傳統(tǒng)公共行政的主要特征精選(九篇)

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第1篇：傳統(tǒng)公共行政的主要特征范文

英國大學的公共管理專業(yè)是從公共行政專業(yè)演化來的,而公共行政專業(yè)則誕生于20世紀60年代末期的多科技術學院(Polytechnics)。英國傳統(tǒng)的政府管理者多畢業(yè)于像牛津、劍橋這樣古老而有名的大學,并取得政治學、法學或其他文科學位,這種狀況一直持續(xù)到20世紀50年代,但是從50年代開始,情況有所改變。伴隨地方政府規(guī)模的擴大和國家公共衛(wèi)生體系的發(fā)展,政府部門迫切需要大量操作型管理人員。適應這種需求,在英國開始出現(xiàn)“市政管理專業(yè)證書”培訓項目?！笆姓芾韺I(yè)證書”起初僅是一種職業(yè)資格證明,并不是專業(yè)學位。但到60年代末期,多科技術學院作為職業(yè)大學在英國得到迅速發(fā)展,在這些多科技術學院中,“市政管理專業(yè)證書”培訓項目便演化成最早的公共行政專業(yè)學位。當時公共行政專業(yè)的出現(xiàn)還有另外一個重要背景,即來自富頓(Fulton)委員會的建議。英國建立富頓委員會的目的是檢查公共服務,在該委員會1968年的報告中首次提出公務員及其他各類公共服務人員都應該有明確的專業(yè)教育背景,而不單純是為獲得職業(yè)資格證書來接受大學畢業(yè)后的再教育。而且,當時富頓委員會自身也需要招募大批熟悉公共服務的大學畢業(yè)生。因而,正是在20世紀50和60年代英國地方政府和公共服務迅速發(fā)展,并要求公務員和公共服務人員職業(yè)化的背景下,英國的公共行政專業(yè)在多科技術學院里誕生了。英國的公共行政專業(yè)并不是從政治學專業(yè)中分化出來的,也不隸屬于政治學,它從一開始就是為適應公共服務職業(yè)化的需要,產(chǎn)生于英國早期職業(yè)教育機構———多科技術學院之中,這也為英國公共行政專業(yè)后來進一步向更具實踐和技能導向的公共管理專業(yè)轉變埋下了伏筆。

1968年,英國第一個公共行政專業(yè)的學士學位在Sheffield多科技術學院被授予,到20世紀70年代末期,英國已經(jīng)有8所多科技術學院可以授予公共行政學士學位①。雖然公共行政專業(yè)主要是為了培養(yǎng)職業(yè)公務員,但當時公共行政專業(yè)的學科基礎仍建立在社會科學之上,以政治學為主,輔助以社會學、經(jīng)濟學、法律和社會政策分析等,已經(jīng)在一定程度上體現(xiàn)出多學科交叉的特點[1]。與此同時,一些傳統(tǒng)大學也開始設立起類似于公共行政的專業(yè)。傳統(tǒng)大學的公共行政專業(yè)大致可以分為兩種類型,一種是從政府研究的角度設置的相關專業(yè)和課程,典型的如Kent大學和倫敦經(jīng)濟學院,另一種是從公共政策和管理分析的角度設置的相關專業(yè)和課程,典型的如Aston大學和Birmingham大學。第一種類型偏向于政治學,第二種類型則已經(jīng)開始傾向于經(jīng)營和管理科學傳統(tǒng)②。1979年以后,伴隨英國新公共管理運動的興起,政府開始要求公務員具有私人部門的管理風格和管理技術,要求公務員更像是具有企業(yè)家精神的公共管理者,而不是行政官員。公務員需求的變化直接沖擊了多科技術學院和部分傳統(tǒng)大學中公共行政專業(yè)的學科基礎,使之開始由以社會科學為基礎轉向以經(jīng)營和管理學科為基礎,并且更為關注信息技術和其他技術的應用。新的課程,像經(jīng)營戰(zhàn)略、管理學、營銷和財務管理等逐漸取代了傳統(tǒng)的社會科學課程而進入公共行政專業(yè)的課程設置。在多科技術學院公共行政專業(yè)學科基礎轉換過程中,英國“商業(yè)和技術教育委員會”(BTEC)起了關鍵性作用。早在20世紀70年代初期,為了協(xié)調(diào)和監(jiān)督職業(yè)教育的課程設置,英國政府建立了兩個委員會,1973年建立了技術教育委員會(TEC),1974年又成立了商業(yè)教育委員會(BEC)。公共行政教育隸屬于BEC。1983年,兩個委員會合并,成立了商業(yè)和技術教育委員會。BTEC采納了與一般商業(yè)教育更為一致的公共行政教育觀點,使公共行政成為BTEC商業(yè)和金融課程體系的一個組成部分,并由BTEC下屬的商業(yè)和金融分委員會負責。正是在BTEC的直接干預和支持下,當然更重要的是響應新公共管理運動對新型公務員的要求,職業(yè)技能訓練取代社會科學知識成為公共行政課程的核心部分,公共行政教育更進一步體現(xiàn)出“通用技能”的要求和“學科交叉”的主題。BTEC曾對“通用技能”進行了明確界定,即“通用技能”是包括自我管理和開發(fā)、與別人一起工作、溝通、管理目標和解決問題、應用計算、應用技術、應用設計、創(chuàng)造在內(nèi)的技能。BTEC要求其所屬的多科技術學院的課程都必須圍繞提高這些技能來設計。雖然英國傳統(tǒng)大學并不受BTEC指導,可以自行設計課程,但由于BTEC在英國職業(yè)化教育中的權威性和巨大影響力,這使得傳統(tǒng)大學中的公共行政課程也從強調(diào)理論知識和社會科學基礎轉向強調(diào)技能和經(jīng)營管理基礎。一場席卷整個英國教育系統(tǒng)的“技能運動”在20世紀80年代中期開始,在這場運動中,無論是多科技術學院還是傳統(tǒng)大學的公共行政專業(yè)都更趨向于應用性和操作化,在課程設置和教學中,管理的自主性、效率和成本—收益分析成為永恒的主題③。正是這場“技能運動”促成了20世紀90年代以后英國大學中公共行政專業(yè)的徹底轉型,也即由公共行政轉變?yōu)楣补芾怼?/p>

1991年英國還有8所多科技術學院和5所傳統(tǒng)大學授予公共行政學位,但到1997年,英國竟然沒有一所大學再單獨授予公共行政學位,在現(xiàn)有的16家進行公共部門研究和學位授予的高等教育機構中,公共行政學位已經(jīng)被公共管理和公共政策兩種學位所取代[2]。雖然公共行政專業(yè)向公共管理專業(yè)的轉型是一個從20世紀70年代末期就已經(jīng)開始的過程,但真正的突變卻發(fā)生在1992年,這一年新的高等教育法案允許多科技術學院像傳統(tǒng)大學一樣自行決定專業(yè)和課程設置,提供高教產(chǎn)品,這使得相當一部分多科技術學院(包括授予公共行政學位的8所多科技術學院)得以升格為大學,人們習慣上稱之為“新大學”。從1992年至1994年的兩年間,幾乎所有的公共行政學位名稱都消失了[2]。從公共行政裂變而來的公共管理專業(yè),在核心課程設置中更體現(xiàn)了管理學和經(jīng)濟學的學科特征,如戰(zhàn)略管理、人力資源管理、市場營銷、信息管理、決策科學和公共經(jīng)濟學等成為公共管理專業(yè)首選課程。即使在公共政策專業(yè),技能導向也越來越明顯,學科基礎也更傾向于經(jīng)濟學,尤其是公共選擇理論[1]。英國大學公共部門研究的專業(yè)和課程在20世紀90年代的重組,公共行政專業(yè)向公共管理專業(yè)的轉變,究其原因,除了來自新公共管理運動的直接影響,以及由其引發(fā)的20世紀80年代“技能運動”和90年代高等教育放松管制的影響之外,來自英國大學商學院的競爭和沖擊也是一個非常重要的原因。在多科技術學院和傳統(tǒng)大學中,一直沒有專門的公共行政碩士學位(MPA),相關的碩士學位專業(yè)和課程要么隸屬于政治學或政府學系,授予文科碩士學位(MA),要么隸屬于商學院,授予理科碩士學位(MSc)或MBA[3]。20世紀80年代席卷英國高等教育的“技能運動”,不僅影響到公共行政的學士學位課程,也直接影響到相關的碩士學位課程。薩切爾內(nèi)閣支持公務員取得MBA學位,而不是與公共行政相關的碩士學位[2]。在這樣的背景下,政治學或政府學系中與公共行政相關的MA學位的規(guī)模日益萎縮,而商學院中相關的碩士學位尤其是MBA課程卻急劇增加,特別是進入20世紀90年代以后,英國大學商學院大量提供公共管理和公共政策類MBA課程,其名稱為“公共部門MBA”(PublicSectorMBA),甚至像Birmingham大學的公共政策學院,它所授予的碩士學位也是MSc和MBA,而且尤以MBA占多數(shù),竟然和商學院完全一樣。而且,在課程設置上,英國大學的公共管理碩士學位課程也非常接近一般MBA課程。

例如,Aston大學商學院公共管理系碩士學位核心課程包括:組織行為學、戰(zhàn)略管理、公共部門財務管理、組織變遷管理、營銷管理、公共政策、客戶服務和質(zhì)量管理、應用研究方法;而Birmingham大學公共政策學院的碩士學位核心課程則包括:治理和管理、財務管理、組織分析、人力資源管理、公共部門營銷管理、信息管理、政策分析。Aston大學和Birmingham大學的公共管理教育在英國大學中非常具有代表性。Aston大學是英國最早、也被認為是最為成功的在商學院中創(chuàng)辦公共管理教育的大學之一,而Birmingham大學公共政策學院則是英國乃至歐洲最著名的公共管理教育機構。從這兩所大學的公共管理碩士學位的核心課程設置上不難看出,英國公共管理教育的技能導向和非政治化色彩,其課程已經(jīng)很難與一般MBA課程區(qū)別開來。某種意義上說,在研究生教育層次上,正是大量公共部門MBA阻止了MPA專業(yè)在英國的出現(xiàn),反過來,也進一步限制了公共行政專業(yè)的發(fā)展空間①。因而,英國大學商學院大規(guī)模培養(yǎng)公共部門MBA也是促成公共行政專業(yè)20世紀90年代最終轉向公共管理專業(yè)的重要原因之一。在英國,由公共行政教育演變而來的大學公共管理教育,與傳統(tǒng)的公共行政教育相比,其顯著差異體現(xiàn)在四個方面,即:(1)更強調(diào)實踐導向,而非理論導向;(2)更注重政策實施的管理和評估,而不是政策制訂;(3)從社會科學基礎轉到工商管理基礎;(4)由重視知識到強化技能[1]。伴隨專業(yè)和課程設置的轉型,公共管理教學方法與公共行政相比也有明顯不同。傳統(tǒng)公共行政教學傾向于單向式教學,以教師和知識為中心,而公共管理教學則強調(diào)雙向溝通式教學,以學生和問題為中心,更注重未來公共管理者所需要的技能、實際公共管理的活動過程及其所需各種實用技術(如計算機、信息技術等)的教育。因此,公共管理教學方法較之公共行政則更為靈活多樣,已不限于單純的課堂教學和討論班。像商學院其他工商管理課程一樣,在公共管理教學中,案例分析也處于核心地位,除此之外,還包括實地調(diào)研、實習(如三明治課程,其中包括一年到實際部門的實習)和計算機模擬等。目前,在英國大學的公共管理教育中,案例分析、模擬演練、靈活的教學模塊和跨專業(yè)的聯(lián)合或榮譽學位,已經(jīng)構成其區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政教育的鮮明特色,公共管理教育在英國正在吸引著越來越多未來致力于公共服務的學生。

二、英國公共行政研究傳統(tǒng)及其危機

英國公共行政研究傳統(tǒng)的形成要早于大學公共行政專業(yè)的出現(xiàn)。20世紀初,英國公共行政作為一個學術研究領域是由Webb夫婦建立的,他們的經(jīng)典研究工作是關于英格蘭地方政府的系統(tǒng)研究。Webb夫婦具有實用主義形式的關于外在于政治過程的政府職能的研究工作,長時間主導著英國公共行政的研究風格[4]。在Webb夫婦的積極倡導下,1922年,英國皇家公共行政學會成立(RIPA),它作為一個獨立的學術和咨詢組織,旨在發(fā)展作為一種職業(yè)的國民服務和其他公共服務,并推動公共行政研究。RIPA創(chuàng)立的第二年,英國著名的《公共行政》雜志創(chuàng)刊。RIPA的創(chuàng)立和《公共行政》雜志的創(chuàng)刊,標志著公共行政作為一個學術研究領域在英國建立起來。RIPA早期主要致力于三個領域的工作:其一,運用案例研究探索和提升公共行政的職業(yè)實踐;其二,將政治學、經(jīng)濟學和歷史學理論引入公共行政研究,以便建立公共行政學科;其三,研究所有民主國家中公共行政所應遵循的原則[5]。為此,RIPA定期舉辦各類演講和會議,與國外學術機構建立聯(lián)系,支持個人研究,并與大學保持密切聯(lián)系[6]。RIPA對于維系和促進英國早期公共行政研究起到了決定性作用。但是直到20世紀50年代,英國公共行政研究的規(guī)模都十分有限,真正從事公共行政研究的學者也很少,研究主題主要是對英國政府的歷史描述和運作現(xiàn)狀的批評,研究方法多采用歷史案例分析,即通過歷史史實來刻畫和分析政府組織結構、職能以及中央和地方政府間的關系[7]。進入20世紀60年代,英國公共行政的研究狀況發(fā)生了很大改觀,整個60年代都被稱為是英國公共行政研究的黃金時期,幾乎所有英國政治學領域的著名學者此時都從事公共行政研究,如D.N.Chester、W.J.M.Mackenzie、S.E.Finer、W.A.Robson、A.H.Hanson等都活躍在公共行政研究領域[4]。在這個時期,英國公共行政的學術領域被定義為是研究提供公共服務的政府制度安排,換句話說,就是將公共服務看作由政府供給的產(chǎn)品,重點研究政府的制度結構和決策過程,它的學科基礎是政治學。概括地說,這個時期英國公共行政研究的主要特征是:(1)集中于研究作為政府組成部分的公共服務;(2)相信政府“計劃”可以彌補市場失敗;(3)捍衛(wèi)作為公共服務提供機制的科層制[8]。20世紀60年代末和70年代,英國公共行政研究領域的范圍開始得到拓展,其主要推動力量是來自組織理論和公共政策分析兩個學科的迅速發(fā)展及其向英國公共行政領域的廣泛滲透[7]。

