行政績效的制約因素精選(九篇)

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第1篇：行政績效的制約因素范文

一、農(nóng)村審計(jì)現(xiàn)狀

農(nóng)村審計(jì)這一概念是就審計(jì)客體而言，是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其所屬單位的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行的審計(jì)。農(nóng)村審計(jì)具有與其他類型審計(jì)顯著不同的特點(diǎn)：

(一)審計(jì)范圍大但技術(shù)要求不高　農(nóng)村審計(jì)主要是對農(nóng)村公共資金的審計(jì)，而公共資金的使用范圍多種多樣，因此農(nóng)村審計(jì)呈面廣量大、情況復(fù)雜的特點(diǎn)。但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的單個(gè)單位資產(chǎn)規(guī)模小，相對而言業(yè)務(wù)比較單一，其會計(jì)與稅務(wù)處理并不復(fù)雜，因此對審計(jì)技術(shù)的要求也不太高。

(二)專項(xiàng)審計(jì)是農(nóng)村審計(jì)的重要內(nèi)容　農(nóng)村專項(xiàng)審計(jì)主要包括：對農(nóng)稅附加及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采取“一事一議”的辦法籌集的資金和勞務(wù)應(yīng)實(shí)行專項(xiàng)審計(jì)、對農(nóng)村集體固定資產(chǎn)投資的審計(jì)、對社會捐款、籌集資金的審計(jì)、對村集體資產(chǎn)的審計(jì)、對大宗物資采購的審計(jì)、對重大經(jīng)濟(jì)活動的專項(xiàng)審計(jì)等。

(三)農(nóng)村審計(jì)的模式　一是農(nóng)業(yè)部門主管下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)站審計(jì)模式。這種審計(jì)模式剛剛處于起步階段，并且是在行政主導(dǎo)下進(jìn)行的，因此審計(jì)工作不是很深入，審計(jì)的獨(dú)立性也不夠。二是委托社會審計(jì)模式。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢不斷變化和社會中介組織的發(fā)展壯大，委托外部社會審計(jì)已經(jīng)農(nóng)村審計(jì)的必要補(bǔ)充，會計(jì)師事務(wù)所進(jìn)入農(nóng)村市場也將成為必然趨勢，目前在我國南方一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，社會審計(jì)已經(jīng)進(jìn)入農(nóng)村市場。

二、農(nóng)村開展績效審計(jì)的制約因素

由于我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)主要還是財(cái)務(wù)審計(jì)，無法對資金使用的效果和效率進(jìn)行評價(jià)，因此從長期來看，在農(nóng)村開展績效審計(jì)是大勢所趨。然而由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系特殊性，績效審計(jì)在我國農(nóng)村還沒有真正開展起來，它主要有以下制約因素：

(一)農(nóng)村現(xiàn)行審計(jì)體制缺乏獨(dú)立性　獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂。缺乏獨(dú)立性的審計(jì)體制使目前農(nóng)村審計(jì)工作很多都是流于形式，沒有發(fā)揮審計(jì)應(yīng)有的監(jiān)督作用。因此從該層面上講，審計(jì)體制缺乏獨(dú)立性是開展績效審計(jì)最根本的制約因素。一是農(nóng)村審計(jì)組織缺乏獨(dú)立性?，F(xiàn)行農(nóng)村審計(jì)主要有兩種模式，由于委托社會審計(jì)這一模式的應(yīng)用還不是很廣，因此以第一種模式――“農(nóng)業(yè)部門主管下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)站審計(jì)模式”為例。根據(jù)國家相關(guān)審計(jì)條例的規(guī)定，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村審計(jì)工作。由于審計(jì)工作要受上級行政部門的領(lǐng)導(dǎo)，因而這一模式不可避免的帶有較重的行政主導(dǎo)色彩。缺乏獨(dú)立性的審計(jì)組織的審計(jì)效果就可想而知了。二是農(nóng)村審計(jì)行為缺乏獨(dú)立性。在農(nóng)村現(xiàn)行審計(jì)體制下，審計(jì)行為極易受行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志左右。這一現(xiàn)象是行政主導(dǎo)型審計(jì)體制必然出現(xiàn)的一種情形。這樣審計(jì)工作的任何安排都與行政領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值取向、政績評價(jià)以及個(gè)人偏好有著直接或間接的關(guān)系。三是農(nóng)村審計(jì)經(jīng)費(fèi)缺乏獨(dú)立性。國外很多國家對于審計(jì)組織的審計(jì)經(jīng)費(fèi)都作了專門規(guī)定，并成立專門組織，指派專門人員對審計(jì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管理。但是由于歷史的原因，我國審計(jì)組織的經(jīng)費(fèi)一般是由財(cái)政部門審批的，審計(jì)機(jī)構(gòu)也被視為一般的行政機(jī)關(guān)，因此審計(jì)組織在經(jīng)濟(jì)上受制于財(cái)政部門，獨(dú)立性受到了極大損害。

(二)農(nóng)村績效審計(jì)規(guī)范尚未建立　一是農(nóng)村績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)尚未建立。審計(jì)工作必需要有一個(gè)指導(dǎo)審計(jì)活動、衡量被審計(jì)事實(shí)、鑒定經(jīng)濟(jì)效益質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，這就是績效標(biāo)準(zhǔn)。由于績效審計(jì)在我國起步較晚，現(xiàn)在尚處于摸索階段。雖然我國財(cái)政部在1995年了一套企業(yè)績效評價(jià)指標(biāo)體系，但者主要是針對企業(yè)績效而制訂的?，F(xiàn)在還沒有一套公認(rèn)的可在農(nóng)村適用的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可供利用，這就給農(nóng)村開展績效審計(jì)帶來了技術(shù)上的困難。二是農(nóng)村績效審計(jì)方法和程序尚未統(tǒng)一?？冃徲?jì)方法是決定一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目是否成功的關(guān)鍵，這是由績效審計(jì)的多樣性和復(fù)雜性決定的。績效審計(jì)程序是指審計(jì)人員開展具體績效審計(jì)工作的先后步驟和基本內(nèi)容。目前我國關(guān)于績效審計(jì)的程序和方法還沒有統(tǒng)一規(guī)定，這在一定程度上給了審計(jì)人員執(zhí)業(yè)的自由，但是另一方面也加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。三是農(nóng)村績效審計(jì)無準(zhǔn)則、制度、規(guī)范可供遵循。要開展績效審計(jì)，就必須要有相應(yīng)的審計(jì)準(zhǔn)則、制度和規(guī)范，否則審計(jì)工作就無章可循?？v觀國外績效審計(jì)發(fā)展的歷史，凡是績效審計(jì)開展得比較好的國家，無不制定了一整套完整的審計(jì)準(zhǔn)則(規(guī)范)。我國審計(jì)署自1989年開始制定我國的審計(jì)準(zhǔn)則，截至目前，關(guān)于審計(jì)方面的法律法規(guī)已經(jīng)出臺了不少，但有關(guān)績效審計(jì)的法律法規(guī)卻很少，特別是有關(guān)農(nóng)村績效審計(jì)的法律法規(guī)幾乎是空白。

(三)農(nóng)村審計(jì)人員結(jié)構(gòu)不合理　一是農(nóng)村審計(jì)人員嚴(yán)重缺乏。從實(shí)際情況來看，目前農(nóng)村絕大部分地區(qū)都實(shí)現(xiàn)了會計(jì)制，通過會計(jì)中心處理農(nóng)村的財(cái)務(wù)會計(jì)問題。從審計(jì)的獨(dú)立性要求來講，會計(jì)人員與審計(jì)人員應(yīng)該是兩條線，兩套人馬，互不干涉，相互制衡。但現(xiàn)實(shí)的情況是，負(fù)責(zé)農(nóng)村會計(jì)工作的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理站與負(fù)責(zé)審計(jì)的農(nóng)村審計(jì)站是“兩塊牌子、一套人馬”。這時(shí)農(nóng)村審計(jì)人員嚴(yán)重缺乏的表現(xiàn)。二是農(nóng)村審計(jì)人員知識構(gòu)成不合理。我國農(nóng)村審計(jì)大多還是財(cái)務(wù)審計(jì)，這一現(xiàn)實(shí)要求決定了農(nóng)村審計(jì)人員大都是“財(cái)會科班出身”，真正的審計(jì)專業(yè)人員極少。這一單一的知識結(jié)構(gòu)造成了人審計(jì)人員不能掌握相應(yīng)的審計(jì)技術(shù)、程序和方法，不能勝任日益復(fù)雜的農(nóng)村審計(jì)工作。績效審計(jì)屬于較高層次的審計(jì)，要求審計(jì)人員具備完整系統(tǒng)的審計(jì)知識，不僅如此，審計(jì)人員還要掌握諸如法律、經(jīng)濟(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)、計(jì)算機(jī)、工程學(xué)等相關(guān)知識。因此從這一點(diǎn)上來講，農(nóng)村審計(jì)人員的知識構(gòu)成不能適應(yīng)新形勢的需求。

(四)農(nóng)村績效審計(jì)理論研究滯后　我國對于績效審計(jì)的研究起步較晚，雖然也取得了一定的理論成果，但是研究成果仍然存有缺陷：一是偏重于基本理論方面，缺乏對績效審計(jì)實(shí)務(wù)的探討；二是對公共機(jī)構(gòu)績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面的研究比較欠缺；三是對各級政府，不同部門，特別是農(nóng)村基層政府的績效審計(jì)問題未單獨(dú)進(jìn)行研究。四是結(jié)合當(dāng)前我國的戰(zhàn)略任務(wù)(如構(gòu)建和諧社會、創(chuàng)建社會主義新農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo))來研究政府績效審計(jì)

比較少見。由此可見，我國現(xiàn)階段對農(nóng)村績效問題的研究內(nèi)容上還不夠系統(tǒng)和完善，理論與實(shí)踐未能較好融合。

三、農(nóng)村績效審計(jì)的對策

針對農(nóng)村績效審計(jì)中存在的問題，筆者擬提出以下對策：

(一)加大績效審計(jì)的宣傳，提高農(nóng)村審計(jì)人員對績效審計(jì)的認(rèn)識　財(cái)務(wù)審計(jì)的主導(dǎo)地位使全社會對績效審計(jì)的了解較少。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，審計(jì)人員嚴(yán)重缺乏，專業(yè)素質(zhì)良莠不齊，對績效審計(jì)的認(rèn)識停留在只知其一，不知其二的層次。因此，農(nóng)村審計(jì)主管部門不僅要利用多種渠道廣泛宣傳績效審計(jì)，而且要積極廣泛的組織績效審計(jì)知識的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓盡可能多的農(nóng)村審計(jì)人員逐步掌握績效審計(jì)的基本知識，在實(shí)踐中結(jié)合自己的專業(yè)技能并運(yùn)用績效審計(jì)的方法。

(二)改革原有的農(nóng)村審計(jì)模式，完善和制定農(nóng)村績效審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)　我國農(nóng)村目前主要的審計(jì)模式為“農(nóng)業(yè)部門主管下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)站審計(jì)模式”。這一模式由于不能很好的解決審計(jì)獨(dú)立性的問題，因而具有很大的弊端。關(guān)于農(nóng)村審計(jì)模式，我國理論工作者進(jìn)行了相關(guān)的研究，得出了一些有意義的結(jié)論。如陳建萍、朱朝暉(2007)認(rèn)為，可以施行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)監(jiān)察中心的模式。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)監(jiān)察中心模式是變原來農(nóng)業(yè)行政主管部門主管為國家審計(jì)機(jī)關(guān)主管，建立統(tǒng)一的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)監(jiān)察中心，承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村的財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督和配合經(jīng)濟(jì)責(zé)任的追究工作。這樣既能克服農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)站審計(jì)獨(dú)立性缺失對審計(jì)監(jiān)督力度的影響，又能增強(qiáng)審計(jì)的權(quán)威性。袁靜、魏理(2007)認(rèn)為，要提高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，必須改變原先的隸屬關(guān)系?？梢試L試將審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于政府之外，不受任何行政部門干涉，賦予其檢查權(quán)、行政處理權(quán)、移送行政處理及提請司法處理權(quán)等。各級地方審計(jì)機(jī)關(guān)只受中央審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。另外，還有必要設(shè)立一個(gè)專門的審計(jì)監(jiān)督部門，保證審計(jì)的公平、公正、合法。我們基本同意上面的觀點(diǎn)，只是這一新模式還有一些細(xì)節(jié)問題有待研究。完善和制定農(nóng)村績效審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)。首先應(yīng)該將農(nóng)村績效審計(jì)納入《審計(jì)法》的立法范圍。其次可借鑒國外已頒布的政府績效審計(jì)準(zhǔn)則，制定符合我國特點(diǎn)的農(nóng)村績效審計(jì)準(zhǔn)則。除此之外，相關(guān)部門還應(yīng)根據(jù)農(nóng)村審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)不高的特點(diǎn)，組織專家學(xué)者編寫審計(jì)操作指南，減少審計(jì)環(huán)節(jié)中的職業(yè)判斷，從而降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)適當(dāng)擴(kuò)大績效審計(jì)范圍，妥善選擇試點(diǎn)項(xiàng)目　選擇的試點(diǎn)項(xiàng)目要有針對性和代表性，既要考慮試點(diǎn)項(xiàng)目在農(nóng)村可能帶來的影響，又要考慮該項(xiàng)目是否是農(nóng)業(yè)主管部門比較關(guān)注和重視的方面，還要考慮審計(jì)難度和審計(jì)成本的問題。我國的績效審計(jì)尤其是農(nóng)村績效審計(jì)尚處于摸索階段，新情況、新問題很多。這就需要審計(jì)人員審時(shí)度勢，選擇具有重大參考價(jià)值的項(xiàng)目試點(diǎn)。在審計(jì)過程中，審計(jì)人員要充分利用自身知識，調(diào)動各種資源，為績效審計(jì)創(chuàng)造良好的環(huán)境。對于已經(jīng)完成試點(diǎn)的項(xiàng)目，要定期不定期的檢查審計(jì)意見的執(zhí)行情況，明確責(zé)任。注意檢查審計(jì)報(bào)告中指出的問題是否得到糾正，審計(jì)提出的建議是否被采納執(zhí)行，對于未被采納的審計(jì)建議要進(jìn)行原因分析，這樣才能發(fā)揮績效審計(jì)的作用。

第2篇：行政績效的制約因素范文

深度分析食品安全問題頻發(fā)的原因，有兩個(gè)方面需要關(guān)注：一方面是許多學(xué)者推崇的市場經(jīng)濟(jì)的自我調(diào)節(jié)能力失靈，另一方面是政府監(jiān)管的有效性不足。

食品安全監(jiān)管的有效性存疑

有效性是完成策劃的活動或達(dá)到策劃結(jié)果的程度。長期以來，我國的監(jiān)管部門習(xí)慣了用“出動執(zhí)法人員多少人次，查處食品違法案件多少件，罰沒多少款項(xiàng)、取締和停產(chǎn)了多少違規(guī)企業(yè)等”總結(jié)監(jiān)管成績?？傮w來看，我國食品質(zhì)量安全水平保持穩(wěn)定，并呈上升態(tài)勢。但是，也存在著從小作坊到大企業(yè)，從某個(gè)區(qū)域到某個(gè)食品行業(yè)不時(shí)暴露的各類食品安全問題，這些令老百姓對食品監(jiān)管的有效性產(chǎn)生質(zhì)疑。

