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第二條 本細則適用于四川省行政區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田保護區(qū)的劃定、保護和監(jiān)督管理。
第三條 縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將基本農(nóng)田保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃,并列入政府目標管理。
縣級以上人民政府土地管理部門和同級農(nóng)業(yè)行政主管部門按照國務(wù)院《基本農(nóng)田保護條例》和本細則的規(guī)定以及本級人民政府規(guī)定的職責(zé),負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田的保護管理工作。
鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田保護管理工作。
第四條 編制基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)基本農(nóng)田的地理位置、自然條件,以土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)資源調(diào)查區(qū)劃為依據(jù),并與城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。
第五條 省土地管理部門和省農(nóng)業(yè)行政主管部門會同其他有關(guān)部門根據(jù)國務(wù)院基本農(nóng)田保護規(guī)劃,編制全省基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃,經(jīng)省人民政府審查同意后,報國務(wù)院批準。
縣級以上人民政府土地管理部門和同級農(nóng)業(yè)行政主管部門會同其他有關(guān)行政主管部門根據(jù)上一級人民政府的基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃,編制本行政區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃,經(jīng)本級人民政府審查同意后,報上一級人民政府批準。
鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)縣級人民政府的基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃編制本行政區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃,報縣級人民政府批準。
第六條 全省基本農(nóng)田保護面積不得低于1994年耕地面積的80%。
省人民政府根據(jù)全省實際,確定基本農(nóng)田的布局安排,并向市(州)人民政府和地區(qū)行政公署下達基本農(nóng)田保護的數(shù)量指標;市(州)人民政府或地區(qū)行政公署逐級下達到縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府,并落實到村社。
第七條 下列耕地原則上應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護區(qū):
(一)國務(wù)院有關(guān)行政主管部門和縣級以上人民政府批準確定的糧、棉、油和名、優(yōu)、特、新農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地;
(二)平原和丘陵一、二臺土的水田和旱地;
(三)大、中城市蔬菜基地;
(四)農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)和良種繁育基地。
第八條 基本農(nóng)田保護區(qū)的基本農(nóng)田按兩級劃分:
(一)高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田,有良好水利與水土保持設(shè)施的耕地,經(jīng)過治理改造和正在按計劃實施治理改造的中低產(chǎn)田,以及長期不得占用的耕地,劃為一級基本農(nóng)田;
(二)生產(chǎn)條件較好、產(chǎn)量較高、規(guī)劃期內(nèi)不得占用的耕地,劃為二級基本農(nóng)田。
第九條 基本農(nóng)田保護區(qū)的劃區(qū)定界工作,以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位進行,由縣級人民政府土地管理部門會同同級農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實施。
基本農(nóng)田保護區(qū)劃定后,由市(州)人民政府、地區(qū)行政公署或其委托的有關(guān)行政主管部門組織驗收。驗收結(jié)果報省土地管理部門和省農(nóng)業(yè)行政主管部門備案。
第十條 基本農(nóng)田一經(jīng)劃定,任何單位和個人不得擅自改變或占用。國家和省能源、交通、水利等重點建設(shè)項目選址確實無法避開基本農(nóng)田保護區(qū),需要占用基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕地的,必須依照土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的審批程序和審批權(quán)限向縣級以上人民政府土地管理部門提出申請,經(jīng)同級農(nóng)業(yè)行政主管部門簽署意見后,報縣級以上人民政府批準,發(fā)給《基本農(nóng)田占用許可證》。
第十一條 占用基本農(nóng)田按下列規(guī)定審批:
(一)占用二級基本農(nóng)田3畝以下(“以下”含本數(shù),下同)的,由縣級人民政府批準;
(二)占用二級基本農(nóng)田3畝以上10畝以下的,由市(州)人民政府或地區(qū)行政公署批準(其中,成都市和重慶市人民政府可以審批占用3畝以上20畝以下的二級基本農(nóng)田);
(三)占用二級基本農(nóng)田10畝以上(成都市和重慶市占用20畝以上)1000畝以下、一級基本農(nóng)田500畝以下的,由省人民政府批準;
(四)占用二級基本農(nóng)田1000畝以上、一級基本農(nóng)田500畝以上的,由國務(wù)院批準。
第十二條 非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕地的,除依照土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定進行補償、安置外,由用地單位或個人負責(zé)開墾與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。沒有條件開墾或者開墾不符合規(guī)定的,依照下列標準繳納或者補足占用基本農(nóng)田保護區(qū)耕地造地費(以下簡稱耕地造地費):
(一)一級基本農(nóng)田每畝按征地費(包括土地補償費、青苗和附著物補償費、安置補償費,下同)的2倍計算;
(二)二級基本農(nóng)田每畝按征地費的1倍計算。
第十三條 小型水利工程、人畜飲水工程等直接為農(nóng)業(yè)服務(wù)的工程項目,以及占用基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的菜地,已按國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金的,免繳耕地造地費。以國家投資為主興建的能源、交通、通訊、水利、國防軍工等大中型建設(shè)項目,經(jīng)國務(wù)院批準,可以免繳耕地造地費。
第十四條 耕地造地費由批準用地的縣級以上人民政府土地管理部門負責(zé)收取。對收取的費用,按省、市(地、州)各20%,縣(市、區(qū))60%的比例分配,并交當(dāng)?shù)刎斦m梼Υ妫瑢m椨糜诨巨r(nóng)田的開墾、建設(shè)和中低產(chǎn)田的改造,以及基本農(nóng)田的劃定和保護管理工作。耕地造地費由土地管理部門和農(nóng)業(yè)行政主管部門各按50%的比例安排使用。
耕地造地費的具體收取、使用和管理辦法,由省土地管理部門和農(nóng)業(yè)行政主管部門會同省財政、物價行政主管部門另行規(guī)定。
第十五條 縣級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)省制定的基本農(nóng)田地力分等定級標準和當(dāng)?shù)貙嶋H情況,制定當(dāng)?shù)氐牡亓Ψ值榷夀k法,由其農(nóng)業(yè)行政主管部門會同土地管理部門組織實施,對基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕地地力分等定級,并建立檔案。