組織理論和它的分析工具在英國的本土化發(fā)展工作主要是由Aston大學的DerekPugh教授和他的同事們完成的,他們由此創(chuàng)建了組織理論學科發(fā)展史上世界聞名的Aston綱領和Aston學派。Aston學派早期的工作主要集中在1963年至1969年這段時間,他們運用大樣本的制造業(yè)企業(yè)組織和其他類型組織進行比較研究,創(chuàng)造了一套組織理論中非常重要和基礎性的概念及其測量方法,如規(guī)模、專業(yè)化、集權、規(guī)范化、標準化等等,用它們對組織結構進行測量,并在實證研究的基礎上提出了著名的權變組織理論。Aston學派后期的工作是將權變理論運用于英國地方政府的組織和管理研究,開創(chuàng)了英國公共行政領域研究政府組織結構和行政管理過程的先河,并為英國公共行政領域中研究范式的轉換創(chuàng)造了條件[9](p.90)。英國開始于20世紀60年代末70年代初的公共政策研究深受美國的影響,研究內(nèi)容集中于政策過程而不是政府正式的制度安排,更強調(diào)在政策形成和傳遞過程中的組織和個人網(wǎng)絡分析,同時也更為關注政策內(nèi)容和結果評價以及與提高政策質(zhì)量相關的各種問題。而且更為重要的是,公共政策研究的學科基礎已經(jīng)不局限于政治學,經(jīng)濟學尤其是公共選擇理論的概念和方法開始進入政策分析領域。英國早期的政策研究主要集中于個案分析,如著名的清潔空氣法案研究等,有名的政策研究機構包括Birmingham大學的地方政府研究所,Bristol大學的城市化研究所,Leeds大學的公共衛(wèi)生和健康研究所等[7]。20世紀70年代中期以后,英國的公共政策研究開始形成自己的特色,典型的如政策評價、政策網(wǎng)絡分析等至今在國際上仍頗具影響[10]。英國的公共政策研究起初雖然并不是隸屬于公共行政的一個分支學科,但它的研究領域卻與公共行政多有交叉,并在客觀上起到了拓展公共行政研究領域的作用,同時也為該領域引進了新的理論和方法。在英國,組織理論和公共政策研究在拓展公共行政研究領域的同時,也使得基于政治學范式的公共行政面臨潛在的危機。蓋瑞和詹克森(Gray和Jenkins)曾經(jīng)指出:“公共管理作為公共行政研究的替代者的威脅可以追溯到20世紀60年代末70年代初的多元主義時期,這個時期很多學者通過運用決策理論、組織理論和政策分析來研究英國的中央和地方政府。這種學術努力又恰與地方政府正致力于戰(zhàn)略規(guī)劃、預算改革和公共服務戰(zhàn)略管理的努力相一致。此時,學者和實踐者都相信通過運用戰(zhàn)略管理、結構重組進行有效改革,可以創(chuàng)造出更具響應性和說明義務的行政單位,并發(fā)展起更好的人事管理系統(tǒng)。正是在這種共識的基礎上,公共行政研究范圍擴大了,其中不僅包括政治學者,還包括組織理論家、經(jīng)濟學家和其他管理研究專家。然而,也恰是從這時開始,傳統(tǒng)的基于政治學范式的公共行政研究開始消退,而基于經(jīng)濟學和管理學范式的公共管理研究得以迅速發(fā)展。”[11]

胡德(Hood)也認為:“英國公共行政從70年代已經(jīng)失去了其在公共部門研究中的統(tǒng)治地位,產(chǎn)生危機的原因就在于公共行政范式理論和方法的弱點。在公共行政研究中,真正的理論建構相當有限,通常所用的研究方法是歷史案例分析,而且這些研究經(jīng)常是建立在精明的常識而非明確的理論基礎之上,這導致它極其易于遭受來自公共選擇理論和公共管理理論的攻擊?！盵12]雖然20世紀60年代末和70年代,英國公共行政研究已經(jīng)面臨其他學科諸如公共選擇和公共管理的挑戰(zhàn),但它的真正危機還是來自于70年代末80年代初的新公共管理運動。變化了的世界需要新的理論。英國新公共管理運動改變了政府行政管理理念和運作模式,改變了政府與市場的關系,重組了公共組織體系,政府已經(jīng)不再是公共服務的壟斷者。這使得公共行政范式在變化了的世界面前顯得無所適從。傳統(tǒng)的公共組織科層制模型是建立在等級制、規(guī)則和普遍有效性原則之上的,這些原則隨著政府職能的分散化和公共服務主體的多元化,正日益面臨嚴峻挑戰(zhàn)。在新公共管理運動中,一些新的治理模式,像內(nèi)部市場機制、競爭定價、合同外包等,正在不斷涌現(xiàn)出來,公共組織的性質(zhì)、目標、結構和相關利益領域也已經(jīng)發(fā)生了根本性變化,這些公共部門和公共服務供給中的新現(xiàn)象和新問題,都迫切需要給予新的理論說明,而公共管理研究范式正是在這樣的背景下涌現(xiàn)出來,并開始成為傳統(tǒng)的公共行政研究范式的替代者。另外,從英國社會科學研究的主要經(jīng)費來源———“經(jīng)濟和社會研究委員會”(ESRC)20世紀80年代所資助的兩個重大研究項目中也不難發(fā)現(xiàn)從公共行政到公共管理的研究范式轉換。這兩個項目分別是“政府間關系研究”和“政府與產(chǎn)業(yè)關系研究”。政府間關系研究是依據(jù)政策、職能和活動領域的變化探索中央和地方政府間關系的新形式,并由此尋求對政府間關系、政策制訂、實施和說明義務的新理解。政府與產(chǎn)業(yè)關系研究則是建立在政府間關系的框架上,探索不同類型組織之間、政府與市場之間的新型關系及其相關的政策網(wǎng)絡形式[7]?？梢哉f,ESRC所資助的這兩個重要研究項目都遠遠超出了傳統(tǒng)公共行政的研究范圍,相反,卻為公共管理和公共政策研究提供了更廣闊的用武之地。

三、英國的公共管理研究范式

20世紀80年代英國公共行政研究的持續(xù)危機,到90年代終于醞釀出一場公共部門和公共服務研究的革命,也即范式轉換。公共管理研究范式在英國公共部門和公共服務研究中取代公共行政范式的標志性事件,是存在了70年的皇家公共行政學會于1992年7月因破產(chǎn)倒閉而壽終正寢[6]。在20世紀90年代初英國的公共部門和公共服務研究中,公共管理就正式取代公共行政成為主導研究范式。英國的公共管理研究有兩大理論支柱,即管理主義和新制度經(jīng)濟學[7]。管理主義的前提假設是私人部門的管理技術和方法在公共部門同樣適用,為提高公共服務的質(zhì)量和效率必須引入私人部門的管理。基于此,管理主義強調(diào)授權、職業(yè)管理、明確的標準和績效測量、結果管理、貨幣價值、客戶導向等等,這恰好為英國新公共管理運動中的3E標準(即節(jié)約、效率和效益)給出了合理性說明。而新制度經(jīng)濟學的前提假設是強調(diào)作為傳統(tǒng)公共服務提供機制的科層制失敗而不是市場失敗,在公共服務中引入市場競爭是提高公共服務質(zhì)量和效率的關鍵?；诖?新制度經(jīng)濟學強調(diào)化、合同外包、準市場和消費者選擇,這為英國公共部門私有化、政府職能化作出了理論注解[13](p.47)。無論是管理主義還是新制度經(jīng)濟學,都已經(jīng)不再將公共管理看作僅僅是政府的行政管理職能,也不僅僅等同于是單純公共部門的管理,而是將其看作公共服務供給的整個過程中由各種不同角色所組成的復雜網(wǎng)絡的治理,這些角色包括國家、區(qū)域和地方政府,政治和社會集團,壓力、行動和利益集團,社會志愿組織,私人和商業(yè)組織等等。因此,公共管理研究實際上并不局限于研究政府做什么?公共部門做什么?公共管理研究致力于全面分析公共服務是如何供給的?；谶@樣的研究出發(fā)點,橫亙在私人部門和公共部門、政府和市場、政府和其他公共組織之間的那些傳統(tǒng)界限開始被打破,取而代之的是一個具有高度整合性的公共服務供給網(wǎng)絡。在這個網(wǎng)絡中,治理(gover-nance)成為核心問題。

治理并不等同于政府管理,而是政府、社會和市場之間關系實現(xiàn)秩序化的方式,它包含更為復雜的機制、過程、關系和制度,借此不同利益相關者通過集體行動表達他們的利益和調(diào)解他們的差異。在一個給定制度框架下,不同利益相關者保護其差異和表達其利益的能力是與他們在治理過程及其實施機制中的利益和權力配置相關的。因此,治理過程是否平衡、公平、透明、參與、負責、平等、具有說明義務和有效性,是在公共治理網(wǎng)絡中誰行使權力及其行使權力的程度的函數(shù)①。一般地說,好的治理包括四個要素,即合法性(legitimacy)、說明義務(accountability)、能力(compe-tence)、尊重法律和保護人權(respectforlawandprotectionofhumanrights)[14](p.5)。好的治理所要達到的目標,不僅僅是對經(jīng)濟資源或公共服務的基于效率的狹義管理,而且還包括使政府更開放、更負責、更透明和更民主。從這個意義上說,作為公共治理的公共管理就不僅涉及公共資源的利用效率問題,更關心政府和人民之間的“說明義務”關系,亦即人民不僅僅是消費者或顧客,而且是公民,公民有權力要求他們的政府對其所采取的或沒有采取的行動做出說明,公民確實需要有效的公共服務和理想的低稅率,但同時他們更期望他們的權利能夠得到保護,他們的聲音能夠得到傾聽,他們的價值觀和偏好能夠得到尊重[14](pp.4-5)。20世紀90年代以來,英國公共管理研究主要是圍繞著“公共治理”這一核心議題展開的。在這個議題下派生出一系列具體研究問題,如說明義務、國家或地方公共服務網(wǎng)絡、伙伴關系、公共服務能力、政府能力、公共組織能力、機構、合同外包、政策網(wǎng)絡等等。

第2篇：傳統(tǒng)公共行政的主要特征范文

稅務部門作為公共部門之一，公共性是其行政管理活動的主導價值取向，它既能在宏觀上指導和規(guī)定整個稅務行政管理活動發(fā)展進程，又可以在微觀上直接影響稅務人員的管理行為。探究稅務行政管理活動的價值內(nèi)涵，進而推斷出其價值產(chǎn)生的根源，對于公共管理的結構設計、功能定位、管理方式選擇都有重要的導向意義。

公共性價值的內(nèi)涵當前，國內(nèi)外學術界對“公共性”內(nèi)涵尚未形成統(tǒng)一的理解，但從公共管理角度來看，“公共性”主要體現(xiàn)在三個方面：首先，在倫理價值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)政府活動的公正與正義。其次，在公共權力的運用上，“公共性”要體現(xiàn)人民和政府行為的合法性，支持公民社會，體現(xiàn)公開與參與。第三，在利益取向上，“公共性”意味著公共利益是政府一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的傾向。

公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結為公共精神。

現(xiàn)代公共行政的公共精神應包括四個方面:民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源;法的精神，它意味著政府的一切活動應受到預先確定并加以宣布的規(guī)則制約;公正的精神，即承認社會公民應具有平等的權利并不受公共權力所侵害;公共服務的精神，即政府的公共服務應盡可能公平分配，政府的施政過程應平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現(xiàn)方式應是:逐步實現(xiàn)政府與公民平等化;行政權力既受到保護又受到制約;行政活動既有效率又有責任;公共行政是由民眾驅動的、積極的、合作主義的、參與的過程等等。公共性價值的內(nèi)在要求在2004年國家統(tǒng)計局新頒布的國民經(jīng)濟三次產(chǎn)業(yè)劃分規(guī)定里，明確了稅務部門“公共管理”部門的行業(yè)性質(zhì)。稅務部門作為所謂“純粹的”公共部門，具有與其他公共部門相同的價值取向。它有以下基本特點:第一，其基本職能是對社會公共事務進行管理。第二，用來從事稅收管理的權力是一種公共權力。

第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。因此，稅務部門應該是一種“公益組織”而不應該是一種“自利組織”。

它應該也只能把追求和維護公共利益作為本組織、本部門的行為目標。當然我們需要澄清的問題是，公共性不是稅務行政管理的主導價值取向，而不是唯一。

在實踐中，人們發(fā)現(xiàn)除了正義性和公平性以外的主導價值，稅務行政管理活動也有安全、自由度的價值要求，也有成本——效益的核算問題。按照公共性的要求，作為稅務部門的公務員，其道德價值坐標應包括三個主要向量:其一，稅務公務員必須建立對公共利益的信仰;其二，必須對其執(zhí)掌的公共權力，如征稅權、檢查權、稽查權、核稅權等，以及自己的定位有著充分的自覺;其三，必須確定無私奉獻的價值目標。

前三個維度反映了社會對稅務部門行政管理績效量的要求;秩序、公平和民主的價值取向是一種解決各種社會關系和利益沖突的互動行為模式，反映了社會對稅務行政管理質(zhì)的要求，后者在稅務行政管理效率評估的過程中，可通過納稅人的滿意程度這一價值判斷來體現(xiàn)。