近年來我國食品安全事件層出不窮，僅2013年上半年發(fā)生的具有一定影響的食品安全事件就不下20起。食品質(zhì)量安全問題已影響了國人的健康，有專家擔(dān)憂地說：“食品安全問題已經(jīng)是一個(gè)很嚴(yán)重的問題，如果不采取相應(yīng)的解決辦法，再過50年，很多人將生不了孩子。” 2011年中國人民大學(xué)中國調(diào)查與數(shù)據(jù)中心在消費(fèi)者關(guān)于食品安全問題的民意調(diào)查結(jié)果顯示：67.8%的受訪者將其歸咎于政府及相關(guān)部門監(jiān)管不嚴(yán)。當(dāng)下食品安全事故頻發(fā)，消費(fèi)者對政府監(jiān)管信心嚴(yán)重不足。

許多有影響的重大食品安全問題都是媒體曝光以后，地方政府和監(jiān)管部門才開始“徹查”。每當(dāng)一起食品安全問題被曝光，總會有人提出這樣一個(gè)疑問：連那些非專業(yè)、非執(zhí)法的記者都能發(fā)現(xiàn)的食品安全問題，為什么監(jiān)管部門、專業(yè)的執(zhí)法人員和檢驗(yàn)人員卻一直蒙在鼓里呢？如公安部破獲的“地溝油”案，民警就是在接訪中聽到群眾反映而引起警覺，從而順藤摸瓜破獲的，而相關(guān)的監(jiān)管部門和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

據(jù)國務(wù)院食品安全辦報(bào)告顯示，目前，全國具有食品相關(guān)檢驗(yàn)?zāi)芰Φ募夹g(shù)機(jī)構(gòu)近7000家，大部分隸屬于衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、糧食、食品藥品監(jiān)管、環(huán)保等部門，從業(yè)總?cè)藬?shù)達(dá)15.04萬。這些機(jī)構(gòu)由各有關(guān)部門分頭建設(shè)、各自設(shè)置技術(shù)機(jī)構(gòu)，每年各部門都投入大量的財(cái)力物力進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是，近幾年曝光的各類食品安全事件中，極少是由檢測機(jī)構(gòu)提前檢驗(yàn)出來的，這些監(jiān)管部門設(shè)立的法定檢測機(jī)構(gòu)沒有起到很好的防控作用。一般都是媒體曝光后，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)才開始被動地尋找檢測方法。一個(gè)尷尬的例證：記者將一批地溝油樣品送至國家食品質(zhì)量安全監(jiān)督檢驗(yàn)中心，其中兩瓶樣油的檢測結(jié)果竟符合食用植物油和食用動物油的一般指標(biāo)要求。各類發(fā)證檢驗(yàn)、監(jiān)督檢驗(yàn)、執(zhí)法檢驗(yàn)難以把關(guān)，按通用標(biāo)準(zhǔn)、通用方法也發(fā)現(xiàn)不了問題，不得不讓百姓質(zhì)疑監(jiān)管部門檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的能力。

影響食品安全監(jiān)管有效性的因素

今年3月國家食品藥品監(jiān)督管理總局成立，4月國務(wù)院了《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》，對地方食品藥品監(jiān)督管理體制再次進(jìn)行調(diào)整完善。國務(wù)院還提出，要“建立最嚴(yán)格的食品藥品安全監(jiān)管制度。”監(jiān)管制度的調(diào)整能否提高政府監(jiān)管的有效性呢？還需要實(shí)踐去檢驗(yàn)。為了提升政府監(jiān)管的效果，需要對其制約因素進(jìn)行深度分析。

一是食品監(jiān)管的宏觀環(huán)境問題，這包括四個(gè)角度政府管理意識需要提高

我國地方政府管理有兩個(gè)普遍存在的問題，制約著食品監(jiān)管的有效性。

一是政府職能轉(zhuǎn)變不到位。長期以來，我國地方政府熱衷于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的配置資源，過多地干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動，追求GDP的高速增長。二是地方政府的政績觀和現(xiàn)實(shí)利益需求。現(xiàn)行的財(cái)稅體制、政績考核制度難以克服地方政府的增長主義傾向。這些追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維持形象和穩(wěn)定的傾向，會讓地方政府產(chǎn)生地方保護(hù)主義、縱假護(hù)假、干預(yù)監(jiān)管部門的執(zhí)法等行為，采用不正當(dāng)手段保護(hù)本地食品企業(yè)的利益，影響到監(jiān)管部門的監(jiān)管。

法制法規(guī)需要跟進(jìn)我國的食品法律制度存在三個(gè)方面問題：

一是重公法監(jiān)管、輕私法保護(hù)成為食品安全問題層出不窮的制度根源。相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了政府在食品監(jiān)管的行政許可和行政處罰等公權(quán)力，消費(fèi)者被侵權(quán)時(shí)通過司法等途徑獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那啦粫?，廣大消費(fèi)者在維護(hù)自身權(quán)益、促進(jìn)食品安全方面所起到的作用微乎其微，且最終淪為不安全食品的受害者。

二是處罰力度輕?，F(xiàn)行法律沒有實(shí)現(xiàn)守法所獲得收益大于違法所承擔(dān)的成本之目的，對違法企業(yè)的處罰力度遠(yuǎn)沒有西方發(fā)達(dá)國家大。而且，監(jiān)管中自由裁量權(quán)的存在也讓懲罰是否到位大打折扣。食品生產(chǎn)者的違法成本低，起不到很好的震懾作用。

三是缺乏統(tǒng)一性和系統(tǒng)性。由于食品法律法規(guī)體系缺乏國家整體指導(dǎo)和精心規(guī)劃，使得不同位階和部門的法律法規(guī)之間存在沖突，內(nèi)容有交叉重復(fù)、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。數(shù)量雖然多，但有些方面已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今食品安全形勢的發(fā)展需要。

社會性監(jiān)管需要加強(qiáng)

我國食品安全的社會性監(jiān)管包括行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者、中間層等。由于行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會等組織長期以來政社不分，在法律地位、資金來源、運(yùn)作的獨(dú)立性等方面存在諸多限制，對政府存在依賴思想和千絲萬縷的關(guān)系，監(jiān)管作用不突出。媒體監(jiān)督由于涉及到媒體背后的經(jīng)濟(jì)、政治、管理體制等方面的制約因素，不同程度地存在顧及諸多利益或權(quán)力，或受到某種利益誘惑而最終無法形成有效的輿論監(jiān)督。由于社會性監(jiān)管力量薄弱，加重了政府監(jiān)管的負(fù)擔(dān)，而政府監(jiān)管部門卻也沒能很好地發(fā)揮和支持社會性監(jiān)管的作用。

食品生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)互相影響

我國當(dāng)前的食品安全狀況不容樂觀，尤其是部分食品生產(chǎn)經(jīng)營者不講誠信道德，目無法紀(jì)，惟利是圖。社會誠信的嚴(yán)重缺失攪亂了市場經(jīng)濟(jì)的正常秩序，容易出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，破壞了行業(yè)的正常競爭。另一方面，消費(fèi)者有關(guān)食品安全的知識和信息有限，對口感的偏好加大了食品質(zhì)量的不安全程度。而且，消費(fèi)者的消費(fèi)能力也直接影響了生產(chǎn)者的市場行為。食品行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和消費(fèi)者不理性，給食品政府監(jiān)管增加了難度。

二是食品監(jiān)管領(lǐng)域的體系性問題，這包括七個(gè)方面監(jiān)管體制亟需梳理

長期以來，我國食品監(jiān)管一直存在多頭監(jiān)管問題。監(jiān)管環(huán)節(jié)過多，導(dǎo)致政出多門，多頭執(zhí)法，監(jiān)管職能交叉重疊，條塊分割、溝通不暢，容易造成監(jiān)管漏洞甚至真空。今年3月，改組成立國家食藥監(jiān)總局后，以前我國食品藥品實(shí)行“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的體制變成由一個(gè)部門統(tǒng)一管理。 新的食藥監(jiān)總局由多家部門組建而成，如何將這些機(jī)構(gòu)較好地組合在一起，還需要一個(gè)磨合過程。

監(jiān)管行為需要自律

監(jiān)管部門在監(jiān)管過程中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，很容易被企業(yè)的不法利益誘惑，出現(xiàn)權(quán)力異化、出租和尋租。過去，有些監(jiān)管部門由于財(cái)政供養(yǎng)機(jī)制不順，依賴于罰款返還保障辦公經(jīng)費(fèi)和工資福利，或者把經(jīng)濟(jì)收入作為干部考評重要指標(biāo)等原因，影響監(jiān)管的公正性和效率。由于監(jiān)管職能的絕對壟斷性，無法直接評估內(nèi)部行為效率，也無法比較各部門之間的效率，工作人員沒有競爭壓力，導(dǎo)致監(jiān)管措施不能有效地執(zhí)行到位。

監(jiān)管目標(biāo)需要清晰

我國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往被賦予了無所不包的含義，監(jiān)管目標(biāo)不明確。這既會造成“監(jiān)管缺位”，不能保障公眾利益；也有會造成“過度監(jiān)管”，損害市場機(jī)制活力。食品監(jiān)管部門的目標(biāo)應(yīng)該是確保食品安全和公眾健康，防止欺騙、促進(jìn)健康，讓那些觸碰了道德和法律底線的企業(yè)和個(gè)人及時(shí)受到應(yīng)有的懲罰。監(jiān)管部門希望多做些錦上添花的業(yè)務(wù)，但是這往往會影響本質(zhì)職能的正常發(fā)揮，導(dǎo)致政府信任危機(jī)。而且這種總體引導(dǎo)功能，導(dǎo)致在責(zé)任的承擔(dān)上傾向于抽象的總體責(zé)任或轉(zhuǎn)嫁式的替代責(zé)任，監(jiān)管部門爭權(quán)奪利、趨利避害，給權(quán)責(zé)的統(tǒng)一帶來沖擊，形成監(jiān)管越來越無為或形式化。

監(jiān)管方式需要改進(jìn)

我國目前的監(jiān)管方式還存在缺乏連續(xù)性、“運(yùn)動式執(zhí)法”、重審批輕監(jiān)管等缺陷。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，這些傳統(tǒng)的統(tǒng)治型監(jiān)管理念和監(jiān)管方式已經(jīng)內(nèi)化到監(jiān)管部門的運(yùn)行模式中，即使知道存在缺陷卻也很難輕易改變。食品安全監(jiān)管方式的更新同樣受到原有制度的約束和阻礙，并且這些傳統(tǒng)監(jiān)管方式反過來又進(jìn)一步強(qiáng)化了路徑依賴，增加了改革的難度。

監(jiān)管技術(shù)需要?jiǎng)?chuàng)新

長期以來，我國的食品科技體系主要是圍繞解決食物供給數(shù)量而建立起來的，而對于食品安全問題的關(guān)注相對較少，結(jié)果導(dǎo)致食品安全監(jiān)管科技成果和技術(shù)儲備不足，成為制約我國食品安全監(jiān)管體系發(fā)展的一大瓶頸。美國食品藥品管理局1萬名正式員工中，2100名是有學(xué)位的科學(xué)家，其中包括900名化學(xué)家和300名微生物學(xué)家。據(jù)了解，美國FDA 的多殘留檢測方法可同時(shí)檢測食品中 360 多種農(nóng)藥殘留物，德國的方法可檢測 325 種，而我國只能檢測 180 種農(nóng)藥殘留。

監(jiān)管信息需要公開

在食品市場中，由于消費(fèi)者自身力量的局限、企業(yè)與消費(fèi)者之間信息不對稱的存在，信息公開制度的建立顯得更有意義。公開的信息包括企業(yè)和食品信息，也包括監(jiān)管方式、監(jiān)管結(jié)果，使消費(fèi)者能夠知悉食品市場的安全性和對行政權(quán)力的有效監(jiān)督。目前有的監(jiān)管部門考慮到地方經(jīng)濟(jì)、市場穩(wěn)定、部門形象等因素，在信息公開時(shí)具有一定的選擇性。有些部門及官員信息壟斷，削弱對監(jiān)管企業(yè)及食品質(zhì)量信息的透明度，這些都不利于監(jiān)管效率的提升。

檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)需要競爭

在我國，傳統(tǒng)上的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)以及國家認(rèn)可食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)均隸屬于官方。在食品安全執(zhí)法時(shí)，一旦面臨多個(gè)部門之間的利益糾紛，就會出現(xiàn)不同部門隸屬的檢測機(jī)構(gòu)其檢測結(jié)果不一致，甚至互相矛盾。或出于部門或地方之間的利益，誤報(bào)、謊報(bào)、遲報(bào)食品檢測及結(jié)果。2012年湖南“金浩茶油”致癌物超標(biāo)事件就是個(gè)很典型的例子。這些檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)因是監(jiān)管部門的直屬單位，依靠壟斷地位獲取的檢驗(yàn)任務(wù)基本滿足生存發(fā)展。由于職能定位不準(zhǔn)確，沒有發(fā)揮好公益性的監(jiān)督檢驗(yàn)服務(wù)，過于偏重經(jīng)濟(jì)效益和自身發(fā)展，其安全把關(guān)、風(fēng)險(xiǎn)防控和服務(wù)消費(fèi)者的公益性職能沒有充分顯現(xiàn)。

如何提高食品安全監(jiān)管的有效性

要從根本上解決食品安全監(jiān)管存在的弊端，可以嘗試先從兩個(gè)方面逐步改進(jìn)。

第一，優(yōu)化食品安全政府監(jiān)管的社會環(huán)境。

有關(guān)部門需要轉(zhuǎn)變政府職能，改變傳統(tǒng)績效考核模式。改革財(cái)稅體制，使地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。結(jié)合績效管理和行政問責(zé)，強(qiáng)化導(dǎo)向機(jī)制，引導(dǎo)政府部門和人員全面正確履行職能，建立中央對地方政府的獎(jiǎng)懲機(jī)制，盡量遏制地方負(fù)責(zé)制帶來的激勵(lì)不相容弊端。

法律法規(guī)方面需要做到“公法私法并重”，國家有必要建立完備的私法，以便確權(quán)、規(guī)權(quán)和維權(quán)。對食品安全問題應(yīng)該加大懲罰力度，不僅加大經(jīng)濟(jì)上的處罰力度，提高違法成本，更要追究肇事者的刑事責(zé)任。監(jiān)管部門應(yīng)為公民維權(quán)提供便利，食品監(jiān)管部門應(yīng)建立起針對消費(fèi)者的便利檢驗(yàn)制度，積極協(xié)助消費(fèi)者進(jìn)行檢驗(yàn)，為其提供檢驗(yàn)幫助，給予檢驗(yàn)證據(jù)，以便消費(fèi)者能通過司法途徑獲得賠償。

在社會管理領(lǐng)域，亟需重建中國社會誠信體系。從根本上鏟除滋生惟利是圖的土壤。在全社會建立誠信檔案，斬?cái)嘣旒僬邿o所顧忌、任意恣肆的造假之路。

第二，如何完善食品安全政府監(jiān)管的治理結(jié)構(gòu)。

監(jiān)管部門需要明確保障食品安全、保護(hù)公眾健康、維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益這一基本目標(biāo)，承擔(dān)好監(jiān)督、支持和評價(jià)的角色，充分體現(xiàn)監(jiān)管專業(yè)化和本位化的需求。按照透明的規(guī)則，運(yùn)用法律對市場準(zhǔn)入、生產(chǎn)和服務(wù)質(zhì)量、安全、衛(wèi)生進(jìn)行專業(yè)監(jiān)管，把該讓渡給社會、市場的讓渡出去，把該擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧珦?dān)當(dāng)起來。