第十六條 鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對其經(jīng)營的基本農(nóng)田增施有機肥,保持和培肥地力。在土地承包期間,地力升級的,由集體經(jīng)濟組織給予獎勵;地力降級的,由經(jīng)營者予以賠償。
第十七條 在使用、保護和管理基本農(nóng)田中,有下列情形之一的,由縣級以上人民政府土地管理部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門給予表彰獎勵:
(一)合理利用耕地成績顯著的;
(二)對開發(fā)土地資源,保護耕地有重大貢獻的;
(三)積極檢舉揭發(fā)亂占濫用耕地、破壞耕地行為的。
第十八條 違反本細則規(guī)定,由土地管理部門或農(nóng)業(yè)行政主管部門依照土地管理法律、法規(guī)和國務(wù)院《基本農(nóng)田保護條例》的規(guī)定處理。
第一條為了加強對本市基本農(nóng)田的保護和管理,促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》和有關(guān)法律、法規(guī),結(jié)合本市實際情況,制定本條例。
第二條本條例所稱基本農(nóng)田,是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求,依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。本條例所稱基本農(nóng)田保護區(qū),是指對基本農(nóng)田實行特殊保護而依照法定程序劃定的區(qū)域。
第三條本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田保護區(qū)的規(guī)劃、劃定、保護和監(jiān)督管理工作。
第四條各級人民政府應(yīng)當(dāng)把基本農(nóng)田保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃,并組織實施。
第五條本市對基本農(nóng)田實行特殊保護。建設(shè)項目必須節(jié)約使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用其他耕地的,不得占用基本農(nóng)田。
第六條各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對基本農(nóng)田保護工作的領(lǐng)導(dǎo)。市和區(qū)、縣土地行政主管部門和農(nóng)業(yè)行政主管部門按照本條例和本級人民政府規(guī)定的職責(zé)分工,負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田保護管理工作。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田保護管理工作。
第七條鼓勵單位和個人進行基本農(nóng)田開發(fā),其合法權(quán)益受法律保護。
第八條任何單位和個人都有保護基本農(nóng)田的義務(wù),并有權(quán)對侵占、破壞基本農(nóng)田以及其他違反本條例的行為進行檢舉、控告。在基本農(nóng)田保護工作中取得顯著成績的單位和個人,由各級人民政府給予獎勵。
第二章規(guī)劃和劃定
第九條市和區(qū)、縣人民政府在編制土地利用總體規(guī)劃時,應(yīng)當(dāng)將基本農(nóng)田保護作為規(guī)劃的內(nèi)容,明確基本農(nóng)田保護的布局安排、數(shù)量指標和質(zhì)量要求。區(qū)、縣和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)確定基本農(nóng)田保護區(qū)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)將基本農(nóng)田保護區(qū)落實到具體地塊。
第十條本市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占國務(wù)院確定的本市行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的百分之八十以上,具體數(shù)量指標由市人民政府根據(jù)土地利用總體規(guī)劃分解下達。本市各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,確保土地利用總體規(guī)劃確定的各自行政區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田的數(shù)量不減少。
第十一條下列耕地劃入基本農(nóng)田保護區(qū):
(一)國務(wù)院有關(guān)主管部門和市人民政府批準確定的糧、棉、油和名、優(yōu)、特、新農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地;
(二)高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)田,有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地,經(jīng)過治理、改造和正在實施改造計劃的中低產(chǎn)田;
(三)蔬菜生產(chǎn)基地;
(四)農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田以及農(nóng)作物良種繁育基地。
第十二條基本農(nóng)田保護區(qū)的劃區(qū)定界工作,以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為單位進行,由區(qū)、縣人民政府土地行政主管部門會同農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實施。
第十三條劃定的基本農(nóng)田保護區(qū),由區(qū)、縣人民政府設(shè)立保護標志,予以公告,由區(qū)、縣土地行政主管部門建立檔案并抄送同級農(nóng)業(yè)行政主管部門。
任何單位和個人不得破壞或者擅自改變基本農(nóng)田保護區(qū)標志
第十四條劃定基本農(nóng)田保護區(qū)時不得擅自改變承包者的承包經(jīng)營權(quán)。
第三章保護和管理
第十五條各級人民政府應(yīng)當(dāng)將基本農(nóng)田的保護和管理納入領(lǐng)導(dǎo)任期目標責(zé)任制。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)與村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂基本農(nóng)田保護責(zé)任書。村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法負責(zé)其所有的基本農(nóng)田的保護工作。基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地承包者是該農(nóng)田的保護人。
第十六條市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立基本農(nóng)田保護監(jiān)督檢查制度,定
期組織土地行政主管部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門和其他有關(guān)部門對基本農(nóng)田保護情況進行檢查,并將檢查情況書面報告上一級人民政府。被檢查的單位和個人應(yīng)當(dāng)如實提供有關(guān)情況和資料。
第十七條基本農(nóng)田保護區(qū)一經(jīng)劃定,任何單位和個人不得擅自改變或者
占用。國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點建設(shè)項目選址確實無法避開基本農(nóng)田保護區(qū),需要占用基本農(nóng)田,涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者征用土地的,由市人民政府報經(jīng)國務(wù)院批準。
第十八條經(jīng)國務(wù)院批準占用農(nóng)田的,本市各級人民政府應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院
的批準文件修改土地利用總體規(guī)劃,并補充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田。占用單位應(yīng)當(dāng)按照占多少、墾多少的原則,負責(zé)開墾與所占用基本農(nóng)田的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?;沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的,應(yīng)當(dāng)按照本條例的規(guī)定繳納耕地開墾費。