公共性價值根源在經(jīng)濟學領域，由于公共欲望和私人欲望的存在，便有了公共經(jīng)濟與私人經(jīng)濟的劃分。人類為了滿足私人欲望，在經(jīng)濟上需要有一些物品供自己消費，以維持自身的存續(xù)和繁衍。

此外，由于人類還存在著一些不同層次的公共欲望，因而還需要有一些物品來滿足，這些物品便被稱為公共物品。公共物品因其具有消費的非排他性或非競爭性，而不像私人物品那樣具有獨占性、消費的排他性和可轉讓性，因而它不能或不適宜由市場來提供，而通常由政府來提供，由此產(chǎn)生了公共部門，公共部門產(chǎn)生的特殊背景使其無論如何都不能放棄對公眾利益的追求和公共服務的重視。

可見，公共部門的公共性價值導向根源于“公”、“私”二元結構所產(chǎn)生的矛盾。稅務行政管理就是稅收征管資源的配置問題。具體來講，稅收征管資源是在貫徹各項稅收政策、提高納稅人遵從水平而開展的稅收管理活動中能夠起主體作用的各種資源的總稱，特指對稅收行政管理活動中所能夠投入和控制的各項資源要素，這些要素包括人力、物力、財力等。

稅收征管資源是整個社會資源的一部分，來自于公眾的委托，其根源是公共需要即對于公共產(chǎn)品的需求，是公眾為了取得公共產(chǎn)品而必須付出的代價。稅務部門負責組織收入，其征稅權是公眾的賦予，與公眾形成委托關系。另外，如果借用科斯關于企業(yè)性質(zhì)的理論（企業(yè)是對于市場的替代）來看待公共部門，公共部門及其權威也是對市場的某種替代。

因此公共部門存在的理由是:政府通過壟斷賦稅進行公共管理的成本，通常要低于社會成員在完全市場化之下從事公共事務的交易成本，即在社會資源分配給公共部門之后，社會總效益較分配前應該是增加的。當然，不管從公共財政的角度還是從交易成本的角度，一方面說明稅務部門存在的合理性和必要性，而另一方面也說明了其價值導向的基礎。

優(yōu)化稅務行政管理近年來，在加入WTO、體制改革、經(jīng)濟轉型三大合力的推動下，中國正在迎來有史以來最大規(guī)模、最深刻的大變革，在職能轉變上，突出表現(xiàn)為管制行政的傳統(tǒng)正在被摒棄，服務行政正作為一種核心價值觀被注入到政府職能設計和政府行政中來，政府發(fā)揮作用的重點正在逐步轉變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上來。作為政府的重要執(zhí)法管理部門，稅務機關也要進行相應的職能定位和轉換。按照前述公共性價值導向的要求，稅務行政管理的變革可以從以下幾個方面著手:（一）加強稅收立法的民主性現(xiàn)代稅收概念也被學者稱為“民主稅收”。

在此前提下，稅收只能是滿足人民自身福利需要，并經(jīng)人民同意而征收的由人民享受政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務的費用。在實踐中，稅收的民主性則主要體現(xiàn)在稅收的立法上，而且民眾參與是民主概念的題中之義，稅收立法民主必然要求民眾參與。2005年，我國個人所得稅改革召開了聽證會，邁出了稅收立法民主化的重要一步。

但是，稅收立法民主機制的完善需要公眾參與。提高稅收立法的民主化水平，讓民眾參與到稅收立法程序中來，必然增強稅法的公眾認同度和遵從度，降低稅收的成本和執(zhí)法難度，從而最大限度地避免公眾消極對抗稅法的執(zhí)行，減少征收阻力和偷漏抗稅的發(fā)生。

第3篇：傳統(tǒng)公共行政的主要特征范文

關鍵詞：封閉性；開放性；公共管理時代

一、傳統(tǒng)行政理論與政府的封閉性

在現(xiàn)代公共管理理念中，政府始終居于公共管理（PublicManagement）的核心和主導地位。人們在認識政府的過程中，應該有多角度的視野，以促進政府的發(fā)展。長期以來，特別是建立在行政行為分析階段的政府理論，對政府的考察一直停留在內(nèi)部靜態(tài)結構上，并批評政府組織根本無法適應環(huán)境變遷的需要。一些學者在分析政府問題時，對政府組織的靜態(tài)形式考慮過多，包括結構模型、管理方式、制度要素、價值判斷等方面，卻忽視了運轉起來的政府組織和參與其中活動的人與人之間的互動關系。這種風氣從古典組織理論時期一直蔓延到今天，可以稱之為“政府組織的靜態(tài)研究”。

重讀古典組織理論的經(jīng)典文獻，我們會獲得新的發(fā)現(xiàn)。第一、馬克斯·韋伯官僚制理論模型是一種靜態(tài)模型的設計，是一種封閉性的結構圖式。官僚制模型設計的前提是建立一套官僚權力對行政的控制機制。在他看來，勞動分工、層級節(jié)制、職業(yè)訓練都是以權力的不可侵犯為基礎，權力絕對集中才能保證金字塔式的結構穩(wěn)固存在?！叭魏喂倭胖平M織都力求通過對知識和意圖的保密來增強其專業(yè)上的優(yōu)越地位”[馬克斯·韋伯：社會組織與經(jīng)濟組織理論，牛津大學出版社，1947.]。韋伯同時認為，官僚制的技術優(yōu)越性高于其它任何組織，其基本原則實現(xiàn)了官僚制在行政中的協(xié)調(diào)與控制功能。但事實上官僚組織的理論設計與實踐之間的嚴重脫節(jié)，官僚制的不透明性、組織僵化、嚴格的等級制度和理性主義的形式使任何公共組織不可避免地陷入封閉狀態(tài)中，并且拒絕民主方法、民主思想的滲透。

簡言之，馬克斯·韋伯（MaxWeber）在設計組織模型時把靜態(tài)的規(guī)則看成最重要的，強調(diào)規(guī)則對組織的重要性；把組織結構分層看作是重要的，強調(diào)科層與權力、責任的完全配套；強調(diào)權力神圣不可侵犯、目標的精確性；非?？粗毓倭胖泼恳粚蛹壷袀€人的質(zhì)量——是否是一個具備專業(yè)知識的技術官僚。在韋伯那里，組織要素的重要性超過要素之間的互動作用。

第二，巴納德的研究重點放在組織結構的邏輯分析上，也是從靜態(tài)形式入手分析組織的。他的觀點是正式組織與非正式組織的重要意義是相同的，組織以什么方式、什么狀態(tài)產(chǎn)生是判斷組織結構、性質(zhì)的關鍵，各級組織，包括軍事的、宗教的、學術的、企業(yè)的都是一個協(xié)作的系統(tǒng)，它們都是社會這個大協(xié)作系統(tǒng)的某個部分和方面。所有的協(xié)作行為都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社會因素等的綜合體。這些協(xié)作組織是正式組織，包含協(xié)作的意愿、共同的目標和信息聯(lián)系。在所有的正式組織中都存在非正式組織。正式組織是保持秩序和一貫性所不可缺少的，而非正式組織是提供活力所必須的，兩者在協(xié)作中相互作用、相互依存。在巴納德的觀點中，協(xié)作的重要性顯然是建立在更重要的對組織性質(zhì)的認識基礎之上。

第三，法約爾的研究以企業(yè)整體作為對象，他認為管理理論是“指有關管理的、得到普遍承認的理論，是經(jīng)過普遍經(jīng)驗檢驗并得到論證的一套有關原則、標準、方法、程序等內(nèi)容的完整體系”，有關管理的理論和方法不僅適用于公私企業(yè)，也適用于軍政機關和社會團體。在1916年出版的《工業(yè)管理和一般管理》中，法約爾將管理活動分為計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等五大管理職能和十四項管理原則，并進行了相應的分析和討論。

1937年，盧瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林達爾·厄威克（LyndallUrwick）發(fā)表《行政科學論文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”職能，但僅“代表了1937年的公共行政”，“隨著時間的推移，它們在許多讀者內(nèi)心深處變成了僵化的‘科學原則’”[尼古拉斯·亨利：公共行政與公共事務，中國人民大學出版社，2002：55.]。1961年，利格斯發(fā)表《公共行政生態(tài)學》一文，一定意義上發(fā)展了行政生態(tài)理論，但他只是把行政行為放在經(jīng)濟環(huán)境的簡單背景上進行剖析，仍舊沒有逃脫組織是一種靜態(tài)形式的思維模式。

也許，對一些小組織而言，以什么樣的狀態(tài)存在并不重要，但對政府組織而言，靜態(tài)形式的過多考察明顯地影響了政府組織的發(fā)展，政府組織不斷注重內(nèi)部結構和要素的合理性使政府組織變得日趨封閉。

與此同時，傳統(tǒng)的行政管理理論和官僚制理論對“行政”與“效率”的理解適應了這種封閉性，并使之獲得了長足的發(fā)展。[任曉林：官僚制的終結與后官僚制時代的興起，西北大學學報，2002（5）.]官僚制范式的流行摧毀了一切公共組織可能有的變革思想，雖然后來許多學者對其弊端進行了批評，但官僚制作為一種有效的組織形態(tài)依然長期存在，并且在此后的發(fā)展中演變成了另一種形態(tài)，即作風。作風表現(xiàn)出來的等級森嚴、權力集中、惰性嚴重、沒有進取精神、無效率等方面成為一切不作為的政府組織的病癥，也造成了事實上的政府組織的嚴重封閉狀態(tài)。在另一方面，傳統(tǒng)的行政管理理論始終沒能擺脫單一的價值追求，過多地圍繞“行政”與“政治”的關系進行爭論，看重“效率”這一靜態(tài)結果，而忽視了對民主、公正、正義、響應性、公平等動態(tài)價值的考察。同時，強調(diào)政府行為與政治行為不可分離，政治對政府的控制主要以政策的產(chǎn)出為基礎。這樣，政府的行為就首先是對政治負責而不是對公眾負責，表現(xiàn)出對社會、公眾封閉的一面。休斯在“政治控制的問題”的題目下指出威爾遜“要對政治與行政，或政策與行政進行嚴格的區(qū)分永遠都是不現(xiàn)實的，而且，美國實行的改革運動并未能實現(xiàn)將政策從行政中分離出來，或是將政治家從行政管理者中獨立出來”恰好證明了這一點[歐文·E·休斯：公共管理導論，中國人民大學出版社，2001：46.]。

政府組織的分析不應該僅僅停留在這種靜態(tài)形式上，其基本特性也并不是靜態(tài)形式所表現(xiàn)出來的封閉性狀態(tài)。拋開有關爭論，仔細審視政府組織的運轉過程，全面梳理政府的運行軌跡，擯棄影響政府變革與發(fā)展的阻力，從一個新的視角全面理解政府組織，我們就會把握住政府的本質(zhì)特性，政府便能更快、更好地前進。

二、政府的開放性特征

一個完整的社會組織從功能上看應具備三個方面的特征：其一、資源聚集功能，即使各種分散的人力、物力、財力、智力、信息聚合在一起；其二、資源轉換功能，即對各種資源進行有效的配置，形成新的合力，實現(xiàn)“整體大于部分之和”的目的；其三、能量釋放功能，即通過一定的方式釋放組織的新能量，實現(xiàn)依靠單一資源無法實現(xiàn)的目標。從構成上看，社會組織的構成要素分為靜態(tài)要素和動態(tài)要素兩部分：靜態(tài)要素構成組織的基本形式，包括人員、資金、資產(chǎn)、結構形式等；動態(tài)要素構成組織的運轉過程，包括成本投入方式、基本制度制定、動力機制、運轉方式、組織流程、效率測評等。靜態(tài)要素是隱性的，只有通過動態(tài)要素才能體現(xiàn)出來，動態(tài)要素是顯性的，只有在靜態(tài)要素的基礎上才能發(fā)揮作用。政府組織是特殊的組織，其聚集了豐富的人力、物力與財力資源，聚集了最有效的信息資源和掌握著最多的智力資源，通過有效的資源配置，政府組織可以解決其它社會組織無法解決的公共問題，提供公共物品和服務，滿足公共的利益追求。在政府組織中，靜態(tài)要素與動態(tài)要素的構成極其復雜，動態(tài)過程所表現(xiàn)出來的特性是政府所有構成要素共同作用的結果。在政府組織的多種特性中，開放性最為重要，也就是說政府組織的開放性特征是政府動態(tài)過程中所表現(xiàn)出來的最主要的特征，是所有構成要素的本質(zhì)體現(xiàn)。

政府組織是依靠政治選擇建立起來的，公共權力的分享與公共責任的承擔要求政府必須以開放的方式與外部建立良性的關系。這不僅是政治民主的需求，也是政府組織自身發(fā)展的需求。Allison在其建立的模式中把公共組織所面臨的外部構成要素歸納為三種，并強調(diào)三種要素的協(xié)調(diào)關系，即：與同一組織的外部單位或該組織的各個部門的協(xié)調(diào)關系；與獨立組織的協(xié)調(diào)關系；與新聞媒體和公眾的協(xié)調(diào)關系。[Allison,Graham:PublicandPrivateManagement:AreTheyFundamentallyAlikeinAllUnimportantRespects?InFrederickS.Lane.CurrentIssuesinPublicAdministration,NewYork,StMartin’sPress.]政府的開放性與開放狀態(tài)正是實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)的前提。沒有開放的狀態(tài)和開放的特性，任何關系的協(xié)調(diào)都是不可能的，或者，總是問題不斷。

一些研究者從古典組織理論的視野出發(fā)，把內(nèi)部因素的互動關系看作政府組織存在的基礎，而另一些學者包括張金鑒先生則從行政生態(tài)的角度把外部因素的互動關系看得很重要。在這些研究中，他們看到了內(nèi)部與外部之間的關系，但對這種關系存在的基礎忽視了，開放性正是這一關系存在的基礎，能夠解決和疏通因內(nèi)外部關系不暢而造成的行政問題的發(fā)生。

