征收土地補償政策精選(九篇)

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第1篇：征收土地補償政策范文

【關(guān)鍵詞】土地征收 補償范圍 間接損失 土地承包權(quán) 社會保障

征收補償?shù)姆秶钦魇昭a償制度的基本構(gòu)成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應(yīng)對哪些方面的財產(chǎn)損害進行補償?shù)膯栴}。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設(shè)用地等，也應(yīng)當給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償?shù)膶ο笫羌w組織喪失的土地所有權(quán)。安置補助費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負責農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補助費就應(yīng)該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、地土地下管線等設(shè)施的拆遷和恢復(fù)費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標準由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預(yù)期收益的補償。這種補償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補償，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規(guī)定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認為，我國征收補償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權(quán)利體系角度考察，可以發(fā)現(xiàn)我國征收補償?shù)臋?quán)利損失僅限于土地所有權(quán)，根本就沒有對農(nóng)民享有的土地承包權(quán)等土地他項權(quán)利之損失給予補償。然而，土地承包權(quán)卻是農(nóng)民對土地享有的最主要的權(quán)利，因為集體所有的土地實際上是不可能進行分割的，而在實質(zhì)意義上由農(nóng)民享有和處分所有權(quán)，所以，農(nóng)民享有的土地所有權(quán)實際上一個虛有權(quán)，只有土地承包權(quán)對于農(nóng)民而言才有實際意義。土地經(jīng)營的目的是取得收益，土地承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的應(yīng)是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)。但在目前的現(xiàn)實中，這種權(quán)利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農(nóng)民看來具有實質(zhì)性和決定性意義的權(quán)利給與補償，結(jié)果出現(xiàn)一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權(quán)進行補償，似乎認為土地承包權(quán)是一個無關(guān)緊要的權(quán)利，然而這個土地承包權(quán)卻是農(nóng)民生存的根基之所在，國家也因此一再強調(diào)它的重要作用且不斷強化對他的保護，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權(quán)利的實現(xiàn)。所以，當承包的土地被國家征用后，農(nóng)民失去了對土地的承包經(jīng)營權(quán)，失去了經(jīng)營土地的長期的收益來源，國家應(yīng)當給予失地農(nóng)民充分合理的補償。如果農(nóng)民得不到合理補償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財產(chǎn)損害角度分析，征收補償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補償、工事費用補償、移遷費補償?shù)鹊?，則根本就沒有考慮，這是我國征收補償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經(jīng)規(guī)定的關(guān)于直接損失的相關(guān)補償費用，由于補償標準過低，按照土地原用途進行計算而不是采用土地的市場價值進行計算補償費，根本不可能對被征收人的直接損失實現(xiàn)全部補償和全面補償，只能達到一個部分補償?shù)男Ч２⑶?，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補償?shù)姆秶?，加上補償費的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補償費就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農(nóng)村土地上不僅是農(nóng)民的生活來源和收益來源，更是我國農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)。因為我國農(nóng)民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業(yè)救濟金、最低生活保障、基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等社會保障制度的救濟，生活在農(nóng)村的農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)，全部依靠在其享有權(quán)利的土地之上?，F(xiàn)行征收補償范圍中的安置補償費，實際上是按照城市的失業(yè)模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農(nóng)民所最關(guān)注的兩個方面的保障問題，農(nóng)民的養(yǎng)老問題和醫(yī)療問題一直是三農(nóng)問題中的焦點和難點所在。可見，在征收補償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農(nóng)民土地上的社會保障功能之補償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補償需要把農(nóng)民的社會保障利益納入補償范圍。與西方國家征地補償范圍不涉及社保利益補償問題相比較，這是我國征地補償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農(nóng)村社會保障機制沒有建立起來，因此，農(nóng)村集體土地對于農(nóng)民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補償范圍的立法對策

我國現(xiàn)行的土地征收制度在市場經(jīng)濟條件下，卻仍然采用計劃經(jīng)濟條件下的低補償標準和很窄的補償范圍，這種征收補償范圍和標準都已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，需要按照市場經(jīng)濟的要求進行全面的變革。根據(jù)上文指出的三方面問題，從相應(yīng)角度來完善我國征收補償范圍的立法規(guī)定。

（一）把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)納入征收補償范圍

土地承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)，因為農(nóng)民種植和經(jīng)營土地的目的是取得土地收益。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)。因此，從土地上財產(chǎn)權(quán)利體系角度而言，當國家征收農(nóng)民承包經(jīng)營的土地時，實際上發(fā)生了既直接征得了發(fā)包方的土地所有權(quán)又直接征得了承包方的土地經(jīng)營權(quán)兩個法律后果。顯然，政府征用農(nóng)民承包的土地，在直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付對所有權(quán)的土地補償費的同時，亦應(yīng)直接向農(nóng)民支付對承包經(jīng)營權(quán)的土地補償費。然而，很多地區(qū)的實際情況是，政府僅把土地補償費支付給了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民承包者并未得到應(yīng)得的土地補償。征收土地承包經(jīng)營權(quán)給予的補償難以落實的理由在于，我國至今延用的只對農(nóng)村土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行土地補償，不對土地承包經(jīng)營者——農(nóng)民進行土地補償?shù)挠媱澖?jīng)濟的征地補償制度。實際上，在實行農(nóng)村土地承包以后，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性顯現(xiàn)，使得被承包的土地出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個權(quán)利主體；土地承包經(jīng)營權(quán)的價值屬性，使得土地所有權(quán)的價值和土地經(jīng)營權(quán)的價值亦對應(yīng)著作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個主體。此時，國家征用土地的受償主體已經(jīng)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨家，而是同時包括被征地的農(nóng)民承包者，支付的土地補償費已經(jīng)不單是對集體土地所有者土地所有權(quán)的補償，還應(yīng)包括對土地承包經(jīng)營者的土地承包經(jīng)營權(quán)的補償。

我國關(guān)于征地補償制度的立法規(guī)定與其他現(xiàn)行法律的一些條文規(guī)范是存在矛盾和沖突的?，F(xiàn)行的征地補償法律制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，這些專門規(guī)定對于農(nóng)民土地被征收時其土地承包經(jīng)營權(quán)如何受到法律保護，如何對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)直接進行補償并未做出規(guī)定。但《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》都明確要求對農(nóng)民的承包土地給與補償，如《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償”，《農(nóng)業(yè)法》也有相似規(guī)定。但問題是，在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未進行同口徑修訂，沒有規(guī)定土地承包權(quán)被一并征收時應(yīng)給與補償和明確相應(yīng)的補償標準，由此形成土地承包權(quán)補償方面的法律沖突。這些沖突使已經(jīng)生效的《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于征地補償?shù)囊?guī)定成為一紙具文。

為保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，迫切需要改革現(xiàn)行的征地補償制度。第一，要明確土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)在法律上的地位，確立對農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)同時進行補償?shù)牟⑿醒a償機制。其次，確立被征地農(nóng)民基于土地承包經(jīng)營權(quán)而享有依法取得土地補償費的受償主體地位，由有關(guān)部門直接對被征地農(nóng)民予以征地補償?shù)怯?，對農(nóng)民直接支付土地補償費，而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)交或在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間分配。

2、應(yīng)該把土地上的農(nóng)民社會保障利益納入補償范圍

現(xiàn)階段農(nóng)村居民應(yīng)對生存風(fēng)險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養(yǎng)老、醫(yī)療保障及社會救助，在農(nóng)村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質(zhì)互助和情感、精神層面的交流而實現(xiàn)的。傳統(tǒng)上作為家庭保障的物質(zhì)基礎(chǔ)的土地。仍然是現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障的重要的物質(zhì)或資金來源之一。實行以來，農(nóng)村居民以家庭為單位承包一定數(shù)量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經(jīng)營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應(yīng)對生存風(fēng)險(年邁、疾病、災(zāi)害等)的物質(zhì)來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎(chǔ)，因為現(xiàn)在農(nóng)民所獲得的征收補償費，在不斷上漲的社會物價與消費面前，是很難保證他們能夠獲得一個基本穩(wěn)定的生活狀態(tài)的，特別是在子女的教育費用及醫(yī)療費用不端攀升的情況下，靠這些征收補償費來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農(nóng)民在遇到風(fēng)險時有最基本的繼續(xù)生存條件。這應(yīng)當是國家在征收補償中更應(yīng)該考慮的問題。

另外，從社會學(xué)角度而言，在國家實施征收土地行為前，農(nóng)民和農(nóng)村在生活邏輯上，實際上處于一種農(nóng)耕社會的生活模式，但在征地后，農(nóng)民直接面對的高度發(fā)達的現(xiàn)代化的工業(yè)社會，他們將要適應(yīng)的是市場經(jīng)濟體制下的社會運作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農(nóng)耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個較長的適應(yīng)過程。當農(nóng)民在這個轉(zhuǎn)變過程中不能很好地適應(yīng)社會體制的轉(zhuǎn)換時，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經(jīng)被破壞了，被征地的農(nóng)民就會出現(xiàn)在新舊體制中都不能很好適應(yīng)社會的情形，從而形成在“兩個體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認為，解決被征地農(nóng)民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應(yīng)新的市場經(jīng)濟運行體制的問題，因為社會保障機制為農(nóng)民適應(yīng)市場邏輯過程中提供了堅實的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農(nóng)民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結(jié)構(gòu)層面來看，把征地農(nóng)民納入社會保障系統(tǒng)，是把他們重新組織到社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)當中來的重要舉措。征地農(nóng)民在土地被征收后，由于沒有了土地，實際上他們已經(jīng)脫離了原來的農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業(yè)救濟金。實際上，失地農(nóng)民此時已經(jīng)被強制性的拋在了社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之外，既不能繼續(xù)保留在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，也不能被新的市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所認可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農(nóng)民所說的：“論身份，我們是農(nóng)民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保。”因此，對失地農(nóng)民實行身份轉(zhuǎn)換——“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農(nóng)民進行再結(jié)構(gòu)化，使之融入新的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的做法。同時，也是把他們所處的社會運行邏輯，從前工業(yè)社會邏輯轉(zhuǎn)向工業(yè)社會或后工業(yè)社會運行邏輯的有力措施，使之更好地適應(yīng)新的社會體制、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據(jù)勞動體制改革的現(xiàn)狀與經(jīng)驗，取消勞動力安置補助費，而直接設(shè)立農(nóng)民社會統(tǒng)籌保險基金，并在土地補償費中留出一定數(shù)額直接轉(zhuǎn)為被征地農(nóng)民的社會統(tǒng)籌保險的做法，無疑是使失地農(nóng)民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉(zhuǎn)型時期不能被社會體制和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所接納的弱勢群體。

3、應(yīng)把被征收人的間接損失納入征收補償范圍

間接損失與直接損失的區(qū)分標準有兩種學(xué)說，一種借助因果關(guān)系的觀念區(qū)分二者，認為“著眼于損害之引發(fā)，謂損害事故直接引發(fā)之損害為直接損害，非直接引發(fā)而系因其他媒介因素之介人所引發(fā)之損害則為間接損害。另一種以行為結(jié)果的時間性關(guān)聯(lián)為判斷標準，認為“著眼于損害之標的，謂損害事故直接所損及之標的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標準，即征收行為給被征收人帶來的直接財產(chǎn)損害是直接損失，如土地所有權(quán)或使用權(quán)的喪失以及土地上的附著物損失補償?shù)?；而征收給被征收人帶來的間接損失補償包括殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)取Ｎ覈壳暗恼魇昭a償制度范圍僅限于補償直接損失是不妥的，我們認為，征收制度的補償范圍，不僅應(yīng)包括直接損失補償，也應(yīng)包括間接損失的補償。

關(guān)于我國征地中形成的間接損失的補償項目之規(guī)定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定。一般而言，以下幾項內(nèi)容是比較重要的間接損失補償項目，殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)龋瑖覒?yīng)當考慮給與補償。（1）殘地損失補償。殘地損失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項重要補償內(nèi)容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導(dǎo)致土地分割，形成不經(jīng)濟的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力，比如噪音污染等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量及額外增加農(nóng)地投入成本。（2）工事費用補償。在征收土地后形成殘地狀態(tài)的，國家還應(yīng)該給與工事費用方面的補償，以使被征收人的財產(chǎn)能夠恢復(fù)到基本適用的狀態(tài)。工事費用補償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時所需費用的補償。(3)移遷費補償，包括建筑物和動產(chǎn)的遷移費補償?shù)?。?）營業(yè)損失與租金損失補償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補償，立法者也應(yīng)考慮給與補償，如暫時居住費用補償與生活再建補償?shù)鹊?。只有國家對被征收人的直接損失與間接損失都給與補償，才能把失地農(nóng)民的損失降到最低，其補償范圍才合情合理。

三、結(jié)語

征收補償范圍的大小決定著征收補償制度的廣度，也體現(xiàn)著對失地農(nóng)民的損失補償?shù)胶畏N程度。我國現(xiàn)行的征收補償制度，無論是從土地權(quán)利體系，還是從土地的相關(guān)損失及土地的功能角度來分析，都有征收補償范圍的現(xiàn)行立法不能涵蓋并給與補償?shù)牡胤?。我們?yīng)從這三個方面來完善我國土地征收補償范圍方面的立法，以盡可能地彌補失地農(nóng)民在征地過程中的損失。

注釋與參考文獻

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第2篇：征收土地補償政策范文

一、我國農(nóng)村土地征收補償存在的問題

（一）征收補償原則不明

《中華人民共和國土地管理法》第47條第1款規(guī)定，征用土地的，按照征用土地的原用途給予補償?！稇椃ā穼φ鞯匮a償應(yīng)依據(jù)何種原則進行也并沒有明確。我國雖然在2004年的憲法修改中明確了補償條款，但是對補償?shù)脑瓌t卻沒有明確，征地補償原則缺乏憲法基礎(chǔ)。

（二）征收補償標準不合理

土地征收征用激發(fā)社會矛盾的直接誘因是補償?shù)墓絾栴}?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的土地補償費、勞動力安置補助費都是按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計算的，其補償標準計算的基準是農(nóng)地的年產(chǎn)值，是不合理的。

（三）征收補償權(quán)利種類不明

雖然我國現(xiàn)行憲法規(guī)定了“對土地實行征收或者征用并給予補償”，但并未具體規(guī)定，補償是何種權(quán)利，如果說憲法是根本大法，僅作了原則性規(guī)定，那《土地管理法》總應(yīng)予以明確了吧，但答案是否定的，《土地管理法》第47條規(guī)定；征用土地的，按照征用土地的原用途給予補償，也沒去明確補償是補償何種權(quán)利損失，《物權(quán)法》對此也未給出答案。從征收對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)侵害的分析可以看出，對補償權(quán)利種類進行界定是十分重要和必要的。

補償程序不完善

征收補償價格確定的隨意性則是未引入民主協(xié)商程序，目前農(nóng)村土地征收補償程序主要存在以下問題：一是農(nóng)村土地征收補償程序缺乏公正性。二是未設(shè)置事前補償程序。土地補償款屢被拖欠是因程序未作剛性限制，因《土地管理法》未明確將土地補償規(guī)定為土地征收的事前程序，所以無法徹底杜絕拖欠補償款現(xiàn)象。三是土地補償救濟程序缺失。任何權(quán)利的實施必須有保障，而程序無疑是最為有效的，但我國對農(nóng)村土地征收補償沒有明確規(guī)定司法保障，沒有為土地權(quán)益人設(shè)立出現(xiàn)爭議后向人民法院的救濟途徑。司法實踐中，有關(guān)土地征用補償?shù)葐栴}出現(xiàn)爭議，許多法院盡量不予受理，導(dǎo)致對公民財產(chǎn)保障的極度弱化。

二、完善我國農(nóng)村土地征收制度的對策

（一）科學(xué)確定補償原則

我國在憲法中雖然沒有明確農(nóng)村土地征收補償?shù)脑瓌t，但《土地管理法》規(guī)定：對土地征收實行按照土地原用途進行補償，因此，在憲法中明確農(nóng)村土地征收補償原則十分緊迫。