占用基本農(nóng)田的單位應(yīng)當(dāng)按照區(qū)、縣人民政府的要求,將所占用基本農(nóng)田耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。
第十九條耕地開墾費由市和區(qū)、縣土地行政主管部門負責(zé)收取,上繳財政部門管理。耕地開墾費必須??顚S?,用于新的基本農(nóng)田的開墾、建設(shè)和中低產(chǎn)田的改造,不得挪作他用。其使用計劃,由農(nóng)業(yè)行政主管部門會同土地行政主管部門編制,經(jīng)同級財政部門審核,報同級人民政府批準,使用情況由審計部門進行審計監(jiān)督。新的基本農(nóng)田的開墾、建設(shè)和中低產(chǎn)田的改造,由區(qū)、縣土地行政主管部門和同級農(nóng)業(yè)行政主管部門按照各自的職責(zé)分工組織實施。
第二十條耕地開墾費的標準為每平方米十元至二十元。耕地開墾費的收取使用管理辦法,由市人民政府制定。
第二十一條禁止任何單位和個人閑置、荒蕪基本農(nóng)田。經(jīng)國務(wù)院批準的重點建設(shè)項目占用基本農(nóng)田的,滿一年不使用而又可以耕種并收獲的,應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅基本農(nóng)田的集體或者個人恢復(fù)耕種,也可以由用地單位組織耕種;一年以上未動工建設(shè)的,應(yīng)當(dāng)按照每平方米五元至十元的標準,向土地行政主管部門繳納閑置費;連續(xù)二年未使用的,經(jīng)國務(wù)院批準,由市或者區(qū)、縣人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)。該幅國有土地應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復(fù)耕種,重新劃入基本農(nóng)田保護區(qū)。承包經(jīng)營基本農(nóng)田的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的,原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同,收回發(fā)包的基本農(nóng)田。
第二十二條在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)禁止下列行為:
(一)建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物;
(二)挖塘養(yǎng)魚和發(fā)展林果業(yè);
(三)排放有毒有害的廢水、廢氣、廢渣;
(四)其他損害基本農(nóng)田的行為。
第二十三條各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對其經(jīng)營的基本農(nóng)田興修水利,保持水土,防止耕地沙化、鹽漬化,增施有機肥料,堅持秸桿還田,合理使用化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用化學(xué)物質(zhì),大力發(fā)展無公害生產(chǎn),改良土壤,提高地力。
第二十四條各級農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立基本農(nóng)田地力與施肥效益長
期定位監(jiān)測網(wǎng)點,定期向本級人民政府提出基本農(nóng)田地力狀況變化報告以及相應(yīng)的地力保護措施,并在基本農(nóng)田的營養(yǎng)分析、肥力測定、配方施肥等方面提供指導(dǎo)和服務(wù)。
第二十五條市農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同市環(huán)境保護行政主管部門對基
本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕地環(huán)境污染進行監(jiān)測與評價,并定期向市人民政府提出環(huán)境質(zhì)量與發(fā)展趨勢的報告。
第二十六條向基本農(nóng)田保護區(qū)提供的肥料和作為肥料的城市垃圾、污泥
等,必須符合國家有關(guān)標準。
第二十七條因發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件,造成或者可能造成基本農(nóng)
田環(huán)境污染事故的,當(dāng)事人必須立即采取措施處理,并向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護行政主管部門和農(nóng)業(yè)行政主管部門報告,接受調(diào)查處理。
第二十八條經(jīng)批準在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕地上興建國家和本市重點項目
的,必須遵守國家有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境保護管理的規(guī)定。在建設(shè)項目環(huán)境影響報告書中,應(yīng)當(dāng)有基本農(nóng)田環(huán)境保護方案。環(huán)境保護行政主管部門在審批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書時,應(yīng)當(dāng)征得同級農(nóng)業(yè)行政主管部門對基本農(nóng)田環(huán)境保護方案的同意。
第四章法律責(zé)任
第二十九條有下列行為之一的,依照《中華人民共和國土地管理法》和
《*市土地管理條例》的有關(guān)規(guī)定予以處理:
(一)未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準,非法占用基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕地的;
(二)無權(quán)批準征用、使用基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕地的單位或者個人非法批準占用的;
(三)超越批準權(quán)限非法批準占用基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕地的;
(四)買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕地的。
第三十條違反本條例第二十二條第(一)項、第(二)項、第(四)項規(guī)定,
毀壞種植條件的,由市或者區(qū)、縣土地行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理,恢復(fù)種植條件,處占用基本農(nóng)田的耕地開墾費一倍至二倍的罰款;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。
第三十一條違反本條例第二十二條第(三)項規(guī)定的,由環(huán)境保護行政主
管部門依照環(huán)境保護的有關(guān)法律、法規(guī)予以處罰。
第二條 免繳耕地造地費的范圍
(一)占用基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的菜地,已按照國家有關(guān)規(guī)定繳納了新菜地開發(fā)建設(shè)基金的,免繳耕地造地費。
(二)以國家或省投資為主興建的重點建設(shè)項目(以國家計委或省計委的文件為準)免繳耕地造地費。具體包括:能源建設(shè)項目(煤炭、石油、天然氣、電力等)、交通建設(shè)項目(鐵路、公路、機場、港口、碼頭等)、水利建設(shè)項目(水庫、水力發(fā)電工程、防洪灌溉、江河治理工程等)和國防軍工建設(shè)項目(軍事設(shè)施用地、軍事工業(yè)項目用地等)。
第三條 減繳耕地造地費的范圍及標準
除前條所列免繳項目外,國家或省下達的其他重點建設(shè)項目(以國家計委或省計委的文件為準)減繳耕地造地費。減繳標準如下:
(一)人均耕地1畝以下(以統(tǒng)計數(shù)據(jù)為準)的地區(qū),耕地造地費減繳40%;
(二)人均耕地1畝以上(以統(tǒng)計數(shù)據(jù)為準)的地區(qū),耕地造地費減繳60%;
(三)化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)性建設(shè)項目不按(一)、(二)項計,耕地造地費減繳80%。
第四條 減免耕地造地費必須依法報經(jīng)省人民政府或國務(wù)院審批同意后,方可有效。
減免耕地造地費審批程序是:
(一)凡屬經(jīng)省人民政府審批占用基本農(nóng)田的,用地單位應(yīng)將減免耕地造地費書面申請、豫土〔1995〕138號文件所列文本圖件隨建設(shè)項目用地審報材料,一并報送省土地管理局;凡屬經(jīng)市地級以下人民政府審批占用基本農(nóng)田的,用地單位應(yīng)將減免耕地造地費書面申請和豫土〔1995〕138號文所列文本圖件報送省土地管理局。