可以從另一個角度證明政府組織開放性意義的有力證據(jù)是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的觀點，他從相關文獻中證實組織模型應該有三種流派：封閉模型、開放模型和綜合模型。封閉模型中以韋伯為代表的官僚制理論（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉爾布萊斯為代表的科學管理理論（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等為代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理論（Genericmanagement）三種最為盛行。開放模型中人際關系學派、新組織發(fā)展學派、組織與環(huán)境互動學派三種最為盛行。官僚制體制所治理的公民和官僚本身是反人本主義的，科學管理追求的效率能夠服務于人本主義，也能夠服務于其它價值。開放模型與封閉模型根本的差異可歸納為四種感知上的不同：對組織環(huán)境的感知、對人性的感知、對組織中操作理念的感知和對組織在社會的角色和意義的感知。亨利雖然把開放模型的歷史起源追溯到圣西門和奧古斯特·孔德的寫作年代，并認可了他們“組織本身則是人性的解放力量”、“強調(diào)自發(fā)性組織的價值”的觀點，[尼古拉斯·亨利：公共行政與公共事務，中國人民大學出版社，2002：93-127.]但組織的開放模型真正得到實踐并不是從理論源頭就開始了。因此，認識到組織的封閉模型與開放模型并十分完整地進行理論總結是尼古拉斯·亨利的貢獻，也為我們進一步理解政府組織的開放性提供了重要的依據(jù)。

湯姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《TheManagementofInnovation》）一書中對開放模型的主要特征進行了表述，也為我們理解開放性提供了參考。開放模型的主要特征是：在不穩(wěn)定條件下出現(xiàn)的非常規(guī)任務；專門化的知識來完成共同的知識；強調(diào)目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；組織內(nèi)部的沖突是由同事的交互作用加以協(xié)調(diào)而不是由上面來裁決；強調(diào)“責任的輪替（sheddingofresponsibility）”；個人對組織整體的責任感和忠誠感；組織被看成一個流動式的網(wǎng)絡結構（fluidicnetworkstructure）；知識能夠位于組織的任何地方；組織中人與人之間的交互作用不僅傾向于縱向的而且還傾向于橫向的；互動方式是為了成果和“建議”（而不是命令），而且以“貴族神話”為特征，包含了上下級最明顯的服從關系；強調(diào)工作成果以及完成任務的卓越績效，有時會犧牲對上級的順從；聲譽外部化了等等。[尼古拉斯·亨利：公共行政與公共事務，中國人民大學出版社，2002：102-103.]可以看出，組織開放模型的特征是對其開放性的詮釋，政府的開放性是政府組織發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，直接關系到政府組織的生存狀態(tài)。

開放性是政府文明的標志。作為民主政治的一種基本理念，它是一種渠道，傳遞民眾和社會對政府的呼聲和要求，并要求政府以自己的行動做出積極的響應。作為政府追求的一種目標，它是對政府發(fā)展狀態(tài)的描寫，能夠反映民眾對政府的評價和政府在民眾心目中的地位。作為一種制度安排，它意味著在政府內(nèi)部與外部必須建立有效的溝通機制，以利于政府組織內(nèi)部運行和外部運行始終處于良好的狀態(tài)。政府開放性的基本內(nèi)涵：（1）政府基本構成要素完整。構成要素是政府具有開放性的基礎，意味著政府有條件以開放的姿態(tài)存在。（2）有良好的內(nèi)外部溝通機制。政府更多地通過制度的規(guī)定來實現(xiàn)各種溝通，包括關心每一成員成長并實行人性化管理，通過民主渠道樹立政府威信，通過科學決策建立政府信譽，有良好的政風。（3）與發(fā)展環(huán)境關系協(xié)調(diào)。政府不能把自己看成是萬能的，自身的運轉與功能的發(fā)揮必須有賴于周圍環(huán)境。政府有能力為自己創(chuàng)造和提供一個良好的發(fā)展環(huán)境，并善于與之建立良好的關系。具體講，即始終使政治環(huán)境寬松，經(jīng)濟環(huán)境良好，社會環(huán)境穩(wěn)定，自然環(huán)境優(yōu)良。（4）政府職能獨立化。政府不完全模仿企業(yè)模式來發(fā)展自己，政府從自身的需要與社會的需要出發(fā)，確定自己獨立的職能，并且善于隨時調(diào)整和完善各種職能。（5）政府行為公開化。通過行政聽政制度、行政采購制度、行政審批制度的完善，使政府在行政決策、行政執(zhí)行、行政指揮、行政控制方面的一切政務進一步公開化、透明化，并逐步建立各級政府財務公開制度和各級官員財產(chǎn)公開制度。（6）行政監(jiān)督透明化。通過對監(jiān)督目標的選擇把政府自身監(jiān)督與其它監(jiān)督主體共同監(jiān)督結合起來，公開監(jiān)督結果，提出改進措施，確保監(jiān)督效果。

由于政府組織在公共管理過程中具有主導地位，政府組織的開放性可以產(chǎn)生不凡的意義。自身而言，政府組織會更加文明。在組織之間，政府組織、私營部門和第三部門中公平、民主的意義將大于效率的意義；組織無等級與公共政策的平等性；政府制度（包括政治制度）的發(fā)展與進步先于技術的發(fā)展與進步，工業(yè)化模式是先進政治模式的結晶；組織在縱向和橫向方面都表現(xiàn)出網(wǎng)絡的穩(wěn)固性，信息傳輸渠道暢通，即政府組織從中央到地方的縱向延伸與政府組織的橫向展開、私營部門從大企業(yè)集團到家庭作坊式經(jīng)營的縱向延伸與私營部門的橫向展開、第三部門的不同類型分割等等，構成了整個社會完整的網(wǎng)絡體系，便于各類信息的傳輸、共享。在實現(xiàn)民主行政的進程中，實現(xiàn)從行政聽政到行政財務的全面公開；實現(xiàn)從政府上網(wǎng)到網(wǎng)絡政務的全面公開，公文開放瀏覽，通過網(wǎng)絡虛擬辦公解決實際中效率低下的問題；實現(xiàn)從人的管理到制度管理的轉變；實現(xiàn)政風的根本好轉，建立公務人員平等、自由、民主參與公務的機制。顯然，在這里，政府的開放性有兩重基本價值：一是促進了政府文明與政治文明的發(fā)展，保證了有效監(jiān)督機制的運行，通過規(guī)制和參與，確立“平行式”監(jiān)督和“滲透式”監(jiān)督機制；二是有利于縮小政府與公民社會之間的距離。

政府開放度是體現(xiàn)政府開放性的一個重要方面。衡量政府開放度主要有三個方面的指針：制度開放指針、行為開放指針和開放進展指針。制度開放指針包括政府制度有多少種可以公開和查閱，有多少種不設密級，政策和規(guī)章有多少可以在公共場所（包括互聯(lián)網(wǎng)）上公布。行為開放指針包括政府決策項目的公開數(shù)目，行政聽政項目的公開數(shù)目和行政聽政次數(shù)、人數(shù)指針和公眾的評判指數(shù)，以及財務公開的數(shù)目。開放進展指針包括有效時間內(nèi)對政府狀態(tài)的判斷程度。

政府開放性以不影響政府組織存在、不動搖政府組織作用的發(fā)揮為前提。無限度的開放性政府會失去社會價值，會導致全社會無政府狀態(tài)。因此，強調(diào)開放性是強調(diào)政府開放性理性上的最大化。

三、開放性與社會化管理時代

公共管理時代對政府提出了更高的要求，內(nèi)容既不同與古典行政學時期，也不同與新公共管理時期，它要求政府以理性的開放姿態(tài)應對一切挑戰(zhàn)。公共管理時代的基本特征是社會化管理趨勢日益明顯，公共物品的供給、公共資源的利用建立在全社會共同關注的基礎上，并且以提供公益物品、解決公共問題，實現(xiàn)公共利益為核心，政府職能市場化、政府權力分散化、公共服務社會化、政府管理企業(yè)化和政府治理，這是傳統(tǒng)狀態(tài)下的政府根本無法解決的問題。開放性是政府自我認識的結果，是政府實現(xiàn)善治的開始，也只有在開放性的特征下，政府社會化管理的任務才能完成。

公共管理時代是全球化時代和知識產(chǎn)業(yè)興起的時代，開放性理念適應了這兩大發(fā)展趨勢。全球化帶來的新的世界政治秩序、經(jīng)濟秩序和價值秩序沖擊著每一個國家，給每一個政府以新的機會、挑戰(zhàn)、權力和責任。只有開放性的政府，才能在這種沖擊下獲得新的機會，在各種挑戰(zhàn)面前解決一切可能出現(xiàn)的問題，依靠政府權力獲得政府利益。知識成為商品和知識產(chǎn)業(yè)的興起促使政府間、政府與社會間的互動、協(xié)調(diào)關系加強。開放性政府能夠兼收并蓄，接受各類知識，同時使知識轉化成經(jīng)濟力量。政府也因為獲得了更多的知識而變得文明和信用。這兩大發(fā)展趨勢順應了公共管理時代對政府發(fā)展環(huán)境的要求，也確定了政府必須有的開放性特征。在問題的另一面，公共管理時代的政府面臨著更多的動態(tài)性問題（dynamicquestion）、復雜性問題（complexityquestion）與多樣性問題（diversityquestion），以開放的姿態(tài)解決這些問題是公共管理時代對政府的要求。

開放性理念能夠促使政府處理好公共管理時代政府的內(nèi)部關系問題。政府獲得權力和鞏固權力需要經(jīng)過一系列艱難的過程和面對各種各樣的關系，政府每一步行動都是各種關系協(xié)調(diào)、控制與選擇的結果。政府的內(nèi)部關系通常是不透明的，外部關系則是清晰的。在政府內(nèi)部，政府統(tǒng)治與政府治理的關系、成本與效益的關系、行為與目標的關系、組織者與管理者的關系等等方面都表現(xiàn)出極不透明的特點，政府自身利益分割上很難照顧各個方面，利益的侵占與沖突使得政府內(nèi)部常常出現(xiàn)不應有的爭奪與矛盾斗爭，必要的妥協(xié)與退讓很難做到。而在政府外部，政府與市場可以互補，建立政府生態(tài)的平衡運作機制，同時，政府與其它利益團體之間通過談判可以達成一定的協(xié)議，通過退讓、妥協(xié)達到雙贏。因此，開放性更強調(diào)政府內(nèi)部關系的開放和透明、利益分割的開放與透明，矛盾的外化和解決矛盾的方法的透明，并由此使內(nèi)部關系與外部關系溝通，最終建立“政府內(nèi)部關系協(xié)調(diào)，外部關系順暢”的發(fā)展模式。

開放性理念能夠合理地解決政府與市場的關系問題。對國家權力的分配事實上是由受公眾委托的政府來承擔的。政府從誕生的那一刻起，就擁有最大的公共權力，在整個社會領域，政府作為占統(tǒng)治地位的社會主體對整個社會事務的安排有更大的主動權和支配權。公共選擇理論與委托人理論以經(jīng)濟領域為例，認為政府失靈與市場失靈同時需要對方去干預和補救，但這種干預和補救是自愿的還是強迫的？還是外在制度的安排？顯然，是外在力量的作用，這種外在力量正是政府公共權力的力量，在政府與市場的關系中，政府更有主動權和支配權。在一個封閉的政府里，政府不會自發(fā)地讓位于市場的干預，市場也不可能自發(fā)地進行干預。一定意義上，市場的干預必須取得政府的認可和支持。只有在開放的政府里，政府才會讓位于市場，并安排市場合理干預和補救因政府失靈而造成的損失。政府的開放性越強，開放度就越大，有效的市場補充就越充分，干預就越有效。因此，開放性是協(xié)調(diào)政府與市場關系，解決政府與市場矛盾的一劑良藥。在市場提供有效的服務的同時，一個開放性的政府懂得自己應該做的和必須做的事情，即安德森（Anderson）所認為的：（1）提供經(jīng)濟基礎；（2）提供各種公共商品和服務；（3）協(xié)調(diào)與解決團體沖突；（4）維護競爭；（5）保護自然資源；（6）為個人提供獲得商品和服務的最低條件；（7）保持經(jīng)濟穩(wěn)定。[歐文·E·休斯：公共管理導論，中國人民大學出版社，2001.]這樣，在整個社會生活領域，就會最終建立起一個“政府做，市場也做”的平等發(fā)展模式。

開放性理念解決了公共管理中政府的定位問題。在開放性特征下，政府組織的運行即計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、總結、預算與人事七個方面是在公開狀態(tài)下進行的，民眾和任何社會團體對規(guī)章制度和解密文件的閱讀、查詢都是公開的和方便的。同時，政府的基本職能包括政治、經(jīng)濟、文化、社會諸方面也是開放的，因為，政治的開放程度直接關系政治文明、政治穩(wěn)定和民主價值的實現(xiàn)；經(jīng)濟功能的實現(xiàn)完全依賴經(jīng)濟的開放程度；文化的開放與兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最終完善；而社會功能的開放可以使更多的社會利益群體分擔社會事務，最終減輕政府的負擔。在開放理念下，政府的結構應該是透明的，盡管不同級別的政府組織結構模式不盡相同，但其基本的要素是應該清晰的。結構的透明有利于對政府運行成本進行監(jiān)督，最終建立“透明政府”的結構模式和運行模式。

開放性理念有利于理解公共管理時代公共政策的實質(zhì)問題。公共管理時代，公共決策有兩層含義：其一是政府為自身發(fā)展制定必要的政策，其二是為社會制定規(guī)范和制度，包括符合私營部門和第三部門使用的規(guī)范與制度。政府決策最重要的是堅持民主與科學原則的統(tǒng)一，最廣泛的民主意味著決策過程最大程度的開放，一切科學手段的采用意味著決策的正確率增強和能夠經(jīng)得起科學的檢驗。開放性的政府可以最大限度地體現(xiàn)民主的原則，可以充分吸收科學家的意見和采用最科學的辦法進行決策，使決策體現(xiàn)公共價值的實質(zhì)，即最大化地滿足公共利益和解決公共問題，最終建立“大家決策、大家參與”的科學模式。