（二）合理設(shè)定補償標準

1、加快我國農(nóng)用地定級估價步伐。土地征收補償不論采取何種補償原則，其核心問題關(guān)鍵在于土地價格的確定問題。為了避免地方政府為自身利益而在土地定價問題上侵犯農(nóng)民利益，可由省級人民政府統(tǒng)一組織對未來一定時期可能被征收的土地委托中介機構(gòu)進行價格評估并據(jù)此制訂土地價格級差目錄，用于指導(dǎo)土地征收補償。

2、要適當提高現(xiàn)有補償標準。在近期不改變農(nóng)村土地征收補償基本原則的前提下，可考慮適當再提高土地征收補償標準，具體增幅可根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平確定。

（三）建立土地發(fā)展權(quán)制度

土地發(fā)展權(quán)不論土地所有權(quán)屬性一律歸國家所有的制度安排不利于保護集體的土地財產(chǎn)權(quán)，因為照此按排農(nóng)民集體將與土地發(fā)展權(quán)無關(guān)，農(nóng)民集體權(quán)益沒有得到落實，這是違背《憲法》關(guān)于農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有的規(guī)定的。既然是所有權(quán)，就應(yīng)當包括發(fā)展權(quán)益，同時此種安排也不利于保護耕地，因為這樣土地補償價格仍舊是征收方一方說了算，農(nóng)民沒有保障。筆者主張我國可借鑒美國土地發(fā)展權(quán)歸屬于原土地所有權(quán)人的模式，規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有權(quán)人所有，即國有土地的土地發(fā)展權(quán)歸國家，農(nóng)民集體土地的土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民集體，這樣的制度設(shè)計既能做到公平，又能產(chǎn)生效率。

（四）完善補償程序

法律的正義唯有通過公正的程序才能得以維護，法律程序是人治和法治的分水嶺，是防止權(quán)力專橫和權(quán)力濫用的屏障。筆者認為應(yīng)從以下方面加以完善：一是補償方案應(yīng)將雙方協(xié)商作為必經(jīng)程序。二是有必要確定事前補償原則。所謂事前補償就是指政府在取得土地所有權(quán)之前，必須先對土地權(quán)益人進行補償，至少必須與其就補償?shù)姆秶?、標準、方式及補償金的支付時限等問題達成協(xié)議。三是有必要明確土地征用補償款的救濟途徑。有必要在立法上進一步明確農(nóng)村土地征收補償?shù)乃痉ň葷緩健＞唧w來說，就是要確定集體土地所有權(quán)主體，明確集體組織組成人員的成員權(quán)，確定成員的土地權(quán)利，確定他們的訴訟主體資格，要明確土地征收中哪些糾紛法院應(yīng)該受理，包括被征收主體和土地需用人。

（五）建立補償款分配監(jiān)督程序

第3篇：征收土地補償政策范文

關(guān)鍵詞：土地征用；征地補償；補償監(jiān)管

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）08-0001-02

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，城市化發(fā)展在我國也進入階段。在城市化的過程中征地是必然的，出現(xiàn)失地農(nóng)民也是必然的現(xiàn)象。出現(xiàn)失地農(nóng)民并不可怕，這是世界上任何一個國家經(jīng)濟發(fā)展過程中必然會出現(xiàn)的現(xiàn)象，關(guān)鍵是我們持什么樣的經(jīng)濟發(fā)展理念，是以犧牲農(nóng)民利益來換取經(jīng)濟的飛速發(fā)展，還是賦予農(nóng)民以國民待遇，在城市化進程中妥善處理農(nóng)民問題。

一、土地征用政策及補償狀況分析

（一）土地征用政策的簡要分析

土地征用是國家為了公共目的而強制取得其他民事主體土地并給予補償?shù)囊环N行為，在我國，主要是指國家為了公共利益的需要將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地并給予補償?shù)男姓袨?。我國的土地征用制度產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時期，市場經(jīng)濟時期仍基本保持了原有做法，難以確保失地農(nóng)民的生活水平不下降。尤其是土地征用補償標準偏低，引發(fā)了許多社會問題。本文試圖通過對我國土地征用補償標準進行系統(tǒng)而深入的研究，尋求一條適合我國經(jīng)濟發(fā)展要求的土地征用補償標準，以保障社會經(jīng)濟的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

2004年8月我國頒布的《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收土地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！钡诹钜?guī)定：“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”

在我國，征地補償是以被征土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為補償依據(jù)，土地的年均產(chǎn)值作為計算標準，采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”進行測算的。這種補償測算方法存在著一定的不合理性，缺乏科學(xué)性?！爱a(chǎn)值倍數(shù)法”用數(shù)學(xué)公式可以表示為：X＝A×B。其中，X為土地征用補償費；A為該被征地塊前3年平均年產(chǎn)值（元）；B為補償倍數(shù)（6≤B≤10）。Y＝A×B′×C/（C總/D）。其中，Y為安置補助費；A為該被征地塊前3年平均年產(chǎn)值（元）；B′為補償倍數(shù)（4≤B′≤6）；C為該被征地塊的面積（公頃）；C總為被征地單位的總面積（公頃）；D為被征地單位的農(nóng)業(yè)人口數(shù)。其中的年均產(chǎn)值和補償倍數(shù)都是人為制定的，沒有科學(xué)依據(jù)。

（二）土地征用補償?shù)默F(xiàn)狀分析

補償標準偏低，被征地的農(nóng)民難以維持生計，成為普遍的問題。有些地方在確認平均產(chǎn)值時，往往以一種農(nóng)作物的價格來確定補償標準，補償不足以同代價相抵，嚴重不公平、公正，使得被征地農(nóng)民的利益受到更大的損害。更有甚者，這一標準也適用于對非公共目的的土地非農(nóng)用途的補償。如果被征用的土地用于商業(yè)，則通過招標、拍賣、掛牌的市場方式運作。超過申請費用和征地補償費用之和的收入，歸地方政府財政所有。這種操作方式，使地方政府有可能故意壓低對農(nóng)民的征地補償費用，同時又把土地使用權(quán)以市場高價出讓，為地方財政謀取利益。政府成為征地政策目標群體中的獲益者，而被征地農(nóng)民作為征地政策目標群體中的代價群體，其代價得不到合理的補償，其原因不言自明。

根據(jù)我國現(xiàn)行的土地制度，農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體占有，使用權(quán)歸承包土地的農(nóng)民。雖然國家對征地補償費用的分配有規(guī)定，但是在實施過程中往往事與愿違。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體組織的負責人對給予被征地農(nóng)民的征地補償費有很大的分配權(quán)，而且補償分配過程中又缺少透明度，國家給予的征地補償費多數(shù)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和以農(nóng)村集體組織的名義拿走，農(nóng)民個人獲得的補償只是很少一部分。更有甚者，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體的負責人利用負責分配補償費之機，采取種種手段把一部分國家給予征地農(nóng)民的補償費據(jù)為己有。農(nóng)民最終拿到手里的補償費已是被層層截留后的劫后余額，所剩無幾。

政府對待被征用耕地的農(nóng)民，多數(shù)采用貨幣補償?shù)陌仓梅椒?，也就是一次性買斷。這是一種不顧及被征地農(nóng)民失去耕地以后生計問題的安置方法。其他國家在處理土地征用給予補償?shù)臉藴屎头绞诫m然并不一致，有的是按照市場價格補償，有的是按照裁定價格補償，有的則是按照法定價格補償，但是，不論哪一種補償辦法，其中的根本性原則是必須確保被征地者不至于因為土地被征用而降低原有的生活水準。而我國不是按照土地的實際價格對失地農(nóng)民進行補償?shù)?，征地補償費因此明顯偏低，不僅損害了失地農(nóng)民的利益，也不利于保護耕地，使得農(nóng)民在失去耕地之后，生活水準下降，被迫進入城市務(wù)工，從而使得農(nóng)民工的數(shù)額增加，工作機遇變少。

二、土地征用補償過程存在的問題

（一） 征地補償過程不透明

對于征收土地的程序，新《土地管理法》對此沒有嚴格規(guī)定?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》對征地程序的規(guī)定含糊不清，導(dǎo)致地方政府征地執(zhí)行過程中的隨意性較大，透明度不高。在土地征收過程中，有些地方政府不按審批程序，擅自占用、買賣、出租等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，先征后批，少征多占，以合法征地掩蓋非法占地等違法現(xiàn)象。我國土地管理部門沒有相關(guān)部門裁決征收中的爭議及矯正征收雙方行為?？h、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門是所有者主體的代表，同時又是征收土地的使用者和管理者，土地管理部門在重大決策上需聽從政府，政府集多種職能于一身而無監(jiān)督，致使政府部門產(chǎn)生大量違法侵占土地的不法行為。

（二） 征地補償方式簡單化

補償?shù)臉藴蔬^低是指受損主體得到的補償?shù)陀谄涫艿綋p害的利益，這是目前補償?shù)囊粋€主要問題。它具體有兩種表現(xiàn)形式，一是補償缺位，即公共政策沒有對受到損害的利益予以補償；一是補償?shù)陀趽p失，即公共政策給予利益受損人的補償?shù)陀谄涫軗p的利益。近年來爆發(fā)的各種矛盾大都是由于利益受損人不滿補償標準太低引起的，如河北定州群毆事件、湖南嘉禾強制拆遷案、重慶釘子戶事件等。

補償方式，也就是承擔補償責任的各種形式和方法。采用何種補償方式，直接關(guān)系到能否對受害人合法權(quán)益提供適當?shù)难a償，使用正確的補償方式，對于彌補受害人的損失具有重要意義。目前，我國補償?shù)淖钪饕姆绞骄褪秦泿叛a償，即公共政策損害了個人的財產(chǎn)權(quán)等其他權(quán)利，給予利益受損人一定的金錢補償。而其他的補償方式，如實物補償、安置就業(yè)、社會保障、政策優(yōu)惠、實際權(quán)利補償?shù)榷歼\用不足，從而造成利益受損人對補償方式不滿，因為雖然貨幣補償有方便、快捷的優(yōu)點，但是有些損害是不能直接用金錢來代替的。

（三） 征地補償費用不及時

在我國目前的補償中，征地農(nóng)民在征地以后相當長一段時間內(nèi)都得不到補償，嚴重影響了征地農(nóng)民的生活，也給公共權(quán)威當局的形象造成了極大的損害。一般來講，征地農(nóng)民相對于征地政策的制定和執(zhí)行主體來說是處于一種弱勢地位，而且土地對農(nóng)民的生活具有重要的意義。如果受到損害的利益得不到及時補償，一方面會給征地農(nóng)民生活造成極大的不便；另一方面，會給以后的補償帶來麻煩，比如說補償標金額的計算問題，因為隨著時間的推移，一般情況下，財產(chǎn)都會升值。公共政策的制定執(zhí)行主體和受益主體一般都不會按照現(xiàn)在的標準補償，但是如果按照原來的標準補償，勢必會引起被拆遷人的不滿；此外，由于補償?shù)臏髮?dǎo)致的財產(chǎn)的利息、利潤等在補償過程中被忽視，這樣也會導(dǎo)致實際補償?shù)陀趹?yīng)有的補償。

三、完善土地征用補償政策的措施

（一） 明確征地補償具體項目

法律規(guī)定土地補償費是因國家征用土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償。安置補償費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。地上物的補償費，包括地上、地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、水井、道路、地上地下管線、水渠的拆遷和恢復(fù)費用，被征用土地上林木的補償或砍伐費等。青苗補償費是指農(nóng)作物正處于生長階段而未能收獲的，因征用土地需要及時讓出土地而致使農(nóng)作物不能收獲而使農(nóng)民造成損失的，應(yīng)當給予土地承包者或土地使用者以經(jīng)濟補償。由此可知，土地補償、青苗補償、地上附著物補償都可以被視為是一種對所有者和使用者的所有權(quán)和使用權(quán)的補償。征地補償安置費用可以分為三部分:即土地所有權(quán)補償、土地使用權(quán)補償、地上附著物和青苗的補償。

（二） 明確征地補償留存比例

全國可以統(tǒng)一將土地補償費留存比例規(guī)定在10%―30%的比例范圍內(nèi)，再由地方政府根據(jù)各地具體情況制定相應(yīng)的規(guī)章，并最終由村民大會在法律規(guī)定的比例范圍集體討論、自由裁量。對于村辦企業(yè)效益好的地方，如果村農(nóng)民集體的公積金已經(jīng)達到相當高數(shù)額，就可以按比例的下限留存；而對于公積金數(shù)額較少的，則應(yīng)當按比例的上限留存。由此，既可以保證村農(nóng)民集體用于公益事業(yè)的必要經(jīng)費，同時亦可有效地防止任意留存而損害被征地農(nóng)民的個人利益。

（三） 加強失地農(nóng)民社會保障

建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，關(guān)鍵是要落實保障資金。應(yīng)本著“群眾能接受，政府能承受”的原則，采取“三個一點”的辦法，即“政府出一點、集體補一點、個人繳一點”予以籌集。其中，政府出資部分不低于保障資金總額的30%，從土地出讓金收入中列支；集體承擔部分不低于保障資金總額的40%，從土地補償費中列支；個人承擔部分從征地安置補助費中抵交。同時，按照以上“三個一點”籌集的被征地農(nóng)民基本生活保障資金總額的5%，在土地出讓金中提取被征地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險準備金，以應(yīng)對未來的支付風(fēng)險。上述四部分資金，由國土資源部門在征地費用撥付過程中負責統(tǒng)一辦理，及時足額轉(zhuǎn)入財政部門開設(shè)的社保基金專戶中，并抄送勞動和社會保障部門，以確保被征地農(nóng)民基本生活保障費在規(guī)定的時間內(nèi)全額到位。

參考文獻：

[1] 陸益龍．農(nóng)村土地征用問題:現(xiàn)狀及成因分析[J]．學(xué)習(xí)與實踐，2009，（1）．

第4篇：征收土地補償政策范文

西部地區(qū)失地農(nóng)民社會保障制度模式有一個共同的特點:以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險為主，以失業(yè)保障、住房安置為輔。這種全方位的綜合社會保障制度模式基于現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工社會保險，政府負主體責任，用地者負重點責任，失地農(nóng)民自身負輔助責任。這樣的保障模式存在諸多弊端，具體來說有以下幾個方面的問題。

(一)征收土地的賠償費用偏低。失地農(nóng)民獲得的補償方式一般主要有貨幣補償、實物補償(一般是住房補償)、部分就業(yè)安置。例如，貴州省銅仁市碧江地區(qū)對失地農(nóng)民采取一次性貨幣補償辦法，分為耕地、宅地、青苗、農(nóng)作物、就業(yè)補償。具體到單個家庭，平均土地征收補償費為50000～80000元左右，且這筆補償費大部分被用來修建住房，而該地區(qū)購買住房的平均標準為1400元/平方米，因此失地農(nóng)民最后實際得到的現(xiàn)金只有勞動力安置補償費。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，對失去土地的勞動力補償18000元，18歲以下的補償6000元，50歲以上女性、60歲以上男性補償16000元，主要用于各項生活開支。①當前的征地補償費中扣除失地農(nóng)民自身及子女的教育費、醫(yī)藥費外，剩下的補償費只夠維持很短時間的生計，他們的生活保障問題尤為嚴重。

(二)土地補償金不能及時發(fā)放。在征地之初，失地農(nóng)民往往只能依靠土地補償金來安排各項生產(chǎn)、生活，所以土地補償金的及時發(fā)放成為失地農(nóng)民的唯一經(jīng)濟來源。通常，失地農(nóng)民要3個月甚至更久的時間才能領(lǐng)到一部分補償費用。在失地農(nóng)民被迫轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的同時，他們所能獲得的社會保障項目較少，收入上無法達到城鎮(zhèn)職工相當水平，致使生活根本得不到保障。土地補償金的延遲發(fā)放，使得失地農(nóng)民生活狀況更加惡化。從失地農(nóng)民社會保障制度的實施情況來看，被征收土地的農(nóng)民一般只享有養(yǎng)老和醫(yī)療保險，很少抑或根本沒有失業(yè)和工傷保險，其子女的教育保障更是一片空白。這些在社會保障范圍內(nèi)得不到解決的問題，也正是失地農(nóng)民最為需要、最關(guān)心的問題。農(nóng)民失去賴以生存的土地就意味著失去工作和一切收入來源，他們理應(yīng)得到政府提供的相應(yīng)保障。而此時，如果政府延遲發(fā)放土地征收補償費和安置補助費，不僅損害了失地農(nóng)民的切身利益，也不利于政府自身的管理和經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。