政府方面需要保障公務(wù)員和行政執(zhí)法人員的經(jīng)費(fèi)，對監(jiān)管部門實(shí)行嚴(yán)格的收支脫鉤，杜絕行政收費(fèi)和罰沒款返還，防止監(jiān)管部門為了生計(jì)和部門利益而“生財(cái)有道”。

通過嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制對監(jiān)管人員進(jìn)行有效管理?！妒称钒踩ā?、《刑法修正案（八）》對食品安全監(jiān)管人員責(zé)任追究的規(guī)定更加嚴(yán)厲，制度再好也要嚴(yán)格執(zhí)行才有效。國家要完善具有可操作性的責(zé)任追究規(guī)則，要將個(gè)體承擔(dān)作為責(zé)任落實(shí)的關(guān)鍵，避免問責(zé)流于形式。

第3篇：行政績效的制約因素范文

【關(guān)鍵詞】政府績效預(yù)算 公共財(cái)政改革

一、預(yù)算支出績效評價(jià)與公共財(cái)政改革

2000年開始的部門預(yù)算改革，標(biāo)志著我國預(yù)算管理制度改革的正式啟動。此后，財(cái)政部相繼實(shí)施了部門預(yù)算、收支兩條線、國庫集中收付制度、政府采購以及規(guī)范預(yù)算編制程序等多項(xiàng)改革，并取得較為顯著的成效。但應(yīng)該看到，我國的預(yù)算管理改革尚處于初始階段，目前的改革仍只是主要以對預(yù)算資金投入的控制為導(dǎo)向。隨著公共財(cái)政體制改革的推進(jìn)，預(yù)算支出績效評價(jià)改革的滯后制約著公共財(cái)政框架總體效果的發(fā)揮。一方面，部門預(yù)算的編制至今仍在很大程度上依賴財(cái)政部門與經(jīng)費(fèi)申請部門之間的討價(jià)還價(jià)，預(yù)算編制帶有較重的經(jīng)驗(yàn)決策的色彩，部門預(yù)算編制與部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)之間缺乏直接的聯(lián)系；另一方面，預(yù)算管理重視對預(yù)算資金投入的控制，而對預(yù)算支出效果的評價(jià)和考核則較為薄弱，結(jié)果住住是只管投放進(jìn)度，不問投放效果；只管使用合規(guī)，不問效益大?。恢粡?qiáng)調(diào)支出的財(cái)務(wù)責(zé)任，不考核項(xiàng)目的執(zhí)行水平，從而造成預(yù)算資金浪費(fèi)和效益較低等問題。這樣的預(yù)算管理水平顯然不能適應(yīng)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也成為公共財(cái)政框架建立中的重要制約因素。因此，作為部門預(yù)算改革的延續(xù)和提升，預(yù)算支出績效評價(jià)體系的構(gòu)建已經(jīng)成為確保政府預(yù)算管理制度有效運(yùn)行的重要管理措施，主要體現(xiàn)如下。

1、預(yù)算支出績效評價(jià)體系的建立可以使公共財(cái)政框架下的預(yù)算支出范圍更加準(zhǔn)確化、具體化

公共財(cái)政體制要求預(yù)算支出必須體現(xiàn)公共性特征，預(yù)算支出的安排要嚴(yán)格限定在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的范圍內(nèi)。為了確保預(yù)算資金使用范圍的正確，客觀上要求在確定預(yù)算支出項(xiàng)目之前，對擬安排的各個(gè)支出項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)，判斷其投向的領(lǐng)域是否屬于公共產(chǎn)品和服務(wù)范圍。通過編制各政府部門的績效戰(zhàn)略規(guī)劃，可以將各部門的職能與預(yù)算支出的供給范圍及規(guī)模緊密結(jié)合起來。而通過一系列預(yù)算支出績效評價(jià)指標(biāo)，可以保證將預(yù)算資金的使用嚴(yán)格限制在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方面，從而解決預(yù)算資金供給中存在的“缺位”與“越位”問題。

2、建立預(yù)算支出績效評價(jià)體系有利于預(yù)算管理水平的提高

各政府部門通一過編制年度績效計(jì)劃，將部門在年度內(nèi)計(jì)劃提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)以及所需經(jīng)費(fèi)，分解成可以評價(jià)的、具體量化的預(yù)算績效目標(biāo)。財(cái)政年度結(jié)束后，比較分析各績效目標(biāo)的執(zhí)行情況及最終完成情況，并將其作為確定下年度政府預(yù)算的重要依據(jù)。通過這樣的績效評價(jià)過程，可以促進(jìn)各部門積極采取有效措施，不斷提高預(yù)算資金的使用效益，使預(yù)算支出行為逐步規(guī)范化、科學(xué)化。

3、建立預(yù)算支出績效評價(jià)體系也是提高我國政府決策水平和建立高效政府的需要

隨著我國改革開放的深入，社會公眾參與公共事務(wù)意識逐步增強(qiáng)，人們更為關(guān)注預(yù)算支出的使用結(jié)果。預(yù)算支出績效評價(jià)體系建立后，通過將政府部門的績效計(jì)劃執(zhí)行情況公之于眾，公眾不僅可以了解政府部門的行政過程、預(yù)算資金的投入情況，還可以通過對不同部門的工作績效，以及同一部門不同年度的績效比較分析，了解和監(jiān)督預(yù)算資金的使用情況及其有效性。這將有助于加強(qiáng)社會公眾對政府的評價(jià)與監(jiān)督，促進(jìn)政府提高決策水平，推進(jìn)廉潔、高效政府的建設(shè)進(jìn)程。

二、績效評價(jià)工作近年來的進(jìn)展

隨著我國改革開放的深入，政府有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)陸續(xù)開展了一些針對政府政策、發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃等項(xiàng)目的評價(jià)工作。國務(wù)院自20世紀(jì)90年代以來每年都組織包括政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、自然科學(xué)等各方面專家在內(nèi)的課題組，對我國的社會、政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行回顧與分析，并預(yù)測下一年度的發(fā)展趨勢，從宏觀的角度進(jìn)行評價(jià)。此外，一些隸屬于政府管理部門的評價(jià)機(jī)構(gòu)也相繼建立起來，國務(wù)院各部委，諸如國家發(fā)展和改革委員會、審計(jì)署、農(nóng)業(yè)部、交通部等，在20世紀(jì)90年代先后建立了評價(jià)管理部門。一些專門研究國家宏觀政策的評價(jià)機(jī)構(gòu)也開始出現(xiàn)，如國家體改委經(jīng)濟(jì)體制改革研究院、中國社會科學(xué)院政策科學(xué)研究中心、復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院等。2005年1月3日，蘭州大學(xué)成立中國首家高校地方政府績效評價(jià)中心。該中心已經(jīng)開始對甘肅省14個(gè)市州和39個(gè)省直部門和單位進(jìn)行評價(jià)活動。

隨著我國公共則政框架的建立，對具體預(yù)算支出的績效評價(jià)工作也在逐步展開。2000年，湖北省財(cái)政廳根據(jù)財(cái)政部的安排，率先在該省恩施土家族苗族自治州選擇了5個(gè)行政事業(yè)單位，進(jìn)行預(yù)算支出績效評價(jià)試點(diǎn)工作。2002年，湖北省又在全省范圍內(nèi)進(jìn)行擴(kuò)大試點(diǎn)，湖南、河北、福建等地也進(jìn)行了小規(guī)模試點(diǎn)。2004年8月，廣東省成立評價(jià)預(yù)算支出績效的專門機(jī)構(gòu)―財(cái)政廳績效評價(jià)處。同時(shí)，廣東省財(cái)政廳會同廳、監(jiān)察廳和人事廳等四部門聯(lián)合制定的《廣東省預(yù)算支出績效評價(jià)試行方案》（簡稱《試行方案》）開始生效。該方案對績效評價(jià)的基本原則、工作方法、指標(biāo)體系、組織管理、工作程序、分類實(shí)施等方面的內(nèi)容都做出較為詳細(xì)的規(guī)定。

績效評價(jià)工作由財(cái)政部門統(tǒng)一組織管理，財(cái)政部門、主管部門、項(xiàng)目單位分級實(shí)施，并遵循經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性原則.定量分析與定性分析相結(jié)合的原則進(jìn)行。按照“先易后難、由點(diǎn)及面、逐步推開”的原則，績效評價(jià)將從大額項(xiàng)目支出入手，以省屬預(yù)算支出項(xiàng)目評價(jià)為突破口，第一步擬先選取部分安排資金500萬元以上（含500萬元）或跨年度安排的支出項(xiàng)目試行績效評價(jià)，重點(diǎn)評價(jià)教育、水利、社保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的支出項(xiàng)目，對一般性、常規(guī)性預(yù)算支出暫不實(shí)行績效評價(jià)，待制度全面建立后，再結(jié)合部門預(yù)算編制和部門綜合評價(jià)一并實(shí)施。將評價(jià)指標(biāo)體系分成定量和定性兩大類，采用開放式的指標(biāo)體系，應(yīng)用橫向比較法、預(yù)定目標(biāo)與實(shí)施效果比較法、最低成本法等進(jìn)行評價(jià)。其中，定量分析按照教育、科技、衛(wèi)生等9大方面制定的指標(biāo)“對號入座”；定性分析則從預(yù)定目標(biāo)規(guī)劃、單位公務(wù)員素質(zhì)、綜合社會貢獻(xiàn)等6方面去開展評價(jià)工作。將績效評價(jià)分為單位自評和財(cái)政部門組織評價(jià)兩大類。每個(gè)單位在項(xiàng)目完成后或年度項(xiàng)目年度終了時(shí)，都要進(jìn)行自評，并向財(cái)政部門提交自評報(bào)告。財(cái)政部門對自評報(bào)告進(jìn)行核查和抽查。對重大項(xiàng)目，省財(cái)政廳將會同有關(guān)部門進(jìn)行綜合評價(jià)或中期評價(jià)。績效評價(jià)的結(jié)果將作為下一年度預(yù)算安排的重要依據(jù)，并根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果分析單位內(nèi)部的管理問題和部門的主要政績水平。

通過近幾年各地開展預(yù)算支出績效評價(jià)試點(diǎn)工作，我國的預(yù)算支出績效評價(jià)工作已經(jīng)初步取得以下成效：一是摸索出一套較為合理的工作流程。二是初步確定評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和績效評價(jià)方法。在制定評價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，采用長期效益評價(jià)和短期效益評價(jià)相結(jié)合、定量和定性相結(jié)合、統(tǒng)一性指標(biāo)和專門性指標(biāo)相結(jié)合的辦法，將支出評價(jià)指標(biāo)體系的主體結(jié)構(gòu)初步設(shè)計(jì)為通用指標(biāo)、專用指標(biāo)和補(bǔ)充指標(biāo)三個(gè)部分。三是建立預(yù)算支出績效評價(jià)的有關(guān)制度。開展試點(diǎn)工作以來，許多試點(diǎn)地方相繼制定了預(yù)算支出績效評價(jià)實(shí)施辦法、專家咨詢組工作規(guī)則、部門聯(lián)席會議制度、支出評價(jià)報(bào)告撰寫規(guī)則和要求等辦法和規(guī)定，并將制度、方法在具體項(xiàng)目中進(jìn)行實(shí)施應(yīng)用，為規(guī)范預(yù)算支出績效評價(jià)行為和程序提供了制度保障，也為進(jìn)一步開展預(yù)算支出績效評價(jià)工作奠定了基礎(chǔ)。

三、下一步應(yīng)注意的主要工作

1、設(shè)置科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)

績效預(yù)算是以績效評價(jià)為核心，以業(yè)績效果為依據(jù)來編制預(yù)算、評價(jià)預(yù)算。而績效評價(jià)離不開科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)。由于各單位的性質(zhì)、任務(wù)不同，在構(gòu)建績效評價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，一定要遵循科學(xué)性、規(guī)范性、實(shí)用性、可比性的原則。要根據(jù)預(yù)算支出的性質(zhì)、范圍、功能的不同，對指標(biāo)進(jìn)行不同的分類。

2、實(shí)施有效的預(yù)算支出分析

目前，一些單位根據(jù)自身的主觀愿望申報(bào)預(yù)算項(xiàng)目，沒有經(jīng)過嚴(yán)格的評審和規(guī)范的分析，導(dǎo)致一些預(yù)算項(xiàng)目不實(shí)不準(zhǔn)。這必須通過實(shí)施有效的預(yù)算分析來予以解決。

在考慮經(jīng)費(fèi)支出是否有效的時(shí)候可以引入西方財(cái)政支出評價(jià)中的“3E”原則。即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）。在對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)時(shí)也應(yīng)該進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性評價(jià)、效率性評價(jià)和有效性評價(jià)。評價(jià)重點(diǎn)根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)和項(xiàng)目生命周期所處的發(fā)展階段決定。

對預(yù)算項(xiàng)目的分析應(yīng)該貫穿整個(gè)預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施的全過程。主要步驟為：項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)進(jìn)行評審分析，立項(xiàng)單位提出多種預(yù)算方案以供參考，根據(jù)績效最大化的原則確定預(yù)算項(xiàng)目。在預(yù)算項(xiàng)目落實(shí)過程中，要進(jìn)行經(jīng)費(fèi)支出的分析。通過計(jì)劃和已實(shí)施的情況對比，防止資金濫用的現(xiàn)象發(fā)生。在項(xiàng)目完成之后，同樣需要對經(jīng)費(fèi)的支出進(jìn)行總結(jié)。看立項(xiàng)階段發(fā)現(xiàn)的主要問題是否得到解決，收集、分析考評資料；起草、考評報(bào)告；回顧績效考評；充分利用考評結(jié)論。

預(yù)算分析的關(guān)鍵在于對預(yù)算過程進(jìn)行控制。根據(jù)分析的規(guī)模和復(fù)雜程度來決定分析的方式，如組成考評小組并定期召開會議，分析進(jìn)展情況，對經(jīng)費(fèi)的使用建立定期檢查機(jī)制等。

3、完善會計(jì)審核制度，加強(qiáng)會計(jì)核算的管理功能

會計(jì)通過核對各個(gè)預(yù)算指標(biāo)的達(dá)標(biāo)情況，可以嚴(yán)格控制各單位、各部門的用款進(jìn)度。會計(jì)核算更強(qiáng)調(diào)對預(yù)算指標(biāo)實(shí)行即時(shí)控制，杜絕超預(yù)算計(jì)劃用款。加強(qiáng)預(yù)算資金支付的事前控制，會計(jì)在收到預(yù)算單位支付申請后應(yīng)確定是否可以支付（即是否符合有關(guān)政策規(guī)定），如何支付（即占用何指標(biāo)、列支何科目），然后才可以通知銀行付款。此外，還要處理好監(jiān)督和服務(wù)的關(guān)系，做到服務(wù)與監(jiān)督并重，寓監(jiān)督于服務(wù)之中。

第4篇：行政績效的制約因素范文

【關(guān)鍵詞】現(xiàn)金流量；成本；持股比例；資本市場

從企業(yè)經(jīng)營的角度來講，自由現(xiàn)金流量最基本的定義是經(jīng)營活動現(xiàn)金流量減去維持公司現(xiàn)有生產(chǎn)能力所需的資本支出額后，企業(yè)能夠產(chǎn)生的額外現(xiàn)金流量。本文認(rèn)為自由現(xiàn)金流量是指企業(yè)在持續(xù)經(jīng)營的基礎(chǔ)上，除了在庫存、廠房、設(shè)備、長期股權(quán)等類似資產(chǎn)上所需投入外，企業(yè)所能夠產(chǎn)生的額外現(xiàn)金流量。即目標(biāo)企業(yè)在履行了所有債務(wù)責(zé)任（如償付債務(wù)本息、支付優(yōu)先股股息等）并滿足了企業(yè)再投資需要之后的“現(xiàn)金流量”，即使這部分現(xiàn)金流量全部支付給普通股股東也不會危及目標(biāo)企業(yè)的生存和發(fā)展。