(二)省土地管理局應(yīng)當(dāng)依據(jù)本辦法的規(guī)定,對減免耕地造地費的申請?zhí)岢鰰鎸彶橐庖?,報省人民政府批準后,方可減免。
按照國家有關(guān)規(guī)定,須報國務(wù)院審批的,由省土地管理局提出初審意見后經(jīng)省人民政府上報。
一、檢查依據(jù)
(一)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國統(tǒng)計法》;《基本農(nóng)田保護條例》、《土地調(diào)查條例》。
(二)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)〔〕28號)、《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔〕31號)。
(三)國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《省級政府耕地保護責(zé)任目標考核辦法》的通知(〔〕52號,以下簡稱《考核辦法》)。
二、組織機構(gòu)
國土資源部會同農(nóng)業(yè)部、國家統(tǒng)計局負責(zé)研究耕地保護責(zé)任目標履行情況檢查的重大事項。國土資源部下設(shè)辦公室,負責(zé)檢查工作組織實施、綜合協(xié)調(diào)和日常事務(wù)等工作。
各派駐地方的國家土地督察局負責(zé)督促檢查省級及計劃單列市人民政府耕地保護責(zé)任目標落實情況。
三、檢查內(nèi)容
(一)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,檢查各?。▍^(qū)、市)政府耕地保護目標責(zé)任制的落實情況以及實際耕地和基本農(nóng)田面積變化情況;
(二)依據(jù)土地利用計劃有關(guān)規(guī)定,檢查年度土地利用計劃的執(zhí)行情況;
(三)依據(jù)基本農(nóng)田保護有關(guān)規(guī)定,檢查涉及基本農(nóng)田的規(guī)劃調(diào)整、占用和補劃數(shù)量、質(zhì)量、程序及政策措施落實等情況;
(四)依據(jù)耕地占補平衡有關(guān)規(guī)定,檢查非農(nóng)建設(shè)經(jīng)依法批準占用耕地后補充耕地數(shù)量、質(zhì)量、程序及政策措施落實等情況;
(五)依據(jù)《考核辦法》,檢查各?。▍^(qū)、市)政府耕地保護責(zé)任目標年度履行情況的自查情況。
四、檢查步驟
(一)省級人民政府組織自查。
2008年6月底前,各?。▍^(qū)、市)政府結(jié)合本地實際,完成本行政區(qū)域內(nèi)*年度履行耕地保護責(zé)任目標情況的自查工作,向國務(wù)院報告。
(二)國土資源部會同農(nóng)業(yè)部、國家統(tǒng)計局組織抽查。
國土資源部會同農(nóng)業(yè)部、國家統(tǒng)計局以*年度土地利用變更調(diào)查的實際耕地面積、基本農(nóng)田面積、實際新增建設(shè)用地面積數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),結(jié)合各?。▍^(qū)、市)自查報告、派駐地方的國家土地督察局專項報告和與耕地保護相關(guān)工作分析報告作綜合性分析,研究確定抽查的重點地區(qū),7月底前完成抽查工作,形成重點地區(qū)抽查分析報告。
(三)向國務(wù)院呈報目標履行情況檢查報告。
根據(jù)各省(區(qū)、市)政府的自查報告和重點地區(qū)抽查分析報告,國土資源部會同農(nóng)業(yè)部、國家統(tǒng)計局進行綜合匯總,對存在突出問題的地區(qū)或省份進行綜合分析,提出意見,形成*年度履行情況檢查報告,8月底前呈報國務(wù)院。
(四)檢查結(jié)果通報。
呈報國務(wù)院的省級政府耕地保護責(zé)任目標年度履行情況檢查報告經(jīng)國務(wù)院同意后,由國土資源部會同農(nóng)業(yè)部、國家統(tǒng)計局將各?。▍^(qū)、市)政府目標履行情況檢查結(jié)果進行通報,責(zé)成存在問題的地區(qū)限期進行整改。
五、檢查結(jié)果的處理
為進一步加強我縣采煤塌陷地治理工作,促進資源開發(fā)和環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展,現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下:
一、提高對采煤塌陷地治理工作重要性的認識
我縣煤炭儲量26億噸,含煤面積200平方公里,占全縣總土地面積的21%。現(xiàn)有礦井5對,年產(chǎn)煤炭1000萬噸,隨著煤炭開采能力的不斷擴大,采煤塌陷地問題日趨突出。目前全縣因采煤造成的塌陷地累計已達6000多畝,且以每年2000畝的速度增加。大量地表交通道路、水利灌溉和地下水資源遭受不同程度的損壞和污染,對生態(tài)環(huán)境帶來嚴重破壞。同時大量農(nóng)民失去賴以生存的土地,成為影響社會穩(wěn)定的不良因素。各有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、部門,一定要從全面落實科學(xué)發(fā)展觀、維護人民群眾根本利益、促進全縣改革發(fā)展穩(wěn)定大局的高度,充分認識做好采煤塌陷地治理工作的重要性,進一步增強緊迫感和責(zé)任感,加大工作力度,強化治理措施,切實把這項工作抓緊抓好,抓出成效。
二、堅持因地制宜,科學(xué)治理采煤塌陷地
根據(jù)《縣礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃》和《縣土地復(fù)墾規(guī)劃》,結(jié)合實際,抓緊科學(xué)編制塌陷地治理規(guī)劃,報市政府批準后實施。
縣國土資源局要根據(jù)土地開發(fā)復(fù)墾規(guī)劃,結(jié)合市政府下達的任務(wù)目標,結(jié)合各礦區(qū)實際情況,逐年編制塌陷地治理計劃,并分解下達到各復(fù)墾義務(wù)人。治理工作要從實際出發(fā),區(qū)別主次先后和輕重緩急。
在組織塌陷地治理中,要堅持因地制宜、科學(xué)管理,實施綜合開發(fā),實現(xiàn)綜合效益。要按國家規(guī)定,對塌陷地治理實行項目管理。采煤塌陷地治理項目由縣國土資源局組織實施。凡是已經(jīng)穩(wěn)沉的塌陷地區(qū),要作為一個項目綜合規(guī)劃設(shè)計。治理工作要堅持種、養(yǎng)、建、游一體布局,生態(tài)措施與工程措施并舉,環(huán)境面貌、生態(tài)條件與生產(chǎn)建設(shè)統(tǒng)籌安排。塌陷地平均深度不超過1.5米,且非常年積水的采煤塌陷地,一般應(yīng)在塌陷穩(wěn)沉后兩年內(nèi)治理為農(nóng)用地;塌陷平均深度超過1.5米或不超過1.5米且常年積水的采煤塌陷地,應(yīng)在塌陷穩(wěn)沉后三年內(nèi)按照綜合開發(fā)、經(jīng)濟合理的原則,治理恢復(fù)到可利用狀態(tài)。
三、加大投入,加快采煤塌陷地治理步伐
按照《省地質(zhì)環(huán)境保護條例》和國家、省、市有關(guān)文件精神,按照“誰開發(fā)誰保護,誰破壞誰治理”的原則,有關(guān)部門要督促復(fù)墾義務(wù)人依法履行復(fù)墾義務(wù),沒有條件復(fù)墾或復(fù)墾經(jīng)驗達不到要求的義務(wù)人應(yīng)繳納復(fù)墾費。塌陷基本農(nóng)田的復(fù)墾費繳納標準,按《省基本農(nóng)田保護條例》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行;塌陷非基本農(nóng)田的,復(fù)墾費繳納標準按《省實施〈中華人民共和國煤炭法〉辦法》的有關(guān)規(guī)定,原則上按不低于耕地開墾費的標準收取。
為了貫徹執(zhí)行市政府文件精神,進一步加強土地管理,切實保護耕地資源,強化土地監(jiān)察執(zhí)法,深入開展創(chuàng)建“土地管理模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基本農(nóng)田保護模范村”活動,努力開創(chuàng)依法管地、用地的新局面。根據(jù)市有關(guān)指示精神,現(xiàn)對創(chuàng)建工作提出如下實施方案:
一、充分認識開展創(chuàng)建“土地管理模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基本農(nóng)田保護模范村”活動的重要意義