(三)沒有考慮生活消費支出的過快增長。在征地后收入水平總體上升的同時，失地農(nóng)民的生活消費支出也急速增加。在對貴州銅仁碧江地區(qū)的實踐調(diào)查中，失地農(nóng)民家庭平均總收入從2008年16000元增長到2012年的28000元，增長率達到75%，而他們的平均生活消費支出則由2008年的9500元增長到了2012年的23560元，增長率達到148%。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，該地區(qū)失地農(nóng)民的生活消費支出在2009年至2011年間增長率最快，原因在于搬入新住所后需要支出電費、飲食費、水費、小區(qū)物業(yè)費，同時土地征收后使得以往自己生產(chǎn)的食品消費像蔬菜、糧油等，現(xiàn)在都需要花錢從市場購買。這些因素的作用使得失地農(nóng)民的生活消費支出增長速度遠遠超前于家庭年收入的增長速度，而當前的社會保障制度尚未考慮進去。

(四)失地農(nóng)民的就業(yè)途徑十分單一。對于西部不發(fā)達地區(qū)的失地農(nóng)民來說，由于他們本身的知識、技能受經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢的局限，他們的就業(yè)機會相當稀少。在這些失地農(nóng)民中，有三類群體的就業(yè)最為困難。第一類是完全依靠土地生活農(nóng)民。他們一旦失去土地就意味著失去唯一的工作機會，他們除了種地又沒有其他的工作技能，幾乎找不到合適的崗位。第二類是離城區(qū)較遠的山村失地農(nóng)民。他們不僅由于遠離城市無法適應(yīng)城市的生產(chǎn)生活環(huán)境，而且大都數(shù)農(nóng)民還帶有傳統(tǒng)的就業(yè)觀念和淡薄的就業(yè)意識，他們的就業(yè)機會和選擇余地也很少。第三類是年齡較大的失地農(nóng)民。他們在失去土地后能夠找到的一般都是那些技能低、工作量大、收入低且不穩(wěn)定的工作，如搬運工、清潔工等?？傮w來看，由于失地農(nóng)民的主要技能和工作方式是勞動耕種，失去土地后他們的技能無法移到城市工作中去，加上其他一些年齡、體力、技能、文化等因素的限制，他們的再就業(yè)非常困難且收入很低又不穩(wěn)定。

二、西部地區(qū)失地農(nóng)民社會保障制度存在問題的原因分析

(一)土地征收的補償標準不合理。目前，我國土地征收補償標準由《中華人民共和國土地管理法》及實施細則和地方政府制定的《土地管理條例》規(guī)定。一是土地補償費標準為該耕地年產(chǎn)值的6至10倍;二是安置補助費標準為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值4至6倍，但最高不得超過15倍;三是地上附著物及青苗補償費用標準為當季的實際產(chǎn)值、按有關(guān)規(guī)定或雙方約定的數(shù)額。①由此可見，這種土地征收補償標準未能體現(xiàn)出本地區(qū)當前的市場價格和遠期的升值潛力，更是沒有考慮城鄉(xiāng)收入差距。在實際征收過程中，土地征用單位通常沒有結(jié)合當?shù)厍闆r，而是簡單套用國家的上述標準進行土地征收補償，這樣的產(chǎn)值補償標準就更加不合理。再者，以前三年的平均產(chǎn)值作為補償標準也有失偏頗，因為征地前的農(nóng)產(chǎn)品價格往往遠遠低于征地后，這樣確定的土地征用補償標準遠低于它們今后本身的產(chǎn)出價值。

(二)土地征收補償程序存在不足。當前土地征收補償程序的不足使得農(nóng)民不能及時領(lǐng)到補償款或者被扣留部分補償款，嚴重損害了失地農(nóng)民切身權(quán)益。我國《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定:“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”①可以看出土地征收程序帶有強制性，征收主體有權(quán)制定和執(zhí)行補償和安置辦法的所有項目。另一方面，在土地征收程序上也存在不足，建設(shè)單位申請立項—選址論證—委托設(shè)計—憑項目批文—設(shè)計書委托征地，然后是土地部門統(tǒng)一征收機構(gòu)受理，再與征地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村協(xié)商土地補償、勞力安置等有關(guān)事宜，最后簽訂征地協(xié)議書，建設(shè)單位依此協(xié)議書辦理土地報批手續(xù)的必須文件。從以上的征地程序可以看出，從立項征地到征地行為實施，最受影響和最有利益關(guān)系的農(nóng)民卻并沒有參與這一過程。所以，農(nóng)民在土地征收過程中根本無法表達自己的意見和訴求自身的利益，更加不可能參與確定土地征收的補償標準。盡管法律規(guī)定地方人民政府應(yīng)當在征地補償安置方案確定后公告并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，但實際征地補償費用標準通常由征地主管部門確定。即使進行征地聽證，其參與對象也只有政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體(主要是村干部)，參加的失地農(nóng)民很少或是沒有。

(三)政府財政保障資金投入力度不足。社會保障制度運行的關(guān)鍵是其資金的充足與否，對失地農(nóng)民的社會保障情況更是如此。由于我國西部地區(qū)長期以來農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展十分緩慢，農(nóng)民收入水平十分低下，他們在失去土地以后的社會保障所需資金只能依靠土地征收補償費用。通常，土地補償費用不能及時發(fā)放，加上迅速增加的龐大生活開支，最終可用于社會保障的資金微乎其微，所以只能依靠政府來投入。另一方面，從失地農(nóng)民問題的緊迫性和危害性來看，政府提供財政資金為失地農(nóng)民提供社會保障不僅解決了他們的生活問題，還促進了經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。最后，從權(quán)利與義務(wù)對等的角度來分析，失地農(nóng)民讓出了其賴以生存的土地使用權(quán)利，政府也有義務(wù)對為他們提供最低生活保障資金。

(四)失地農(nóng)民受教育程度普遍較低。在西部地區(qū)，失地農(nóng)民的文化程度遠遠低于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。有半數(shù)以上的失地農(nóng)民文化程度在小學(xué)及以下，初中以上文憑的只有極少數(shù)，大學(xué)文憑的更是沒有。文憑的高低決定了這些失地農(nóng)民受教育的程度，直接影響了他們擁有的專業(yè)技能和接受新工作的能力程度。西部地區(qū)失地農(nóng)民普遍文化程度低，他們失去土地以后幾乎沒有任何專業(yè)技能可以在城市實現(xiàn)就業(yè)，也沒有能力接受培訓(xùn)找到新工作。這樣一來，他們的生活保障在短期可以拮據(jù)地依靠土地征收補償費用，而長期的生產(chǎn)、生活更是毫無保障。

三、完善西部地區(qū)失地農(nóng)民社會保障制度的建議

(一)制定合理的土地征收補償標準。制定合理的土地征收補償標準，需要修改和完善《中華人民共和國土地管理法》及實施細則和地方政府制定的《土地管理條例》，重新規(guī)定土地征收補償標準。征收土地單位不能簡單套用法律規(guī)定的標準，要結(jié)合當?shù)貙嶋H情況把市場因素和土地遠期價值考慮進來，綜合確定土地補償費、安置補助費以及地上附著物及青苗補償費，同時要考慮本地區(qū)的城鄉(xiāng)收入差距。這樣確定的土地征收補償標準比之前的以前三年平均產(chǎn)值為補償標準要合理得多，能體現(xiàn)征收土地的實際價值，有利于解決失地農(nóng)民的生活保障問題。

(二)優(yōu)化現(xiàn)有的土地征收補償程序。要不斷優(yōu)化土地征收補償程序，保證失地農(nóng)民及時、足額領(lǐng)到補償款，切實保護他們的切身權(quán)益。首先要從法律上淡化強制色彩，充分尊重失地農(nóng)民本身的意愿，從立項征地到征地行為實施要努力讓最受影響和最有利益關(guān)系的農(nóng)民參與這一過程。其次，要讓失地農(nóng)民在土地征收過程中自由表達意見和訴求自身利益，參與確定土地征收的補償標準。在實際征收過程匯總，要依據(jù)《土地管理法》規(guī)定要求地方人民政府在征地補償安置方案確定后公告并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，逐步取消征地主管部門確定征地補償費用標準的行為。在進行征地聽證的程序時，要逐步擴大失地農(nóng)民的參與比例。

(三)加大政府財政資金投入力度。前文所述，我國西部地區(qū)長期以來農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展十分緩慢，農(nóng)民收入水平十分低下，他們在失去土地以后的社會保障所需資金只能依靠土地征收補償費用。土地補償費用不能及時發(fā)放，加上必要的生活開支迅速增加，最終可用于社會保障的資金微乎其微，所以只能依靠政府來投入。此外，加大政府財政對失地農(nóng)民社會保障的投入，不僅可以解決失地農(nóng)民的生活問題，還促進了經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展，有利于政府自身的建設(shè)和對社會的治理。

第5篇：征收土地補償政策范文

本文通過對農(nóng)村土地征收中存在的問題進行分析，找出相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞：土地征收；征地補償；村干部

一、在農(nóng)村土地征地過程中，厘清征收和征用的概念

近來，一些文章、報道常常將“土地征收”和“土地征用”兩個概念混用，主要原因是在實踐中人們對此還存在模糊認識，認為二者沒有實質(zhì)區(qū)別，只是表述不同。實際上，二者確有共同之處，但又存在較大區(qū)別。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，土地征收是指國家為了公共利益的需要，經(jīng)省級人民政府或國務(wù)院批準后依法對農(nóng)村集體所有土地實施征收并給予征地補償。土地征用是指國家在緊急狀態(tài)下，基于公共利益的需要，依法以強制方式在一定期間內(nèi)使用集體土地的行為。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補償。區(qū)別在于，征收涉及所有權(quán)的改變，征收后的土地由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲宜?；而征用只是使用?quán)的臨時轉(zhuǎn)移，土地所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，且在使用結(jié)束后國家應(yīng)當返還征用的財產(chǎn)，并支付必要的費用。簡言之，涉及土地所有權(quán)改變的，是征收；不涉及所有權(quán)改變的，是征用。在厘清征收和征用概念的基礎(chǔ)上談?wù)鞯貑栴}，不僅有助于大家根據(jù)情況正確使用，也有利于大家在解讀相關(guān)政策規(guī)定時能更加清楚自己的權(quán)利義務(wù)。

二、農(nóng)村土地征收過程中的常見問題

（一）補償收益主體不明確，補償截留現(xiàn)象嚴重。

我國的《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等都明確規(guī)定，中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關(guān)立法并沒有明確指出，農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權(quán)”。集體土地所有權(quán)主體虛位，導(dǎo)致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題。《土地管理法》規(guī)定，土地征用后，村集體經(jīng)濟組織可以提取土地補償費和部分安置補助費及集體提留的資金由村委會統(tǒng)一納入集體經(jīng)濟組織管理范圍。村委會作為群眾服務(wù)組織，由于缺乏必要的監(jiān)督成了政策的盲區(qū)，土地補償中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村克扣、截留補償金的現(xiàn)象比比皆是，補償金真正落實到土地權(quán)利人手中的所剩無幾。鄉(xiāng)村干部在征地補償款的分配上有很大自，這就導(dǎo)致了，一方面，由于村委缺乏投資理念，將巨額土地補償款用于民間借貸和不合理的投資，以至血本無歸，使得集體資產(chǎn)蒙受巨大損失。另一方面，一些村子因征地一夜暴富，于是大肆鋪張浪費，白條入帳，再加上鄉(xiāng)村干部貪污、挪用土地補償款等腐敗行為頻發(fā)，土地補償費截留現(xiàn)象嚴重。

（二）征地補償標準有失合理。

《憲法》作為我國的根本大法，對征地補償應(yīng)依據(jù)何種原則并沒有明確。依據(jù)《土地管理法》，我國現(xiàn)行的征地補償費計算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。這種測算辦法對農(nóng)民說服力較差。第一，以產(chǎn)值作為征地補償標準不盡合理，被征用的土地，往往是城市周邊地區(qū)，如果不考慮其所在的地理區(qū)位優(yōu)勢，僅以產(chǎn)值作為征地補償唯一標準，將明顯低估土地的價值。第二，現(xiàn)行征地補償制度與市場經(jīng)濟規(guī)則不相適應(yīng)。城市土地除劃撥者外，已同其他生產(chǎn)要素一樣，通過市場進行配置，唯獨農(nóng)村集體土地還實行計劃經(jīng)濟條件下的配給制征用和補償。農(nóng)民在參與社會生產(chǎn)過程中，是按照市場價格購買生產(chǎn)資料的，但他們所擁有和使用的土地卻被征地主體以較低的“計劃”價格拿走，這在市場經(jīng)濟條件下顯得不合理、不公平。

（三）征地程序不透明，農(nóng)民參與程度低。

雖然《土地管理法》明確規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。但事實上，農(nóng)村集體尤其是農(nóng)民在征地過程中參與的程度非常有限。在現(xiàn)行體制下，國家征地面對的是集體，而非農(nóng)戶，有權(quán)去談補償條件的也只是集體，農(nóng)民往往不參與征地補償談判，而所謂的集體常常不過是兩、三個鄉(xiāng)村權(quán)力人物，能不能完成征地任務(wù)，也成了這些人是否能繼續(xù)居于權(quán)力位置的決定性條件。雖然國家政策法律多次強調(diào)征地過程中的各項補償最終要落實到農(nóng)民，但農(nóng)民無法以獨立權(quán)利主體的地位參與到征用協(xié)商談判中來，征地過程又缺乏暢通的申訴渠道，這就使得其財產(chǎn)權(quán)利的保障就更成為問題。

三、作為村干部如何做好土地征收工作

在土地征收過程中，除了要盡職盡責做好本職工作，還必須做好以下幾方面工作：

（一） 熟悉土地征收相關(guān)的法律政策。

《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》等都是國家政府在土地征收時所依照的法律依據(jù)，作為村里主持該項工作的干部，一定要熟悉和清楚相關(guān)條款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了國家的相關(guān)政策，又能對村民進行普及教育，使村民也能清楚地知道國家的有關(guān)規(guī)定，使我們能在合法的基礎(chǔ)上統(tǒng)一征收大局。除此之外，法律政策還設(shè)定了很多的救濟途徑，要幫助大家運用法律武器來維護自己的合法權(quán)益。

（二） 做好群眾征地工作，構(gòu)筑起化解的第一道堅固防線。

多年來，因為土地征收問題造成的頻頻發(fā)生，因為該問題而造成的人員傷亡等惡性事件讓人觸目驚心，這不僅嚴重影響了社會秩序和穩(wěn)定大局，也影響了黨和政府在農(nóng)民心中的形象。在征地過程中，我們首先應(yīng)該認識到，土地是農(nóng)民的根本，失去了土地，農(nóng)民就失去了生存之本，農(nóng)民因此而產(chǎn)生的恐慌不安、思想波動，要從感情上進行理解。其次，要深入群眾，耐心聽取群眾反映的困難和問題，并千方百計幫助其解決。最后，要處事公道，對群眾合理的要求，盡快予以滿足；對一時無法解決的，要解釋清楚，爭取他們的理解和支持；對不合理、不合法、侵犯群眾利益的規(guī)定、做法，要及時予以修正。除此之外，要做好群眾的思想工作，積極引導(dǎo)他們按照國家政府相關(guān)政策、法律、程序辦事和維權(quán)。把解決群眾實際困難和做好群眾思想工作結(jié)合起來，構(gòu)筑起化解的第一道堅固防線。