一、上市公司自由現(xiàn)金流量管理中存在的問題

（1）自由現(xiàn)金流量計(jì)算上的缺陷。自由現(xiàn)金流量的計(jì)算方法基本思路是要在現(xiàn)金流入的基礎(chǔ)上扣除滿足資本性支出的那部分現(xiàn)金。自由現(xiàn)金流量與其他指標(biāo)相比，存在著計(jì)算上的復(fù)雜性。由于計(jì)算時(shí)有的支出沒有客觀的標(biāo)準(zhǔn)，需要依賴財(cái)務(wù)人員的判斷，給指標(biāo)的計(jì)算帶來了一定的難度。自由現(xiàn)金流量的計(jì)算是結(jié)合了資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表、現(xiàn)金流量表。要準(zhǔn)確的計(jì)算企業(yè)的自由現(xiàn)金流需要大量企業(yè)的財(cái)務(wù)的經(jīng)營數(shù)據(jù)，了解企業(yè)投入或產(chǎn)出、銷售與利潤及資產(chǎn)折舊的關(guān)系。這些使得在計(jì)算自由現(xiàn)金流量時(shí)工作量很大。（2）企業(yè)成本下濫用自由現(xiàn)金流量過度投資問題。自由現(xiàn)金流的成本是指當(dāng)企業(yè)擁有大量自由現(xiàn)金流時(shí)，從股東利益最大化角度考慮，管理者應(yīng)以支付股利或股票回購等方式，吐出多余現(xiàn)金。但是，管理者從自身利益出發(fā)，往往不愿吐出多余現(xiàn)金，而是偏好儲備大量自由現(xiàn)金流，而且容易將自由現(xiàn)金流投向凈現(xiàn)值為負(fù)的項(xiàng)目，進(jìn)而降低公司價(jià)值，損害股東利益。眾所周知，并購可以使企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模，增強(qiáng)實(shí)力，提高效率，但前提是并購雙方都關(guān)心本企業(yè)的利益。而實(shí)際情況，由于成本的存在，所有者和經(jīng)營者存在利益沖突，對于擁有大量自由現(xiàn)金流量的企業(yè)，經(jīng)營者可能為了自己的利益而采取一些不當(dāng)?shù)牟①徯袨椤＿@種不當(dāng)?shù)牟①徯袨樽畹湫偷木褪敲つ康倪^度投資進(jìn)行多元化兼并擴(kuò)張。

二、上市公司自由現(xiàn)金流量管理偏好研究

（1）上市公司管理者濫用自由現(xiàn)金流量的條件。上市公司的大股東對于大股東的監(jiān)督作用有產(chǎn)權(quán)上超弱控制和行政上超強(qiáng)控制的傾向。這種傾向容易形成內(nèi)部人控制，不利于對管理機(jī)會主義的限制，而且各級地方政府出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)及政績考慮，甚至間接干預(yù)企業(yè)投資行為，加劇了過度投資。同時(shí)由于企業(yè)的人不承擔(dān)至少是不完全承擔(dān)投資失誤的責(zé)任，而且在進(jìn)行投資的過程中，可以獲得政績，可以獲取私利，可以控制更多的資源。因此，上市公司管理者權(quán)利過大，受監(jiān)督控制不強(qiáng)，就為他們?yōu)E用自由現(xiàn)金流量的提供了條件。（2）上市公司經(jīng)理持股比例很低。我國特定股本結(jié)構(gòu)下，上市公司經(jīng)理持股比例相對較低。現(xiàn)代企業(yè)所有權(quán)和控制權(quán)的分離，管理層實(shí)際控制了企業(yè)，股東很難通過內(nèi)部控制系統(tǒng)對管理層進(jìn)行有效的控制。同時(shí)，股東和管理者之間的利益不盡一致，他們有不同的目標(biāo)函數(shù)，會發(fā)生利益沖突。實(shí)際上，股東在一定程度上允許管理者的自利行為的存在，并承擔(dān)由二者利益沖突所導(dǎo)致的成本。成本的大小與所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分散程度或股權(quán)的結(jié)構(gòu)有關(guān)。股權(quán)結(jié)構(gòu)越分散，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離程度越大，委托人的監(jiān)督費(fèi)用和可能的剩余損失即成本越高。再者，委托－層級越多、涉及的范圍越大，或委托－鏈條越長，則談判、博弈和監(jiān)督的成本就越高。（3）資本市場不發(fā)達(dá)。我國的資本市場不發(fā)達(dá)，公司不論是發(fā)行新股也好，配股籌集資金也好都要受到諸多制約因素，而且手續(xù)繁瑣，延誤時(shí)間。用間接融資的辦法向銀行借貸。但銀行貸款一般期限較短，而且數(shù)億元的大額貸款的申請審批，批復(fù)也不是一件輕而易舉的事情。短期貸款尤其是系列短期貸款發(fā)行后，企業(yè)需要頻繁償還舊債，舉借新債。還本付息再圖借新債的壓力可不輕松，與發(fā)放股票后需要頻繁支付股利的財(cái)務(wù)壓力類似。既要經(jīng)常接受銀行資格審查，還要不斷調(diào)整負(fù)債權(quán)益比率，自覺控制風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)長期貸款尤其是長期抵押貸款時(shí)，現(xiàn)有項(xiàng)目抵押了資產(chǎn)收益，減小資產(chǎn)的未來抵押價(jià)值，那么管理者以現(xiàn)有資產(chǎn)為未來行為籌資的能力必然受到削弱。

三、加強(qiáng)上市公司自由現(xiàn)金流量管理的幾點(diǎn)建議

（1）對于低成長公司長期貸款制約企業(yè)濫用自由現(xiàn)金的欲望。低成長企業(yè)并沒有大量優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采取收縮投資策略。防止公司無效擴(kuò)張或營造管理者帝國，正是長期貸款的優(yōu)勢，尤其是長期抵押貸款。當(dāng)發(fā)放長期抵押貸款時(shí)，既然已經(jīng)為現(xiàn)有項(xiàng)目抵押了資產(chǎn)收益，勢必減小資產(chǎn)的未來抵押價(jià)值，那么管理者以現(xiàn)有資產(chǎn)為未來行為籌資的能力必然受到削弱，從而遏制了企業(yè)———尤其是低成長企業(yè)無效擴(kuò)張的野心。（2）適當(dāng)增加管理者的持股比例。隨著管理者持股比例的增加，管理者的行為將更少地偏離使股東財(cái)富最大化的企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)，因?yàn)樗麄冏陨硪残璩袚?dān)這種行為的部分成本。因此，增加管理者持股比例有助于使公司管理者利益與股東利益保持一致，從而緩解股權(quán)成本問題。目前，我國公司可通過股票期權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃、管理者杠桿收購等措施增加管理者持股比例，使管理者利益與股東利益保持一致，以緩解自由現(xiàn)金流的成本問題。（3）改善公司治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對股東權(quán)益的保護(hù)。我國上市公司治理結(jié)構(gòu)還很不完善，存在一些大股東或內(nèi)部管理者控制公司的現(xiàn)象，中小股東很少有發(fā)言權(quán)，其利益難以得到保證。因此，改善公司治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對股東權(quán)益的保護(hù)是上市公司面臨的一個(gè)重要課題?？赏ㄟ^在法律上明確中小股東代表的董事地位、在董事會成員中吸收適當(dāng)數(shù)量的獨(dú)立董事并明確獨(dú)立董事在董事會中的地位和作用、建立獨(dú)立董事與中小股東的信息溝通制度、進(jìn)一步完善公司內(nèi)部激勵(lì)約束機(jī)制等措施，加強(qiáng)對公司全體股東尤其是中小股東利益的保護(hù)。（4）加強(qiáng)實(shí)證研究，為公司現(xiàn)金持有量決策提供經(jīng)驗(yàn)支持。國外探討關(guān)于公司現(xiàn)金持有量的決定因素、最佳現(xiàn)金持有量模型及現(xiàn)金流量對公司的財(cái)務(wù)影響等方面的實(shí)證研究文獻(xiàn)比較豐富，并得出了一些有意義的結(jié)論。但是他們的研究結(jié)論主要是針對有著相似制度背景的發(fā)達(dá)國家的公司取得的，而我國有關(guān)公司現(xiàn)金持有量的實(shí)證研究文獻(xiàn)比較少。我國的制度背景與發(fā)達(dá)國家明顯不同，我國公司的現(xiàn)金持有量決策與發(fā)達(dá)國家的公司有何不同？這需要我們?nèi)ド钊胙芯?，取得?yīng)的證券發(fā)行上市條件并建立配套的公司選擇機(jī)制。繼續(xù)規(guī)范和發(fā)展第一手資料，為公司現(xiàn)金持有量決策提供經(jīng)驗(yàn)支持。（5）健全資本市場體系。一是建立多層次股票市場體系。在統(tǒng)籌考慮資本市場合理布局和功能定位的基礎(chǔ)上，逐步建立滿足不同類型企業(yè)融資需求的多層次資本市場體系，研究提出相應(yīng)的證券發(fā)行上市條件并建立配套的公司選擇機(jī)制。繼續(xù)規(guī)范和發(fā)展主板市場，逐步改善主板市場上市公司結(jié)構(gòu)。分步推進(jìn)創(chuàng)業(yè)板市場建設(shè)，完善風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制，拓展中小企業(yè)融資渠道。積極探索和完善統(tǒng)一監(jiān)管下的股份轉(zhuǎn)讓制度。二是積極穩(wěn)妥發(fā)展債券市場。在嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)符合條件的企業(yè)通過發(fā)行公司債券籌集資金，改變債券融資發(fā)展相對滯后的狀況，豐富債券市場品種，促進(jìn)資本市場協(xié)調(diào)發(fā)展。制定和完善公司債券發(fā)行、交易、信息披露、信用評級等規(guī)章制度，建立健全資產(chǎn)抵押、信用擔(dān)保等償債保障機(jī)制。逐步建立集中監(jiān)管、統(tǒng)一互聯(lián)的債券市場。

參考文獻(xiàn)

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[3]企業(yè)并購績效的主成分回歸分析/謝曉敏杜文暉 2009（1）

第5篇：行政績效的制約因素范文

關(guān)鍵詞:服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;目標(biāo);實(shí)踐困境;戰(zhàn)略

中圖分類號:D616文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)09-0201-02

服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)研究的框架為:目標(biāo)模式、實(shí)踐困境和實(shí)施戰(zhàn)略;改革遵循這樣的一個(gè)思路:目標(biāo)模式的確定主要源自于理論設(shè)計(jì),但目標(biāo)產(chǎn)生及修訂的過程也受到實(shí)踐困境的影響,在目標(biāo)與實(shí)踐互相適應(yīng)、動態(tài)調(diào)整的基礎(chǔ)上產(chǎn)生下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施戰(zhàn)略。

一、 深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo):構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

1.改革目標(biāo)形成的歷史必然性

首先,建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位。市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府職能層級分工凸現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理和公共服務(wù)職能,按照政府職能層級分工,作為最基層政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能應(yīng)準(zhǔn)確定位為社會管理和以三農(nóng)為對象的公共服務(wù)。

其次,建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已然成為中國服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略突破口。 “服務(wù)型政府”理念包括“以人為本”、“在民”、“顧客至上”、“有限政府”、“法治政府”等豐富內(nèi)涵,它不單純是一種價(jià)值理念,更是中國政府實(shí)事求是地推進(jìn)行政體制改革的必然選擇。

最后,建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革,建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵。為增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等項(xiàng)改革的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不應(yīng)該在原有體制內(nèi)循環(huán),其方案設(shè)計(jì)應(yīng)該是高起點(diǎn),建立在適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和增強(qiáng)公共服務(wù)特別是服務(wù)三農(nóng)基礎(chǔ)上,建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是必然選擇。

2.服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為模式

“問政于民”是服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作起點(diǎn)。作為面向廣大農(nóng)民群眾的最基層政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更應(yīng)急群眾之所急,了解農(nóng)民群眾對公共服務(wù)的需求,保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作從一開始就與農(nóng)民利益相一致。

“依法行政”是服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為準(zhǔn)則。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)要與法治政府建設(shè)更緊密的結(jié)合起來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項(xiàng)工作都要于法有據(jù),工作程序、方式方法要合法合規(guī)。

“顧客導(dǎo)向”是服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作模式。對服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言,顧客是指所轄區(qū)域內(nèi),受其公共政策和公共管理行為影響的農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民,他們對公共服務(wù)的滿意與否,決定著該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的品質(zhì)與命運(yùn)。

“陽光行政”是服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的履職保證。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府始終以為農(nóng)民群眾服務(wù)為己任,實(shí)行“陽光行政”、“監(jiān)政于公”是必要保證。首先要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)公開化,其次還要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民廣泛參與的監(jiān)督。

二、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的實(shí)踐困境

首先,體制弊端是根本障礙。改革開放以來,中國以“官本位”為核心的行政垂直控制體系還沒有根本改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在承接上級行政指令時(shí),幾乎沒有獨(dú)立性可言。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的體制障礙就在于縣、鄉(xiāng)條塊關(guān)系不順;部門垂直管理削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自力和意識;縣鄉(xiāng)政府事權(quán)劃分不合理,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級缺乏長期規(guī)劃的動力。

其次,財(cái)政困難是現(xiàn)實(shí)障礙。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要么縮小農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給規(guī)模,要么降低標(biāo)準(zhǔn),否則無法維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。很多以農(nóng)業(yè)稅為主要財(cái)源的鄉(xiāng)鎮(zhèn),免征農(nóng)業(yè)稅后其財(cái)政支付能力難以為繼,已成為影響服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的重要制約因素。

再次,干部素質(zhì)偏低是人力障礙。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)表現(xiàn)為兩個(gè)方面,一是意識薄弱,表現(xiàn)為觀念陳舊,不能充分認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的重要意義,缺乏服務(wù)于農(nóng)村的主動性、積極性和責(zé)任感;二是能力欠缺,表現(xiàn)為業(yè)務(wù)素質(zhì)與實(shí)際要求尚有較大差距,缺乏履行公共服務(wù)職能的科學(xué)方法和手段。

最后,鄉(xiāng)村組織發(fā)展不成熟是社會障礙。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)有賴于鄉(xiāng)村第三部門組織承擔(dān)部分社會管理職能,鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。而現(xiàn)階段這些鄉(xiāng)村組織大多處于萌芽階段,這必然使服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)受阻。

三、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的實(shí)施戰(zhàn)略

以服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)為定向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,其實(shí)施戰(zhàn)略可分解為路徑選擇、職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)制創(chuàng)新、人力保障等幾個(gè)主要方面:

1.路徑選擇:“轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新機(jī)制” 是必由之路

從近年各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐來看,取得成效的主要在機(jī)構(gòu)撤并和人員精減這些“形式”方面,這些方面可以容易地量化為各級干部的考評指標(biāo),容易得到優(yōu)先“照顧”。經(jīng)過一輪又一輪改革,真正的改革目標(biāo):轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新工作機(jī)制等并沒有得到根本改觀。下一步服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè),不能再延續(xù)一直以來“撤并機(jī)構(gòu)、精減人員”的老路,而要通過適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)調(diào)整,走“轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新機(jī)制”之路,最終增強(qiáng)為農(nóng)服務(wù)能力。