開放性理念確立了政府在公共管理中的核心地位，并對政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以獨霸和支配公共領域的所有事務。開放性使政府作為公共部門與私人部門和第三部門最終建立平等的主體關系，同時更好地體現(xiàn)政府民主、響應性、公正、公平的價值。政府必須以行動證明自己是可以承擔和擁有這一核心地位的：一方面，所制定的公共政策不僅僅以政府自身利益為出發(fā)點，還應兼顧社會各個團體，特別是不制定歧視性政策和不平等政策；另一方面要保證社會制度的公平與公正。政府是核心、更是表率，政府開放，其它社會組織、包括私營部門和第三部門也應該適度開放，最終實現(xiàn)“全社會開放”的完整體系。

開放性理念有利于克服公共管理中政府自利性和非理帶來的問題。政府自利性即政府公務人員依托政府肌體實現(xiàn)個人利益和政府內(nèi)部部門官僚集團為實現(xiàn)部門利益而產(chǎn)生的自私行為。政府能力弱化、權力異化以及由此導致的公共行政中行政無效果、行政災害稱為非理。[任曉林：政府行為“雙重效應”分析，理論與改革，2000（2）.]就運行過程分析，自利性和非理的產(chǎn)生正是由于政府封閉運轉，公務人員行政行為缺乏監(jiān)督，搞內(nèi)部操作造成的惡果。在開放性原則下，不僅可以提高對政府的監(jiān)督力度，而且可以有效監(jiān)督公務人員的行為過程，特別是公務人員在公務活動中的行為，同時，依靠開放的秩序和制度保證一切非理在發(fā)生之前就得到遏止，從而減少政府非理下的災害發(fā)生，樹立良好的政府威信。

第4篇：傳統(tǒng)公共行政的主要特征范文

關鍵詞：生產(chǎn)率市場化服務分權政策負責

20世紀80年代以來，一場針對傳統(tǒng)的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷開來。這場運動通常冠之以多種稱謂：“新公共管理”、“管理主義”、“以市場為基礎的公共行政”、“后官僚制典范”、“企業(yè)型政府”。不管這些稱謂怎么花樣翻新，他們的基本特征和精神實質(zhì)是不變的。盡管這些特質(zhì)在不同學者的論述中各有不同，然而，其基本的思想和關鍵詞還是可以大體達成一致，諸如管理而非行政、市場化而非官僚制、競爭而非壟斷、服務而非執(zhí)行、分權而非集權、過程而非結果、負責而非逃避等。為了表述的一致性與清晰性，本文一律采用“新公共管理運動”這一說法。

DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——關于治理轉型的報告》中提出了這場運動的核心內(nèi)容主要是六個方面，即生產(chǎn)率、市場化、服務導向、分權、政策和對政策效果的負責。[1]由于是以“報告”的形式給出的，因此Donald教授沒有充分展開。這是由于“報告”本身的局限性所決定的。我們無可苛求。如果我們要深入理解新公共管理運動，我們完全有必要就此作進一步的闡釋與分析。諸如這些核心內(nèi)容的真正內(nèi)涵何在？將會引發(fā)什么樣的問題？這些核心內(nèi)容之間是一種什么樣的關系？如何從一個整體而不是支離破碎的角度來理解新公共管理運動？對這些問題的深入闡述有助于深化我們對新公共管理的本質(zhì)的系統(tǒng)把握與整體認知。這是我們把握新公共管理運動所必須具備的至為基礎、也是至為關鍵的基礎性內(nèi)容。易言之，對上述這些問題的回答構成了本文的主要內(nèi)容。

第一，生產(chǎn)率（productivity）。這里主要的問題是，政府如何才能以更少的稅收提供更多的公共服務？人們對稅收的要求與對政府公共服務的期待總是逆向運動。對前者期待的降低與對后者期待的越來越多、質(zhì)量越來越高形成了鮮明的反差。這二者之間形成了一個尖銳的對立。形成這樣一個尖銳的對立的原因主要有：一是人們對政府公共服務的不滿意，或者說公共服務的拙劣和日益惡化是直接原因，二是稅收的普遍上揚，傳統(tǒng)上的高稅收國家公共服務職能的弱化，使得人們從反思這一稅制本身到反思整個政府的公共服務體系。人們普遍發(fā)現(xiàn)，自己向政府所上繳的稅收總是在不斷增加，可是政府向我們提供的公共服務卻越來越少，質(zhì)量也越來越糟糕。如此情形，對于普通公民來說，是一件極為苦惱和傷害官民感情的事；對于政府來說，這卻是向其提出了一大挑戰(zhàn)，如何花最少的錢辦最好的事？特別是少花納稅人的錢，同時又有效供給更多的公共服務。

據(jù)此，進一步提出的問題是，如何監(jiān)管這些納稅人的錢，并且能夠恰到好處地使用？如何評估政府的公共服務？我們需要一個什么樣的標準、什么樣的機構來進行公正、透明、負責的評判？在此過程之中，納稅人應當扮演什么樣的角色？公民出錢，政府花錢，誰來監(jiān)督政府花錢，這一整套機制如何理順？問題的另一面恐怕也值得驚醒：不花錢的政府是不是能夠提供良好的服務？誠然，這一點完全不可能。任何政府都需要花錢。只是說這些錢來源于何處？如何花銷？如何合理的分配？在政府財力達到一定的時候，政府是否還是需要從納稅人手中汲取大量資財？稅收機制如何適時調(diào)整？這一點對于那些稅收日益攀升的國家、地區(qū)和社會來說，尤其如此。對于窮人來說，稅收與其關系不大；對于富人來說，稅收也無非隔靴搔癢而已，因為其大部分收入是不會進入稅收核算體制的。畢竟，他們總是有各種各樣的方法逃稅、避稅、減稅。因此，稅收盯住的和傷害的只能是中產(chǎn)階級。顯然，對于中產(chǎn)階級來說，他們會覺得這是極為不合理之事。問題在于，以一種什么樣的機制來調(diào)整？要回答政府如何以更少的錢來辦更多的事這一問題，我們就必須顧及以上問題。對這些問題的不同解答，都涉及到政府收入問題。一旦政府收入受到影響，其所要提供的公共服務也將發(fā)生多米諾式的反映。

第二，市場化（marketization）。新公共管理運動的發(fā)展歷史就是市場化的不斷推進與官僚制的逐步摒除同步演進的歷史。問題只是在于，政府如何采取市場化的激勵手段來根除政府官僚體制的弊??？最近二三十年來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府的運轉模式也發(fā)生了根本性的變革。這就是原來由政府直接或者間接控制和操縱的企業(yè)紛紛以股份制、承包制、租賃制等形式私有化了。在這一意義上，私有化成為市場化的代名詞。而此間需要警惕的問題恰恰就在于這個私有化。畢竟市場化本身并不就是私有化。因為它極有可能導致的問題就是國有資產(chǎn)或者集體資產(chǎn)的流失。如何做到私有化的同時，國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)的保殖增殖，這本身就是一個非常重要的問題。對于宣稱以公有制為主體的社會主義國家來說，一方面是私有化的呼聲一浪高過一浪，另一方面，卻是私有化對公有制這一社會主義的意識形態(tài)的挑戰(zhàn)。不管怎么說，市場化的效率意識、競爭意識對于傳統(tǒng)的官僚體制來說，確實是致命的挑戰(zhàn)和打擊。實際上，在過去的二十多年的改革歷程中，改革采用的主導觀念是市場。其理論假設就是，公共機構如果像私人機構一樣運轉，勢必發(fā)揮更為經(jīng)濟、更為效率的功能。撒切爾夫人非常偏好的經(jīng)濟學家威廉尼斯卡寧的著名觀點就是，政府內(nèi)官僚機構的管理者就是野心勃勃的企業(yè)家，他們希望最大化自己的事業(yè)。[2]

在私有化之外，一些國家的做法卻是大力發(fā)展政府與非政府的合作。與非政府的合作，表明政府開始向非政府組織由原來的不信任到信任、從彼此隔絕到合作共贏、從信息資源封鎖到廣泛接觸開放的轉變。無論如何，這對于政府組織來說，既可以吸取大量的知識智慧，也可以吸納大量的人力、物力、財力，共同投入到政府的發(fā)展中來。這本身就大大減輕了政府日益增長的壓力，緩解了政府在諸多方面發(fā)展的危機。毫無疑問，對于政府組織而言，其充分放開手腳與非政府組織進行廣泛的合作，有助于形成一種既有利于政府自身發(fā)展，又有利于非政府組織發(fā)展的多贏格局。只是，問題同樣會不斷涌現(xiàn)。如何把握政府組織與非政府組織合作的界限？哪些問題可以合作？哪些問題不能合作？與非政府組織合作，原來等級森嚴的官僚體制如何適應這種轉變？以及相應的信息處理方式應該作何跟進？內(nèi)部資料、公開資料這些如何適應轉變？非政府組織如何能夠最有效地為政府提高服務，而不是另有它圖？換言之，加強對非政府組織的監(jiān)管不僅應當提上議事日程，而且還要強調(diào)其實效。

不管是哪一種市場化的方式，其都會對傳統(tǒng)的官僚體制和管制模式提出一些根本性的挑戰(zhàn)。用市場戰(zhàn)略來取代傳統(tǒng)的命令－控制的官僚體制，它沖擊的不僅是這個體制本身，而且是體制中的每一個從業(yè)人員。也就是說，市場化將改變的不僅僅是這個體制本身，而且是對這個體制中的每一位公務人員進行根本性的洗腦。如果沒有這些人員思想觀念與實際行動的根本性轉變，體制自身的演變將是非常艱難的過程。否則，就只能是徒有其名或者虛有其表而已。只有公務人員的思想觀念和行為模式發(fā)生了根本性的轉變，體制的良性變遷才有可能發(fā)生。更何況，晚近以來，人們對官僚的質(zhì)疑聲浪劇增。一方面，官僚被看成是尋求增加權力和一體化運作的利維坦；另一方面，官僚被看成是宮廷弄臣，是一系列不相協(xié)調(diào)、漏洞百出的部門的集合，最好就是蒙混過關，最壞就是自己愚弄自己。由于公眾關心的問題的數(shù)量日益增多、公眾關心的問題的質(zhì)量日益提高、立法和行政未能適應政策制定環(huán)境的變化、以及公共官僚自身的性質(zhì)等原因，公共官僚的權力一直在穩(wěn)健上升。[3]

第三，服務導向（serviceorientation）。市場化的推進自然會波及政府轉型。市場化的進程使得服務意識、顧客理念等都被極大地放大了。因而相應的問題就是，政府如何才能更好地聯(lián)系公民、回應公民、服務公民？生產(chǎn)率的改進和市場化的發(fā)展，其必然結果就是政府服務效能的轉型。于是，“服務”的功能被極大地強化了。政府自身的轉型表現(xiàn)在必須從傳統(tǒng)意義上的管制型政府向服務型政府轉型。服務型政府的一個突出特征就是政府存在的理念必須以市場、以公民、以訴求為中心。類似于市場上的供應者與消費者一樣。前者必須即時回應后者對服務的訴求，且必須是隨著時代的發(fā)展水平、科技的進步狀況、社會的文明程度等不斷刷新這種服務，始終做到為后者提供良好的服務。這種服務可以有主動提供與被動賦予之分。就前者而言，主要指的是政府主動向公眾和社會提供公共服務和公共產(chǎn)品。誠然，這種服務水平的高低會影響到政府的公信力和合法性。在傳統(tǒng)官僚制之下，這種主動提供服務的水平往往都是低下的。畢竟管制型的社會缺乏這種服務的傳統(tǒng)、動力與能量。

實際上，這恰是為什么近年來公眾對政府機構的信任度一度走低的重要原因。針對這種政府機構公信力逐漸下降，政府面臨著重重危機和種種挑戰(zhàn)的情形之下，一種要求政府主動回應社會和公民需求的呼聲日益高漲。由此，政府是否具有較好的回應性被當作是一個事關政府是否有效運轉的重要標準之一。在一些學者的研究中，回應性也被列入政府治理的重要內(nèi)容和主要標準之一。增強政府的回應性，其做法大致有以下幾種：要么是提供數(shù)個可以互相替代的服務選項，要么是訓練政府人員正視選民市場不斷提高公共服務的水平。不管是哪一種形式，消費者需求的理念都被置于一個前所未有的重要地位。這既是市場化發(fā)展的必然結果，又是政府回應性增強的重要表現(xiàn)?；貞允沟谜c公民、政府與社會由原來的彼此隔絕、甚至是彼此對立的情形更進一步地緊密相連在一起。

服務導向的政府，又被成為消費者化的政府（consumerizinggovernment）。這是改變公共機構的一種普遍策略之一。試圖促使政府對“顧客”更加友好，并在公共服務中制度化“服務顧客”的理念。在政府問題的市場化解讀中，消費者的觀念可能最為強烈。但是，“顧客”本身也有爭議，這就是誰是顧客？在教育、社會福利、經(jīng)濟計劃等項目中，顧客比較容易界定?？墒?，諸如被監(jiān)禁的囚徒，他們能否得到公正的對待，以及能否確保有一定的途徑保證他們能夠受到公正的對待，就是一個頗有爭議的問題。此外，公眾有受到諸如稅務官、城市綜合執(zhí)法大隊（簡稱城管）、交通警察（簡稱交警）等行政執(zhí)法人員的公正對待，可是針對他們的處罰的看法和態(tài)度卻總是難免導致不一致、不公正的質(zhì)疑。

于是，簡單地提服務顧客的想法，也就無法納入良好服務的顧客范疇，更莫論全方位的、競爭性的服務。問題尚有，消費者化政府的倫理爭議在于，是應當建議公共機構把公眾當作消費者還是當作公民？如果僅僅作為消費者，僅僅是關注公眾參與政府的經(jīng)濟和服務接收者的性質(zhì)，這種關系實際上會更加復雜，也更具多面性。而且，問題的嚴重性還在于，消費者的角色，勢必弱化以政治為基礎的公民角色、模糊內(nèi)蘊政治權利和公民權利的公民資格等概念。畢竟，純粹意義上的消費者，會逐漸忽略公共機構的公共性質(zhì)，因為它假設公民所希冀的無非是良好的公共服務、滿意的公共消費，而沒有公民的政治內(nèi)涵。[4]如何平衡這既作為消費者，又不失公民身份與公民資格這二者之間的矛盾，看來確實是服務導向的政府理念必須解決的一個重要問題。

