一法律，向農(nóng)民提供的這些權(quán)利至少應(yīng)該在30年內(nèi)保持不變，而且它實(shí)質(zhì)上還取消了集體對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力，除了幾個(gè)限制性情形外。這一法律還允許合同持有者以其土地權(quán)利進(jìn)行某些交易，同時(shí)它還明確阻止各種專(zhuān)斷或終止合同的不公平做法，以對(duì)土地承包人的權(quán)利進(jìn)行更有效的保護(hù)。在城市土地方面，土地由國(guó)家所有，不過(guò)城市土地使用權(quán)市場(chǎng)的法律基礎(chǔ)已經(jīng)正式確立。新近起草的物權(quán)法草案考慮到要整合迄今已經(jīng)取得的法律進(jìn)展并將之予以擴(kuò)展。現(xiàn)在起草的這部法律一旦被采用，它將是中國(guó)邁向通過(guò)界定與強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)以支持經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的重要一步。

除了界定和強(qiáng)化土地的產(chǎn)權(quán)外，過(guò)去20年的改革也在努力尋求更有效的機(jī)制、激勵(lì)和許可來(lái)刺激土地在競(jìng)爭(zhēng)性使用間的更合理配置。中央政府對(duì)于城市快速擴(kuò)張導(dǎo)致農(nóng)地大量流失給予了特別關(guān)注。政府設(shè)置了許多限制土地轉(zhuǎn)用的措施，包括設(shè)定“基本農(nóng)田”作為專(zhuān)門(mén)用于土地保護(hù)的比例；在土地管理法中設(shè)置了各種控制措施來(lái)確保農(nóng)地不再凈減少；對(duì)省級(jí)和省以下各級(jí)政府設(shè)定農(nóng)田轉(zhuǎn)用的計(jì)劃指標(biāo)。

與此同時(shí)，也得承認(rèn)仍然面臨一些嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而且要應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)還受到一些因素的嚴(yán)重制約——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支離不全。

1．涵蓋面存在差距。意即，一些重要的活動(dòng)領(lǐng)域缺乏由明確、適當(dāng)?shù)囊?guī)則和程序提供的指導(dǎo)。目前還缺乏一個(gè)規(guī)制土地儲(chǔ)備的框架。無(wú)論是對(duì)土地儲(chǔ)備部門(mén)還是更為一般的金融部門(mén)，這都會(huì)造成十分嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。在《農(nóng)村土地承包法》下，關(guān)于抵押的法律也是不完整和不充分的?！掇r(nóng)村土地承包法》中的許多表述過(guò)于寬泛，缺乏實(shí)施條例。對(duì)目前集體建設(shè)用地的現(xiàn)行做法實(shí)質(zhì)上還缺乏一個(gè)法律框架。適用于城市財(cái)產(chǎn)抵押的法律存在混淆和重疊。與此相關(guān)的要關(guān)注的一點(diǎn)是，目前缺乏規(guī)制土地收益權(quán)質(zhì)押貸款的政策和法律。

2．權(quán)利、責(zé)任和權(quán)力的不明晰。由于對(duì)負(fù)責(zé)土地管理方面的不同機(jī)構(gòu)在功能上的不明確和不一致，導(dǎo)致不同機(jī)構(gòu)的當(dāng)事人和他們的人在扮演各自角色時(shí)的不確定性。

3．規(guī)章過(guò)多，導(dǎo)致不必要的、重復(fù)的官僚程序，造成極高的交易成本和潛在的尋租行為。

第9篇：城鄉(xiāng)土地管理法范文

所有制不同是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的一大主要區(qū)別。城鎮(zhèn)土地歸國(guó)有，就是全民所有，所有權(quán)和使用權(quán)范圍相當(dāng)廣泛，全體國(guó)民都可以依法使用。農(nóng)村土地集體所有，整體上也很寬泛，但對(duì)每一個(gè)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，集體的概念是非常具體的，我這個(gè)集體的土地就不是別的集體所有的。

除了所有制不同，城鄉(xiāng)土地更大的區(qū)別體現(xiàn)在用途管制上。城市土地的一大主要功能是搞建設(shè)。農(nóng)村土地更重要的是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提供農(nóng)產(chǎn)品，但為了滿(mǎn)足農(nóng)民生產(chǎn)生活的需求，農(nóng)村也需要搞點(diǎn)建設(shè)，而農(nóng)村的建筑主要是農(nóng)民自用的。