2.職能定位:以“服務(wù)型”為定向

在確定一地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能時(shí),應(yīng)突出以下三個(gè)方面:一是強(qiáng)化公共服務(wù),改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施;二是強(qiáng)化社會管理,健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制;三是發(fā)展社會事業(yè),建設(shè)農(nóng)村精神文明。一方面,要緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)工作壓力。另一方面,推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變,將不應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)交給市場、中介組織和村民自治組織,變過去的直接管理經(jīng)濟(jì)為間接管理。

3.機(jī)構(gòu)設(shè)置:以“精干高效”、“科學(xué)合理”為原則

一方面,要以“精干高效”為原則重設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)。黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)少層級、多層面、綜合化,一般應(yīng)包括:黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會事務(wù)辦公室。黨政綜合辦公室主要承擔(dān)黨委、人大、政府交辦的各項(xiàng)日常工作和社會治安綜合治理等;經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室主要承擔(dān)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、招商引資等工作;社會事務(wù)辦公室主要承擔(dān)人口與計(jì)劃生育、民政、民族宗教、勞動和社會保障等工作。

另一方面,要以“科學(xué)合理”為原則重設(shè)事業(yè)單位。首先,剝離原受委托承擔(dān)的部分行政職能。其次,整合公益性事業(yè)單位。面向農(nóng)村社會提供公益服務(wù)、為政府行使職能提供支持保障的公益性事業(yè)單位,應(yīng)在功能整合的基礎(chǔ)上綜合設(shè)置。最后,放開經(jīng)營,將經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)單位改制為經(jīng)濟(jì)實(shí)體或中介組織,退出事業(yè)單位序列。

4.機(jī)制創(chuàng)新:以“服務(wù)供給機(jī)制”為核心

一是要建立“以錢養(yǎng)事”為核心的公益性事業(yè)投入機(jī)制,建立以“績效優(yōu)先”為內(nèi)容的人事管理機(jī)制,創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給方式。二是要以“依法行政”為原則創(chuàng)新行政執(zhí)法機(jī)制。要界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)限,要清理界定法定執(zhí)法職責(zé);要合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)助執(zhí)法義務(wù)。三是要以“公開透明、服務(wù)優(yōu)先”為原則創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)運(yùn)行機(jī)制,建立政務(wù)公開制度,健全和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。四是要以農(nóng)民參與為重點(diǎn)創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制。必須把最廣大的農(nóng)民群眾納入到監(jiān)督體系中來。

5.人力保障:以“干部隊(duì)伍建設(shè)”為依托

在下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革過程中,需要通過加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)來為服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)提供人力保障。首先,必須盡快實(shí)現(xiàn)從“領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民”向“服務(wù)農(nóng)民”的執(zhí)政觀念的轉(zhuǎn)變。其次,要進(jìn)一步加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部教育培訓(xùn)力度。第三,要革新干部考核機(jī)制,增加公共服務(wù)、公共管理和環(huán)境保護(hù)等工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績考核中的指標(biāo)權(quán)重。

6.改革所需的配套措施

首先,要適時(shí)對現(xiàn)行的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行修改或者廢止,解決法律規(guī)范之間的矛盾和沖突。其次,要實(shí)行縣鄉(xiāng)體制的聯(lián)動改革,自上而下理順縣、鄉(xiāng)責(zé)權(quán)關(guān)系。再者,要調(diào)整不同級別政府間財(cái)政資源分配,保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本財(cái)力。最后,要培育農(nóng)村專業(yè)合作組織,讓這些民間組織、中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)一部分公共事務(wù)和中介服務(wù)工作。

參考文獻(xiàn):

[1]劉熙瑞.經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇:服務(wù)型政府[J].中國行政管理,2002,(7).

[2]陳振明.政府再造――公共部門管理改革的戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)[J].東南學(xué)術(shù),2002,(5).

[3]遲福林.建設(shè)公共服務(wù)型政府[D].?？?中國(海南)改革發(fā)展研究院,2004.

第6篇：行政績效的制約因素范文

【摘要】本文選用中國34 個(gè)工業(yè)行業(yè)2001～2012 年面板數(shù)據(jù)，考察了FDI 技術(shù)水平溢出、后向溢出以及前向溢出對工業(yè)碳排放績效及其分解指數(shù)的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，工業(yè)各行業(yè)全要素碳排放績效指數(shù)存在較大的差異，技術(shù)進(jìn)步是碳排放績效改善的主要原因，而技術(shù)效率變化明顯抑制了碳排放績效的提高。FDI 技術(shù)效應(yīng)抑制了技術(shù)進(jìn)步，而FDI 技術(shù)垂直溢出促進(jìn)了技術(shù)效率的改進(jìn)，且FDI 技術(shù)前向溢出效應(yīng)大于后向溢出效應(yīng)。分行業(yè)的研究表明，輕工業(yè)行業(yè)FDI 的技術(shù)效應(yīng)對技術(shù)效率的影響顯著，而重工業(yè)行業(yè)的相關(guān)影響系數(shù)不明顯。

關(guān)鍵詞 低碳經(jīng)濟(jì)；減排路徑；FDI 技術(shù)效應(yīng)

【作者簡介】李珊珊，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院博士后，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，研究方向：國際貿(mào)易、低碳經(jīng)濟(jì)。

一、文獻(xiàn)綜述

Kinzig and Kammen （1998） 最早使用低碳經(jīng)濟(jì)術(shù)語，并探討了各國能源與工業(yè)部門政策對碳排放變化的影響。繼英國政府2003年在能源白皮書《我們能源的未來：構(gòu)建一個(gè)低碳經(jīng)濟(jì)》中正式提出了低碳經(jīng)濟(jì)的概念之后，國外學(xué)者Tapioet al. （2005）、Wiedmann et al. （2007） 分別對低碳經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵、特征和評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行了研究。在對傳統(tǒng)高碳發(fā)展模式進(jìn)行總結(jié)和反思的同時(shí)，國內(nèi)學(xué)者莊貴陽（2005）、潘家華（2008）、付加鋒等（2010） 也對低碳經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵和特征分別進(jìn)行了探討。

沿襲Grossman and Krueger （1991） 的思路，經(jīng)濟(jì)活動對低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的影響機(jī)制可分解為規(guī)模、結(jié)構(gòu)、技術(shù)三個(gè)方面，學(xué)術(shù)界從不同角度對其進(jìn)行了詳盡的探討。

（一） 關(guān)于低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程的評價(jià)研究

基于對低碳經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵理解的差異，對低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程的評價(jià)主要分為兩類。一是以低碳經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵為依據(jù)。如陳詩一（2012）、雷明和虞曉雯（2013） 運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法測度低碳經(jīng)濟(jì)全要素生產(chǎn)率的變化，以體現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。二是以低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵為依據(jù)，從效率、結(jié)構(gòu)、技術(shù)、制度等方面構(gòu)建低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型指標(biāo)體系，付加鋒等（2011） 運(yùn)用層次分析法、陽玉香和譚忠真（2012） 運(yùn)用主成分分析法對低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程進(jìn)行了評價(jià)。

（二） 低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)、技術(shù)以及規(guī)模視角研究

一是結(jié)構(gòu)視角。長期高能耗、高污染的發(fā)展模式，使中國低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨高碳“鎖定效應(yīng)”的慣性制約。從結(jié)構(gòu)類型來看，其“鎖定效應(yīng)”包含等（2014） 提出的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、范德成等（2012） 提出的能源結(jié)構(gòu)、王立斌和齊曉安（2012） 提出的對外貿(mào)易結(jié)構(gòu)以及Dalton et al.（2008） 提出的人口結(jié)構(gòu)的高碳化。二是技術(shù)視角。鄭麗琳、朱啟貴（2012） 認(rèn)為，技術(shù)創(chuàng)新、能源效率對碳排放的影響與技術(shù)類型相關(guān)。申萌等（2012） 認(rèn)為，技術(shù)創(chuàng)新會通過兩條路徑影響碳排放，技術(shù)創(chuàng)新的直接效應(yīng)存在路徑依賴現(xiàn)象，其影響方向與初始獲利技術(shù)的碳減排效應(yīng)有關(guān)。三是規(guī)模視角研究。從規(guī)模類型來看，經(jīng)濟(jì)規(guī)模包含姚西龍、于渤（2011） 提出的工業(yè)規(guī)模、王桂新和武俊奎（2012） 提出的城市規(guī)模以及姚從容（2012） 提出的人口規(guī)模等。藺雪芹和方創(chuàng)琳（2008）、武俊奎等（2012） 認(rèn)為，規(guī)模變化還會通過產(chǎn)業(yè)集聚的“反彈效應(yīng)”和“節(jié)能效應(yīng)”路徑間接減少碳排放。

總體來看，大多數(shù)文獻(xiàn)從規(guī)模、結(jié)構(gòu)、技術(shù)等方面對低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型路徑及其制約因素進(jìn)行了深入考察。國內(nèi)研究側(cè)重于FDI與碳排放量、碳排放強(qiáng)度兩者關(guān)系的初步考察，而關(guān)于不同技術(shù)溢出途徑所發(fā)揮的FDI技術(shù)效應(yīng)對東道國工業(yè)行業(yè)碳排放績效及其分解指數(shù)影響的實(shí)證研究，目前尚無文獻(xiàn)涉及。因此，本文從工業(yè)行業(yè)層面考察FDI技術(shù)效應(yīng)對技術(shù)進(jìn)步和技術(shù)效率變化的影響，工業(yè)行業(yè)層面的研究可能會更好地反映兩者的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步研究FDI技術(shù)效應(yīng)分別通過何種途徑影響工業(yè)行業(yè)碳排放績效分解指數(shù)、FDI技術(shù)溢出途徑是否存在行業(yè)異質(zhì)性、同一途徑的傳導(dǎo)機(jī)制是否也存在行業(yè)異質(zhì)性諸問題。

因此，本文基于Malmquist-Luenberger指數(shù)測算的工業(yè)行業(yè)全要素碳排放績效及其分解指數(shù)，通過投入產(chǎn)出表構(gòu)造代表不同F(xiàn)DI技術(shù)效應(yīng)的指標(biāo)，以考察不同類型FDI技術(shù)效應(yīng)對碳排放績效及其分解指數(shù)的影響。

二、研究模型的設(shè)立

（一） 基于Malmquist-Luenberger 指數(shù)的全要素碳排放績效的測度模型

本文運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA） 方法來測算工業(yè)行業(yè)碳排放效率的變化情況， 首先測算2001～2012年期間行業(yè)全要素碳排放績效。為同時(shí)衡量非期望產(chǎn)出減少與期望產(chǎn)出增加時(shí)的綜合績效情況，進(jìn)一步借鑒Chung 等（1997） 構(gòu)建基于Malmquist-Luenberger指數(shù)的碳排放績效測算模型：

在規(guī)模報(bào)酬不變（CRS） 的條件下，ML指數(shù)可以分解為兩種指數(shù)：技術(shù)進(jìn)步指數(shù)和技術(shù)效率變化指數(shù)：

其中，MLt,t+1 代表全要素碳排放績效指數(shù)；MLEFFt,t+1 代表技術(shù)效率變化指數(shù)，測度從t 期到t+1 期每個(gè)決策單元的實(shí)際生產(chǎn)與環(huán)境生產(chǎn)前沿面的追趕程度，若MLEFFt,t+1>1，說明技術(shù)效率提升，反之則下降；MLTEt,t+1 代表技術(shù)進(jìn)步指數(shù)，測度環(huán)境生產(chǎn)前沿面從t期到t+1期的變動情況，若MLTEt,t+1>1，說明技術(shù)進(jìn)步，反之則退步。

（二） 中國工業(yè)行業(yè)碳減排路徑的優(yōu)化模型

借鑒Grossman and Krueger （1991） 的處理方法，將經(jīng)濟(jì)活動對環(huán)境的影響分解為規(guī)模效應(yīng)、結(jié)構(gòu)效應(yīng)、技術(shù)效應(yīng)三個(gè)作用機(jī)制，表述如下：

ML=Y×S×T （3）

式中，ML 為行業(yè)碳排放績效，Y 為產(chǎn)出水平，S為行業(yè)結(jié)構(gòu)，T為低碳技術(shù)水平。其中，低碳技術(shù)水平經(jīng)由內(nèi)部技術(shù)與外部技術(shù)渠道產(chǎn)生，內(nèi)部技術(shù)主要來自行業(yè)自主研發(fā)，外部技術(shù)渠道包括FDI 與對外貿(mào)易技術(shù)溢出，其中FDI 技術(shù)溢出包括FDI技術(shù)水平、前向溢出以及后向溢出三種技術(shù)溢出路徑。此外，市場競爭程度越高，行業(yè)壟斷勢力越弱，能源利用和低碳技術(shù)的創(chuàng)新動力越強(qiáng)。因此，關(guān)于T的函數(shù)如下：

參考Hubler and Keller （2009） 的處理方法，本文將工業(yè)行業(yè)碳排放績效設(shè)定如下：

其中， i 表示工業(yè)行業(yè)橫截面單元， i=1，2…，34；t表示時(shí)間；ηi 為行業(yè)差異的非觀測效應(yīng)；εit為與時(shí)間和地點(diǎn)無關(guān)的隨機(jī)擾動項(xiàng)；ML為行業(yè)碳排放績效；Y 為工業(yè)總產(chǎn)值；S 為行業(yè)結(jié)構(gòu)；RD為行業(yè)研發(fā)投入強(qiáng)度；HS、BS、FS分別為FDI水平技術(shù)關(guān)聯(lián)、后向技術(shù)關(guān)聯(lián)以及前向技術(shù)關(guān)聯(lián)度量指標(biāo)；SE為企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)衡量的市場競爭程度；OPEN為對外貿(mào)易技術(shù)效應(yīng)。

根據(jù)對全要素碳排放績效測度指標(biāo)ML 指數(shù)的分解，估算各工業(yè)行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步指數(shù)MLTE和技術(shù)效率變化指數(shù)MLEFF，用分解出的指標(biāo)替代方程（6） 中的ML 指數(shù)，將方程（6） 轉(zhuǎn)換成方程（7） 與方程（8）：

三、研究方法、變量與數(shù)據(jù)說明

（一） 研究方法

為消除內(nèi)生性影響，本文用滯后一期的FDI技術(shù)效應(yīng)變量代替方程（7）（模型A1） 和方程（8）（模型B1） 中的FDI 技術(shù)溢出變量，得到模型A2 和模型B2。為進(jìn)一步考察較長時(shí)間FDI 技術(shù)效應(yīng)的滯后性影響，運(yùn)用當(dāng)期和前兩年FDI技術(shù)效應(yīng)的移動平均值代替方程（7） 和（8） 中的相應(yīng)變量，得到模型A3 和模型B3。以此測算工業(yè)行業(yè)碳排放績效視角下的FDI技術(shù)效應(yīng)。