開展創(chuàng)建“土地管理模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基本農(nóng)田保護模范村”活動是新形勢下加強土地管理,強化土地執(zhí)法工作,切實保護耕地和基本農(nóng)田,促進依法行政的重要舉措,對于提高廣大干部群眾對土地管理工作重要性的認識,增強土地法制觀念,依法合理利用土地,強化監(jiān)督檢查,規(guī)范土地市場行為,建立良好的土地管理秩序,有著積極的推動作用。因此,各村、各部門要統(tǒng)一思想,充分認識到開展創(chuàng)建活動既是上級政府賦予我們的重要職責(zé),也是我鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和土地管理的自身需要,切實增強開展創(chuàng)建工作的主動性和自覺性。
二、準確把握開展創(chuàng)建活動的主要目標和工作重點
創(chuàng)建“土地管理模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基本農(nóng)田保護模范村”的具體目標是:國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作全面加強,土地管理責(zé)任全面落實,全鎮(zhèn)土地管理秩序明顯好轉(zhuǎn);被征地農(nóng)民合法權(quán)益保障到位;全鎮(zhèn)違法用地明顯下降,無重大土地違法案件,無占用基本農(nóng)田的違法行為,無越級上訪和赴省進京上訪;我鎮(zhèn)創(chuàng)建為市“土地管理模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。
創(chuàng)建土地管理模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作重點是:強化耕地保護,加大土地復(fù)墾整理力度,建立土地違法案件“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處”機制,保障被自地農(nóng)民合法權(quán)益,及進、就地化解各類土地矛盾,堅決杜絕赴省進京上訪。主要措施是:廣泛開展村組干部國土資源法律法規(guī)培訓(xùn);將創(chuàng)建工作納入對村居組雙文明百分賽考核內(nèi)容,層層落實工作責(zé)任;建立村組土地監(jiān)察信息員隊伍,組織開展土地聯(lián)合巡查,將違法用地行為消除在萌芽狀態(tài);嚴格執(zhí)行征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障制度;堅持土地屬地管理,落實工作多樣性保責(zé)任制,依法、及時、就地處理各類土地矛盾。
創(chuàng)建基本農(nóng)田保護模范村的工作重點是:根據(jù)《基本農(nóng)田保護條例》等法律法規(guī),落實各項保護措施,堅守耕紅線,杜絕違法違規(guī)用地,確?;巨r(nóng)田面積不減少,質(zhì)量不降低;主要措施是:村、組干部對創(chuàng)建工作高度重視,分工明確,責(zé)任落實;嚴格執(zhí)行基本農(nóng)田“五不準”制度,基本農(nóng)田保護責(zé)任落實到戶;返還村組征地補償款在規(guī)定時間內(nèi)發(fā)放到位,及時處理各類土地矛盾。
三、認真落實創(chuàng)建工作措施
1、深入開展土地法制宣傳教育活動,要將創(chuàng)建“土地管理模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、基本農(nóng)田保護模范村”活動的宣傳納入“五五”普法的重要內(nèi)容,通過各種形式,大力宣傳創(chuàng)建活動的意義、目標和要求,把廣大干部群眾的思想認識統(tǒng)一到嚴格執(zhí)法上來,進一步增強依法批地、管地、用地的自覺性,為開展創(chuàng)建活動夯實思想基礎(chǔ)。
2、切實加強土地執(zhí)法的基礎(chǔ)建設(shè)。從國土分局抽調(diào)人員,以工作片為單位組建土地監(jiān)察網(wǎng)絡(luò),充分發(fā)揮土地監(jiān)察員和土地信息員的作用,進行多層次、多方位的監(jiān)察,加強部門配合,村建、司法、監(jiān)察等部門要明確專人,協(xié)助土地執(zhí)法工作,不斷提高廣大土地監(jiān)察人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì),努力建設(shè)一支思想正、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)硬的土地執(zhí)法隊伍。
3、堅持不懈地開展土地執(zhí)法監(jiān)察巡查活動。國土分局局長為本轄區(qū)動態(tài)巡查第一責(zé)任人。積極開展土地執(zhí)法監(jiān)察巡查活動,堅決杜絕違法批地、管地現(xiàn)象,及時發(fā)現(xiàn),制止和糾正單位和各人的土地違法行為。
四、切實加強對創(chuàng)建工作的領(lǐng)導(dǎo)
二、各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府對經(jīng)省人民政府批準的《大余縣土地利用總體規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)確定的本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積負責(zé),各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長為第一責(zé)任人。
三、縣國土資源局會同縣農(nóng)業(yè)局、縣統(tǒng)計局等有關(guān)部門根據(jù)《規(guī)劃》確定的相關(guān)指標和生態(tài)退耕、自然災(zāi)害、占補平衡等實際情況,每年對各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積提出考核指標建議,報經(jīng)縣政府批準后下達,作為各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府耕地保護責(zé)任目標。
四、耕地保護責(zé)任目標考核遵循客觀、公正、公開的原則。從2**年起,縣政府每年對各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府考核一次,考核年度為上年11月1日至本年10月31日??己说臉藴适牵?/p>
(一)各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量不得低于縣政府下達的耕地保有量考核指標。
(二)各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田保護面積不得低于縣政府下達的基本農(nóng)田保護面積考核指標。
(三)各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政區(qū)域內(nèi)各類非農(nóng)建設(shè)經(jīng)依法批準占用耕地和基本農(nóng)田后,補充的耕地和基本農(nóng)田的面積與質(zhì)量不得低于已占用的面積與質(zhì)量。
(四)能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等單獨選址建設(shè)項目占用耕地的,考核補充耕地資金是否全額用于耕地補充;為實施城市規(guī)劃占用耕地的,考核所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是否提供補充耕地資金,通過實施土地開發(fā)整理復(fù)墾項目先行落實補充耕地,實現(xiàn)先補后占,為實施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用耕地以及農(nóng)村村民建住宅占用耕地,考核是否通過農(nóng)村建設(shè)用地整理補充耕地。
同時符合上述四項要求的,考核認定為合格;否則,考核認定為不合格。
五、考核采取自查與核查相結(jié)合的辦法。
(一)各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府要按照本辦法的規(guī)定,每年組織自查,并向縣政府報告耕地保護責(zé)任目標的履行情況。
(二)縣國土資源局會同縣農(nóng)業(yè)局、縣監(jiān)察局、縣審計局、縣統(tǒng)計局等部門,每年對各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))耕地保護責(zé)任目標履行情況進行核查,并將結(jié)果上報縣人民政府。
六、全縣土地利用變更調(diào)查提供的各類耕地面積、生態(tài)退耕面積、基本農(nóng)田面積以及分等定級變化的數(shù)據(jù),將作為考核參照依據(jù)。
各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府要將基本農(nóng)田落實到地塊和農(nóng)戶。要按照國家和省、市、縣的統(tǒng)一規(guī)范,加強對耕地及基本農(nóng)田的動態(tài)監(jiān)測,每年向縣國土資源局、縣農(nóng)業(yè)局提交耕地、基本農(nóng)田的面積和等級情況的監(jiān)測調(diào)查資料,并對數(shù)據(jù)的真實性負責(zé)。