第四，分權（decentralization）。既然服務導向已經(jīng)成為政府與公民關系的主導觀念，為了更好的服務于公民和社會，政府必須不斷增強其回應性。進一步的問題也就是，政府如何對公民的需求做出迅速和高效的反映？在一個極權體制或者一個集權體制之下，根本就不存在所謂的服務導向的問題，因為在這些體制之下，公民的需求從來就不會被當局引起足夠的重視。只要自下而上的公民需求得不到政府的認可與接納，自上而下的服務體系就不可能建立起來。因此，在極權體制和集權體制之下，根本就不存在服務導向的問題，也就更不會因為服務導向而發(fā)生分權問題。

在民主政制發(fā)展的早期，這種服務導向發(fā)展的也不是特別明顯，只是隨著市場經(jīng)濟和工業(yè)社會的發(fā)展，服務的理念由商業(yè)世界進軍到政治領域，由不僅限于市場原則，而且也變?yōu)檎卧瓌t之后，服務導向才成為政治運轉的法則之一，這才有了如何更好地服務，如何提高服務的水平問題。就新公共管理的分權來說，主要的做法無非有三：聯(lián)邦制國家里權力在政府體系內(nèi)部的轉移，包括權力的橫向分割和縱向放權。與此同時，責任機制也隨之發(fā)生變化。下層和基層將擁有更多的權力以自主開展工作。目的是讓下層和基層擁有更大的權力、足夠的動力以及充分的能力來回應公民的需求。新公共管理運動所強調(diào)的分權仍然會面對一些問題，比如合理分權、有效授權的界限如何清晰界定？分權不只是具有一定的科學性特征，它還具備一定的藝術特質(zhì)，那么，如何合理把握分權和授權的藝術問題，也就成為分權與授權無法回避的一個難題。不管怎么說，新公共管理運動對分權的重視確實與傳統(tǒng)的管理更多強調(diào)集權截然不同。

新公共管理運動將分權置于一個突出的地位，主要體現(xiàn)在將分權視為一個高績效組織的主要特征之一。一個高績效的組織被認為具備如下特征：任務明確；明確規(guī)定目標并且強調(diào)效果；向雇員下放權力；創(chuàng)建新的方法激勵人們成功；當情況發(fā)生時，高績效組織能夠靈活迅速地調(diào)整自身以適應新形勢的需要；就績效而言，高績效組織具有競爭性；調(diào)整工作方法以滿足顧客需要；保持在利益相關者之間進行公開的建設性的信息交流。分權、授權的理念之所以在高績效組織中受到高度重視，是因為雇員是高績效組織中至關重要的核心。要達到高績效，就要給雇員以利用他們的技巧、創(chuàng)造力、適應變化的能力，以及不斷學習以完成組織使命的能力。雇員有權根據(jù)其興趣結成聯(lián)盟和工作關系以達到組織的目標，完成組織的使命。他們不受組織界限的限制。在很大程度上，雇員迎接挑戰(zhàn)，利用技能完成組織使命，發(fā)展新技能，全身心投入繼續(xù)學習等諸方面做得如何，將決定組織是否能夠取得成功。[5]

第五，政策（policy）。無論是生產(chǎn)率的提高，市場化的推進，還是服務導向的發(fā)展，分權化改革的深入，最后都要具體表現(xiàn)在政策層面。換言之，要通過政策來具體體現(xiàn)上述思想和主張。因此，政府的政策能力和政策水平也就成為深入貫徹前述新公共管理運動發(fā)展要求的重要指標。進而政府如何才能提高其設計和執(zhí)行政策的能力，也就成為新公共管理的第五個重要內(nèi)容。這是將前述思想具體化和操作化的重要階段。也是具體兌現(xiàn)和落實這些思想的重要舉措。如果政策設計不能充分體現(xiàn)上述思想，或者不足以落實上述理念，新公共管理運動的核心思想的實現(xiàn)必將受到極大的限制與制約。

從這一意義上來說，公共政策實質(zhì)上是新公共管理對社會和公民輸出的信號與產(chǎn)物。換言之，公民能否感受到政府是采用傳統(tǒng)的官僚制還是新公共管理，他們能夠直接感知的就是政府的政策是否發(fā)生了變化？發(fā)生了什么樣的變化？這些變化背后所反映的政府理念是否有所變遷？如果說生產(chǎn)率、市場化、服務和分權這些理念會更多地停留于政府層面的話，那么，對于公民來說，政策則是更多的行政層面、公民最能直接感知、最能直接體悟的要素。不管政府推行什么樣的新公共管理，如果不能讓公民和社會在政策層面有一個全新的認知和不同的感受的話，那么，這樣的新公共管理運動必將以失敗而告終。這就是為什么新公共管理運動為什么將政策作為一個重要內(nèi)容的原因所在。

縱雖如此，（公共）政策分析的局限性依然無法回避。這些局限性主要體現(xiàn)在以下幾個方面。（1）一些社會問題，由于它們被界定的方式是注定不能夠得到解決的，如果問題是用相對的而不是絕對的數(shù)據(jù)來界定，它們就絕不可能通過公共政策來解決。比如一個國家按一定比例對貧困線的劃定，總是會有一些人處于貧困線以下。畢竟，社會的相對差異永遠也不可能消除。（2）人們的期望總會比政府的能力增長得快。政策領域的任何進展可能只會導致人們對政策應該完成的任務寄予更高的期望。（3）解決某一群體問題的政策可能會給其他群體帶來一些問題。在多元社會里，解決一個人的問題可能同時意味著給其他人帶來問題。畢竟，沒有任何一項政策能夠同時達到多方共贏的格局。（4）有一些社會趨向很可能是不能夠由政府來推動的，即使它值得去做。比如，為解決種族問題，將白人與黑人混合居住，往往收效甚微，甚至適得其反。（5）人們常常會調(diào)適自己的行為，使公共政策變得毫無用處，政府也因此面臨窘境。比如高福利導致大量懶惰，從而過度依賴政府救濟金的行為。（6）社會問題可能會有很多原因，一項具體的政策并不能完全根除某一類問題。（7）一些社會問題的解決可能需要比問題本身成本更大的政策，甚而犧牲原有的社會制度或者價值理念。比如采用高壓政策鎮(zhèn)壓社會動亂、各種維權行為。它犧牲的就可能是一些民主的價值，諸如結社的權利、言論和出版自由、組織反對黨的權利等。（8）政治體系的建構可能不完全適宜于進行理性決策。社會問題的解決總體上需要理性決策，可是，由于民選官員需要回應選民的要求，如果加上一些利益集團的因素，此時政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]

第六，對政策效果的負責（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能夠將其生產(chǎn)率、市場化、服務導向、分權等思想變?yōu)橛行У恼撸ㄒ簿褪菍⑺枷氩僮骰┲猓鼮橹匾氖且獙φ叩膱?zhí)行情況進行檢查監(jiān)督。也就是要強化政策執(zhí)行的效果問題。于是，問題又進一步轉化為政策執(zhí)行效果的責任機制問題。為什么新公共管理如此強調(diào)要對政策的效果負責？

傳統(tǒng)的公共行政模式主要基于兩種理論基礎，管僚制理論和政治行政二分法。新公共管理則分別是經(jīng)濟學理論和私營部門管理?！爸匾暷繕嘶蛟S是私營部門最重要的一點。傳統(tǒng)的行政模式因其過于關注結構和過程而忽視了結果，因而受到了眾多批評?，F(xiàn)在的公共部門管理轉而將目標作為首要的目的，其他則退居其次，這是人們在態(tài)度上的一個重大變化?！彪S著“以顧客為中心”的呼聲一天天地高漲，以及要更好地對外部團體和個人的需求做出反應，公共管理最終認識到管理者應直接對公眾負責。這也是它與傳統(tǒng)模式地一個較大不同。[7]對結果的負責，主要來源于新公共管理嚴格區(qū)分了“行政”和“管理”的含義?！靶姓被旧现阜闹噶詈头?，而“管理”則指：（1）取得某些結果；（2）取得這些結果的管理者的個人責任。簡言之，行政指的是聽從指令，管理則指的是實現(xiàn)結果。這就意味著：一個管理者不僅僅是服從指令，他注重的是取得“結果”和為此負有的責任。公務員日益認識到，他們的職能是進行組織，以實現(xiàn)他們對其結果負有真正責任的目標，而不僅僅是服從命令、程序操作和將政策變?yōu)樾袆印＿@就是說，公務員把自己不再僅僅看作是行政者，更重要的還是管理者?；蛘哒f公務員完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一詞正在成為人們的偏好，“公共行政”一詞即使尚未被人拋棄，現(xiàn)在也似乎已經(jīng)過時了。[8]

新公共管理發(fā)展到今天已經(jīng)逐漸形成其自己的特色。這就是對結果和責任意識的強化。“管理主義模式的主要特點是管理者對產(chǎn)出和結果負責。”“公共組織需要有所作為；政府現(xiàn)在想知道它們做什么；它們做的怎樣；誰是主管并對結果負有責任。達到這一目標的首要途徑就是‘讓管理者來管理’，意即高級管理者本人對結果能否切實負責，而不僅僅只是像行政人員一樣服從別人的命令。改革將越來越多的管理權力進行分割，這意味著部門領導必須負有更多的責任。公共管理者現(xiàn)在已介入有關的政策事務以及嚴格意義上的政治事務，他們越來越多地對這些事務負有個人責任。如果事情出現(xiàn)某些差錯，他們付出的代價將是失去工作?！盵9]簡言之，新公共管理“改革的重點在于實現(xiàn)結果和對結果負起責任。換句話說，改革的重點是成為管理者而不是成為行政者”。[10]這方面的典型案例主要是英國的富爾頓報告和美國的《文官改革法》1968年英國的富爾頓報告就是一個典型。該報告指出，公務員的整個管理任務由四個方面組成：在政治指導下制定政策；創(chuàng)立偵測執(zhí)行的“機制”；行政體制的運轉；對議會和公眾負責。1978年，美國的《文官改革法》的目標在于，使管理者對結果負有更大的責任。

新公共管理的“責任”問題依然需要進一步明晰。這里涉及的問題依然有很多。比如，如果沒有實現(xiàn)預定目標，是否必然是管理者的過失？如何理性評估這些原因，包括資金不足，或者預定目標不夠科學，也不現(xiàn)實？而對責任的監(jiān)管依然存在諸多問題。其一，由于公民會較多地依賴公共組織項目的執(zhí)行與實施，他們不敢提出過于嚴厲的批評。其二，很多項目沒有清晰地界定的顧客，顧客是誰？我們不知道。很多時候談不上監(jiān)督，尤其是長期的監(jiān)督；其三，過分依賴公共雇員的良好動機和專家主義，會使公眾面臨不法行為和不當行為時缺乏自我保護的能力。[11]諸如此類的問題，都是新公共管理運動強化責任時不得不審慎思索，認真求解的難題。

綜上所述，不管新公共管理運動的發(fā)展經(jīng)歷了什么樣的歷程，也不管人們?nèi)绾卧u價新公共管理運動。充分認識、深入理解新公共管理的核心內(nèi)容是把握二十世紀最后二三十年來新公共管理及其發(fā)展的關鍵所在。更為重要的是，我們要把握這些要素之間的內(nèi)在關系。為什么是這些要素？它們能否構成一個完整的要素體系？如果說生產(chǎn)率和市場化是市場經(jīng)濟和企業(yè)化政府的必然要求，那么服務導向則是其必然結果。而要提供良好的服務，不論是在橫向的權力分割，還是在縱向的權力分解中必須貫徹分權原則?？梢哉f，這是公共服務發(fā)展的必然要求。所有的這一切最后都必須通過政策體現(xiàn)出來。一個良好的政策就是所有這些要素的集中體現(xiàn)。換句話來說，只要審視我們的公共政策，就可以找尋生產(chǎn)率、市場化、服務導向和分權這幾者的具體落實和操作情況。

誠然，公共政策本身是需要加強監(jiān)管的。沒有監(jiān)管的公共政策，很難保證其良好的效果，以及優(yōu)良的公共政策。這就涉及到新公共管理運動的責任問題。其實和傳統(tǒng)的公共行政一致之處在于，很大程度上，新公共管理雖然有諸多新理念，然而其對責任的強調(diào)實則是對傳統(tǒng)的公共行政的復制與強化。就新公共管理運動本身而言，除責任之外的所有要素，其要義都在于提供公共機構的透明度和責任性。因為，不管公共行政如何變化，其核心內(nèi)容依然是公共組織的責任。只是責任形式不同而已，傳統(tǒng)的責任形式大多基于設立政治機制或者行為主體，新公共管理運動強調(diào)通過績效考核，或有能力促使管理者對個人和機構行為負責。[12]質(zhì)言之，這些核心要素之間是一個有機聯(lián)系的整體。絕不可孤立觀之。否則，對新公共管理的理解就容易出現(xiàn)一知半解或者斷章取義。既要把握每一個要素的特定內(nèi)涵，又要把握這些要素之間的內(nèi)在關聯(lián)；既要明晰其優(yōu)勢之處，又要厘清其問題所在。這就是我們在把握新公共管理運動核心內(nèi)容這一基本問題上最基本的立場和方法。

參考文獻：

[1]關于新公共管理核心內(nèi)容的主要參考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.