（三） 征地補償款的發(fā)放要公開、公平、公正、及時。

征地補償款的發(fā)放，是征地過程中，群眾最為關(guān)注的焦點，是最為敏感的“漩渦”，也是最容易出問題的環(huán)節(jié)。千百年來，我國農(nóng)民信奉“不患寡就患不均”，大家對于公平、公正的追求是至上的，村干部作為征地補償款發(fā)放的主體，如何公平、公正、及時的將補償款發(fā)放到群眾手中，讓群眾滿意，是征地過程中極為重要的工作。首先，我們要讓群眾清楚地知道，征地補償相關(guān)的種類構(gòu)成、各種補償?shù)难a償標準、人頭的確定辦法、費用計算方式等等，用公開、公正、公平、統(tǒng)一的規(guī)則來確保公平的實現(xiàn)。其次，在補償款到賬后，村領(lǐng)導(dǎo)要盡快規(guī)劃安排，及時將補償款發(fā)放到群眾手中，讓群眾得實惠、得安心，將惡性事件扼殺在萌芽當中，也使我們的城鎮(zhèn)化順利進入下一階段。

參考文獻：

第6篇：征收土地補償政策范文

新疆某水電站工程為徑流式電站，采用引水式開發(fā)，開發(fā)任務(wù)是水力發(fā)電。水電站整個動力引水渠道長31km，引水流量為138.8m3/s，裝機容量220MW（4×55MW），保證出力126.4MW，年發(fā)電量12.79億kW·h。工程建設(shè)征地呈帶狀分布，征地影響范圍涉及3個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、15個行政村及4個縣直單位的386戶移民。工程建設(shè)永久征收土地7551畝，其中耕地2421畝、園地122畝、林地1339.6畝、牧草地3228.8畝；臨時占地3210.3畝；拆遷房屋面積5827.7m2，以及交通、電力、水利等專業(yè)項目恢復(fù)改建等。工程永久征收耕地的補償標準為：耕地補償基數(shù)參照新疆自治區(qū)新計價房[2001]500號文規(guī)定的一等耕地標準，即1200元/畝；補償倍數(shù)按照《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院令第471號，以下簡稱《移民安置條例》）規(guī)定的“土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的16倍”執(zhí)行，其中，土地補償費10倍，安置補助費6倍。工程建設(shè)基準年為2008年，設(shè)計水平年為2011年。征地移民安置補償投資主要材料及價格采用2008年12月價格水平。工程建設(shè)工期34個約。工程建設(shè)征地于2010年正式實施。

2問題的提出

在工程建設(shè)征地補償和移民安置實施階段，15個永久占地村中有1個村的16戶被占地戶認為工程永久占壓他們的承包耕地為菜地，按照種植糧食作物的一等耕地標準進行補償是不合理的，他們不能接受，應(yīng)該按照菜地的標準進行補償。為此，他們拒不簽訂征地補償協(xié)議，并多次阻擋工程建設(shè)正常施工。在經(jīng)過多次上訪無果的情況下，最終訴諸法律，不僅給全縣移民安置工作造成了非常被動的局面，而且使工程建設(shè)工期拖延2年之久。針對這個問題，當?shù)刂?、縣人民政府及其移民管理機構(gòu)曾多次召開專題會議協(xié)調(diào)、協(xié)商，縣土地管理局、農(nóng)業(yè)部門及菜籃子辦等部門也多次試圖對16戶被占耕地重新確定土地性質(zhì)，但是由于種種原因，最終沒能達成一致意見。移民監(jiān)理單位針對這個問題進行了現(xiàn)場調(diào)查。具體情況為：工程建設(shè)永久征收該村耕地741畝，全部為水澆地，共計涉及97戶村民。其中，征收這16戶村民的承包地為110畝。在2005—2007年期間，這16戶村民有的種植了小麥或玉米，有的種植了洋蔥、胡蘿卜或是甜菜、胡麻等，基本上是糧食作物和蔬菜等經(jīng)濟作物倒茬種植，一年僅能種植一季。但是，并沒有收集到每戶的詳細資料。監(jiān)理單位也查閱了國家相關(guān)政策和國內(nèi)外以往類似案例，但是，要改變土地屬性、按照菜地進行補償，還要受多方面因素的制約。

3主要制約因素分析

3.1國家政策層面的制約

(1)我國土地利用現(xiàn)狀分類。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類標準(GB/T21010-2007)》，我國土地按現(xiàn)狀分為耕地、園地、林地、草地等12類，其中耕地又分為水田、水澆地和旱地。耕地是指種植農(nóng)作物的土地，包括熟地,新開發(fā)、復(fù)墾、整理地，休閑地（含輪歇地、輪作地）；以種植農(nóng)作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。耕地中包括南方寬度＜1.0m，北方寬度＜2.0m固定的溝、渠、路和地坎(埂)；臨時種植藥材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他臨時改變用途的耕地。

(2)關(guān)于菜地的定義。經(jīng)查閱，目前國家政策層面上對于菜地并沒有確切的定義。只是在《國家建設(shè)征用菜地繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金暫行管理辦法》（[1995]農(nóng)（土）第11號）中，對城市郊區(qū)菜地進行了約定，即是指城市郊區(qū)為供應(yīng)城市居民吃菜，連續(xù)3年以上常年種菜或者養(yǎng)殖魚、蝦等的商品菜地和精養(yǎng)魚塘。一年只種一茬或因調(diào)整茬口安排種植蔬菜的，均不作為本辦法所稱的菜地。從上述兩個方面進行分析，該村16戶被占耕地均不能定性為菜地。一是我國土地利用現(xiàn)狀分類中，沒有對菜地進行單獨分類，而是把用于種植蔬菜的土地涵蓋在耕地中。而耕地的分類為水田，水澆地，旱地，也不是按種植類別進行分類的。二是沒有確切的資料顯示這16戶的被占耕地連續(xù)3年以上全部種植了蔬菜，只是部分農(nóng)戶在自家的承包地上根據(jù)需求倒茬種植了糧食作物、經(jīng)濟作物及蔬菜等，是輪作地。三是當?shù)氐臍夂驐l件決定了該地區(qū)每年只能種植一季農(nóng)作物，即一年只種一茬，也不符合現(xiàn)行城市菜地的標準。

3.2土地補償費測算問題的制約

（1)土地補償費和安置補助費標準。目前，我國土地管理法和水利水電工程建設(shè)征地補償標準均是采用畝產(chǎn)值倍數(shù)法計算?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍?！兑泼癜仓脳l例》第二十二條規(guī)定：大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前3年平均畝產(chǎn)值的16倍。我國對征地補償費和安置補助費的標準，采用的是土地被征收前3年的平均年產(chǎn)值乘以一定的倍數(shù)。從根本上講，這種計算方法不能體現(xiàn)土地本身的實際價值，同時倍數(shù)計算法也缺乏科學(xué)的衡量標準。一是市場經(jīng)濟條件下，種植的農(nóng)作物是根據(jù)市場的供求狀況不斷調(diào)整的，很難確定3年中種植作物變化情況。二是實行土地家庭承包經(jīng)營后，難以對農(nóng)作物的產(chǎn)量作出準確的統(tǒng)計，調(diào)查也難以得到真實的情況。三是農(nóng)作物的價格隨市場波動，年度之間和年內(nèi)不同時期的市場價格都是不確定的，很難確定統(tǒng)一的計算價格。四是在實際工作中，取規(guī)定的下限還是上限相差很大，很難實行。

(2)征地前3年平均畝產(chǎn)值的確定。根據(jù)《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（SL290-2009）條文說明，經(jīng)濟社會“樣本調(diào)查的方法分別采用搜集農(nóng)調(diào)隊的典型資料、實地訪問、問卷調(diào)查和隨機抽樣。”在實際工作中，經(jīng)濟社會指標的調(diào)查主要采取搜集縣農(nóng)經(jīng)局統(tǒng)計年鑒資料、農(nóng)調(diào)隊資料等，根據(jù)收集到的資料，由設(shè)計單位等根據(jù)有關(guān)規(guī)定確定征地前3年平均畝產(chǎn)值和工程征地補償基數(shù)。所以，有關(guān)部門提供的資料情況、設(shè)計人員的水平高低，都對確定征地前3年平均畝產(chǎn)值和工程征地補償基數(shù)數(shù)值有著直接影響。

3.3移民安置規(guī)劃階段的相關(guān)制約

(1)規(guī)劃設(shè)計人員對于國家政策認知程度的制約。根據(jù)“國土資源部關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》若干問題的意見（國土資廳發(fā)〔1999〕97號）”，《土地管理法》第四十七條第二款規(guī)定：“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍”。這里的“該耕地”，是指實際征用的耕地數(shù)量。而“每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6”中的“該耕地”，則是指在被征用土地所在地，被征地單位平均每人占有的耕地數(shù)量。因此，在計算耕地征用前3年平均年產(chǎn)值時，“該耕地”的概念是不同的。征用耕地土地補償費中的該耕地，可以理解為工程建設(shè)征地范圍內(nèi)的耕地（一般以縣為單位），計算耕地征用前3年平均年產(chǎn)值可以用區(qū)域內(nèi)的平均數(shù)值；而征用耕地的安置補助費中的該耕地，是指被征地村或村民小組每人占有的耕地數(shù)量，計算耕地征用前3年平均年產(chǎn)值應(yīng)與村、組平均前3年產(chǎn)值掛鉤。不能采用相同的數(shù)值進行計算。但是，在實際工作中，規(guī)劃設(shè)計人員往往采用工程建設(shè)征地區(qū)域內(nèi)前3年耕地畝產(chǎn)值進行計算，作為補償基數(shù)，再乘以相應(yīng)的補償倍數(shù)即可。這種計算方法沒有按照“該耕地”的不同含義進行區(qū)分，以此確定的安置補助費標準有違公平、合理，也不能完全反映實際情況。

(2)地方移民機構(gòu)和鄉(xiāng)村干部等工作深度的制約。根據(jù)《水利水電工程建設(shè)征地移民實物調(diào)查規(guī)范》（SL442—2009）、《大中型水利水電工程移民安置前期工作管理暫行辦法》（水規(guī)計[2010]33號）的規(guī)定，實物調(diào)查成果應(yīng)經(jīng)調(diào)查者和被調(diào)查者簽字認可并公示后，由有關(guān)地方人民政府簽署意見。其中，屬于農(nóng)村和城（集）鎮(zhèn)居民的實物，應(yīng)由戶主簽字；屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實物，應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責人簽字并加蓋公章；屬于企業(yè)的實物，應(yīng)由企業(yè)法人代表簽字并加蓋公章；屬于機關(guān)事業(yè)單位的實物，應(yīng)由單位負責人簽字并加蓋公章。在實際工作中，屬于農(nóng)村和城（集）鎮(zhèn)居民的實物，屬于企業(yè)的實物或是企屬于機關(guān)事業(yè)單位的實物，均能根據(jù)規(guī)定由相關(guān)物權(quán)人進行簽字、認可，但是，對于屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地的調(diào)查，按照規(guī)定應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責人簽字并加蓋公章。一方面這是由我國土地的公有性質(zhì)決定的;另一方面又現(xiàn)行的于土地承包經(jīng)營相矛盾。因為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織認可的僅僅是被占土地的性質(zhì)和面積，并不能真實的反映農(nóng)戶實際種植了什么。綜上所述，由于各方面因素的制約，使得在征地移民實施過程中，存在類似于菜地補償這樣細節(jié)性的問題不能得到有效的解決，從而影響到移民安置工作的順利開展，影響到工程建設(shè)，甚至社會穩(wěn)定。

4建議

(1)目前，我國《中華人民共和國土地管理法》、新疆自治區(qū)“關(guān)于下發(fā)自治區(qū)國土資源系統(tǒng)土地管理行政事業(yè)性收費標準的通知（新計價房[2001]500號，簡稱自治區(qū)500號文）”中都涉及到了菜地的補償問題，如，自治區(qū)500號文規(guī)定：“種植特種作物的耕地、菜地、果園的年產(chǎn)值應(yīng)高于本表一等耕地標準”，“棉花地最高不得超過1.5倍；果園地不得超過2倍；蔬菜地不得超過3倍；葡萄地不得超過4倍。其他經(jīng)濟作物按實際年產(chǎn)值測算”等，但對菜地沒有明確的界定。建議相關(guān)部門進一步細化政策、標準，使其更具操作性，為更加合理的實施補償提供政策依據(jù)。

（2)在進行實物指標調(diào)查時，應(yīng)按照相關(guān)政策要求、根據(jù)工程建設(shè)不同階段，逐步深化、細化實物指標調(diào)查，特別是對土地的調(diào)查，在實施階段進行土地分戶時，應(yīng)對每戶的土地的性質(zhì)、種植結(jié)構(gòu)進行調(diào)查、登記，并有影像記錄備查；縣、鄉(xiāng)移民機構(gòu)，尤其是鄉(xiāng)、村干部，應(yīng)切實負起責任，盡量提供符合實際的經(jīng)濟統(tǒng)計資料，認真做好實物指標調(diào)查、核實工作；同時，應(yīng)加大土地征收中農(nóng)戶的參與程度，以維護移民群眾的合法權(quán)益。在對實物指標成果公示期間，涉及人員一定要認真核對，在確定數(shù)量、地類、面積無誤后，再進行簽字、認可；以避免影響在后續(xù)工作。

(3)遇到國家現(xiàn)行政策對實際存在的補償問題沒有嚴格界定時，征地移民參建各方應(yīng)參照國家有關(guān)政策、法規(guī)，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，在不突破政策框架的前提下，對有爭議的補償問題做出切合實際的約定，以維護移民群眾合法權(quán)益，并保障工程建設(shè)順利施工。

第7篇：征收土地補償政策范文

關(guān)鍵詞 水庫移民；移民安置區(qū)；土地補償；補償原理

中圖分類號 F061.6

文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2012)02-0027-06

doi:103969/jissn1002-2104201202.005

水庫移民是因興建水庫而產(chǎn)生，其生產(chǎn)安置重點在于解決移民的土地問題，最終要實現(xiàn)移民與安置區(qū)老居民的完全整合。已有的關(guān)于水庫移民土地補償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發(fā)展，內(nèi)容上側(cè)重于移民區(qū)土地補償研究，理論研究主要在移民經(jīng)濟的理論方面。實際上，我國移民土地安置從建國初到現(xiàn)在，主要是通過土地重新劃撥和調(diào)整，但是，隨著農(nóng)村土地制度的變化，土地重新劃撥和調(diào)整的余地愈來愈小，同時受環(huán)境容量的限制，移民安置的難度越來越大，移民、安置區(qū)老居民、安置區(qū)集體之間的利益不均衡也日益顯現(xiàn)。因此，從移民和安置區(qū)老居民的同步發(fā)展的角度，深入分析土地權(quán)利在安置前后的變化以及應(yīng)給予的補償，探討移民安置中土地權(quán)益協(xié)調(diào)問題既是實際中需要迫切解決的問題，也是非自愿性移民土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移過程中土地制度建設(shè)和政府調(diào)控必須面對的問題。

1 安置區(qū)安置土地補償現(xiàn)狀

1.1 安置土地來源與調(diào)整方式

現(xiàn)階段水庫移民安置土地來源，以所有權(quán)性質(zhì)不同來看，一種是用國有土地安置移民，其安置土地所有權(quán)屬于國家所有，通過土地承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過移轉(zhuǎn)集體的機動地，或開發(fā)荒山荒地，或改造中低產(chǎn)田等安置移民；第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹沒，需要外遷安置移民的，政府通過調(diào)出安置區(qū)集體已發(fā)包給居民的土地安置移民。