七、縣政府對各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府耕地保護責(zé)任目標的考核結(jié)果進行通報。對認真履行責(zé)任目標且成效突出的給予表彰,并在新增建設(shè)用地有償使用費安排使用上予以傾斜;對考核認定不合格的責(zé)令整改,并限期補充數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母睾脱a劃數(shù)量質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田;整改期間暫停該鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地報批。
八、耕地保護責(zé)任目標考核結(jié)果,列為各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府第一責(zé)任人工作業(yè)績考核的重要內(nèi)容。對考核確定為不合格的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),由縣監(jiān)察局、縣國土資源局對其用地情況進行全面檢查,按程序依紀依法處理直接責(zé)任人,并追究有關(guān)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
九、本辦法由縣國土資源局負責(zé)解釋。
按照《土地管理法》和《全國土地分類》(試行)的規(guī)定,我國將農(nóng)用地分為5類27種,即耕地,包括灌溉水田、望天田、水澆地、旱地、菜地5種; 園地包括果園、桑園、茶園、橡膠園、其它園地5種;林地包括有林地、灌溉林地、疏林地、半成材造林地、跡地、苗圃6種;牧草地包括天然草地、改良草地、人 工草地3種;其他農(nóng)用地包括畜禽飼養(yǎng)地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村道路、坑塘水面、養(yǎng)殖水面、農(nóng)田水利用地;田坎、曬谷場用地等8種。而我國的《土地登記規(guī)則》 對農(nóng)用地的登記是以二級類為準,即按耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地五種來進行登記,其使用權(quán)經(jīng)登記后受法律保護?!痘巨r(nóng)田保護條例》第九條規(guī) 定:省、直轄市劃定的基本農(nóng)田占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總體的80%以上。即除非農(nóng)建設(shè)用地預(yù)留地外,基本農(nóng)田占90%以上,也就是說目前的耕地面積中的絕大部 分都是基本農(nóng)田,應(yīng)對其進行特殊保護。
二、存在的問題
目前我國農(nóng)村實行的是聯(lián)戶承包責(zé)任制,按照確定使用權(quán)受法律保護的規(guī)定,廣大農(nóng)村對耕地改變用途的情況較為普遍:一是將耕地中的望天田、旱地改 為各種名目的園地,如果園(蘋果、梨、棗、杏、核桃、板栗等)、桑園等;二是將耕地中的望天田、旱地等改為苗圃、培育各種樹苗;三是在耕地中挖塘養(yǎng)魚;四 是將耕地改為各種場地,這主要是一些臨時用地,如磚廠、堆料場、停車場、間歇性集市等;五是在耕地中建設(shè)各種名目的畜禽養(yǎng)殖小區(qū),如生豬養(yǎng)殖基地、奶牛繁 殖基地、肉雞飼養(yǎng)基地等;六是在耕地中挖砂出售等;七是將耕地出租給他人搞各種非農(nóng)建設(shè)。八是將耕地出租給他人取土燒磚等,所有這些,都違背了《土地管理 法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)業(yè)法》和我國現(xiàn)行的相關(guān)政策規(guī)定。
三、違反的法規(guī)
如果說將耕地改變用途為園林、林地等還不致破壞土地的耕作條件,那么,挖塘養(yǎng)魚、毀田挖沙等則屬于破壞耕地的行為,而將耕地改變用途為各種場地、養(yǎng)殖用地等則很可能無法復(fù)墾,從某種程度上說,已構(gòu)成了土地違法行為。
《土地管理法》第四條明確規(guī)定,國家實行土地用途管制制度。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,控制建設(shè)用地總量,對耕地實行特殊保護。由此確立了耕 地用途管制制度;第十二條規(guī)定,依法改變土地權(quán)屬和用途的應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù),而《農(nóng)村土地承包法》第二十三條規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包 方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證,并登記造冊,確定土地承包經(jīng)營權(quán),第九條規(guī)定了國家保護集體土地所有權(quán)的合法權(quán)益,保護承包方的土地承包經(jīng)營權(quán),任何組織和個人 不得侵犯。
具體來講,對于在耕地中挖塘養(yǎng)魚,將耕地改為各種場地,在耕地中挖砂出售,將耕地出租給他人做非農(nóng)建設(shè),在耕地中取土燒磚等,其行為違反了《土 地管理法》第三十六條第二、三款規(guī)定的禁止占用耕地建窯、建墳或擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等和禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等法 律規(guī)范;也同時違反了《農(nóng)村土地承包法》第十七條規(guī)定的承包方有維護土地的農(nóng)業(yè)用途,不得用于非農(nóng)建設(shè),依法保護和合理利用土地,不得給土地造成永久性損 害的義務(wù),以及《基本農(nóng)田保護條例》第十七條規(guī)定的禁止任何單位和個人在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體、廢棄物或進行其 他破壞基本農(nóng)田的活動,禁止任何單位或個人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等法律要求。
至于將耕地改為各種名目的果園,在耕地建設(shè)各種畜禽養(yǎng)殖小區(qū),將耕地改為苗圃,其行為違反了《農(nóng)村土地承包法》第二十一條規(guī)定的發(fā)包方應(yīng)與承包 方簽訂書面承包合同,且必須注明承包土地的名稱、坐落、質(zhì)量等級、承運土地的用途,違約責(zé)任等。這些都違反了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》中 確定的基本農(nóng)田一經(jīng)劃定,任何單位和個人不得擅自占用或擅自改變用途,禁止占用基本農(nóng)田挖魚塘,種植或其他破壞耕作層的活動的規(guī)定。
四、引發(fā)的思考
目前,農(nóng)民改變農(nóng)用地用途的現(xiàn)狀主要有三個方面,即土地管理法律法規(guī)禁止的改變用途行為,土地承包法禁止的改變用途行為,直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途向間接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途的改變,這值得我們從事土地管理和農(nóng)業(yè)管理的人士深思。
建設(shè)用地范疇的界定問題?,F(xiàn)行的法律法規(guī)所規(guī)定的建設(shè)用地,是指營造建筑物、構(gòu)筑物和其他造成原土地生態(tài)利用條件難以恢復(fù)的土地。包括城鄉(xiāng)住宅 和公共設(shè)施用地,工礦用地,交通水利設(shè)施用地,旅游用地,軍事設(shè)施用地等。就其定義本身而言,具有建筑物、構(gòu)筑物和造成耕地難以恢復(fù)的特點。現(xiàn)在的禽畜養(yǎng) 殖基地和設(shè)施農(nóng)業(yè)用地,產(chǎn)業(yè)化程度高,不僅投資大,而且科技含量高,涉及到照明、采光、取暖、衛(wèi)生、防疫等各個方面,既有固定的建筑物和構(gòu)筑物,且造成了 耕作層的破壞,這些用地間接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),假如它們屬于農(nóng)用地范疇,那么各類食品加工企業(yè)用地也是生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品,間接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù),豈非也應(yīng)當(dāng)屬于農(nóng)用 地范疇。