[2][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第367頁。

[3][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第14－21頁。

[4][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第376－378頁。

[5][美]馬克·G·波波維奇主編：《創(chuàng)建高績效政府組織》，孔憲遂、耿洪敏譯，耿洪敏校，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第16－21頁。

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[7][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第80－82頁。

[8][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第6－7頁。

[9][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第73、80頁。

[10][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第69頁。

第5篇：傳統(tǒng)公共行政的主要特征范文

焰火燃放在長沙市有悠久的歷史，“瀏陽煙花”始于唐，盛于宋，至今已傳承千年。20世紀90年代以來，在政策的支持、調(diào)整、適配中，瀏陽煙花發(fā)展迅速，在行業(yè)內(nèi)的影響和地位得到了快速提升。

1991年，由瀏陽市委、市政府主辦的瀏陽首屆國家花炮節(jié)舉行，至2003年10月瀏陽撤縣建市十周年慶典暨第六屆中國瀏陽國際花炮節(jié)，在政府的政策扶持下，瀏陽煙花搭上市場化改革的順風車，一路高歌猛進，創(chuàng)造了極大的經(jīng)濟和社會效用；在另一層面，由于其資金、技術門檻較低，煙花行業(yè)的發(fā)展也呈現(xiàn)著另一番“生態(tài)亂象”。

基于整頓瀏陽花炮行業(yè)的需要等方面的權衡之后，2003年9月11日，長沙市市長譚仲池簽發(fā)第87號政府令——《長沙市煙花爆竹安全管理辦法》。《辦法》詳細地對煙花爆竹的生產(chǎn)、銷售、運輸、燃放等作出了嚴格的規(guī)定。其中規(guī)定，煙花爆竹生產(chǎn)應遠離集鎮(zhèn)，商場超市不得銷售煙花爆竹，禁止在公共場所燃放煙花爆竹?！掇k法》于10月1日起正式開始施行。此次長沙市關于焰火燃放的政策變革，不可避免的會帶來一系列針對煙花企業(yè)的改革陣痛，同時此次變革也為整頓花炮行業(yè)、提升煙花質(zhì)量和行業(yè)整體競爭力、提高生產(chǎn)和安全管理質(zhì)量等提供了一次契機。

2005年9月9日北京市通過煙花燃放的“禁改限”規(guī)定，全國當時有236個城市響應北京“禁改限”的政策變革，改禁放煙花爆竹為限時限地燃放或全面放開。長沙市政府應當如何滿足與回應這一需求？參照瀏陽模式即由政府主辦，企業(yè)參與的“中國瀏陽國際花炮節(jié)”形式，集中在城市公共場所燃放煙花，通過之前禁階段的全面整頓，瀏陽煙花不論在技術上還是在安全性方面都有了質(zhì)的改觀。取消煙花爆竹禁放，意味著以前全面禁止煙花燃放的城市再次向瀏陽花炮敞開了大門，這種變化無疑給瀏陽煙花企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展帶來極大的利好，甚至于出現(xiàn)“供不應求”現(xiàn)象。

2010年，長沙市委、市政府提出了推進城市國際化、把長沙打造成具有國際影響力的文化名城的目標，確立把旅游業(yè)打造成戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。市政府經(jīng)過多番研究和安全監(jiān)測之后，決定從2010年8月至2011年8月，每周六以及重大節(jié)日在橘子洲燃放煙花。這一活動以“橘洲浪漫、璀璨星城”為主題，以“瀏陽花炮”為品牌，以橘子洲為載體，把山、水、洲、城這一獨特的城市景觀展示給國內(nèi)外游客。數(shù)據(jù)顯示，8月28日首場煙花燃放活動當晚，湘江兩岸十余萬市民、游客觀看煙花，其中專程乘坐大巴前來觀看的外地游客在4500人左右。

事實證明這一活動廣受市民、游客追捧。橘子洲周末焰火廣受中央電視臺等國內(nèi)外媒體關注。兩年多的燃放，完全實現(xiàn)了長沙市政府主辦這項活動想要實現(xiàn)的提升長沙旅游人氣、打造長沙旅游特色名片、豐富市民文化生活的目的。

然而，盡管橘洲焰火已獲得經(jīng)濟、社會多重效應，但其對環(huán)境的污染以及造成的局部交通擁堵，也同樣飽受詬病。面對這些問題，2014年市政府對橘洲焰火作了重大調(diào)整，以減少場次、減少污染、創(chuàng)新技術、市場運作、優(yōu)化交通、確保安全為原則和要求，將燃放時間調(diào)整為5月至10月，避開長沙多雨、濕度重，空氣流動性相對較差的時間段。同時，將燃放次數(shù)減至30場，在煙花燃放主題上規(guī)范化、商業(yè)化，讓煙花開得“更純凈”、“更經(jīng)濟”。

二 引發(fā)的公共政策變革之路的幾點思考

公共政策給長沙市的焰火燃放帶來的起落與繁榮，使我們不得不思考其背后的政策變革道路，這里有幾個問題值得我們思考：1）公共政策總是在不斷地變化，驅使公共政策做出變革決策的動力是什么？2）從管理型政府到服務型政府的角色轉換中公眾對公共政策決策有什么要求？3）公共政策決策中政府越來越多地引入?yún)⑴c者，政府和其他參與主體的關系如何處理？4）政府公共政策決策行為產(chǎn)生著成本和收益，政府官員、利益集團、公民等各個方面之間如何博弈？5）對每個人都均等的公共利益是不存在的，但是，我們每個公共決策指向的都是公共利益，如何處理好公共利益中的利益平衡？6）公共政策決策有三種基本模式：完全理性決策模式、有限理性決策模式、漸進決策模式，何種條件下采取哪一種最有利？

（一）公共政策總是在不斷地變化，驅使做出公共政策變革決策的動力是什么

制度變遷理論大體上經(jīng)歷了三個歷史階段：第一個時期是以凡勃倫為創(chuàng)始人的開創(chuàng)性歷史時期，他認為，制度實質(zhì)上就是個人或社會對有關的某些關系或某些作用的一般思想習慣，而生活方式所由構成的是，在某一時期或社會發(fā)展的某一階段通行的制度的綜合，因此從心理學的方面來說，可以概括地把它說成是一種流行的精神態(tài)度或一種流行的生活理論。如果就其一般特征來說，則這種精神態(tài)度或生活理論，說到底，可以歸納為性格上的一種流行的類型。”[1]，他在分析制度和制度變遷時應用的是一種“累積因果論”，即制度演進的每一步由以往的制度狀況所決定。第二個時期是以約·莫·克拉克為代表對制度變遷理論繼承和發(fā)展的時期，闡述了對資本主義企業(yè)的分析以及制度與技術相互作用等問題。第三個歷史時期是以加爾布雷斯為代表的新制度經(jīng)濟學和以科斯、道格拉斯·C·諾思等人為代表的新制度學派蓬勃發(fā)展時期，其中，1993年度諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者諾思可以說是制度變遷理論的集大成者，他提出制度是對歷史進步起決定性作用的因素，人類社會的歷史是一部制度認知、選擇、演變的歷史，他的制度變遷理論以三大理論為基石，這三大理論分別是：描述一個經(jīng)濟體系中激勵個人和集團的產(chǎn)權理論；界定實施產(chǎn)權的國家理論；影響人們對“客觀”存在變化的不同反應的意識形態(tài)理論。

諾思認為，制度變遷是一個過程，是由效益更高的新制度替代效益低制度的過程，這種過程是需要支付成本的，并且費用昂貴，除非一種制度的創(chuàng)新有了潛在的利潤或是其成本降低并使得制度變遷變得合算，否則不會發(fā)生制度變遷，制度變遷是一個制度不均衡時追求潛在獲利機會的自發(fā)交替行為。至于制度變遷的動力，傳統(tǒng)制度經(jīng)濟學的凡勃倫強調(diào)人的本能心理作用，而諾思等人則強調(diào)人的理智心理作用，把制度變遷的動力歸結 于理性人對制度變遷所帶來的成本—收益的比較計算，認為制度需求與制度供給的約束條件是制度的邊際轉換成本等于制度轉換的邊際收益。[2]

在我國，由于歷史和傳統(tǒng)的原因，政府在制度變遷中的作用顯得尤為重要，在諾思的變遷理論中，制度變遷中的政府行為具有雙重性，政府在兩個行為目標之間存在著沖突，“國家的存在是經(jīng)濟增長的關鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源。”[3]在此基礎上，諾思把制度變遷分為“自下而上”的制度變遷和“自上而下”的制度變遷。所謂“自下而上”的制度變遷，是指由個人或一群人，受新制度獲利機會的引誘，自發(fā)倡導、組織和實現(xiàn)的制度變遷，又稱為誘致性制度變遷。長沙橘子洲周末焰火燃放活動是瀏陽市人民政府以組織瀏陽燃放（煙花）企業(yè)參加比賽的形式承擔焰火燃放業(yè)務，而燃放活動是按自愿的原則參與的企業(yè)行為，不僅如此，由于橘子洲頭焰火燃放成果在全國已有一定的影響力，橘子洲焰火燃放便自發(fā)地開始摸索“商演”，比如隆平高科《在希望的田野上》專場讓橘子洲焰火收獲了50萬元的贊助費；北辰三角洲和益陽安化黑茶的專場共收入百萬贊助費。在誘致性制度變遷中，政府充當了“次級行動團體”，即第二行動團體，幫助“初級行動團體”獲取收入進行制度安排，長沙市人民政府與瀏陽市人民政府為初級行動團體的制度創(chuàng)新活動創(chuàng)造條件并提供重要的支持，發(fā)揮著關鍵性的輔助作用。所謂“自上而下”的制度變遷，是指由政府充當?shù)谝恍袆蛹瘓F，以政府命令和法律形式引入和實行的制度變遷，又稱為強制性制度變遷。諾思認為強制性制度變遷中的政府行為主要體現(xiàn)在營造合理的制度環(huán)境、保護有效的產(chǎn)權結構、塑造良好的意識形態(tài)等方面。為進一步做好橘子洲周末煙花燃放的工作，充分發(fā)揮品牌效應，長沙市政府經(jīng)研究決定，橘子洲周末煙花將繼續(xù)燃放并做重大調(diào)整，調(diào)整以減少場次、減少污染、創(chuàng)新技術、市場運作、優(yōu)化交通、確保安全為原則和要求，在此基礎上，還以“瀏陽煙花”為品牌，以“橘洲浪漫、璀璨星城”為主題，以豐富多彩的煙花燃放形式，打造長沙特色旅游。由于制度具有公共物品特性，誘致性制度變遷難以達到社會的最佳水平，而政府由于使用強制力具有很大的優(yōu)勢，可以比個人或組織更多的提供制度這種公共品的服務。

（二）從管理型政府到服務型政府的角色轉換中公眾對公共政策決策有什么要求

政府角色是以人格化的形式對政府功能的定位。“制定和執(zhí)行公共政策是政府發(fā)揮作用的基本方式。因此，一個關于政府角色定位的理論基本上也就是回答公共政策應當在哪些地方發(fā)揮作用或者不應當在哪些地方發(fā)揮作用。”[4]政府在國家和社會事務管理中充當?shù)慕巧⒎鞘庆o態(tài)的，而是隨著經(jīng)濟的發(fā)展不斷向前推進、變化的。

政府角色發(fā)展，是一個從管理型政府向服務型政府發(fā)展的過程。管理型政府是指選擇以管理目標為核心的行政制度體系。其行政的主要目標是管理，維持政治國家的秩序與安定。政府不僅要施行宏觀管理，而且也要進行微觀干預，全面介入社會生活甚至私人生活，行政的“疆域”無所不及。行政的主要手段是強制，行政關系具有強烈的支配性和服從性，行政行為具有強烈的單方性和權力性。而且，在實施行政行為時，往往忽略以人為本和程序正義。奉行以行政主體為中心的管理理念，導致立法的規(guī)范性、民主性和公開性差，只考慮政府行政管理的便利，而不考慮相關利益群體的意見，行政管制色彩濃厚。

服務型政府是把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨，在社會本位和公民本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，以公正執(zhí)法為標志，按著公民意識組建起來的以為人民服務為宗旨并承擔責任的政府。服務型政府是一個為全社會提供公共產(chǎn)品和服務的政府。服務型政府會真正關注普通民眾的利益、需求和愿望，同時為各種市場主體提供良好的發(fā)展環(huán)境，創(chuàng)造平等競爭的條件?？梢?，傳統(tǒng)的政府與社會間的關系，由于片面地突出了某一種關系而成為不健全的關系模式，公共管理實現(xiàn)了群體間關系模式的變革，使權力關系、法律關系和倫理關系有機統(tǒng)一起來，第一次確立了健全的關系模式。[5]

長沙市關于焰火燃放的政策變革是一個政府角色從管理型向服務型轉變的過程。由于燃放煙花爆竹造成的財產(chǎn)損失和人身傷害事件呈逐年上升之勢，為了維護社會穩(wěn)定，減少財產(chǎn)損失，長沙市于2003年10月開始實施《長沙市煙花爆竹安全管理辦法》，在公共場所焰火的燃放簡單的“一禁了之”，用強制的行政手段禁止公共場所焰火燃放，較突出的體現(xiàn)了管理型政府的職能和特點。

2010年，應之前部分市民關于煙花作為長沙的一個品牌產(chǎn)品、頻頻亮相北京奧運會等各大賽事、長沙應充分利用這一有影響有特色的產(chǎn)品來推介長沙形象的建議，同時考慮到重大節(jié)日民眾往往有燃放煙花的需求和傳統(tǒng)，為豐富市民的精神文化生活，長沙市政府經(jīng)過多方研究，決定定期定時定點的在橘子洲舉行音樂焰火大賽，充分考慮到了安全、環(huán)保等方面的問題，體現(xiàn)了長沙市政府在復雜的社會環(huán)境下以民為本的執(zhí)政理念，合法科學的政策制定以及對普通民眾利益、需求和愿望的尊重。