有人說(shuō)小產(chǎn)權(quán)房不合法是對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的一種歧視，其實(shí)根源不在這里，根源在于農(nóng)村集體土地在規(guī)劃上不是用來(lái)建商品住宅的。小產(chǎn)權(quán)房不合法，更主要的原因在于它不符合土地利用規(guī)劃，違反了土地的用途管制。

我國(guó)嚴(yán)格保護(hù)耕地作為基本國(guó)策不會(huì)改變，按規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制這個(gè)原則也不能突破。這是全世界通行的做法。土地不能擅自改變用途，要按規(guī)劃分類(lèi)管理。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)不應(yīng)當(dāng)理解為?不用規(guī)劃，只要有地想干什么都行。

十八屆三中全會(huì)《決定》提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。改革的方向明確了，但還需要做大量工作。既需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，又要摸著石頭過(guò)河，要與時(shí)俱進(jìn)修改一些不合時(shí)宜的法律，及時(shí)總結(jié)各地試點(diǎn)實(shí)踐中的好做法好經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)制度設(shè)計(jì)向前推進(jìn)。

推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換

我國(guó)現(xiàn)行的土地制度確實(shí)有些矛盾和問(wèn)題，目前比較突出的是，城市征地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低，農(nóng)民不太滿(mǎn)意。改革可以從兩方面著手。一方面對(duì)仍然需要征收的土地，即農(nóng)民集體土地還是要轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地才能用來(lái)搞城市建設(shè)的，要提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民感覺(jué)不吃虧。實(shí)際上，現(xiàn)在很多地方都在這么做了。根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法第47條規(guī)定，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地后補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)出的30倍，同時(shí)土地管理法授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各地不同情況決定是否提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，具體由省一級(jí)人民政府組織實(shí)施，補(bǔ)償款不夠，可以從當(dāng)?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都突破30倍了。

另一方面，征地制度也要進(jìn)行改革，農(nóng)民的土地能否不改變所有權(quán)就能進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)？就是三中全會(huì)《決定》提出的，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制前提下以多種方式實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。那樣，原來(lái)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在轉(zhuǎn)為供社會(huì)使用的建設(shè)用地時(shí)，就不改變土地的農(nóng)民集體所有權(quán)。此外，國(guó)土資源部已有相關(guān)試點(diǎn)，比如留地安臵，城市建設(shè)征用農(nóng)村土地后留出一部分非農(nóng)建設(shè)用地歸農(nóng)民使用，農(nóng)民在獲得被征農(nóng)地的補(bǔ)償后，還有一部分建設(shè)用地可用來(lái)開(kāi)發(fā)，獲得更長(zhǎng)期的收益。

賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利

賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，主要是依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)，保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)。

根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，完整的所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分權(quán)。目前，法律規(guī)定農(nóng)民對(duì)宅基地只擁有占有和使用權(quán)，對(duì)承包地?fù)碛姓加?、使用和收益?quán)。因?yàn)檎厥墙o農(nóng)民自用的，不是搞經(jīng)營(yíng)的，所以少了收益權(quán)。

三中全會(huì)提出賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不是要分給農(nóng)民什么新財(cái)產(chǎn)，而是要讓法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到更好的實(shí)現(xiàn)和保障。為此，目前正加緊農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作，同時(shí)建立完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，擴(kuò)大和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益。

三中全會(huì)提出，允許農(nóng)民對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保，就賦予了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)新的權(quán)能，也在一定程度上能緩解農(nóng)民融資的難題。慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)，是為了探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。

加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織創(chuàng)新是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，主要是堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新。鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等。

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，關(guān)鍵是要調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。一是，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。二是，努力提高農(nóng)戶(hù)集約經(jīng)營(yíng)水平。三是，大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織。四是，培育壯大龍頭企業(yè)。五是，構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)新機(jī)制，大力培育發(fā)展多元服務(wù)主體。我們完全可以通過(guò)擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模來(lái)彌補(bǔ)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的不足。

完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制

應(yīng)該講，目前我們還是不完全的城鎮(zhèn)化。土地資源集約化利用，還是一個(gè)比較大的難題。不完全的城鎮(zhèn)化躲不過(guò)去，但一定能走得過(guò)去。完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，就是要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。