需要明確的是,《土地分類》中將畜禽飼養(yǎng)地歸入其他農(nóng)用地,是指在進行土地登記時現(xiàn)狀為畜禽飼養(yǎng)地的情形,并非可以此為據(jù),隨意將耕地改變?yōu)樾笄蒿曫B(yǎng)地。如果以畜禽飼養(yǎng)地屬于其他農(nóng)用地而將耕地任意占用,那么耕地管制制度將名存實亡。
對農(nóng)用地所有者(農(nóng)村集體經(jīng)濟組織)的待遇問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)用地的不完全所有者,按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,作為發(fā)包方對農(nóng)用 地進行發(fā)包,并與農(nóng)戶簽訂承包合同,約定農(nóng)用地的用途、違約責(zé)任等事項。該法第五十六條規(guī)定當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行義務(wù)不符合約定的,應(yīng)當(dāng)按照 《合同法》的規(guī)定承擔(dān)違約責(zé)任,也就是說所有者和使用者之間是一種民事關(guān)系,那么農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)用地的所有權(quán)將如何體現(xiàn)?這就造成從法律角度對農(nóng)村 集體經(jīng)濟組織所有權(quán)的一種歧視,與國有土地所有權(quán)的不公平待遇。退一步講,即使農(nóng)用地的集體所有權(quán)弱化為非絕對性的土地所有權(quán),農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是具 有排他性的土地產(chǎn)權(quán),也不能以結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民增收這一訴求去排斥集體所有權(quán)的有效行使和國家耕地保護制度的貫徹落實。
土地登記的統(tǒng)一性問題。無論是農(nóng)用地、建設(shè)用地,還是未利用地,都屬于國家的土地資源,都具有不可再生的特點。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善,社 會分工越來越細,土地的用途管制制度會更加嚴格,現(xiàn)行土地登記規(guī)則所確定的農(nóng)用地登記以二級類為準、建設(shè)用地登記以三級類為準的模式,筆者認為已不適應(yīng)不 斷發(fā)展與完善的經(jīng)濟體制的要求,也不適應(yīng)土地管理制度改革與耕地保護現(xiàn)實的需要,應(yīng)該統(tǒng)一口徑,以三級類登記為準。只有這樣,才能更好地貫徹執(zhí)行土地用途 管制制度。
對農(nóng)用地之間改變用途的執(zhí)法問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)用地所有者,對農(nóng)用地具有合理利用、保護和管理的職責(zé),農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)用地的保 護和利用監(jiān)管不力,應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,體現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一,對承包戶擅自改變農(nóng)用地用途的,不僅要按《合同法》的規(guī)定承擔(dān)違約責(zé)任,而且要承擔(dān)相應(yīng) 的法律責(zé)任。這就需要農(nóng)業(yè)和國土資源部門認真研究,采取有效措施,完善法律制度,加強執(zhí)法。只有對改變農(nóng)用地,特別是耕地改變用途的嚴格執(zhí)法,才能實現(xiàn)耕 地總量不減少。
五、提出的建議
1、建立健全法律法規(guī)體系。在《農(nóng)業(yè)法》中增加規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的耕地保護的職責(zé)范圍和相應(yīng)的法律責(zé)任,增加農(nóng)用地特別是耕地的評 等定級定產(chǎn)制度;在《農(nóng)村土地承包法》中增加農(nóng)戶不但要承擔(dān)改變耕地用途違約責(zé)任,而且要承擔(dān)因改變農(nóng)用地特別是耕地用途造成耕地數(shù)量減少、質(zhì)量降低的法 律責(zé)任,增加造成數(shù)量減少、等級下降的處罰和質(zhì)量提高的獎勵制度,提高農(nóng)戶對土地投入的積極性;在《土地管理法》或《農(nóng)業(yè)法》中增加農(nóng)業(yè)建設(shè)用地審批制度 和相應(yīng)的法律責(zé)任。
2、土地分類應(yīng)更加科學(xué)化。土地分類是土地登記的基礎(chǔ),既有非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地,應(yīng)對應(yīng)增加農(nóng)業(yè)建設(shè)用地,將以經(jīng)營性養(yǎng)殖為目的的畜禽養(yǎng)殖基地(示 范小區(qū)等)及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地、進行工廠化作物栽培用地、人工開挖的坑塘養(yǎng)殖及其設(shè)施用地、曬谷場硬化用地等間接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用地,納入農(nóng)業(yè)建設(shè)用 地的范疇,使其與直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地、園地、林地具有明顯的區(qū)別,從而推進農(nóng)用地內(nèi)部用途管制制度的實施。
【關(guān)鍵詞】永久基本農(nóng)田;劃定;保護
1.基本農(nóng)田的概念
面對日益嚴峻的土地保護形式,對基本農(nóng)田的認識和理解必須要提升到永久基本農(nóng)田的層次上來。通過對國家制定的一系列基本農(nóng)田保護政策進行分析可知,永久性基本農(nóng)田是在基本農(nóng)田的范圍內(nèi),將一些地質(zhì)條件較好、土壤肥沃、抗災(zāi)害能力強、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施完善的一部分農(nóng)田作為永久性基本農(nóng)田。并且對于永久性基本農(nóng)田還要制定嚴格的規(guī)劃和保護措施,加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),著力改善農(nóng)田的土壤質(zhì)量,實行永久性基本農(nóng)田的用途管制,實現(xiàn)社會經(jīng)濟的發(fā)展與農(nóng)田保護和劃定相協(xié)調(diào),從而保障一定區(qū)域內(nèi)的人口對農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的需求以及國家對商品糧的供應(yīng)。
2.基本農(nóng)田劃定
2.1基本農(nóng)田劃定目標
基本農(nóng)田保護規(guī)劃以實現(xiàn)基本農(nóng)田的合理有效保護為根本目標,具體目標則應(yīng)充分體現(xiàn)基本農(nóng)田保護的概念、內(nèi)涵與特點,根據(jù)以上分析,基本農(nóng)田保護規(guī)劃的具體目標為:
2.1.1合理確定基本農(nóng)田面積,實現(xiàn)嚴格的數(shù)量保護
根據(jù)區(qū)域人口及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況,預(yù)測未來滿足人口增長與社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展所必需的基本農(nóng)田數(shù)量,同時根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的耕地面積以及上級下達的基本農(nóng)田保護指標,合理確定區(qū)域?qū)嶋H應(yīng)該保護的基本農(nóng)田數(shù)量,并確保該數(shù)量只能增加,不能減少,實行嚴格的農(nóng)田數(shù)量保護。
2.1.2科學(xué)進行基本農(nóng)田布局,保證農(nóng)田的質(zhì)量要求
在基本農(nóng)田布局中,應(yīng)將質(zhì)量狀況好或區(qū)位條件優(yōu)的耕地優(yōu)先劃為基本農(nóng)田,并將《基本農(nóng)田保護條例》中規(guī)定的幾類特殊耕地劃為基本農(nóng)田。這樣才能確保劃入基本農(nóng)田保護區(qū)耕地的質(zhì)量要求,才能真正實現(xiàn)保護優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)農(nóng)田的目標。