安置方式按照移民遷移的距離遠近可分為：就近后靠、近遷（縣內(nèi)）和遠遷（出縣）等情形安置。從安置區(qū)土地調(diào)整變化來看，依據(jù)筆者的調(diào)查，土地調(diào)整的方式可歸納為：“村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)”、“土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)”以及“房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)”等3種模式。村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)的，則移民是分散安置。首先，在安置區(qū)選擇用于調(diào)整的承包地位置（移民自主選擇，或安置區(qū)集體為移民劃出承包地）；其次，結(jié)合安置區(qū)環(huán)境容量，確定移民安置方案，明確安置區(qū)土地調(diào)整的范圍；第三，移民部門實施移民安置方案，政府撥付補償款到安置區(qū)村集體后，部分安置區(qū)居民為移民調(diào)出承包地并獲得補償；最后，移民與安置區(qū)村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)的，與上述土地局部調(diào)整不同的是安置區(qū)集體為移民調(diào)整承包地后，將安置區(qū)集體剩余的承包地按照安置區(qū)居民總數(shù)進行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)的，安置區(qū)居民在土地流轉(zhuǎn)調(diào)整過程中需要將土地和房屋一同作價“出售”給移民，同前述一樣，在確定調(diào)出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補償款撥付到位后，安置區(qū)村集體則依據(jù)移民的購買意向?qū)⒎课莸馁徺I款撥付給出售房屋的安置區(qū)居民，而后安置區(qū)居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。

1.2 安置土地補償方式和標準

課題小組通過長江水利委員會、西北勘測規(guī)劃設(shè)計院、中南勘測設(shè)計研究院、漢江集團等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫等12個水利水電工程的移民安置規(guī)劃報告，以及部分水庫的實地調(diào)查來看，現(xiàn)階段安置區(qū)安置土地補償主要有三種方式：第一，利用征地補償款在安置區(qū)開墾荒地和改造中低產(chǎn)田，新增耕地在移民和安置區(qū)居民間按比例分成，安置區(qū)居民通過分成彌補調(diào)整流轉(zhuǎn)土地損失。第二，通過計算出人均移民安置經(jīng)費，安置區(qū)則按照接納的移民人數(shù)獲得補償。第三，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失。具體還分為兩種類型：一是安置區(qū)土地補償標準與庫區(qū)征地補償標準完全相同；二是安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補償標準和庫區(qū)征地補償標準分別采用年產(chǎn)值倍數(shù)法測算（詳見表1）。

2 存在問題

2.1 安置區(qū)土地補償缺乏具體法律依據(jù)

從我國現(xiàn)行的土地法來看，關(guān)于水庫用地的土地補償法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定對安置區(qū)集體和居民補償?shù)臈l款，僅在國務(wù)院471號令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補償情形：①當農(nóng)村移民在原集體經(jīng)濟組織內(nèi)通過新開發(fā)土地或者調(diào)劑土地集中安置的，將土地補償費、安置區(qū)補助費和集體財產(chǎn)補償費直接全額兌付給原移民集體經(jīng)濟組織；②當農(nóng)村移民分散安置到本縣內(nèi)其他村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的，由地方政府將相應(yīng)的征地補償款交給安置區(qū)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會；③當農(nóng)村移民在本省內(nèi)其他縣安置的，項目法人將相應(yīng)的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)縣級人民政府；④當農(nóng)村移民跨省安置的，項目法人應(yīng)將相應(yīng)的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級人民政府?？梢?，有關(guān)行政法規(guī)將安置區(qū)土地補償與淹沒區(qū)征地補償緊密聯(lián)系在一起，體現(xiàn)以“以土地換土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價值差異。

2.2 補償多少并非依據(jù)安置區(qū)土地實際狀況

從表1的補償情況來看，安置區(qū)土地補償都是在淹沒區(qū)征地補償?shù)幕A(chǔ)上，采用不同方式進行補償，并非體現(xiàn)安置區(qū)土地本身價值。

第一種方式，將新增耕地在移民和安置區(qū)居民間分成，由于各庫區(qū)依情況而定標準，使得各庫區(qū)之間差別懸殊。如：三峽水庫移民與安置區(qū)居民的分成比例主要遵照《三峽庫區(qū)農(nóng)村移民安置區(qū)處理新老居民關(guān)系的經(jīng)濟措施》的規(guī)定進行，即利用移民投資開墾的荒地新老居民按7∶3分成，進行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河巖水庫和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區(qū)居民。這種分成比例的確定與實施是在既定的生產(chǎn)安置標準下，與安置多少移民的生產(chǎn)安置緊密相關(guān)，而與安置區(qū)土地狀況、土地開墾改造需要的資金關(guān)系不緊密，其比例的確定缺乏科學(xué)性。此外，由于農(nóng)地具有保值增值的功能，許多安置區(qū)居民不愿意把他們的土地拿出來進行改造后重新分配，因為他們擔心耕地面積減少所帶來的損失會超過土地改造所創(chuàng)造的效益[3]。而且，近年來我國為緩解建設(shè)發(fā)展占用耕地的矛盾，實行耕地占補平衡制度。政府通過撥專項資金用于土地開發(fā)整理，以其改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增加耕地。這樣安置區(qū)集體和居民會更愿意將荒地和中低產(chǎn)田進行土地開發(fā)整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時，用于安置區(qū)土地開發(fā)改造的投資受移民補償資金總量的限制，其新增耕地質(zhì)量也難以保證。如，在長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置過程中，八年試點（從1985年起到1992年止）土地開墾面積有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經(jīng)調(diào)查評價，難以利用。

第二種方式，按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，雖然人均標準可統(tǒng)一，如：紫坪鋪水庫、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為1.2萬元/人、1.5萬元/人和0.9萬元/人，但由于移民安置規(guī)劃確定的補償標準是參照征地補償標準確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補償安置區(qū)土地的補償就受到影響，安置區(qū)土地的補償標準難以體現(xiàn)安置區(qū)土地狀況，轉(zhuǎn)出土地的

集體、農(nóng)民其土地權(quán)益難以獲得補償。第三種補償方式，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失，則是以甲地補償標準替代乙地補償標準，顯然難以體現(xiàn)兩者之間的差異。

2.3 安置區(qū)土地補償未體現(xiàn)其土地權(quán)利變化及權(quán)益保護

水庫移民安置過程中，包括兩個重要階段，第一，土地征收階段。國家對于水利水電工程壩區(qū)、淹沒區(qū)及專項設(shè)施遷（復(fù)）建用地實行征收，并根據(jù)相關(guān)法律給予補償

長江三峽工程庫區(qū)秭歸縣淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告

耕地補償倍數(shù)7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2

計列了縣外土地補償費和安置補助費投資10 276.10萬元

長江水利委員會

1996

隔河巖庫區(qū)移民安置規(guī)劃實施執(zhí)行情況及修編概算報告

按1994年價，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，補償倍數(shù)7倍

劣改優(yōu)耕地面積261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；計列了遷外縣征地費

長江水利委員會

2000

重慶市芙蓉江江口水電站可行性研究階段（等同初步設(shè)計）水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告

耕地補償倍數(shù)7倍，按淹沒區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值分別計算補償，其中草山補償倍數(shù)按5倍計，13 500元/hm2

改造現(xiàn)有耕園地新老居民4∶6分成；安置區(qū)荒地轉(zhuǎn)讓補償費13 500.00元/hm2

長江水利委員會

2000

紅水河龍灘水電站圍堰區(qū)天峨縣農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃設(shè)計專題報告

庫區(qū)征地補償標準為水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果園116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2

天峨縣出鄉(xiāng)安置移民的土地來源通過土地轉(zhuǎn)讓獲得，土地轉(zhuǎn)讓費標準與征地補償標準相同

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

2001

長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置實施計劃報告

沒有計算淹沒區(qū)土地的補償投資，按照安置單個移民5 839元計算生產(chǎn)安置補償投資

開墾出來的土地新老居民7∶3分成；改造出來的土地5∶5分成

長江水利委員會

2002

紫坪鋪水利樞紐工程庫區(qū)外遷農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃報告

――

安置區(qū)轉(zhuǎn)出耕地的補償費用為185 280.00元/hm2，補償倍數(shù)8倍；實際執(zhí)行按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)獲得補償，每個移民12 000.00元

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

2005

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（龍泉驛區(qū)送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；實際執(zhí)行時按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，每個移民15 000.00元

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（郫縣送審稿）

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在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償521 745.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（成都雙流送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償521 745.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（大邑縣送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償376 650.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

2008

南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫試點移民安置規(guī)劃

庫區(qū)征地補償標準均采取年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中，湖北淹沒區(qū)征地補償標準為：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2

水庫移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補償標準均采用年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中湖北省安置區(qū)補償標準為：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2

漢江集團

2008

黃河積石峽水電站工程移民安置規(guī)劃報告（審定本）

庫區(qū)水澆地補償倍數(shù)20倍，補償標準312 000元/hm2；旱地補償倍數(shù)20倍，補償標準204 000元/hm2，其他地類都有詳細的補償標準

安置區(qū)土地補償標準參照庫區(qū)征地補償標準執(zhí)行，其中，河北灘安置區(qū)水澆地補償標準312 000.00元/hm2；在本村內(nèi)部流轉(zhuǎn)土地安置的，利用淹沒補償投資進行安置；異村流轉(zhuǎn)的土地的，參照征地補償標準支付

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

2008

湖南渫水皂市水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置實施規(guī)劃報告（修訂本）

庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價

247 920元/hm2，旱地補償單價為167 040元/hm2

按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)補償，每個移民9 000.00元

長江水利委員會

2008

潘口水電站建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃設(shè)計專題報告

庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2

完全按照庫區(qū)征地補償標準執(zhí)行，水田補償單價300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2

中南勘測設(shè)計研究院

2009

金沙江魯?shù)乩娬竟こ探ㄔO(shè)征地移民安置規(guī)劃報告（審定本）

庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價553 200元/hm2，旱地補償單價為311 040元/hm2

經(jīng)計算，為移民配置土地的補償標準為311 040.00元/hm2，與魯?shù)乩娬竞档卣魇諛藴释耆恢?/p>

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

二，安置區(qū)土地調(diào)整階段。為保證移民有一份土地作為基

本生活來源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區(qū)內(nèi)

獲得部分土地。兩階段緊密聯(lián)系、不可分割。

農(nóng)村土地制度的變化，安置區(qū)土地補償問題對于協(xié)調(diào)水庫移民安置中各相關(guān)主體之間的利益平衡具有重要的意義。本文基于實地調(diào)查，首先分析了水庫移民安置區(qū)土地補償?shù)默F(xiàn)狀和存在的問題；其次，運用土地產(chǎn)權(quán)理論和福利經(jīng)濟理論，從安置區(qū)土地補償?shù)脑?、范圍和補償原則等方面闡明了安置區(qū)土地補償?shù)幕驹?；最后，在此基礎(chǔ)上提出了完善相關(guān)法律法規(guī)、協(xié)調(diào)水利水電工程建設(shè)中利益相關(guān)者的關(guān)系和利益平衡、體現(xiàn)農(nóng)地價值等政策建議。結(jié)果表明：其一，安置區(qū)的土地補償，無論從現(xiàn)行法律、還是從實際獲得的補償來看，均未體現(xiàn)對安置區(qū)土地權(quán)益的保護；其二，安置區(qū)集體和居民理應(yīng)獲得相應(yīng)的權(quán)益補償，其補償范圍既包括轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)的補償，也包括對共同擁有土地所有權(quán)帶來的權(quán)益分配變化的補償；其三，土地制度的建設(shè)和改進上，應(yīng)依據(jù)安置區(qū)土地資源狀況和調(diào)出土地的狀況確定補償標準，淹沒區(qū)集體、移民和安置區(qū)集體、居民應(yīng)獲得同等補償，并力求體現(xiàn)農(nóng)地價值。

關(guān)鍵詞 水庫移民；移民安置區(qū)；土地補償；補償原理

中圖分類號 F061.6

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104(2012)02-0027-06

doi:103969/jissn1002-2104201202.005

水庫移民是因興建水庫而產(chǎn)生，其生產(chǎn)安置重點在于解決移民的土地問題，最終要實現(xiàn)移民與安置區(qū)老居民的完全整合。已有的關(guān)于水庫移民土地補償，從研究角度上看，更多的是單純著眼于移民獲得土地得到安置及今后的發(fā)展，內(nèi)容上側(cè)重于移民區(qū)土地補償研究，理論研究主要在移民經(jīng)濟的理論方面。實際上，我國移民土地安置從建國初到現(xiàn)在，主要是通過土地重新劃撥和調(diào)整，但是，隨著農(nóng)村土地制度的變化，土地重新劃撥和調(diào)整的余地愈來愈小，同時受環(huán)境容量的限制，移民安置的難度越來越大，移民、安置區(qū)老居民、安置區(qū)集體之間的利益不均衡也日益顯現(xiàn)。因此，從移民和安置區(qū)老居民的同步發(fā)展的角度，深入分析土地權(quán)利在安置前后的變化以及應(yīng)給予的補償，探討移民安置中土地權(quán)益協(xié)調(diào)問題既是實際中需要迫切解決的問題，也是非自愿性移民土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移過程中土地制度建設(shè)和政府調(diào)控必須面對的問題。

1 安置區(qū)安置土地補償現(xiàn)狀

1.1 安置土地來源與調(diào)整方式

現(xiàn)階段水庫移民安置土地來源，以所有權(quán)性質(zhì)不同來看，一種是用國有土地安置移民，其安置土地所有權(quán)屬于國家所有，通過土地承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)安置移民。另一種則是用集體土地安置移民，可分為三種情形，第一，通過移轉(zhuǎn)集體的機動地，或開發(fā)荒山荒地，或改造中低產(chǎn)田等安置移民；第二，集體利用外遷移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹沒，需要外遷安置移民的，政府通過調(diào)出安置區(qū)集體已發(fā)包給居民的土地安置移民。

安置方式按照移民遷移的距離遠近可分為：就近后靠、近遷（縣內(nèi)）和遠遷（出縣）等情形安置。從安置區(qū)土地調(diào)整變化來看，依據(jù)筆者的調(diào)查，土地調(diào)整的方式可歸納為：“村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)”、“土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)”以及“房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)”等3種模式。村組土地局部調(diào)整流轉(zhuǎn)的，則移民是分散安置。首先，在安置區(qū)選擇用于調(diào)整的承包地位置（移民自主選擇，或安置區(qū)集體為移民劃出承包地）；其次，結(jié)合安置區(qū)環(huán)境容量，確定移民安置方案，明確安置區(qū)土地調(diào)整的范圍；第三，移民部門實施移民安置方案，政府撥付補償款到安置區(qū)村集體后，部分安置區(qū)居民為移民調(diào)出承包地并獲得補償；最后，移民與安置區(qū)村組簽訂土地承包合同并獲得承包地。而土地全組調(diào)整流轉(zhuǎn)的，與上述土地局部調(diào)整不同的是安置區(qū)集體為移民調(diào)整承包地后，將安置區(qū)集體剩余的承包地按照安置區(qū)居民總數(shù)進行平均分配，移民安置涉及到全部的原集體成員。至于房地一起調(diào)整流轉(zhuǎn)的，安置區(qū)居民在土地流轉(zhuǎn)調(diào)整過程中需要將土地和房屋一同作價“出售”給移民，同前述一樣，在確定調(diào)出承包地的位置，移民安置方案，移民安置補償款撥付到位后，安置區(qū)村集體則依據(jù)移民的購買意向?qū)⒎课莸馁徺I款撥付給出售房屋的安置區(qū)居民，而后安置區(qū)居民將房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。

陳銀蓉等：水庫移民安置區(qū)土地補償現(xiàn)狀與補償原理

中國人口?資源與環(huán)境 2012年 第2期

1.2 安置土地補償方式和標準

課題小組通過長江水利委員會、西北勘測規(guī)劃設(shè)計院、中南勘測設(shè)計研究院、漢江集團等單位收集到的紫坪鋪水利樞紐工程、龍灘水電站、瀑布溝水電站、南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫等12個水利水電工程的移民安置規(guī)劃報告，以及部分水庫的實地調(diào)查來看，現(xiàn)階段安置區(qū)安置土地補償主要有三種方式：第一，利用征地補償款在安置區(qū)開墾荒地和改造中低產(chǎn)田，新增耕地在移民和安置區(qū)居民間按比例分成，安置區(qū)居民通過分成彌補調(diào)整流轉(zhuǎn)土地損失。第二，通過計算出人均移民安置經(jīng)費，安置區(qū)則按照接納的移民人數(shù)獲得補償。第三，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失。具體還分為兩種類型：一是安置區(qū)土地補償標準與庫區(qū)征地補償標準完全相同；二是安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補償標準和庫區(qū)征地補償標準分別采用年產(chǎn)值倍數(shù)法測算（詳見表1）。