（三）公共政策決策中政府越來越多地引入?yún)⑴c者，政府和其他參與主體的關系如何處理

20世紀70年代，西方社會普遍發(fā)生了公共管理危機，表現(xiàn)為政府財政赤字不斷擴大，社會問題不斷滋生，人民政治意識不斷覺悟以及政府不可治理性不斷增加，推動了公共管理和公共行政理論研究的范式變革。“如果制度的產(chǎn)生必須具有合法性，那么只有通過開展具有廣泛參與性的管理問題討論，才能在生活的‘公共’領域取得一致性意見。僅僅訴諸權威，在這個世界已行不通。”[6]政府為了協(xié)調(diào)與社會、市場之間的關系，改變以往政府一元統(tǒng)治的封閉式管理模式，而開啟一種多元主體參與的開放式治理模式。[7]

公共治理理論的主要特征有以下幾個方面：

一是治理主體的多元化。主體的多元表現(xiàn)在一方面政府治理主體依然具有來自于自身公權力的行政決策權，另一方面非政府治理主體合法地位的確立以及其在政治生活中的作用與日俱增 ，其對政府行政決策施加的影響作用愈加明顯。這使得政府決策范式發(fā)生了深刻的變化，即從過去的政府高權統(tǒng)治決策到現(xiàn)在的社會參與治理決策。

二是主體間互動性增強。其互動性不僅僅是指主體與主體之間，即政府主體和非政府主體之間交往和互動頻繁，更是指主體內(nèi)部凝聚力和向心力的增強。政府間關系包括橫向和縱向兩方面，公共治理下的政府間關系打破了部門利益的藩籬和地方保護主義的弊?。环钦黧w內(nèi)部也匯集了眾多持有相同利益表達和訴求的個人和團體，相同的價值取向是非政府組織發(fā)展壯大的不竭生命力。

三是主體間責任界限的辨識度降低。公共治理下，社會對政府憑一己之力治理社會的能力持質(zhì)疑態(tài)度，這種情況的產(chǎn)生是由于社會的發(fā)展造成了政府管理范圍擴大，管理難度陡增，管理成本加劇，管理風險倍升，這一切歸根結底即政府能力不濟。社會作為國家的另一元主體，亟待參與到治理中來。于是大量非政府組織、民間團體應運而生，這些非政府組織具有滿足多方面需要、解決社會問題而無須讓政府干預的優(yōu)勢，所以部分公共責任轉移到在公共管理領域表現(xiàn)杰出和勇于承擔義務的非政府組織和個人身上。[8]以往的那種政府和社會相割裂的二元治理模式便不復存在，二者間的責任劃分和界限也不再明顯。當然，如索維爾著重強調(diào)的，“在社會相互作用的全體參與者中，有限的知識呈現(xiàn)分散性，只有信息結構和制度結構恰當配套，才能獲得利益。”[9]

自2003年禁止公共場所燃放煙花爆竹到2010年由“政府搭臺，企業(yè)唱戲”的橘子洲焰火晚會，長沙市關于焰火燃放的政策變革涉及面廣，考慮因素多，但從根本上來說是政府、瀏陽煙花企業(yè)以及長沙市民等社會主體共同博弈的結果。此次政策變革過程中，長沙市政府需要考量政府行政成本、瀏陽煙花企業(yè)的發(fā)展、市民公共福利、經(jīng)濟發(fā)展和旅游帶動、城市空氣質(zhì)量等變量；瀏陽煙花企業(yè)為尋求發(fā)展需要良好的政策環(huán)境、公平競爭和展示的平臺以及廣闊的市場；長沙市民追求的是更好的生存環(huán)境、更適合需要的公共福利?？梢哉f此次政策變革協(xié)調(diào)了長沙市政府、瀏陽煙花企業(yè)、長沙市民等社會主體的需要。此后政策的部分調(diào)整，即橘子洲周末焰火燃放限定在5月至10月的周末，另外元旦、除夕和元宵三個重大節(jié)假日納入燃放表，壓縮燃放場次，由53場到30場。這也是基于長沙秋冬季節(jié)天氣寒冷、春季多雨的剛性現(xiàn)實，市民不宜外出；同時每年10月到次年5月這一時間段內(nèi)的重大節(jié)假日市民觀賞焰火燃放以增添節(jié)日氛圍的需要；長沙市政府在全國治霾背景下，結合每年10月到次年5月長沙空氣污染較重的現(xiàn)實，提高空氣質(zhì)量的需要；瀏陽煙花企業(yè)借助橘子洲焰火晚會以提升技術等方面政府、企業(yè)以及市民共同考量的結果。因此，長沙市關于焰火燃放的政策變遷是政府、企業(yè)和市民共同推動、共同作用的結果，即是社會治理主體多元化的產(chǎn)物。

（四）政府公共政策決策行為產(chǎn)生著成本和收益，政府官員、利益集團、公民等各個方面之間如何博弈

交易成本是指各方在達成協(xié)議與遵守協(xié)議過程中發(fā)生的成本。當外部性存在時，市場手段對于行為個體的行為難以起到有效的作用。因為市場配置通過成本收益關系來調(diào)節(jié)市場主體的行為，能夠達到經(jīng)濟效率。然而，在存在外部性時，出于成本收益平衡考慮，經(jīng)濟個人解決外部性缺少動力，而更愿意搭便車。

根據(jù)科斯定理，如果在私人市場，此時可采取私人的解決辦法。然而，由于存在交易成本（包括達成協(xié)議的信息成本、協(xié)調(diào)成本，要求遵守協(xié)議的監(jiān)督成本和懲罰成本），私人的解決辦法可能無效。特別是在公共物品和準公共物品的交易領域，交易成本更為巨大，私人不可能承受，只能依靠公共政策。[10]

公共政策對于解決公共物品及準公共物品領域的外部性問題是相對可行的。因為交易成本由全體納稅人承擔，而解決問題帶來的收益則由人民共享，成本收益較能達到平衡。其二，公共政策的強制屬性有利于減少成本和方案的執(zhí)行。使用公共政策解決此問題，同樣要注意防止交易成本上揚。不管從政策問題的產(chǎn)生和商定、計劃和選擇、實施和維護，政府官員、利益集團、公民等各個方面之間都會形成反復博弈。

2010年8月，長沙市召開橘子洲周末煙花燃放新聞會，宣布長沙即將啟動為期一年、共計50余次的周末煙花燃放活動。通過三年的精心組織和不間斷燃放，橘子洲周末音樂焰火晚會已打造成為長沙的城市新名片，成為湖南乃至全國獨特的旅游產(chǎn)品，推動了瀏陽煙花產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，產(chǎn)生了良好的社會效益和經(jīng)濟效益。2013年，橘子洲周末煙花燃放活動以減少場次、減少污染、創(chuàng)新技術、市場運作、優(yōu)化交通、確保安全為原則和要求作出重大調(diào)整。最直觀的調(diào)整是煙花燃放場次由為期一年、共計50余場次縮減為每年5月至10月、共計30余場次。在這一過程中，公共政策起到至關重要的作用。

（五）如何處理好公共利益中的利益平衡

公共政策的決策中要協(xié)調(diào)好各種不同利益群體的需求，發(fā)揮好公共政策的調(diào)配功能，維護社會的穩(wěn)定。在現(xiàn)實社會中存在著不同的利益群體，它們之間難免會產(chǎn)生摩擦與沖突，政府必須利用公共政策來有效平衡各方的利益需求，緩解沖突與矛盾。“多少年來，逐利的人、追求效用最大化的人，很少在道德哲學家和政治哲學家中找到朋友。”[11]在決策實踐中，一般難以達到?jīng)Q策理論中獲得最佳決策方案的要求，“公共利益對于不同的人也意味著不同的東西，他也會隨著時間的推移而發(fā)生變化。”[12]政策行動主體要在各種動態(tài)因素之間進行權衡，尋求一個在各方面協(xié)調(diào)基礎上大致平衡的結果，這樣的結果會隨著內(nèi)外部環(huán)境的動態(tài)變化而產(chǎn)生相應的變動。

決策實踐中政策行動主體在權衡各方面的因素后會獲得一個基本平衡的暫定結果，然后隨著公共政策實施的過程中所碰到的問題以及環(huán)境的變化而發(fā)生變動。當某一公共政策由于在前期的制定過程中受到政策制定者認知水平、執(zhí)行者主觀意愿以及相關者配合的問題的影響下，可能會使得政策存在一定的缺陷。例如：這一公共政策與其他公共政策產(chǎn)生目標沖突或是公共政策存在多個目標且與目標之間有沖突；既定公共政策只考慮到了局部利益，忽略了全局利益，沒有長遠的眼光從而引發(fā)其他社會問題的產(chǎn)生；某一公共政策考慮不周全，沒有顧及到社會的發(fā)展情況 以后執(zhí)行部門的實際情況，使得政策缺乏操作的可能性和可行性。另一種情況是當先前制定的公共政策所需要的外界環(huán)境已發(fā)生變化，國家基本政策方針根據(jù)外界的大環(huán)境做出重大調(diào)整，因此對應的公共政策也要做出相應的調(diào)整。國家的每一次重大會議，都會根據(jù)社會發(fā)展、科技變化對現(xiàn)有公共政策進行及時地調(diào)整，逐步健全完善公共政策以適應時展的需要。

長沙橘子洲周末焰火燃放政策的調(diào)整，目的明確，既響應國家要求建設環(huán)保型社會的號召，也考慮到了長沙市當?shù)貧夂颉⒙糜?、交通以及各煙花企業(yè)的因素。調(diào)整后，焰火燃放的次數(shù)由原來的53場降至30場，使得焰火燃放安排更加科學合理，節(jié)約成本，確保了焰火燃放的時效，也在一定程度上促進了環(huán)境保護。對煙花產(chǎn)品、煙花燃放一如既往地堅持環(huán)保領先、減少污染的做法，取消高噪音污染的煙花產(chǎn)品燃放，使用低煙霧的煙花產(chǎn)品減少煙霧的產(chǎn)生，在豐富市民文化生活的同時保證城市生活的正常有序。繼續(xù)鼓勵煙花企業(yè)不斷創(chuàng)新產(chǎn)品，安排專項資金來推動企業(yè)的轉型升級，引入適當?shù)氖袌鲞\作機制，使焰火燃放步入良性循環(huán)。焰火燃放政策的調(diào)整，穩(wěn)固了長沙打造的城市新名片，促進了長沙旅游業(yè)的發(fā)展，促進了當?shù)鼗ㄅ谄髽I(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈轉型升級，增加了當?shù)氐木蜆I(yè)率與稅收，在社會效益與經(jīng)濟效益上取得雙創(chuàng)收。

（六）何種條件下采取哪一種公共決策模式最有利

公共決策從其模式變革角度來看，大致有三種類型：

一是完全理性決策模式。此模式的理論基礎為亞當斯密的古典經(jīng)濟學，后來又經(jīng)歷了邊沁、密爾等功利主義學派的發(fā)展，逐步成為一種典型的管理決策理論。完全理性決策模型是以“經(jīng)濟人”為假設和理論前提，特征是在決策之前要搜集全部的信息，獲得一切所需資源，能對決策的成本收益作出絕對精確的計算，最終經(jīng)過思考得出最佳的結論。[13]從這一系列對于完全理性決策的論述中，不難發(fā)現(xiàn)完全理性決策對決策條件的要求近乎苛刻，而且?guī)缀鯚o法實現(xiàn)。因此，現(xiàn)實生活中，完全理性決策幾乎無法實踐。

二是有限理性決策模式。鑒于完全理性決策模式在現(xiàn)實中的種種弊端，特別是其不可操作性，以西蒙為代表的管理主義學派提出了有限理性決策。這一模式是指在決策過程中，不求搜集到所有信息和資源，只求得出滿意的方案或者解決對策即可。換句話說，完全理性決策追求的結果是“最佳”，而有限理性決策追求的結果是“滿意”。[14]

三是漸進決策模式。該決策模式主要是由美國學者查爾斯·林德布洛姆所提出。作為對完全理性決策的再批判，林氏理論認為“漸進調(diào)適”模式比較實際、較科學、較妥當。他認為，漸進決策，就是指決策者在決策時在既有的合法政策基礎上，采用漸進方式對現(xiàn)有政策加以修改，通過一連串小小的改變，在社會穩(wěn)定前提下，逐漸實現(xiàn)決策目標。“如果超越某些限制，政策分析者不可避免地會陷入復雜性的泥淖，找不到令人滿意的合理解決標準。”[15]可見林德布洛姆的漸進決策理論追求的是與組織內(nèi)外環(huán)境相適應的穩(wěn)妥，但是卻忽視了決策者本人“富有想象的創(chuàng)見”。如果將以上三種決策模式做一個形象的比喻，完全理性決策、有限理性決策和漸進決策分別是“100分最佳”、“80分滿意”和“60分萬歲”。

任何范式的變革，都有兩種基本的路徑：一種是強制型變革，或曰“休克療法”、“震蕩療法”；另一種是誘致型變革，具有循序漸進的路徑依賴特性。上述三種決策模式亦遵循這兩種路徑。政府對于煙花爆竹的燃放政策經(jīng)歷了從“禁”到“限”再到“變”，這一歷程是從完全理性決策到有限理性決策再到漸進決策的變革路徑。2003年長沙出臺《長沙市煙花爆竹安全管理辦法》，禁令一出，立即收到了效果，逢年過節(jié)燃放煙花爆竹的現(xiàn)象頓時少了許多，城市清凈了，資金節(jié)約了，因燃放煙花爆竹導致的安全事故也減少了，“禁放”政策不可謂不成功，這也得到了其他城市的效仿。但是，一味地禁止也不利于煙花爆竹行業(yè)的發(fā)展，再者，逢年過節(jié)燃放煙花爆竹也符合中國人的傳統(tǒng)習俗，可以增加節(jié)日氛圍。2006年，燃放煙花爆竹從“禁止”改為“限制”，長沙市不全面禁放煙花爆竹，但省市黨政軍警、人大、政協(xié)機關駐地圍墻外側50米之內(nèi)等9處區(qū)域禁止放煙花爆竹。2010年，長沙繼續(xù)放松對煙花爆竹的管制，開始嘗試煙花燃放與瀏陽同步。上述三次調(diào)整體現(xiàn)政府決策與市場發(fā)育、社會發(fā)展的相互適應，是政策模式從全面理性到漸進理性的轉變。

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