（二） 變量與數(shù)據(jù)說明

1.變量說明。測算工業(yè)行業(yè)碳排放績效的投入變量為資本存量、勞動力和能源消費(fèi)量，產(chǎn)出變量為分行業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值和碳排放量。①資本存量。運(yùn)用工業(yè)行業(yè)固定資產(chǎn)凈值年平均余額表示，并折算為2000年不變價(jià)。②勞動力。以工業(yè)行業(yè)年末就業(yè)人數(shù)表示。③能源消費(fèi)量和碳排放量?？紤]到電力與熱力不僅是工業(yè)的一種行業(yè)類型，為避免重復(fù)計(jì)算，運(yùn)用能源消費(fèi)的統(tǒng)計(jì)中考慮了除電力與熱力以外的其余所有種類的化石能源消費(fèi)，相應(yīng)行業(yè)碳排放量的估算方法參考政府間氣候變化專門委員會的《2006 年IPCC 國家溫室氣體清單指南》。④工業(yè)總產(chǎn)值。工業(yè)總產(chǎn)值折算成2000年不變價(jià)。

2.數(shù)據(jù)來源。本文基于Malmquist-Luenberger指數(shù)法，運(yùn)用MaxDEA 5.2Version軟件，測算全要素碳排放績效指數(shù)ML 及其分解出的技術(shù)進(jìn)步指數(shù)MLTE和技術(shù)效率指數(shù)MLEFF。由于2001年后我國才開始公布工業(yè)分行業(yè)出貨值，為了保持統(tǒng)計(jì)口徑的一致及數(shù)據(jù)可得，本文研究集中于2001～2012年，工業(yè)行業(yè)歸并為34個(gè)行業(yè)類型，剔除“其他采礦業(yè)”“木材及竹材采運(yùn)業(yè)”“工藝品及其他制造業(yè)”“煙草制品業(yè)”“廢棄資源和廢舊材料回收加工業(yè)”五個(gè)行業(yè)。測算數(shù)據(jù)分別來自各期《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國能源統(tǒng)計(jì)年鑒》。為消除價(jià)格波動帶來的影響，本文利用公布數(shù)據(jù)推算了相應(yīng)工業(yè)行業(yè)的價(jià)格指數(shù)，并利用該指數(shù)將2001～2012年工業(yè)分行業(yè)總產(chǎn)值折算成2000年不變價(jià)。

四、中國工業(yè)行業(yè)碳減排路徑優(yōu)化分析

表1 給出了FDI 技術(shù)溢出對工業(yè)行業(yè)碳排放績效分解指數(shù)影響的分析結(jié)果。由表1 可知，A2、A3模型的所有FDI技術(shù)效應(yīng)均在15%的水平上顯著為負(fù)，表明FDI技術(shù)溢出會在一定程度上抑制技術(shù)進(jìn)步， 與邱斌等（2008）、王濱（2010） 的研究結(jié)論相反，后者均認(rèn)為FDI總體上對中國制造業(yè)企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生了正向促進(jìn)作用，結(jié)論相反的原因在于前者是在考慮資源投入與環(huán)境效應(yīng)條件下測算出的技術(shù)進(jìn)步指數(shù)，這一現(xiàn)象說明為規(guī)避母國嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制，一些高能耗、高排放的產(chǎn)業(yè)向中國及其他發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，跨國企業(yè)對內(nèi)資企業(yè)的技術(shù)效應(yīng)可能體現(xiàn)在這些高能耗、高排放的工業(yè)行業(yè)，導(dǎo)致內(nèi)資企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步建立在環(huán)境污染和自然資源過度消耗的代價(jià)之上。B1、B2 和B3 模型的FDI 前后向技術(shù)關(guān)聯(lián)影響系數(shù)均在5%的水平上顯著為正，與B1 模型相比，B2、B3 模型中的影響系數(shù)和顯著性均明顯增大。進(jìn)一步從產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)效應(yīng)的比較可知，前向技術(shù)關(guān)聯(lián)的影響系數(shù)和顯著性均強(qiáng)于后向技術(shù)關(guān)聯(lián)，這表明FDI前后向技術(shù)關(guān)聯(lián)效應(yīng)促進(jìn)了技術(shù)效率的改進(jìn)，且FDI前向技術(shù)關(guān)聯(lián)效應(yīng)的影響力度大于后向技術(shù)關(guān)聯(lián)效應(yīng)，兩者的影響均存在滯后性，可能是因?yàn)橥赓Y企業(yè)向下游內(nèi)資企業(yè)出售高質(zhì)量的中間產(chǎn)品和服務(wù)，如汽車行業(yè)外資企業(yè)向國內(nèi)自主品牌汽車生產(chǎn)企業(yè)出售高技術(shù)含量的零部件等。同時(shí)，為避免上游內(nèi)資企業(yè)可能存在的中間投入品質(zhì)量以及供貨問題，外資企業(yè)會定期派遣高級技術(shù)人員對其上游內(nèi)資企業(yè)提供技術(shù)指導(dǎo)，協(xié)助引進(jìn)設(shè)備生產(chǎn)線，進(jìn)而促進(jìn)中國內(nèi)資企業(yè)生產(chǎn)效率的提升。

關(guān)于控制變量系數(shù)，B1、B2 和B3 模型的外貿(mào)依存度系數(shù)均在5%的水平上顯著為負(fù)，表明外貿(mào)依存度的擴(kuò)大抑制了技術(shù)效率的改進(jìn)。其原因在于，對外貿(mào)易規(guī)模的整體增長導(dǎo)致市場競爭加劇，可能會限制內(nèi)資企業(yè)對現(xiàn)代化廠房、設(shè)備等進(jìn)行投資的能力或降低投資的意愿而轉(zhuǎn)向追求成本最小化戰(zhàn)略，在環(huán)境規(guī)制力度不夠強(qiáng)的情況下，所追求的成本最小化是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的成本最小化，能源利用效率降低，進(jìn)而對技術(shù)效率產(chǎn)生負(fù)面影響。B1、B2和B3模型的工業(yè)產(chǎn)出系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù)，說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模抑制了技術(shù)效率的改善，現(xiàn)階段中國仍然是以高能耗、高排放為代價(jià)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式，而造成這一現(xiàn)象的深層次原因?yàn)橹袊截?cái)政分權(quán)體制下政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長方式，體現(xiàn)為地方政府出于對地方自身利益的考慮而傾向于選擇投資價(jià)高利大、見效快及有利于增加地方財(cái)政收入的高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)。

五、行業(yè)特征影響FDI 技術(shù)效應(yīng)的檢驗(yàn)

表2 反映了FDI 技術(shù)效應(yīng)分別對兩類工業(yè)行業(yè)的全要素碳排放績效、技術(shù)進(jìn)步和技術(shù)效率的影響。其中，前三列為重工業(yè)行業(yè)的估計(jì)結(jié)果，后三列為輕工業(yè)行業(yè)的估計(jì)結(jié)果。由表2 可知，從分行業(yè)碳排放績效分解指數(shù)的影響系數(shù)來看，F(xiàn)DI技術(shù)效應(yīng)對重工業(yè)行業(yè)碳排放績效無明顯影響，而對輕工業(yè)行業(yè)碳排放績效影響顯著，說明FDI技術(shù)效應(yīng)主要集中于輕工業(yè)行業(yè)，其具體技術(shù)效應(yīng)與工業(yè)行業(yè)整體的分析結(jié)論相似：FDI技術(shù)垂直溢出抑制了輕工業(yè)技術(shù)進(jìn)步，但促進(jìn)了技術(shù)效率的改進(jìn)，且FDI技術(shù)前向溢出效應(yīng)大于后向溢出效應(yīng)。與行業(yè)整體分析結(jié)論不同之處在于，輕工業(yè)FDI技術(shù)水平溢出對技術(shù)進(jìn)步與技術(shù)效率的影響均不明顯。原因可能與輕工業(yè)行業(yè)與重工業(yè)行業(yè)FDI 的相對規(guī)模有關(guān)，以FDI 產(chǎn)值占該行業(yè)產(chǎn)值比重來衡量這一相對規(guī)模，分行業(yè)來看，輕工業(yè)行業(yè)FDI 相對規(guī)模均值為0.3195，而重工業(yè)行業(yè)相對規(guī)模均值為0.2127，輕工業(yè)行業(yè)明顯大于重工業(yè)行業(yè)，說明FDI 技術(shù)溢出存在“規(guī)模門檻”條件，即行業(yè)內(nèi)的外商投資規(guī)模達(dá)到一定規(guī)模后，內(nèi)資企業(yè)才能憑借行業(yè)內(nèi)的地位對產(chǎn)業(yè)鏈上下游本土產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生影響。

六、小結(jié)與啟示

（一） 小結(jié)

本文選用中國34個(gè)工業(yè)行業(yè)2001～2012年面板數(shù)據(jù)，在測算工業(yè)行業(yè)Malmquist-Luenberger 碳排放績效及其分解指數(shù)的基礎(chǔ)上，考察了FDI技術(shù)水平溢出、FDI 后向技術(shù)溢出以及FDI 技術(shù)前向溢出對工業(yè)碳排放績效及其分解指數(shù)的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，工業(yè)各行業(yè)全要素碳排放績效指數(shù)存在較大的差異，技術(shù)進(jìn)步是碳排放績效的主要原因，而技術(shù)效率變化明顯抑制了碳排放績效的提高。全行業(yè)的研究表明，F(xiàn)DI技術(shù)效應(yīng)抑制了技術(shù)進(jìn)步，而FDI技術(shù)垂直溢出促進(jìn)了技術(shù)效率的改進(jìn)，且FDI技術(shù)前向溢出效應(yīng)大于后向溢出效應(yīng)。分行業(yè)的研究表明，輕工業(yè)行業(yè)FDI的技術(shù)效應(yīng)對技術(shù)效率的影響顯著，而重工業(yè)行業(yè)的相關(guān)影響系數(shù)不明顯。

（二） 啟示

基于上述研究結(jié)論，得出以下幾點(diǎn)啟示。1.加強(qiáng)與內(nèi)資產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較大的低碳產(chǎn)業(yè)或清潔產(chǎn)業(yè)引進(jìn)力度，引資的方式應(yīng)從依靠優(yōu)惠政策傾斜的短期策略向營造與高新技術(shù)或低碳技術(shù)相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境的戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)外資企業(yè)優(yōu)先選擇本土清潔供應(yīng)商，充分發(fā)揮外資企業(yè)對產(chǎn)業(yè)鏈上下游本土配套產(chǎn)業(yè)的人員素質(zhì)、管理制度等與技術(shù)效率相關(guān)因素的積極效應(yīng)。

2.研發(fā)方面以提高東道國吸收消化能力為主，不僅需要加大研發(fā)投入力度，還應(yīng)加大與FDI 技術(shù)垂直溢出相匹配的研發(fā)投入方向、力度。首先，構(gòu)建低碳政策體系框架，以優(yōu)勢企業(yè)作為“優(yōu)勢企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、高等院校、市場用戶”多方合作的“產(chǎn)學(xué)研用”創(chuàng)新平臺的核心樞紐，有效鏈接市場需求與研究機(jī)構(gòu)、高等院校之間的關(guān)聯(lián)，基于低碳研發(fā)創(chuàng)新，提升國內(nèi)對低碳技術(shù)的吸收消化能力；其次，制定科研機(jī)構(gòu)和高等院校與優(yōu)勢企業(yè)之間雙向互動的長效機(jī)制，以低碳技術(shù)研發(fā)合作的方式改進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈利益相關(guān)方的清潔技術(shù)，提高科研成果市場轉(zhuǎn)化率，逐漸形成“創(chuàng)新-市場回報(bào)-深入創(chuàng)新”的良性循環(huán)局面。

3.轉(zhuǎn)變粗放式的經(jīng)濟(jì)增長模式，短期將環(huán)境指標(biāo)作為績效指標(biāo)納入考核范疇，有利于逐步修正地方政府的執(zhí)政理念與思維慣性，從長遠(yuǎn)來看，增長模式的根本轉(zhuǎn)變在于轉(zhuǎn)變以政府行政干預(yù)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)模式，減少地方政府對經(jīng)濟(jì)活動的過度干預(yù)，同時(shí)改革地方政府官員的政績考核機(jī)制，以適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型優(yōu)化的需要。

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第7篇：行政績效的制約因素范文

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地制度 產(chǎn)權(quán)缺陷 土地流轉(zhuǎn) 使用權(quán)物權(quán)化

“三農(nóng)”問題的根本是農(nóng)村土地制度問題，農(nóng)村的許多矛盾和問題都是由土地問題引起的。我國目前農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)關(guān)系還不明晰，在建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，內(nèi)在缺陷不斷凸現(xiàn)。

一、農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)缺陷

土地產(chǎn)權(quán)是人們在土地占有、使用、轉(zhuǎn)讓、收益分配方面的權(quán)利關(guān)系，產(chǎn)權(quán)具有激勵(lì)和約束功能，權(quán)責(zé)對稱的產(chǎn)權(quán)安排可以成功的使外部性內(nèi)部化。能夠形成有效激勵(lì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可轉(zhuǎn)讓性和穩(wěn)定性。當(dāng)前的農(nóng)村土地的集體所有制及其派生的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制存在著嚴(yán)重的產(chǎn)權(quán)缺陷。

1、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊

《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”，從法律條文上看農(nóng)村土地集體所有權(quán)界限十分清楚，然而事實(shí)上，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是不明確的，產(chǎn)權(quán)是虛置的，對所有權(quán)權(quán)能的實(shí)際支配權(quán)掌權(quán)在基層政府和村民委員會的手中。村民委員會不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而是農(nóng)村群眾性自治組織。在我國鄉(xiāng)村自治發(fā)展還很不規(guī)范的情況下，村委會自治職能與政治經(jīng)濟(jì)職能不分，必然產(chǎn)生問題，不可能完全代表農(nóng)民集體利益，必然帶來對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯，這也是造成近年來土地亂局的一個(gè)重要原因。

2、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺

在我國現(xiàn)有的土地制度安排下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能表現(xiàn)出以下兩個(gè)層次的殘缺。

（1）農(nóng)地集體所有權(quán)權(quán)能殘缺。理論上，農(nóng)村集體擁有法定所有權(quán)，集體應(yīng)當(dāng)可以行使占有、使用、收益、處分的完全權(quán)利，但是客觀事實(shí)上，我國的農(nóng)地集體所有權(quán)是一種不完全的權(quán)利，我國的法律對農(nóng)村土地集體所有的屬性作出了多方面的限制。如《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體所有者不能買賣土地產(chǎn)權(quán)，只能依法在一定期限內(nèi)有償出租或讓渡土地使用權(quán)；農(nóng)村集體所有者不能隨意改變所屬耕地的用途，因特殊情況確需征占自己所有耕地時(shí)，必須經(jīng)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)?？梢?，農(nóng)民土地集體所有權(quán)的最終處分權(quán)屬于以各級政府為代表的國家，集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益得不到保障。最突出的例子就是土地流轉(zhuǎn)過程中的最終處分權(quán)和部分經(jīng)營收益屬于國家。

（2）農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能殘缺?！掇r(nóng)村土地承包法》第三條規(guī)定：“國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”；第四條規(guī)定：“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”。法學(xué)界一致認(rèn)為，農(nóng)民的土地承包權(quán)為物權(quán)而非債權(quán)。作為物權(quán)，就應(yīng)該尊重農(nóng)民擁有的權(quán)利，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)等處置權(quán)不受侵犯。但在實(shí)際運(yùn)作中，由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清即土地最終處置權(quán)由政府和村集體所有，這常常使農(nóng)民的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)受損。農(nóng)民的土地使用權(quán)不穩(wěn)定，在相對較短的土地承包期內(nèi)，農(nóng)民承包的土地面臨著隨時(shí)被收回的可能。農(nóng)民的土地處置權(quán)不充分，農(nóng)民承包土地除在用途和權(quán)屬轉(zhuǎn)移上受到國家的終極控制外，抵押的權(quán)力也被嚴(yán)格限制。在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利分配中，農(nóng)民完全處于弱勢，必然導(dǎo)致農(nóng)民的土地收益權(quán)受侵犯。