2 存在問題

2.1 安置區(qū)土地補償缺乏具體法律依據(jù)

從我國現(xiàn)行的土地法來看，關(guān)于水庫用地的土地補償法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定對安置區(qū)集體和居民補償?shù)臈l款，僅在國務(wù)院471號令第二十九條、第三十條中，按不同的移民安置方式明確四種補償情形：①當農(nóng)村移民在原集體經(jīng)濟組織內(nèi)通過新開發(fā)土地或者調(diào)劑土地集中安置的，將土地補償費、安置區(qū)補助費和集體財產(chǎn)補償費直接全額兌付給原移民集體經(jīng)濟組織；②當農(nóng)村移民分散安置到本縣內(nèi)其他村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的，由地方政府將相應(yīng)的征地補償款交給安置區(qū)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會；③當農(nóng)村移民在本省內(nèi)其他縣安置的，項目法人將相應(yīng)的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)縣級人民政府；④當農(nóng)村移民跨省安置的，項目法人應(yīng)將相應(yīng)的征地補償款和移民安置資金交給安置區(qū)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級人民政府?？梢?，有關(guān)行政法規(guī)將安置區(qū)土地補償與淹沒區(qū)征地補償緊密聯(lián)系在一起，體現(xiàn)以“以土地換土地”原則，忽視了征收土地、安置土地價值差異。

2.2 補償多少并非依據(jù)安置區(qū)土地實際狀況

從表1的補償情況來看，安置區(qū)土地補償都是在淹沒區(qū)征地補償?shù)幕A(chǔ)上，采用不同方式進行補償，并非體現(xiàn)安置區(qū)土地本身價值。

第一種方式，將新增耕地在移民和安置區(qū)居民間分成，由于各庫區(qū)依情況而定標準，使得各庫區(qū)之間差別懸殊。如：三峽水庫移民與安置區(qū)居民的分成比例主要遵照《三峽庫區(qū)農(nóng)村移民安置區(qū)處理新老居民關(guān)系的經(jīng)濟措施》的規(guī)定進行，即利用移民投資開墾的荒地新老居民按7∶3分成，進行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河巖水庫和江口水電站土地改造后的耕園地則按新老居民4∶6分成，顯然后者的分成比例更有利于安置區(qū)居民。這種分成比例的確定與實施是在既定的生產(chǎn)安置標準下，與安置多少移民的生產(chǎn)安置緊密相關(guān)，而與安置區(qū)土地狀況、土地開墾改造需要的資金關(guān)系不緊密，其比例的確定缺乏科學(xué)性。此外，由于農(nóng)地具有保值增值的功能，許多安置區(qū)居民不愿意把他們的土地拿出來進行改造后重新分配，因為他們擔心耕地面積減少所帶來的損失會超過土地改造所創(chuàng)造的效益[3]。而且，近年來我國為緩解建設(shè)發(fā)展占用耕地的矛盾，實行耕地占補平衡制度。政府通過撥專項資金用于土地開發(fā)整理，以其改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，增加耕地。這樣安置區(qū)集體和居民會更愿意將荒地和中低產(chǎn)田進行土地開發(fā)整理，以期獲得更多的利益，而非與移民分成。同時，用于安置區(qū)土地開發(fā)改造的投資受移民補償資金總量的限制，其新增耕地質(zhì)量也難以保證。如，在長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置過程中，八年試點（從1985年起到1992年止）土地開墾面積有170.00 hm2，主要集中在海拔600 m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困難，經(jīng)調(diào)查評價，難以利用。

第二種方式，按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，雖然人均標準可統(tǒng)一，如：紫坪鋪水庫、瀑布溝水電站和皂市水利樞紐工程分別為1.2萬元/人、1.5萬元/人和0.9萬元/人，但由于移民安置規(guī)劃確定的補償標準是參照征地補償標準確定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于補償安置區(qū)土地的補償就受到影響，安置區(qū)土地的補償標準難以體現(xiàn)安置區(qū)土地狀況，轉(zhuǎn)出土地的

集體、農(nóng)民其土地權(quán)益難以獲得補償。第三種補償方式，參照庫區(qū)淹沒（占）土地的征地補償標準補償安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)的損失，則是以甲地補償標準替代乙地補償標準，顯然難以體現(xiàn)兩者之間的差異。

2.3 安置區(qū)土地補償未體現(xiàn)其土地權(quán)利變化及權(quán)益保護

水庫移民安置過程中，包括兩個重要階段，第一，土地征收階段。國家對于水利水電工程壩區(qū)、淹沒區(qū)及專項設(shè)施遷（復(fù)）建用地實行征收，并根據(jù)相關(guān)法律給予補償；第

表1 水庫淹沒區(qū)征地補償標準與安置區(qū)土地補償標準對照表[2]

Tab.1 Comparison Table between Requisition Standard in Inundation Area and

Compensation Standard in Resettlement Area

報告年份

Reports year

報告名稱

Reports name

淹沒區(qū)征地補償標準

Requisition standard

in inundation area

安置區(qū)土地補償標準

Compensation standard

in resettlement area

報告提供單位

Reports provides unit

1994

長江三峽工程庫區(qū)秭歸縣淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告

耕地補償倍數(shù)7.77倍,灌溉水田113 934元/hm2，望天田90 198 元/hm2

計列了縣外土地補償費和安置補助費投資10 276.10萬元

長江水利委員會

1996

隔河巖庫區(qū)移民安置規(guī)劃實施執(zhí)行情況及修編概算報告

按1994年價，水田79 500元/hm2，旱地73 320元/hm2，補償倍數(shù)7倍

劣改優(yōu)耕地面積261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；計列了遷外縣征地費

長江水利委員會

2000

重慶市芙蓉江江口水電站可行性研究階段（等同初步設(shè)計）水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃報告

耕地補償倍數(shù)7倍，按淹沒區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年產(chǎn)值分別計算補償，其中草山補償倍數(shù)按5倍計，13 500元/hm2

改造現(xiàn)有耕園地新老居民4∶6分成；安置區(qū)荒地轉(zhuǎn)讓補償費13 500.00元/hm2

長江水利委員會

2000

紅水河龍灘水電站圍堰區(qū)天峨縣農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃設(shè)計專題報告

庫區(qū)征地補償標準為水田126 090元/hm2，旱地71 340元/hm2，果園116 430元/hm2，荒山草地6 645元/hm2

天峨縣出鄉(xiāng)安置移民的土地來源通過土地轉(zhuǎn)讓獲得，土地轉(zhuǎn)讓費標準與征地補償標準相同

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

2001

長江三峽工程庫區(qū)重慶萬州區(qū)天城農(nóng)村移民安置實施計劃報告

沒有計算淹沒區(qū)土地的補償投資，按照安置單個移民5 839元計算生產(chǎn)安置補償投資

開墾出來的土地新老居民7∶3分成；改造出來的土地5∶5分成

長江水利委員會

2002

紫坪鋪水利樞紐工程庫區(qū)外遷農(nóng)村移民安置實施規(guī)劃報告

――

安置區(qū)轉(zhuǎn)出耕地的補償費用為185 280.00元/hm2，補償倍數(shù)8倍；實際執(zhí)行按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)獲得補償，每個移民12 000.00元

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

2005

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（龍泉驛區(qū)送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，水田278 100.00元/hm2；旱地177 150.00元/hm2；實際執(zhí)行時按安置區(qū)接納移民的人數(shù)補償，每個移民15 000.00元

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（郫縣送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償521 745.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（成都雙流送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償521 745.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

四川大渡河瀑布溝水電站建設(shè)征地及移民安置實施規(guī)劃報告（大邑縣送審稿）

――

在安置區(qū)取得土地承包經(jīng)營權(quán)費用，補償倍數(shù)16倍，398 160.00元/hm2，建設(shè)用地補償376 650.00元/hm2

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

2008

南水北調(diào)中線一期工程丹江口水庫試點移民安置規(guī)劃

庫區(qū)征地補償標準均采取年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中，湖北淹沒區(qū)征地補償標準為：水田402 960元/hm2，青苗12 600元/hm2；旱地269 520元/hm2，青苗8 430元/hm2

水庫移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)補償標準均采用年產(chǎn)值倍數(shù)法計算，倍數(shù)為16倍。其中湖北省安置區(qū)補償標準為：水田376 800.00元/hm2，青苗11 775.00元/hm2；旱地281 280.00元/hm2，青苗8 790.00元/hm2

漢江集團

2008

黃河積石峽水電站工程移民安置規(guī)劃報告（審定本）

庫區(qū)水澆地補償倍數(shù)20倍，補償標準312 000元/hm2；旱地補償倍數(shù)20倍，補償標準204 000元/hm2，其他地類都有詳細的補償標準

安置區(qū)土地補償標準參照庫區(qū)征地補償標準執(zhí)行，其中，河北灘安置區(qū)水澆地補償標準312 000.00元/hm2；在本村內(nèi)部流轉(zhuǎn)土地安置的，利用淹沒補償投資進行安置；異村流轉(zhuǎn)的土地的，參照征地補償標準支付

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

2008

湖南渫水皂市水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置實施規(guī)劃報告（修訂本）

庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價

247 920元/hm2，旱地補償單價為167 040元/hm2

按照安置區(qū)接納的移民人數(shù)補償，每個移民9 000.00元

長江水利委員會

2008

潘口水電站建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃設(shè)計專題報告

庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價300 480元/hm2，旱地210 000元/hm2

完全按照庫區(qū)征地補償標準執(zhí)行，水田補償單價300 480.00元/hm2，旱地210 000.00元/hm2

中南勘測設(shè)計研究院

2009

金沙江魯?shù)乩娬竟こ探ㄔO(shè)征地移民安置規(guī)劃報告（審定本）

庫區(qū)耕地補償倍數(shù)16倍，水田補償單價553 200元/hm2，旱地補償單價為311 040元/hm2

經(jīng)計算，為移民配置土地的補償標準為311 040.00元/hm2，與魯?shù)乩娬竞档卣魇諛藴释耆恢?/p>

西北勘測規(guī)劃設(shè)計院

二，安置區(qū)土地調(diào)整階段。為保證移民有一份土地作為基

本生活來源，移民需要在政府劃定或自主選擇的安置區(qū)內(nèi)

獲得部分土地。兩階段緊密聯(lián)系、不可分割。

圖1 水庫移民安置土地補償支付與土地權(quán)益變化示意圖

Fig.1 Diagram of the land compensation payment in reservoir

resettlement

areas and land rights and interests changes

從安置前后土地權(quán)益的變化來看，對于遷出原集體經(jīng)濟組織的移民，原來共同擁有的集體土地所有權(quán)、獨自享有的使用權(quán)消失，在安置區(qū)移民重新獲得承包土地，與安置區(qū)原居民共同享有集體土地所有權(quán)，對于整體搬遷的集體則獲得相應(yīng)的土地權(quán)利補償；而安置區(qū)集體土地所有權(quán)雖然仍然存在，但隨著集體成員發(fā)生變化，安置區(qū)集體土地所有權(quán)份額發(fā)生變化，原居民的土地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)。這樣，移民通過“以土地換土地”的安置模式，其土地權(quán)益獲得了保障。同時依據(jù)國務(wù)院471號令，國家實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平。而安置區(qū)為移民異地重建家園提供了生產(chǎn)和生活用地及必要的其他各項資源，其重建成本從淹沒區(qū)征地補償中列支，安置區(qū)集體或居民由此獲得相應(yīng)的補償，但安置區(qū)居民在集體土地所有權(quán)中，份額減少，能夠獲得的承包土地減少。同時，如上所述，由于采用的補償方式未與安置區(qū)土地的狀況、流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量質(zhì)量結(jié)合，安置區(qū)土地難以獲得對等補償，土地權(quán)益受損，其未來發(fā)展也缺乏相應(yīng)法律政策予以支持。

綜上所述，目前我國水庫移民土地補償機理是以淹沒區(qū)土地的征收為基礎(chǔ)，以落實移民安置區(qū)域和獲得安置土地為目標。對于安置區(qū)土地的補償目前缺乏明確的法律支撐，從實行的補償情況來看（按新增耕地分成，或按接納移民的人數(shù)補償，或按庫區(qū)土地征收標準），安置區(qū)土地補償什么？補償誰？補償標準是什么？并不是從安置區(qū)土地權(quán)利變化，利益受損的角度出發(fā)，其土地補償大小受限于淹沒區(qū)土地補償?shù)亩嗌伲⒁虿煌瑫r期、不同庫區(qū)而制定不同的補償辦法，安置區(qū)與淹沒區(qū)并非同等對待。

3 安置區(qū)土地補償原理

3.1 獲得補償?shù)脑?/p>

在水利水電工程建設(shè)中，移民被迫讓出被淹沒（占）的土地，依法應(yīng)予以補償，并保證其安置。而安置區(qū)集體、居民同樣轉(zhuǎn)出自己一部分土地供移民使用，其土地權(quán)益也應(yīng)獲得補償。在這過程中，一方面，征收的移民土地需要得到足額賠償，并保證移民生活生產(chǎn)得到長久安置，另一方面由于移民到來，安置區(qū)土地權(quán)益發(fā)生移轉(zhuǎn)的同時增加了安置區(qū)資源環(huán)境壓力，會對安置區(qū)原居民的生產(chǎn)生活以及未來發(fā)展產(chǎn)生影響，不僅安置區(qū)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)予以足額的補償，其安置區(qū)資源環(huán)境的補償也應(yīng)予以考慮。根據(jù)卡爾多-?？怂股鐣＠倪M標準，需要對受影響的權(quán)利主體進行相應(yīng)的補償，才能達到社會福利的改進。因此，在政府安置規(guī)劃確定或者移民自愿選擇的安置區(qū)，根據(jù)政府制定的生產(chǎn)生活用地安置標準，伴隨著安置區(qū)集體或者居民轉(zhuǎn)出相應(yīng)區(qū)域內(nèi)一定數(shù)量和質(zhì)量的土地給移民使用，安置區(qū)集體和居民理應(yīng)獲得相應(yīng)的權(quán)益補償。

3.2 補償范圍

依據(jù)我國憲法和土地法的有關(guān)規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法可由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等經(jīng)營、管理，集體經(jīng)濟組織依法對其所有的土地行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。由于這種集體土地所有權(quán)是其土地歸一定范圍內(nèi)的成員集體所有，成員因其身份對集體所有的土地享有使用、收益的權(quán)利[4]，因此農(nóng)民集體組織成員共同享有了土地所有權(quán)，集體與農(nóng)戶之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系具有共有關(guān)系的特點，只是究竟是共同共有還是按份共有難說清楚，與現(xiàn)行一般法律意義上的共有關(guān)系有所不同。因為，集體土地不因其成員不存在或退出集體組織可按份額分割出份額，同時農(nóng)戶也不能就其份額設(shè)定相應(yīng)的他項權(quán)利；而在土地承包時，農(nóng)戶按農(nóng)業(yè)人口平均分配土地且各戶享有具有排他性的土地承包經(jīng)營權(quán)，且在生產(chǎn)過程中，以獨立的經(jīng)濟主體存在，享有其權(quán)益。這樣，農(nóng)戶在土地權(quán)利享有上不能按份享有，在義務(wù)承擔上也并非共同承擔，其土地所有權(quán)是一種特殊的共有關(guān)系。