2.2原則
為實現(xiàn)上述目標,在基本農(nóng)田劃定的過程中,應(yīng)始終遵循以下原則:
2.2.1以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ),與城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)基本農(nóng)田保護規(guī)劃作為土地利用總體規(guī)劃的一項重要內(nèi)容,應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃確定的耕地作為規(guī)劃對象,這樣才不會與總體規(guī)劃相矛盾,同時以城市規(guī)劃為參考,了解城市布局,規(guī)劃基本農(nóng)田,這樣規(guī)劃的結(jié)果才具有穩(wěn)定性。
2.2.2立足本地土地資源條件和人口狀況,從實際出發(fā)。
基本農(nóng)田保護是在國家政策的指導(dǎo)下,由地方政府組織實施的長期工作。因此,基本農(nóng)田保護規(guī)劃的編制應(yīng)立足于當(dāng)?shù)氐母刭Y源狀況、社會經(jīng)濟條件和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標,脫離地方實際情況,不可能制定出可行的基本農(nóng)田保護規(guī)劃方案,也不可能從根本上保護基本農(nóng)田。
2.2.3以實現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為目標。
基本農(nóng)田保護的最終目標是實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此,在編制基本農(nóng)田保護規(guī)劃時應(yīng)始終圍繞該目標,從基本農(nóng)田面積、質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境等多個方面來操作,不能單純地追求面積數(shù)量,使規(guī)劃更具實用性和可操作性。
2.3基本農(nóng)田規(guī)劃的內(nèi)容
根據(jù)《劃定基本農(nóng)田保護區(qū)技術(shù)規(guī)程》,有關(guān)規(guī)定如下:全國規(guī)劃的主要內(nèi)容是:確定全國基本農(nóng)田保護宏觀控制指標,并將指標分解下達到各?。▍^(qū)、市);確定國家重點基本農(nóng)田保護區(qū)。地方各級政府的基本農(nóng)由保護規(guī)劃應(yīng)根據(jù)上一級政府下達的保護任務(wù),結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H確定基本農(nóng)田保護數(shù)量,并分解下達至下一級行政區(qū)域。
2.4基本農(nóng)田劃定的程序
根據(jù)基本農(nóng)田劃定的主要內(nèi)容,基本農(nóng)田劃定的過程大致分為兩個步驟,第一步:基本農(nóng)田數(shù)量確定。首先,根據(jù)本級行政區(qū)域的人口與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況,進行基本農(nóng)田需求量預(yù)測,并綜合考慮土地利用總體規(guī)劃確定的耕地面積以及上級下達的基本農(nóng)田保護指標,確定本級行政區(qū)域的實際基本農(nóng)田保護數(shù)量;其次,根據(jù)下一級行政區(qū)域的人口、耕地、后備資源、建設(shè)占地等狀況,進行基本農(nóng)田保護數(shù)量分解,以作為下一級行政區(qū)域編制規(guī)劃時的“上級下達基本農(nóng)田保護指標”。
第二步:基本農(nóng)田空間定位。一般以鄉(xiāng)為單位進行基本農(nóng)田保護數(shù)量的落實,首先對鄉(xiāng)內(nèi)所有耕地進行綜合評價與排序,然后將綜合條件較優(yōu)的耕地優(yōu)先劃為基本農(nóng)田,以確保劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地具有較好的質(zhì)量條件,同時進行面積累計,直到累計的面積等于要求保護的基本農(nóng)田數(shù)量,實現(xiàn)基本農(nóng)田數(shù)量保護與質(zhì)量保護的統(tǒng)一。當(dāng)然,對于縣級以上級別基本農(nóng)田保護規(guī)劃則不需要執(zhí)行該步驟。
3.對永久性基本農(nóng)田保護的措施
永久性基本農(nóng)田劃定要發(fā)揮規(guī)劃的控制作用,加強社會的監(jiān)督管理,探索保護制度和政策創(chuàng)新。
3.1以規(guī)劃目標確立永久性基本農(nóng)田劃定方向
永久性基本農(nóng)田劃定要創(chuàng)新理念,可以考慮“藏糧于地”的思路,即保持一定面積的耕地作為永久性基本農(nóng)田,提高耕地持續(xù)生產(chǎn)能力, 同時對基本農(nóng)田保護內(nèi)涵加以擴大,使之既包括現(xiàn)有耕地,又包括具有糧食綜合生產(chǎn)能力、可隨市場變化調(diào)整為耕地的其他農(nóng)用地,基本農(nóng)田保護目標也由原來單一的面積要求,相應(yīng)調(diào)整為保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力,重點加強對優(yōu)質(zhì)耕地的保護,推進基本農(nóng)田保護由單純數(shù)量保護向數(shù)量質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變。
3.2以政府為責(zé)任主體確保工作順利實施
政府是耕地保護特別是基本農(nóng)田保護的行政責(zé)任主體。對永久性基本農(nóng)田的劃定及后續(xù)建設(shè)和保護,市、鎮(zhèn)兩級政府要承擔(dān)起行政責(zé)任,要將永久性基本農(nóng)田劃定工作納入年度耕地責(zé)任目標考核,由市政府對鎮(zhèn)政府實施考核。在劃定工作完成以后,還要將永久性基本農(nóng)田后續(xù)保護工作作為政府政績考核的一項重要內(nèi)容,市政府與鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)政府與村、村組與農(nóng)戶層層簽訂基本農(nóng)田保護目標責(zé)任書,明確管理措施、工作目標、獎懲辦法以及量化標準,增強管理者的責(zé)任感和緊迫感。
3.3以全社會共同監(jiān)管形成良好監(jiān)督體系
永久性基本農(nóng)田劃定及保護不僅是一項政府行為。更是全社會的共同責(zé)任。要充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)管、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督作用,構(gòu)建全方位、多渠道、多關(guān)口、網(wǎng)絡(luò)化的永久性基本農(nóng)田保護監(jiān)管體系。
3.4以先進技術(shù)手段保障系統(tǒng)順利運行
永久性基本農(nóng)田劃定是一項系統(tǒng)性工程,從技術(shù)層面來看,它涉及規(guī)劃、建庫、使用、維護、更新。要在詳細調(diào)查的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)“以圖管地”。要在實地確定永久性基本農(nóng)田保護地塊,并落實到土地利用最新現(xiàn)狀圖上。還要對地塊的屬性進行調(diào)查,評定其利用現(xiàn)狀和等級、承包人權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、保護責(zé)任人等,并將屬性信息錄入數(shù)據(jù)庫,在土地調(diào)查平臺的基礎(chǔ)上建立起一個完整的永久性基本農(nóng)田保護信息系統(tǒng)。 實現(xiàn)圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)的一體化,做到人機“無縫銜接”。要加強對數(shù)據(jù)庫的維護和更新,建立基本農(nóng)田保護信息更新機制。
4.結(jié)語
構(gòu)建一個科學(xué)穩(wěn)定的永久基本農(nóng)田劃定和保護體系對我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要的意義,同時永久基本農(nóng)田的劃定和保護對滿足我國人民對農(nóng)產(chǎn)品的需求,保障國家的糧食安全,并且對實現(xiàn)社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展也具有十分重要的意義。
【參考文獻】