二、農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)困境

1、農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)困境

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式主要有轉(zhuǎn)包、出租、入股和互換，其共同特征是不改變農(nóng)地的農(nóng)用用途。通過土地流轉(zhuǎn)，可以使土地的使用權(quán)價(jià)值得到充分的體現(xiàn)，更重要的是 ，可以擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，推動農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。目前，我國農(nóng)地還沒有真正流轉(zhuǎn)起來，現(xiàn)代意義上的集中經(jīng)營更是很少發(fā)生。原因就在于在現(xiàn)有的中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在嚴(yán)重缺陷的情況下，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中面臨著許多制約因素：在所有權(quán)和使用權(quán)相分離的情況下，土地使用權(quán)價(jià)值的高低取決于承租人租期的長短，租期越長，土地的使用權(quán)價(jià)值越大，租期越短，土地的使用權(quán)價(jià)值越低。我國農(nóng)地承包期限不過二三十年，土地的使用權(quán)價(jià)值較低，由此導(dǎo)致土地交易的低收益，抑制了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性；由于農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)不完整，集體組織有可能隨時(shí)對所轄土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分配調(diào)整甚至回收，由此導(dǎo)致農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)契約缺乏穩(wěn)定性，土地流轉(zhuǎn)的交易成本十分高昂；目前我國覆蓋農(nóng)村的社會保障體系還沒有建立起來，土地仍被視為農(nóng)民的社會保障。

2、農(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)困境

農(nóng)村土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)村土地的非農(nóng)化使用。隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，現(xiàn)有的國有土地存量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要的，必然要占用大量的農(nóng)業(yè)耕地。但是《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地集體所有者不能買賣土地產(chǎn)權(quán)，也不能隨意改變所屬耕地用途。對此我國《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征用，并給予補(bǔ)償。據(jù)此，征用土地成為農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的唯一方式，也成為各類項(xiàng)目取得新增建設(shè)用地的唯一途徑，而且客觀上將“公共利益”需要從公共設(shè)施、公益事業(yè)等擴(kuò)大到了包括非公共利益性質(zhì)項(xiàng)目在內(nèi)的所有建設(shè)用地項(xiàng)目。

土地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地以后，會產(chǎn)生巨大的土地所有權(quán)增值收益，作為村集體成員的農(nóng)民應(yīng)該得到合理的部分。但是土地征用制度是一種非市場化的土地制度，它通過強(qiáng)制性的行政手段將村集體所有的土地征用，雖然給與一定補(bǔ)償，但補(bǔ)償費(fèi)用較低。事實(shí)上，在現(xiàn)行體制下，農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)掌握在地方政府和村委會手中，各級政府出于財(cái)政壓力、利稅動因及政績效應(yīng)，其自身利益很容易與資本的逐利動機(jī)整合，動用征地權(quán)幫助企業(yè)取得土地使用權(quán)，攫取大量的土的所有權(quán)流轉(zhuǎn)收益。征地成本與出讓價(jià)之間的巨額收益，使地方政府有著巨大的拓寬征地范圍的沖動，占用了大量耕地，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，同時(shí)也導(dǎo)致了大量的腐敗現(xiàn)象。隨著農(nóng)民土地的大量征用，由于補(bǔ)償費(fèi)用過低，越來越多的農(nóng)民陷入了貧困境地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，失地農(nóng)民中，生活水平較征地前提高的不到10%，而失去收入來源、生活水平降低的失地農(nóng)民則占到60%。

三、農(nóng)村土地制度的改革思考

實(shí)踐證明，現(xiàn)有的土地制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了土地作為一種資本要素的市場化流動，浪費(fèi)了稀缺的耕地資源，阻礙了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。必須改革現(xiàn)有的土地制度已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界和政府部門的共識，但是究竟應(yīng)該如何改革，學(xué)術(shù)界則提出了許多不同的思路。

1、堅(jiān)持農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化改革方向

概括而言，學(xué)術(shù)界提出的農(nóng)地制度改革思路主要分為兩類：一是跳出現(xiàn)有法律的框架，采取激進(jìn)的改革；二是在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，進(jìn)行漸進(jìn)的改革。

實(shí)行土地私有制，把土地還給農(nóng)民或者是實(shí)行土地國家所有下的農(nóng)民永佃制均屬于激進(jìn)的改革觀點(diǎn)。農(nóng)村土地私有化方案的優(yōu)點(diǎn)是，能真正還地權(quán)于農(nóng)民，抑制村組織和基層政府對農(nóng)民利益的損害，但該方案實(shí)際上無法操作。在我國基本社會經(jīng)濟(jì)制度框架下，農(nóng)地所有權(quán)的變更需要支付巨大的交易成本，土地私有化更面臨著強(qiáng)大的意識形態(tài)阻力。農(nóng)村土地國有化雖然意識形態(tài)阻力小，但國家所有的制度安排同樣可能成為一種虛置的所有權(quán)，處于社會結(jié)構(gòu)最高層次的國家面對分散經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，制度運(yùn)行中的交易成本甚至?xí)哂诩w所有的制度安排。

漸進(jìn)的改革方案堅(jiān)持土地集體所有制，將已經(jīng)給予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化、長期化，即土地使用權(quán)物權(quán)化、長期化，強(qiáng)調(diào)弱化集體所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。漸進(jìn)的觀點(diǎn)認(rèn)為，在形式上，應(yīng)該以“農(nóng)民土地使用權(quán)”這一具有現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)色彩的概念代替“承包經(jīng)營權(quán)”這一債權(quán)特點(diǎn)明顯的概念，并以法定的形式確立我國農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，明確土地使用權(quán)的內(nèi)容。物權(quán)是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并對抗第三人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，物權(quán)的權(quán)利人可以依據(jù)自己的意志直接依法占有、使用其物，或采取其它的支配方式；可以對抗一切不特定的義務(wù)人，除物權(quán)人以外，其他任何人都對物權(quán)人的權(quán)利負(fù)有不可侵害和妨害的義務(wù)。土地使用權(quán)作為一種物權(quán)是對農(nóng)民使用的土地要素內(nèi)含的各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的度量，包含對土地排他占有、使用和收益的完整權(quán)能和有條件的土地處分權(quán)。與土地的承包經(jīng)營權(quán)相比，物權(quán)化的土地使用權(quán)權(quán)能更加完整，相對于土地所有權(quán)也更加獨(dú)立，更為重要的是其使用期限是長期的。農(nóng)民土地使用權(quán)長期化，是保持農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性的最重要因素之一，其他國家的經(jīng)驗(yàn)表明，延長土地的租用期可以提高土地的使用效率。

漸進(jìn)式的改革方案針對農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利被嚴(yán)重侵害的事實(shí)，以保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，提出了在淡化所有權(quán)或不觸動所有權(quán)的前提下，尋求一種相對獨(dú)立的、穩(wěn)定的、擴(kuò)張的農(nóng)民土地使用權(quán)的思路。該思路避免了所有權(quán)變更帶來的巨大交易成本，使之具備了現(xiàn)實(shí)操作的可能。在當(dāng)期，堅(jiān)持農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化的改革方向是現(xiàn)實(shí)選擇。

2、建立有利于保障農(nóng)民權(quán)益的征地制度

征地權(quán)是國家的強(qiáng)制性行政公權(quán)，只能服務(wù)于公共利益的需要，這是社會公正的基本要求。國家的征地權(quán)應(yīng)嚴(yán)格限制在公益性項(xiàng)目用地上，經(jīng)營性項(xiàng)目用地只能通過有形的土地市場，以平等交易的方式獲得。因此，改革征地制度首先要嚴(yán)格界定公共利益的范圍，防止公權(quán)私用；其次要完善征地程序，引入監(jiān)督機(jī)制；第三要按照被征土地改變用途后的市場價(jià)格給予被征地農(nóng)民公平合理的補(bǔ)償。

對于經(jīng)營性項(xiàng)目用地，政府不能動用行政權(quán)力進(jìn)行征收，而應(yīng)該在本地發(fā)展規(guī)劃所允許的范圍內(nèi)，由用地企業(yè)與農(nóng)民平等協(xié)商，按市場原則公平交易。在實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)物權(quán)化以后，農(nóng)民在土地征用和征購過程中就具備了與地方政府、企業(yè)平等的法律地位，有權(quán)出賣土地使用權(quán)。政府在非公益性土地的交易中的作用，僅僅是維護(hù)交易的公平性和合法性，依法嚴(yán)格限制土地用途的變更。

3、建立農(nóng)村社會保障體系，妥善安置失地農(nóng)民

目前，土地對于我國農(nóng)民具有雙重功能，既是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障。隨著越來越多的農(nóng)地被征用，大量的農(nóng)民將失去土地，建立農(nóng)村社會保障體系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)這也是消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)社會公正的內(nèi)在要求。

農(nóng)民失去土地以后，就面臨再就業(yè)的問題，對此必須給予妥善安置，以保障失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。要改革貨幣補(bǔ)償安置辦法，一方面要?jiǎng)?chuàng)造就業(yè)條件，鼓勵(lì)多渠道就業(yè)；另一方面要拓寬安置渠道，實(shí)行以市場為導(dǎo)向的多種途徑安置。

[參考文獻(xiàn)]

第8篇：行政績效的制約因素范文

關(guān)鍵詞:金融生態(tài);經(jīng)濟(jì)發(fā)展;金融運(yùn)行

本文是2007年海南省教育廳研究項(xiàng)目《經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境的建設(shè)》(項(xiàng)目批準(zhǔn)號:HJ200797)的系列論文

中圖分類號:F83文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

一、金融生態(tài)理論及其建設(shè)的必要性

金融生態(tài)是借用生態(tài)學(xué)的概念對金融外部運(yùn)行環(huán)境的形象描述,而其概念有廣義和狹義之分。廣義金融生態(tài)環(huán)境是指與金融業(yè)生存發(fā)展具有互動關(guān)系的社會、自然因素總和,包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、地理、人口等一切要素與金融業(yè)相互影響、相互作用的方面,是金融業(yè)生存發(fā)展的基礎(chǔ)。狹義金融生態(tài)環(huán)境是指微觀層面的金融環(huán)境,包括法律、信用體系、會計(jì)與審計(jì)準(zhǔn)則、中介服務(wù)體系、企業(yè)改革的進(jìn)展及銀企關(guān)系等方面以及金融體系內(nèi)部各要素如金融市場、金融機(jī)構(gòu)、金融工具、金融產(chǎn)品,通過資金媒介和信用鏈條形成的相互作用、相互影響的系統(tǒng)。

良好金融生態(tài)環(huán)境主要包括:穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、完善的法制環(huán)境、良好的信用環(huán)境、協(xié)調(diào)的市場環(huán)境和規(guī)范的制度環(huán)境。良好的金融生態(tài)環(huán)境可以促進(jìn)金融資源合理配置和保值增值,促使社會創(chuàng)造更多財(cái)富,并且可以有效防止金融主體的機(jī)會主義行為,促使其將各種成本內(nèi)在化到自己的治理結(jié)構(gòu)中。加強(qiáng)金融生態(tài)環(huán)境的建設(shè)具有重要戰(zhàn)略意義。金融生態(tài)環(huán)境中各因素相互連接、相互依賴、相互作用,共同構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體,即金融生態(tài)鏈。金融生態(tài)主要是組成金融生態(tài)系統(tǒng)的各部分之間的相互關(guān)系,其中一個(gè)重要內(nèi)容就是金融要素的優(yōu)化配置。

金融生態(tài)圈中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)功能不暢,都會影響整個(gè)金融生態(tài)圈的良性循環(huán)或金融業(yè)的運(yùn)行效率。重視和加強(qiáng)金融生態(tài)環(huán)境的建設(shè),無論是對金融業(yè)的發(fā)展還是對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

首先,加強(qiáng)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)是金融業(yè)發(fā)展的基本條件。只有加強(qiáng)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè),才能對經(jīng)濟(jì)社會各方面有宏觀、透徹、準(zhǔn)確的掌握,能帶動整個(gè)金融業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。金融業(yè)控制著國家的信貸資源,只有加強(qiáng)對金融生態(tài)環(huán)境建設(shè),把個(gè)體微觀經(jīng)營行為與整體宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相結(jié)合,才能提高信貸資源配置效率,為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的資金支持。而改善金融生態(tài)環(huán)境就是要推動金融業(yè)與其外部環(huán)境之間的和諧發(fā)展,通過金融生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化,可以更好地發(fā)揮金融融通資金、優(yōu)化資源配置的功能作用,推動經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展。

其次,加強(qiáng)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)是維護(hù)金融穩(wěn)定和完善公司債券市場的重要保障。從金融生態(tài)的角度看,政府、公司屬于環(huán)境因素,但從政府、公司等角度看,金融業(yè)則是它們的環(huán)境因素。金融風(fēng)險(xiǎn)的累積不但削弱了金融職能,而且也影響到金融業(yè)的正常發(fā)展。更嚴(yán)重的是金融風(fēng)險(xiǎn)的累積最終可能引發(fā)金融危機(jī),這將對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的破壞作用。2008年的全球金融危機(jī)起源于美國的次貸危機(jī),而這場次貸危機(jī)的影響愈演愈烈,形成一種“蝴蝶”效應(yīng),引發(fā)了國際金融風(fēng)暴,導(dǎo)致全球鬧股災(zāi),從而使很多國家的金融生態(tài)環(huán)境惡化,市場對這些國家的金融體系、乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系失去了信心。因此,建設(shè)良好的金融生態(tài)環(huán)境,不僅是金融業(yè)健康發(fā)展的前提條件,也是維護(hù)國家穩(wěn)定的重要保障。

最后,良好的金融生態(tài)環(huán)境是社會誠信的重要載體,是對債權(quán)人的保護(hù)。金融業(yè)是建立在信用基礎(chǔ)上的特殊行業(yè),金融生態(tài)狀況折射了社會誠信水平,金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)是構(gòu)建誠信社會的強(qiáng)大動力。金融生態(tài)建設(shè)和金融業(yè)的穩(wěn)健、可持續(xù)發(fā)展將為自身和社會誠信建設(shè)創(chuàng)造條件。同時(shí),金融生態(tài)狀況的改善需要在全社會范圍內(nèi)建立良好的誠信機(jī)制。在公司債券市場上,無論是信息披露還是信用評級,如果缺乏誠信基礎(chǔ),那么就不具有存在的價(jià)值。尤其是投資者在債券市場獲取信息方面不占優(yōu)勢,其權(quán)益無法得到保障。只有誠信才能構(gòu)筑公司債券市場發(fā)展所需的生命線,讓投資者和融資者在公司債券市場上能夠進(jìn)行理性的博弈。此外,良好的金融生態(tài)是促進(jìn)社會充滿活力的重要力量,還能實(shí)現(xiàn)動態(tài)平衡,有效控制金融波動,降低不確定性,有利于推動金融市場和社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