在移民安置中，通過對安置區(qū)土地的重新調(diào)配，移民獲得可以利用的土地和集體成員身份，實際上安置區(qū)原居民和移民一同重新?lián)碛辛税仓脜^(qū)集體的土地所有權(quán)。雖然安置區(qū)土地未發(fā)生變化，但已是一個由新成員加入的新集體共同擁有的集體土地所有權(quán)，土地承包關(guān)系相應(yīng)發(fā)生了變化，移民也由此獲得了在集體土地中的各項權(quán)利。因此，安置區(qū)土地的補償范圍既包括對剩余承包期或者長期土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的轉(zhuǎn)出方的補償，也應(yīng)包括對共同擁有土地所有權(quán)帶來的權(quán)益分配變化的補償。否則，安置前后，安置區(qū)原居民在集體土地所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)益中享有的權(quán)益是隨著移民的到來而受到了損害。

3.3 補償原則

3.3.1 淹沒區(qū)移民和安置區(qū)集體、移民、居民獲得同等福利補償

根據(jù)帕累托狀態(tài)標準，如果對既定資源配置的狀態(tài)予以改變，而這種改變使得至少有一個人的境況變好，而其他人境況至少不因此而變壞，則這種變化就增加了社會福利，或稱為帕累托意義下的福利增進。美國經(jīng)濟學(xué)家卡多爾、?？怂瓜群笾匦聦Ω＠麡藴蔬M行考察，在帕累托標準的基礎(chǔ)上，提出了補償原理。如果受到損失的人可以被完全補償，而其他人的福利仍然比原來有所提高，那這樣整個社會福利是增加的，這種變革就是可行的[5]，即在一部分人受益而另一部分人受損的情況下，如果受益群體在完全補償受損群體后仍有剩余，那么，這種變化也是一種潛在的社會福利改進。

興建大型水利水電工程，移民在安置區(qū)獲得土地使用權(quán)，在安置區(qū)資源稟賦一定的條件下，移民的遷入，使單位居民的資源擁有量減少，移民的遷入對安置區(qū)有形的資源（土地、水資源等）消耗的同時，也對安置區(qū)的生態(tài)環(huán)境等帶來了壓力，這都造成了原來安置區(qū)內(nèi)的居民福利條件的降低，因此移民在安置區(qū)內(nèi)獲得土地資源，要達到帕累托最優(yōu)的標準要求，就要對安置區(qū)內(nèi)的居民進行貨幣補償，并且使這部分貨幣補償給安置區(qū)居民帶來的效用等于因為移民的遷入而承受的損失，這樣才能使移民的遷入，在不影響安置區(qū)內(nèi)居民福利的情況下，自身的福利條件得到改善。同樣，由于大型水利水電工程的建設(shè)，移民失去了原有的農(nóng)地、房屋等財產(chǎn)，福利受損，政府通過土地征收、安置等補償其損失。而水利水電工程建設(shè)的所在地，以及受益區(qū)則因為工程的建設(shè)，獲得電力、旅游、企業(yè)增收、城鎮(zhèn)發(fā)展等利好，福利條件得到改善。按照社會福利改進標準，則受益群體的福利增加應(yīng)彌補利益受損方的損失。顯然，無論是淹沒區(qū)集體、移民還是安置區(qū)的集體、居民權(quán)益均有獲得補償?shù)臋?quán)利；從社會福利改進要求來看，補償以彌補受損人福利損失獲得完全補償為原則的。

3.3.2 依安置區(qū)土地資源和調(diào)出土地狀況確定補償標準

農(nóng)地是農(nóng)民生存發(fā)展的保障，每一塊農(nóng)地的價值的高低與所處的位置和區(qū)域密切相關(guān)。由于各安置區(qū)的土地資源稟賦條件、人地關(guān)系、生產(chǎn)條件、經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，移民的到來對各安置區(qū)產(chǎn)生不同影響，同時調(diào)配出來用于安置移民的農(nóng)地也存在差異，因此各安置區(qū)安置土地補償標準應(yīng)以安置土地的狀況而定，存在差異是必然的。

如前文分析，隨著移民在安置區(qū)獲得土地，安置區(qū)土地補償應(yīng)獲得來自于集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益損失的補償，類似于安置區(qū)原集體土地權(quán)益一并轉(zhuǎn)移至新的集體組織，土地補償?shù)馁Y金則來源于淹沒區(qū)土地征收款，因此，在目前情況下，可參照安置區(qū)土地征收補償標準和辦法補償安置區(qū)集體和居民，以保證“兩區(qū)”（安置區(qū)、淹沒區(qū)）土地權(quán)益移轉(zhuǎn)采取統(tǒng)一的補償原則。為體現(xiàn)公平，以及未來共同發(fā)展，將移民享受的電價、低息貸款等優(yōu)惠，后期扶持政策等與安置區(qū)原居民，特別是土地調(diào)出戶同享，以使“兩區(qū)”的福利損失補償獲得同等的待遇。

當然，從農(nóng)地價格的計算方法來看，現(xiàn)行農(nóng)地價格有農(nóng)地基準地價、征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和征地區(qū)片地價、農(nóng)地標定地價等。在實際的農(nóng)地交易中，往往可根據(jù)上述方法參考安置區(qū)市場成熟程度、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域位置、交易的個別因素等情況確定。

4 政策建議

4.1 完善相關(guān)法律，明確安置區(qū)土地在安置中的權(quán)利

我國現(xiàn)行的有關(guān)法律明確了淹沒（占）區(qū)土地權(quán)益，移民以土地安置應(yīng)擁有與安置區(qū)居民基本相當?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，但是安置移民的土地來源仍沿用土地調(diào)整或調(diào)劑（有償）等方式解決，安置區(qū)土地補償?shù)男再|(zhì)、原則、補償范圍等缺乏法律規(guī)定，使得安置區(qū)集體土地所有權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)難以獲得合法保護。理應(yīng)進一步區(qū)分集體土地所有權(quán)性質(zhì)，明確集體、農(nóng)戶在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的權(quán)益。明確安置區(qū)土地補償標準，使安置區(qū)居民因移民遷入而造成土地權(quán)益損失獲得的補償具有法律依據(jù)。

4.2 理清各利益相關(guān)者的關(guān)系，明確補償對象和原則

在水利水電工程建設(shè)中，下游地區(qū)是受益區(qū)，而淹沒區(qū)和安置區(qū)則由于工程建設(shè)其利益受損。隨著市場經(jīng)濟體制的建設(shè)，水利水電開發(fā)已由政府主導(dǎo)型向業(yè)主企業(yè)負責型轉(zhuǎn)變，興建水庫雖是國家或區(qū)域性的重大戰(zhàn)略，但業(yè)主則通過水資源的開發(fā)獲得了豐厚的利潤。工程業(yè)主作為投資主體，除負責解決工程成本投資外，追逐并獲得了超額的經(jīng)濟回報，而淹沒區(qū)、安置區(qū)犧牲了土地等資源。根據(jù)公平理論和福利經(jīng)濟理論，淹沒區(qū)、安置區(qū)的土地資源價值理應(yīng)得到體現(xiàn)，其福利損失應(yīng)獲得補償。因此水利水電開發(fā)的增值收益應(yīng)該在業(yè)主、淹沒區(qū)和安置區(qū)居民之間分享，應(yīng)制定有關(guān)政策和法律區(qū)分獲益主體與受損主體，平衡受益區(qū)和受損區(qū)的利益。

4.3 改進土地征收補償原則，真實體現(xiàn)安置區(qū)農(nóng)地價值

依據(jù)現(xiàn)行法律和政策，水庫移民安置中征地補償費用是按征地補償標準的倍數(shù)計算的，采用的是不完全補償原則，而安置區(qū)土地補償也是以淹沒區(qū)土地征收補償款為基礎(chǔ)。因此，目前通過市場機制，調(diào)配土地安置移民缺乏法律和經(jīng)濟基礎(chǔ)。事實上，這種定價方法既不能保證移民在土地被征收后仍能達到原有的生活水平，也無法確保安置區(qū)獲得合理的土地補償，當然也無法使移民和安置區(qū)居民獲得福利改進。因此，應(yīng)通過逐步實現(xiàn)征地補償?shù)耐耆a償，實現(xiàn)安置區(qū)土地補償?shù)氖袌龌?，即征地補償標準實現(xiàn)按照市場交易價格來補償，有利于移民用獲得的征地補償款在安置區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)獲得與被征收前等質(zhì)等量的承包地，這樣既實現(xiàn)了移民的農(nóng)業(yè)安置，也確保了安置區(qū)土地獲得足額補償，并可通過價格杠杠吸引更多的安置區(qū)居民流轉(zhuǎn)承包地，保障移民的以土安置和土地資源的優(yōu)化配置。具體操作上，可參照我國土地分等定級、基準地價等，使農(nóng)用地地價與城市地價一樣逐步走向規(guī)范化。在此基礎(chǔ)上土地補償標準不再以產(chǎn)值為標準，而是以地價為標準，綜合考慮供需、區(qū)位等相關(guān)因素而確定。

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The Land Compensation Status Analysis and the Compensation Principle Studyfor Reservoir Immigrant Settlement Areas

CHEN Yinrong1 MEI Yun1 LIU Linghui2 LI Jinjun3

(1.College of Land Management, Huazhong Agriculture University, Wuhan Hubei 430070, China;

2.College of Politics and Public Management, University of Electronic Science and

Technology of China, Chengdu Sichuan 610054, China;3. Xinyi Land Collation Centre, Xinyi Jiangsu 221400, China)

第8篇：征收土地補償政策范文

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民；土地征收；征收補償

中圖分類號：D92

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0278（2015）05-056-02

在當前城市化進程越來越快的大背景下，越來越多的農(nóng)村土地被征用。大量的農(nóng)民失去了土地，也產(chǎn)生了一個新的社會群體，即失地農(nóng)民。如果我們從社會發(fā)展的角度去看這個問題，這種現(xiàn)象是不可避免的。但是在這個過程中所造成的對失地農(nóng)民權(quán)益的危害卻是可以避免的。所以，如何保護失地農(nóng)民合法權(quán)益的問題浮出水而，值得我們關(guān)注。

一、土地：農(nóng)民安身立命的根基

（一）農(nóng)民賴以生存的保障

俗話說：“土地是農(nóng)民的命根子?！蓖恋刂谵r(nóng)民來說就像是心臟之于人體，人沒有了心臟就沒有辦法生存，農(nóng)民沒有了土地就失去了賴以生存的保障。從古至今，無論是生產(chǎn)力極為低下的遠古時代，還是物質(zhì)極為豐富的今天，土地都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。英國古典經(jīng)濟學(xué)家配第曾說過“勞動是財富之父，土地是財富之母”。不僅土地本身是一種財富，而且很多財富都是從土地上創(chuàng)造出來的，對農(nóng)民而言更是如此。①農(nóng)民一旦失去土地，很快就會陷入食不果腹的困境。所以，土地對于農(nóng)民來說極為重要。土地是其賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，肩負著生存的保障功能。

（二）農(nóng)民收入來源的保障

農(nóng)民與城市居民最大的不同在于，城市居民有固定的工作，有穩(wěn)定的收入，而農(nóng)民是依靠土地就業(yè)的，失去了土地，就意味著失業(yè)。但是當農(nóng)民失地后，農(nóng)民的身份并未發(fā)生實質(zhì)上的變化，也就出現(xiàn)了“農(nóng)村土地城市化，農(nóng)民并未市民化”的尷尬局而。農(nóng)民不僅失去了唯一的收入來源，而且由于受自身文化技術(shù)水平的限制，在城市中就業(yè)受阻極為常見。即使從理論的角度來說，土地承載不了社會保障的重要職責。但是在現(xiàn)實的社會生活中，土地卻承擔著這一重要功能。同時由于我國長期以來實行城鄉(xiāng)“二元體制”格局，享受社會保障權(quán)利的主體基本上是城市居民，農(nóng)民是無緣享受與城市居民同樣的各種社會保障權(quán)利的。②所以，當農(nóng)民失去土地后，他們會陷入一種尷尬的境地。一方而，他們失去了土地，沒有依歸；另一方而，他們又不能成為城市居民，享受不了政府給城市居民提供的保障。這種狀態(tài)不利于他們的發(fā)展，更不利于和諧社會的建設(shè)。

（三）農(nóng)民各項權(quán)利的基礎(chǔ)

土地不僅僅是農(nóng)民的生存的保障和收入的主要來源，農(nóng)民的各項權(quán)利的實現(xiàn)是以土地為基礎(chǔ)的。失地農(nóng)民不單失去了土地，實際上則是喪失了多種土地附屬權(quán)利，如土地承包權(quán)、土地經(jīng)營決策權(quán)、土地收益權(quán)和土地參與知情權(quán)等相關(guān)權(quán)利。缺少了土地的根基，附著在土地上的這些權(quán)利便無從談起。同時，“城鄉(xiāng)二元體制使得土地對農(nóng)民除承擔著生產(chǎn)對象和生產(chǎn)資料的角色外，還擔當著就業(yè)保障、最低生活保障及社會保障的功能角色，因此農(nóng)民失地對于農(nóng)民已經(jīng)不僅是土地這一生產(chǎn)資料的喪失，更嚴重的是生活保障、社會保障、就業(yè)保障等公民權(quán)利的喪失?！雹鄞送?，我們必須明白，政府對于農(nóng)民的糧食補貼或者是良種補貼都是建立在農(nóng)民有土地的基礎(chǔ)之上。所以失地農(nóng)民的這些權(quán)益被無形的剝奪了，甚至包括其他與土地有關(guān)的比如發(fā)展權(quán)、選舉權(quán)等。

二、原因：失地農(nóng)民權(quán)益受損

（一）土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷

我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等相關(guān)法律均對我國農(nóng)村土地所有權(quán)進行規(guī)定?！稇椃ā返?0條第1款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和白留地、白留山，也屬于集體所有?！薄睹穹ㄍ▌t》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。”《土地管理法》也有同《憲法》第10條和《民法通則》第74條相近似的條款，規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。表而上看農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰明確，但何為集體經(jīng)濟組織？農(nóng)民集體與農(nóng)民個人的法律關(guān)系如何界定？兩者的權(quán)利范圍有多大？諸多問題，法律都未作明確規(guī)定。由于相關(guān)法律沒有給出詳細界定，所以農(nóng)民集體變成了一個模糊化的概念。從法律上來說，農(nóng)民集體是土地的所有者，作為其個體的農(nóng)民享有土地的一切相關(guān)性權(quán)利?？墒菍嶋H上農(nóng)民卻少維護合法權(quán)益的路徑，沒有辦法明確其所對應(yīng)的權(quán)利。所以就形成了一種怪異現(xiàn)象：集體與個體所有權(quán)相分離。

（二）征地補償標準的缺陷

《土地管理法》第47條對土地征收的補償標準做出規(guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。④顯然，現(xiàn)行法律是以征用地的原用途以及征用土地的產(chǎn)值倍數(shù)作為征地補償標準，這種補償標準的缺陷顯而易見。其一，補償標準過低且為一次性貨幣補償，難以解決農(nóng)民的長期生計問題?，F(xiàn)行我國農(nóng)地征收補償大多都是采用一次性的貨幣補償方式，一次性的買斷農(nóng)民對土地的全部權(quán)益，對于征地部門來說是一件好事，因為這樣不僅付出的成本低、收益大，而且沒有后顧之憂；對于失地農(nóng)民來說則是對他們權(quán)利的剝奪，因為農(nóng)民相較于征地部門這個強大的公權(quán)力而言就是弱勢群體，一次性貨幣補償不能公平準確的衡量土地的全部權(quán)益。在農(nóng)民把補償款花光的情況下，其生活失去了后續(xù)保障。其二，征地補償未考慮到土地的增值部分。同一土地的不同利用會帶來土地的收益層級差。農(nóng)民對土地的利用是基于土地最天然最原始的功能，所以產(chǎn)生的收益也是最少的。但是一旦將土地轉(zhuǎn)做他用（如工商用途），土地收益就會大幅度增加。而征地標準僅按照被征收土地的原用途給予補償，這些增值收益只歸征用各方占有，失地農(nóng)民卻難以分享土地的增值收益，這是土地征用過程中最明顯的非等價交換，也是對農(nóng)民利益裸的剝奪。