二、海南省金融生態(tài)環(huán)境分析

目前,海南的金融生態(tài)環(huán)境在金融產(chǎn)業(yè)體系的外部和內(nèi)部都存在諸多問題。

一方面海南省的金融產(chǎn)業(yè)體系的外部環(huán)境沒有形成良好的金融生態(tài)環(huán)境。依據(jù)金融生態(tài)環(huán)境內(nèi)涵的界定,金融產(chǎn)業(yè)體系外部環(huán)境主要包括法律環(huán)境、地方政府和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)三個(gè)方面。在區(qū)域法律環(huán)境方面,盡管改革開放已進(jìn)行了很多年,但海南計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政權(quán)力至上、以權(quán)代法的做法仍隨處可見。我國的法律基本上是以粗線條為主,這為執(zhí)法者在具體操作中留有很大的自由度?；鶎拥貐^(qū)的許多有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)在一定程度上就是由此原因造成的。有關(guān)金融業(yè)運(yùn)作的全過程,如產(chǎn)權(quán)、進(jìn)退出制、創(chuàng)新、整合、監(jiān)管、重要業(yè)務(wù)、自律、保護(hù)、破產(chǎn)等方面尚存在許多法律空白。在地區(qū)層面,配合國家已頒布法規(guī)的地方性法規(guī)及結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)制定的法規(guī)還很欠缺。在地方政府方面,海南省地方政府的觀念既表現(xiàn)為仍較保守,又表現(xiàn)為急功近利,即對新事物、新體制、新做法吸收較慢,且不能將之與地區(qū)區(qū)情有機(jī)結(jié)合,眼光短淺、圖省事、圖政績、擺花架子,缺少長遠(yuǎn)打算。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面,海南在經(jīng)濟(jì)體制改革的較長一段時(shí)期內(nèi),由于歷史包袱拖累造成了改制緩慢、改革滯后,其經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展均較慢,這在相當(dāng)程度上阻滯了金融產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)展和金融業(yè)創(chuàng)新成果的出現(xiàn)。

另一方面海南省金融產(chǎn)業(yè)體系內(nèi)部環(huán)境也阻礙了良好的金融生態(tài)環(huán)境的形成。在區(qū)域信用環(huán)境方面存在的主要問題表現(xiàn)在:信用體制不完善和信用意識淡薄。海南省信貸征信體系的建設(shè)基本上不能成為銀行系統(tǒng)對貸款風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效評估的基本支持和重要依據(jù),這使海南省對其內(nèi)部資金不能進(jìn)行有效利用,從而形成內(nèi)部資金通過總行一級的資金池流向其他地區(qū),嚴(yán)重阻礙了其他地區(qū)的資金向海南的正常流動和授信程度,從而總體上導(dǎo)致海南省在經(jīng)濟(jì)振興過程中的資金“瓶頸”。

另外,由于海南省信用環(huán)境欠完善,銀行無法對貸款風(fēng)險(xiǎn)做出合理評價(jià),騙貸、三角債、逃債、虛報(bào)、隱瞞等事件屢屢發(fā)生,從而導(dǎo)致海南省金融業(yè)的發(fā)展非常滯后。在區(qū)域金融產(chǎn)權(quán)方面,以國有銀行制度為主是我國金融環(huán)境的一個(gè)重要特征,在建制、運(yùn)行和管理監(jiān)督等方面,滲入了較濃厚的國有銀行管制的色彩,這是在新時(shí)期金融體制改革中出現(xiàn)的新的金融產(chǎn)權(quán)制度不明晰問題。由于金融產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清,進(jìn)而引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任人不明確和自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧等市場化運(yùn)作機(jī)制不能有效落實(shí)。在區(qū)域金融機(jī)構(gòu)方面,海南省的金融機(jī)構(gòu)主要仍然以國有獨(dú)資四大銀行及其分支機(jī)構(gòu)為主,支撐經(jīng)濟(jì)、社會事業(yè)的運(yùn)行,缺少引領(lǐng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的地區(qū)性銀行機(jī)構(gòu)。在區(qū)域金融中介方面,海南省為銀行提供服務(wù)或與其業(yè)務(wù)相匹配的信托公司、金融租賃公司、財(cái)務(wù)公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)及會計(jì)師、律師、財(cái)務(wù)師、審計(jì)師事務(wù)所不僅數(shù)量有限,而且整體水準(zhǔn)和工作人員素質(zhì)不高。

三、海南省金融生態(tài)環(huán)境缺失對經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的影響

海南省金融生態(tài)環(huán)境在20世紀(jì)九十年代初遭到嚴(yán)重破壞,金融體系失去平衡,金融機(jī)構(gòu)、司法環(huán)境、執(zhí)法環(huán)境、信用環(huán)境等不同程度惡化,導(dǎo)致地方金融有效供給嚴(yán)重不足,信貸供求缺口問題突出,地方經(jīng)濟(jì)在嚴(yán)重“缺血”的狀態(tài)下低效運(yùn)轉(zhuǎn),金融生態(tài)系統(tǒng)的效能難以正常發(fā)揮,嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)增長,導(dǎo)致了海南經(jīng)濟(jì)在沿海開放城市中一直處在欠發(fā)達(dá)狀態(tài),各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一直在沿海開放城市中排名靠后。金融生態(tài)環(huán)境的缺失主要通過以下方式對海南省經(jīng)濟(jì)形成制約:一是地方企業(yè)獲取貸款困難,成長完全靠自身積累,以致企業(yè)規(guī)模小,發(fā)展速度慢,始終達(dá)不到規(guī)模效益;二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏資金來源,招商引資受阻,無力承受發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的全球產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)移,海南省外資投入在20世紀(jì)九十年代后期顯著減少就是很好的證明;三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后,缺乏金融支持,就缺乏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)改造所需要的資金投入;四是投資環(huán)境退化,難以吸引外部投資者進(jìn)入。以上這些制約因素,使海南省經(jīng)濟(jì)金融生態(tài)鏈陷入“金融生態(tài)環(huán)境惡化金融業(yè)嚴(yán)格控制信貸金融業(yè)務(wù)和盈利水平低下金融機(jī)構(gòu)收縮業(yè)務(wù)和網(wǎng)點(diǎn)地方企業(yè)成長受阻金融生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化”的惡性循環(huán)。這種“累積性惡性循環(huán)”使得海南省經(jīng)濟(jì)增長一直受到金融生態(tài)環(huán)境缺陷和金融生態(tài)效能弱化的制約。雖然九十年代后期以來,海南省政府盡最大努力重樹沿海開放地區(qū)經(jīng)濟(jì)金融形象,但信用重建需要時(shí)間積累,地方經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)卻時(shí)不我待,為此付出了巨大的代價(jià)。這從一個(gè)側(cè)面反映了金融生態(tài)環(huán)境被破壞之后的重建成本是非常高昂的。

四、構(gòu)建和諧區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)海南經(jīng)濟(jì)金融協(xié)調(diào)發(fā)展

(一)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,適時(shí)增加有效信貸投放。要全面理解國家宏觀調(diào)控政策,準(zhǔn)確把握市域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的

特點(diǎn)。正確處理防范風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展業(yè)務(wù)和支持地方經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系,在著力搞好信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí),適度增加有效信貸投放,建立起金融發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長的良性互動機(jī)制。首先,要在繼續(xù)保持貫徹落實(shí)國家宏觀調(diào)控政策成果的基礎(chǔ)上,正確審視經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后,過熱跡象不明顯的地域特征,在加強(qiáng)調(diào)控的同時(shí),要注重引導(dǎo)支持,防止信貸的過度萎縮;其次,應(yīng)增強(qiáng)宏觀意識,跟進(jìn)研究經(jīng)濟(jì)金融形勢的發(fā)展變化趨勢,準(zhǔn)確把握銀行業(yè)運(yùn)行情況和風(fēng)險(xiǎn)狀況,指導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)市場分析,避免貸款投放的盲目性,傾力防范和化解各種風(fēng)險(xiǎn);最后,應(yīng)繼續(xù)調(diào)整與優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu),支持地方經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展。各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要適時(shí)、適度地調(diào)整和優(yōu)化信貸投向,積極向上爭取授信額度,適當(dāng)放寬對企業(yè)的評信標(biāo)準(zhǔn)和限制,降低門檻,進(jìn)一步擴(kuò)大信貸投放,在調(diào)整和改造過程中尋找新的利潤增長點(diǎn),發(fā)現(xiàn)和培育新的經(jīng)濟(jì)“亮點(diǎn)”和“綠洲”,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(二)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展環(huán)境,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和金融的可持續(xù)發(fā)展。實(shí)踐證明,一個(gè)金融生態(tài)環(huán)境良好的地區(qū),必然是最吸引資金的“洼地”。構(gòu)建和優(yōu)化區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境,一是要建設(shè)一個(gè)良好的信用環(huán)境,要培養(yǎng)信用意識和風(fēng)險(xiǎn)防范意識,提高全社會的金融意識和誠信意識。重塑新型銀企關(guān)系,對改制后中小企業(yè)、私營企業(yè)進(jìn)行規(guī)范化管理的同時(shí),要樹立起新的、長期、互信的銀企關(guān)系,對惡意逃廢債務(wù)的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲制裁,從根本上杜絕逃、廢、賴債劣跡的發(fā)生,維護(hù)銀行債權(quán);二是要建設(shè)良好的政策環(huán)境。將銀行業(yè)作為地方的一個(gè)優(yōu)勢行業(yè),把支持銀行業(yè)的發(fā)展作為擴(kuò)大招商引資的一項(xiàng)重要舉措,支持銀行業(yè)提高資產(chǎn)經(jīng)營質(zhì)量和經(jīng)營效益,為金融機(jī)構(gòu)向上級行爭取更多的信貸規(guī)模,開辟信貸投放綠色通道提供政策環(huán)境;三是要建設(shè)良好的法制環(huán)境。嚴(yán)厲打擊涉及金融領(lǐng)域的各類違法行為,加大案件執(zhí)行力度,為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供良好的法制環(huán)境。四是建設(shè)良好的輿論環(huán)境,充分利用新聞部門的輿論宣傳優(yōu)勢,堅(jiān)持從正面宣傳報(bào)道金融政策、金融環(huán)境和金融經(jīng)營管理情況,為金融業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好的社會輿論環(huán)境。

(三)加強(qiáng)政府、銀行、企業(yè)三方合作,共同創(chuàng)建寬松的融資環(huán)境。可以由政府牽頭做大、做強(qiáng)現(xiàn)有的擔(dān)保公司,完善擔(dān)保機(jī)制,健全貸款擔(dān)保制度,積極引導(dǎo)和推進(jìn)形式多樣的中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè),鼓勵(lì)具備條件的社會法人,特別是那些有一定規(guī)模、生產(chǎn)經(jīng)營活動正常,負(fù)債率低的民營企業(yè)之間成立信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)和發(fā)展擔(dān)保業(yè)務(wù),發(fā)揮對民營經(jīng)濟(jì)融資的橋梁紐帶作用,鼓勵(lì)解決民營企業(yè)貸款擔(dān)保難的問題。要督促有關(guān)部門簡化抵押評估、登記、公證等手續(xù),降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),努力解決民營企業(yè)抵押難的問題。同時(shí),政府應(yīng)協(xié)調(diào)各經(jīng)濟(jì)管理、司法、新聞宣傳和金融等部門,扎實(shí)開展創(chuàng)建金融安全區(qū)工作,教育企業(yè)強(qiáng)化信用意識,重諾守信,在全社會努力營造“誠實(shí)守信”的良好氛圍。還應(yīng)建立民營企業(yè)信用評價(jià)機(jī)構(gòu),根據(jù)全市民營企業(yè)信用信息,對民營企業(yè)做出綜合評價(jià),實(shí)現(xiàn)信用信息共享,逐步完善信用登記、信用評估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)管理等企業(yè)信用評價(jià)功能。對于通過國企改制來的民營企業(yè),要將改制后的民營企業(yè)與改制前的信用區(qū)別開來,注重考察新企業(yè)的信用。另外,政府還應(yīng)加強(qiáng)對民營企業(yè)的管理,鼓勵(lì)組建行業(yè)自律性組織,如行業(yè)協(xié)會或行業(yè)商會等,對民營企業(yè)自身行政管理、財(cái)務(wù)管理等進(jìn)行培訓(xùn)。要監(jiān)督和管理民營企業(yè),注重增加積累,提升技術(shù)含量和產(chǎn)品檔次,切實(shí)提高產(chǎn)品的市場競爭力。要幫助民營企業(yè)努力提高自身素質(zhì),增強(qiáng)駕馭市場經(jīng)濟(jì)的本領(lǐng),從經(jīng)營機(jī)制、經(jīng)營策略、組織管理、自身素質(zhì)等多方面進(jìn)行提高,技術(shù)改造和產(chǎn)品更新,提高市場競爭力,加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會內(nèi)部企業(yè)的聯(lián)保作用,從根本上改善區(qū)域融資環(huán)境。

(四)強(qiáng)化銀行業(yè)經(jīng)營管理,提高風(fēng)險(xiǎn)防化能力。一是要緊緊抓住海南省目前良好的機(jī)遇,用好、用足、用活中央已給政策,采取超常規(guī)手段加快處置不良資產(chǎn),消化歷史包袱。要拓寬信息渠道,抓住政策導(dǎo)向,及時(shí)向上級行反映實(shí)際情況和風(fēng)險(xiǎn)程度,積極爭取核呆指標(biāo),最大限度處置不良貸款;二是在國家政策允許的范圍內(nèi),采取轉(zhuǎn)讓、打折出售、打包處理、租賃、招標(biāo)、拍賣等方式直接處置不良貸款。同時(shí),加強(qiáng)與地方政府合作,推動區(qū)域性資產(chǎn)重組和置換,盤活不良資產(chǎn);三是各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),落實(shí)相關(guān)責(zé)任,堅(jiān)持常規(guī)手段“抓降”,加大不良貸款清收力度;四是加強(qiáng)貸款分類監(jiān)管,要真實(shí)反映資產(chǎn)質(zhì)量,既要敢于亮底,又要積極處置,要進(jìn)一步加大對惡意隱瞞不良貸款行為的處罰力度,切實(shí)防范不良貸款反映失實(shí)造成的風(fēng)險(xiǎn)。

(五)采取有效措施,支持中小企業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。海南省應(yīng)針對中小企業(yè)規(guī)模小、數(shù)量多、發(fā)展快、資金需求量大的實(shí)際,建立與之相適應(yīng)的信貸管理機(jī)制。首先,各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要明確中小企業(yè)信貸職能部門,培養(yǎng)中小企業(yè)信貸專門人才,完善適合中小企業(yè)信貸人員的業(yè)績考評和績效掛鉤體系;其次,建立適合中小企業(yè)的資信評估標(biāo)準(zhǔn),對中小企業(yè)的評估和信用評級應(yīng)以定性為主、定量為輔,注重對成長性指標(biāo)考核,突出對業(yè)主個(gè)人的信用評級以及對其所處經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場環(huán)境和信用環(huán)境的評價(jià);第三,應(yīng)完善授權(quán)授信制度,改變目前從建立信貸關(guān)系到每筆融資都要上級行審批的辦法,根據(jù)各基層行的決策、管理水平和所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及企業(yè)融資狀況,分層次明確融資審批權(quán)限,減少貸款審批環(huán)節(jié),提高辦事效率;第四,應(yīng)推進(jìn)信貸融資產(chǎn)品創(chuàng)新,拓寬擔(dān)保渠道,探索新的貸款擔(dān)保形式,解決中小企業(yè)抵押資產(chǎn)不足的問題;最后,可以適當(dāng)擴(kuò)大對中小企業(yè)的貸款利率浮動幅度,減少中小企業(yè)貸款融資的高成本和高風(fēng)險(xiǎn)代價(jià)。

(作者單位:海南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院)

主要參考文獻(xiàn):

[1]白欽先.金融可持續(xù)發(fā)展研究導(dǎo)論[M].北京:中國金融出版社,2001.