（三）征地程序的缺陷

從目前的法律法規(guī)來看，農(nóng)地征收程序主要分為五個步驟，大致分為申請、審查、批準、公告、頒發(fā)使用證。雖然這規(guī)定有利于規(guī)范政府的征收行為，但是在實際的運用中還存在著很多弊端。其一，農(nóng)民不享有參與權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定：“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！睆脑摋l看，農(nóng)地征收的過程中賦予了農(nóng)民參與的權(quán)利，但是應(yīng)當注意到，這種權(quán)利的賦予是在征地補償方案確定后并且是做出公告以后，那么方案都已經(jīng)確定再給予農(nóng)民表達意見的權(quán)利是不是太晚了？這種權(quán)利的賦予又有何意義？19世紀英國政治家威廉?格拉德斯通有句名言：“遲到的正義是非正義”。同樣，遲到的權(quán)利便不再是權(quán)利。其二，缺乏嚴格的監(jiān)督機制，地方政府享有話語權(quán)。農(nóng)地征收程序中最大的問題就在于缺乏有效的監(jiān)督機制，地方政府既是土地征收的決定者，又是土地征收的執(zhí)行者，這種運動員與裁判員集于一身的特點，顯然容易造成政府角色錯位，侵害農(nóng)民利益。例如，《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施?！鞭r(nóng)民對補償標準有爭議的，不能交由第三方人民法院判決處理，只能由批準征收的人民政府裁決。人民政府作為農(nóng)民利益的對立而，很難想象其會做出損害自身利益而維護失地農(nóng)民利益的裁定。

三、路徑：完善相關(guān)路徑

（一）完善產(chǎn)權(quán)制度

《憲法>及其他相關(guān)法律均規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有。法律意義上的農(nóng)民集體本應(yīng)是明確而具體的，但根據(jù)我國現(xiàn)行法律，農(nóng)民集體尚不具備相應(yīng)的法律人格。⑤農(nóng)民集體在性質(zhì)上只屬于政策性概念，并不是法律上的主體。這就要法律上賦予農(nóng)民集體主體資格，明確界定農(nóng)民集體的范圍。

（二）完善征地補償制度

要維護土地征收的公正性，必須確定合理的易被接受的土地補償標準。毋庸置疑，我們必須提高征地補償標準。我們應(yīng)當廢除當前的產(chǎn)值倍數(shù)法補償標準。應(yīng)當按照市場價格計算，這樣才有公平性。土地評估機構(gòu)對土地作出正確評估，計算出合理的補償標準，切實維護失地農(nóng)民的合法經(jīng)濟權(quán)益。同時，我們可以通過立法確立一套統(tǒng)一的補償標準，使得農(nóng)民權(quán)益遭到損害時真正有法可依。此外，貨幣補償方式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代多元化的需要，我們可以采取分期的貨幣補償方式，同時可以采取土地使用權(quán)入股的補償安置方式。最后，我們可以采取就業(yè)安置補償。我們可以對失地進行職業(yè)技能培訓(xùn)，切實關(guān)懷他們的權(quán)益。

（三）完善征地程序

一直以來，我國的法律都有“重實體、輕程序”的不良傾向。然而，真正的司法公正并不是結(jié)果的正義而應(yīng)取決于程序上的公正，農(nóng)地征收亦不例外。土地征收應(yīng)該本著公開、參與和監(jiān)督的原則。當行政機關(guān)所為的行政行為侵犯公民的合法權(quán)益時，應(yīng)當允許公民享有知情權(quán)和參與權(quán)。土地征收權(quán)利人有權(quán)表達白己的意見，可以白己參與或者是推選代表人。補償方案必須告知土地征收權(quán)利人，并且要經(jīng)過民主協(xié)商才能確定。同時，國家土地管理部門應(yīng)當發(fā)揮監(jiān)督的作用，不單要強調(diào)事前監(jiān)督，事后監(jiān)督也很重要。國家土地管理部門應(yīng)該積極對征收地塊土地使用情況進行監(jiān)督，防止被征收地征而不用。最后，完善司法救濟程序，司法是維護社會公正的最后一道防線。土地征收是一種行政行為，如果政府作出的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，那么農(nóng)民是有權(quán)拿起法律的武器維護自己的合法權(quán)益。他們可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。對失地農(nóng)民進行法律援助，積極宣傳相應(yīng)的政策法規(guī)。對公共利益這一標準納入司法審查程序，增加透明性。同時對重大土地整理案件進行懲處，切實保障失地農(nóng)民權(quán)益。

注釋：

①曹燁城市化進程中失地農(nóng)民利益保護研究[D]遼寧大學(xué)，2012

②張建飛城市化進程中失地農(nóng)民社會保障機制的法學(xué)思考[J].政治與法律，2006（4）.

③馬曉亮.和諧社會視閣下的農(nóng)民失地問題研究一一以山西省沁水縣S鎮(zhèn)為研究個案[D].碩士學(xué)位論文，華中師范大學(xué)，2013.

第9篇：征收土地補償政策范文

在討論這個問題之前，我們首先應(yīng)該明確兩個問題：分割的客體即征地補償費的內(nèi)涵和農(nóng)地承包者參與征地補償費分割的理由。

一、征地價格在集體內(nèi)部分割的討論前提

（1）征地補償費的內(nèi)涵

按照《土地管理法》（1998年）的規(guī)定，征地補償費應(yīng)該屬于土地補償費與安置補助費之和，不包括地上物及青苗補償費。隨著我國征地制度改革的不斷深入，為了適應(yīng)我國現(xiàn)階段經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，我國關(guān)于征地的補償有了新的規(guī)定?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）已經(jīng)提出了“統(tǒng)一年產(chǎn)值標準” 和“區(qū)片綜合地價”的概念，國土資源部也相應(yīng)的出臺了《關(guān)于印發(fā)的通知》(國土資發(fā)[2004]238號)等一系列的文件，初步規(guī)范了征地補償標準的制定方法。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準是在一定區(qū)域范圍內(nèi)（以市、縣行政區(qū)域為主），綜合考慮被征收農(nóng)用地類型、質(zhì)量、等級、農(nóng)民對土地的投入以及農(nóng)產(chǎn)品價格等因素，以前三年主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價格為主要依據(jù)測算的綜合收益值。統(tǒng)一年產(chǎn)值標準是計算征地補償費用的主要依據(jù)。征地補償費用在統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地區(qū)位、當?shù)剞r(nóng)民現(xiàn)有生活水平和社會經(jīng)濟發(fā)展水平、原征地補償標準等因素確定相應(yīng)的土地補償費和安置補助費倍數(shù)進行計算。征地區(qū)片綜合地價（以下簡稱征地區(qū)片價）是指在城鎮(zhèn)行政區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，依據(jù)地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片并測算的征地綜合補償標準，原則上不含地上附著物和青苗的補償費。征地區(qū)片價測算范圍重點在土地利用總體規(guī)劃確定的城市、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，但各地可以根據(jù)征地需要和實際情況擴展到城市郊區(qū)或更大范圍。

（2）承包農(nóng)戶應(yīng)參與征地補償費分割的理由

《農(nóng)村土地承包法》的出臺推動了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化。這部法律使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)完全進入了法制化的軌道，推動了承包經(jīng)營權(quán)由債權(quán)性質(zhì)向物權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。具體表現(xiàn)在：《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)包括了對承包地占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利，其中流轉(zhuǎn)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式進行，并且流轉(zhuǎn)所得收益完全歸承包人，任何人不得侵占；承包人有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；耕地的承包期為30年，承包期內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)不得非法剝奪，可以依法繼承。通過以上的表現(xiàn)，我們可以明顯的得出這樣的結(jié)論：《農(nóng)村土地承包法》延續(xù)并提升了土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的進程，經(jīng)過《農(nóng)村土地承包法》的改造,土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)成為物權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種物權(quán)權(quán)利，在征收過程中得到相應(yīng)的補償就顯得順理成章。

二、征地補償費在集體與承包農(nóng)戶之間合理分割的討論

土地承包經(jīng)營權(quán)在土地征用時給予足夠的補償，這一點是有其法律依據(jù)的，《農(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定：“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償?！钡欠缮喜]有明確怎樣補償?！爆F(xiàn)在理論界主要有以下幾種觀點：

第一種觀點主張參照國有出讓土地中政府所得的純收益占土地成本價格的比例確定集體對征地價格的分成比例。

第二種是按照《土地管理法》中土地補償費與安置補助費的比例進行分配。法律規(guī)定征收農(nóng)地的補償包括三部分：土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。其中第三項與地價無關(guān)，前兩者構(gòu)成完整的征地價格，土地補償費可以理解為土地所有權(quán)的補償，安置補助費則可理解為對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的補償。例如，若土地補償費取最高倍10倍，與安置補助費兩者之和取最高倍數(shù)30倍，則可得安置補助費為20倍，即集體與承包經(jīng)營權(quán)人的分配比例為1:2。

第三種觀點：對于土地補償費，其中集體所得到的應(yīng)該是其每年所得的承包費的資本化，其余的部分全部歸承包經(jīng)營權(quán)人；對于安置補助費，是為了確保農(nóng)民失地后生活水平不降低，充分考慮土地的就業(yè)效用，社會保障功能效用而確定的，應(yīng)完全歸屬被征地農(nóng)民。

對于以上的觀點各有道理，但是筆者認為對于第一種觀點，它是以國有土地出讓為參照，這種觀點有其合理性，但是它并沒有考慮到農(nóng)村土地制度與國有土地制度之間的差別，尤其是按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地與國有土地相比在很多方面還受到相當多的限制，這種做法沒有做到具體問題具體分析，有生搬硬套的嫌疑。

對于第二種觀點，其政策性較強、有相關(guān)的法律支持，而且承包農(nóng)戶獲得的部分高于集體所獲得的部分，也是符合在實行永佃制時，通常田底權(quán)價格高于田面權(quán)價格的理論。（參見《中國大百科全書?經(jīng)濟學(xué)》的《永佃制》條）但是，這種方法有其局限性。首先，這種方法缺乏足夠的理論支持，因為集體土地所有權(quán)的主體是集體，集體所有制實質(zhì)上是一種共有制，是公有制的一種低級形式，這里的集體共有應(yīng)理解為按份共有，區(qū)別于“共同共有”，換句話說，即每個農(nóng)民都對本集體的土地享有一份所有權(quán)，所以，將相當于土地所有權(quán)補償?shù)耐恋匮a償費全部歸屬于集體是不公平的。

筆者基本贊同第三種觀點。這種觀點綜合考慮了我國農(nóng)村集體土地所有制的性質(zhì)和特點，同時又兼顧了土地對于農(nóng)民的社會保障功能，具有一定的合理性。

三、征地補償費在集體內(nèi)部的合理分割

首先從農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)看，承包農(nóng)戶已經(jīng)成為獨立于集體土地所有權(quán)主體外的土地承包經(jīng)營權(quán)主體，獨立地享有土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)收益。土地承包經(jīng)營權(quán)主體獨立于土地所有權(quán)主體，使征地時對土地承包經(jīng)營權(quán)主體進行單獨被償顯得非常必要。

再從農(nóng)地純收益的分配情況看，農(nóng)民在獲得其承包土地收益的同時，由于集體有權(quán)行使該組織的土地的受托管權(quán)，使其也享有一定的收益份額，也就是說農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體土地分別享有一定的所有權(quán)份額。集體經(jīng)濟組織對于集體土地所有權(quán)享有的份額表現(xiàn)在其作為發(fā)包方，每年要向承包方收取一定數(shù)額的承包費，而剩余的農(nóng)地收益則完全歸承包方自己支配。國家征收集體土地給予一次性補償?shù)膶嵸|(zhì)是對集體土地所有權(quán)的補償，按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟理論的觀點，這個價格相當于該宗地所有權(quán)的交易價格，只是這里所有權(quán)的變更具有一定的強制性和公益性，其交換價格與市場上討價還價確定的價格相比更加理性，同時這個價格不同于該宗地農(nóng)用地屬性的所有權(quán)價格，也不同于其建設(shè)用地屬性的所有權(quán)價格，而是依據(jù)前面提到的“統(tǒng)一年產(chǎn)值標準”或“區(qū)片綜合地價”而確定的。按照上面的分析，集體只能從這個征地價格中獲得相當于其每年向農(nóng)民收取的承包費的資本化部分，剩余的部分應(yīng)完全歸農(nóng)地承包者使用，這個剩余的部分分配給農(nóng)地承包者的實質(zhì)就是征地過程中對于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的補償，在一定程度上體現(xiàn)了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的貨幣價值。當然這里的補償并不是單純的指貨幣安置，而是指這部分的受益者為農(nóng)地的承包者，它可以包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種途徑。

應(yīng)該明確的是，這里的征地補償費是國家征收集體土地時給予的所有補償之和（除地上物和青苗補償），至于怎樣確定合理的土地補償標準，這也是一個討論的焦點，但屬于另外的命題，在這里我們姑且不去討論，總之這個補償價格要保障以下兩個條件：“不降低被征地農(nóng)民的生活水平”和“同地同價”。

對于集體內(nèi)的未承包土地，由于這些地塊由集體經(jīng)濟組織直接經(jīng)營，因此該集體經(jīng)濟組織應(yīng)獲得與其過去每年的純收益額資本化相當?shù)恼鞯匮a償費，同時，農(nóng)民獲得的部分應(yīng)為總的土地補償費減掉該集體經(jīng)濟組織應(yīng)得的補償費的剩余部分。按照農(nóng)民等額占有集體土地的原則，再將這個剩余的部分平均的分配給該集體經(jīng)濟組織的所有成員。

當然，這里提到的農(nóng)地純收益并不是其實際的收益，而是農(nóng)地的客觀收益，它排除了由于經(jīng)營水平、種植品種選擇等人為因素的影響，同時還要剔除工農(nóng)業(yè)“剪刀差”等的負面影響，使這個純收益的確定能夠真正體現(xiàn)農(nóng)地的收益價值。

這里的分割方法除了以上的理論依據(jù)外，還有相應(yīng)的法律支持。我國《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置的人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當加強對安置補助費使用情況的監(jiān)督?！蓖瑫r，由于農(nóng)村承包地征收補償費用分配糾紛問題的增多，維護農(nóng)民土地權(quán)益成為焦點問題，最高人民法院于2005年7月29日并于同年9月1日起實施的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》針對不同性質(zhì)的補償費用做出了具體規(guī)定，同時指出集體經(jīng)濟組織成員請求支付土地補償費應(yīng)予支持。

根據(jù)土地管理法及其實施條例的規(guī)定，結(jié)合土地征收補償費用的不同性質(zhì)，《解釋》第二十二條至第二十四條規(guī)定：

1、承包地被依法征收的承包方請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗補償費用的，應(yīng)予支持；

2、放棄統(tǒng)一安置的家庭承包方，請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的安置補助費的，應(yīng)予支持，但需要統(tǒng)一安置的承包方，請求發(fā)包方給付安置補助費的，不予支持；

3、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組經(jīng)民主議定程序決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費，征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。

四、結(jié)論

通過以上的分析，筆者認為在征地補償費的分割中，集體應(yīng)當?shù)玫降氖瞧涿磕陸?yīng)得收益的資本化部分，扣除這部分之后的全部征地補償費應(yīng)該足額分配給承包農(nóng)戶。

（作者單位：廊坊市國土資源局安次區(qū)分局）

參考文獻：

周 誠：《農(nóng)地征用中的公正補償》，2003年9月2日《中國經(jīng)濟時報》第5版。

蔡運龍、俞風(fēng)慶：《中國耕地問題的癥結(jié)與治本之策》，《中國土地科學(xué)》，2004年第3期。

瞿同祖：《中國法律與中國社會》，中華書局1981年版，第2頁

省略 ，農(nóng)業(yè)部信息中心，2004年9月23日

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（2002年）