城市管理綜合執(zhí)法思考

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摘要：城市管理行政執(zhí)法亂象屢見(jiàn)不鮮，自城市管理行政執(zhí)法局成立后雖然帶來(lái)了行政效率的提升、解除了多頭執(zhí)法、重復(fù)罰款等問(wèn)題，但由此也帶來(lái)了暴力執(zhí)法、執(zhí)法人員不足、暴力抗法等社會(huì)問(wèn)題和法律問(wèn)題。規(guī)范城市管理行政執(zhí)法權(quán)的使用，關(guān)鍵在于增強(qiáng)對(duì)城市管理行政執(zhí)法主體的管理。通過(guò)研究私人參與城市管理行政執(zhí)法的深度和廣度，在向服務(wù)型行政模式轉(zhuǎn)變的契機(jī)下，通過(guò)修繕?lè)?，合理?gòu)建并規(guī)范準(zhǔn)入機(jī)制、考核機(jī)制，破解私人參與城市管理行政執(zhí)法良莠不齊的局面，并使有效的人力資源在城市管理中發(fā)揮更大的效用。

關(guān)鍵詞：城管綜合執(zhí)法；相對(duì)集中行政處罰權(quán)；柔性執(zhí)法

一、行政執(zhí)法主體的現(xiàn)狀

1.協(xié)管身份人員數(shù)量較多?，F(xiàn)實(shí)生活中，由于編制有限，在編人員不能滿足城管權(quán)限需求。所以，全國(guó)各地采取聘用合同制形式招收輔助辦公人員進(jìn)行執(zhí)法已成為一種普遍現(xiàn)象。如北京城管局，現(xiàn)有執(zhí)法人員不能應(yīng)對(duì)城管事項(xiàng)，同時(shí)為了解決失業(yè)人員再就業(yè)問(wèn)題，招收了一批城管協(xié)管人員[1]。又如浙江省輔協(xié)警截至2009年5月，全省公安機(jī)關(guān)在用的輔協(xié)警有8萬(wàn)多人，已超過(guò)全省在編的公安民警數(shù)[2]。而全國(guó)很多地區(qū)存在著各式各樣輔助辦公人員的身影，稱呼也是各有不同，如治安協(xié)管員、稅收協(xié)管員、出租屋協(xié)管員、工會(huì)協(xié)理員等。協(xié)管人員雖然不具有公務(wù)員身份，但是在現(xiàn)實(shí)生活中確是履行著城管的繁瑣職能。張家口市城管局在2012年招聘191名協(xié)管員，其來(lái)源群體主要是就業(yè)困難家庭成員、退伍軍人和大專及以上畢業(yè)生，目的是協(xié)助城管執(zhí)法人員開(kāi)展城市管理和城市執(zhí)法的相關(guān)工作。

2.正式在編在崗人員較少。目前，普遍存在在編人員執(zhí)法力量不足的情況。如張家口市設(shè)市城管行政執(zhí)法支隊(duì)和市城市管理數(shù)字化中心，具有事業(yè)編制人員86名。相較于具有40萬(wàn)人口城市，管理人員數(shù)量很少。再如北京市的127個(gè)市一級(jí)行政執(zhí)法隊(duì)伍中，共有行政執(zhí)法人員6萬(wàn)多人，雖然單獨(dú)設(shè)置了行政執(zhí)法專項(xiàng)編制用以解決行政執(zhí)法人員編制問(wèn)題，但還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足執(zhí)法力量的狀況，從而還有高達(dá)17萬(wàn)人的各類群眾協(xié)助執(zhí)法組織[3]。

3.行政執(zhí)法主體所屬機(jī)構(gòu)體制不順。城管局目前只是在省級(jí)以下獨(dú)立設(shè)立的行政機(jī)構(gòu)，在中央一級(jí)并沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的城市管理部級(jí)機(jī)構(gòu)，而是在住建部下面分設(shè)的一個(gè)司級(jí)機(jī)構(gòu)，在省級(jí)、市級(jí)、縣（區(qū)）級(jí)才獨(dú)立設(shè)立，尤其是在縣區(qū)級(jí)，和住建局屬于兩個(gè)行政機(jī)構(gòu)。越在基層越是需要加強(qiáng)組織管理，需要采取的具體行政行為就越多，所以，越到基層，所需行政執(zhí)法力量應(yīng)當(dāng)更為充實(shí)。行政機(jī)關(guān)設(shè)立主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》。根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第64條，地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。所以省、市、縣（區(qū)）設(shè)立城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)只需報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)即可，而在國(guó)家級(jí)行政機(jī)構(gòu)中沒(méi)有嚴(yán)明的權(quán)力配置予以規(guī)制。

二、協(xié)管員的性質(zhì)

雇傭的協(xié)管員比正式在編的執(zhí)法人員還多，但與行政機(jī)構(gòu)簽訂的卻是勞動(dòng)合同，協(xié)管員的身份到底是行使公權(quán)力的公職人員，還是為城管局打工的勞動(dòng)者？是根據(jù)《勞動(dòng)合同法》建立的勞動(dòng)關(guān)系還是管理行政關(guān)系？這不禁引人深思，協(xié)管員與城管單位之間到底是“公法”上的法律關(guān)系還是“私法”上的法律關(guān)系？根據(jù)《勞動(dòng)合同法》第2條第2款規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和與其建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同，依照本法執(zhí)行。協(xié)管員與政府機(jī)關(guān)之間簽訂勞動(dòng)合同是符合法律規(guī)定的，他們之間形成的應(yīng)當(dāng)屬于勞動(dòng)合同關(guān)系。勞動(dòng)合同關(guān)系應(yīng)當(dāng)屬于“私法”上的法律關(guān)系，簽訂勞動(dòng)合同人員行使的行為應(yīng)當(dāng)屬于私法行為。正如德國(guó)學(xué)者毛雷爾所述，國(guó)家可以將特定的行政任務(wù)轉(zhuǎn)移到私人，私人當(dāng)作“公民義務(wù)”采取特定行為，如道路沿線居民的道路清潔任務(wù)，養(yǎng)護(hù)重要財(cái)產(chǎn)的義務(wù)[4]。這里，私人執(zhí)行任務(wù)屬于個(gè)人行為，不屬于公權(quán)力的行使。

三、協(xié)管員參與執(zhí)法過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題

1.執(zhí)法者的素質(zhì)與能力。誠(chéng)然，實(shí)踐中將協(xié)管員納入行政執(zhí)法者隊(duì)伍進(jìn)行行政執(zhí)法已成為現(xiàn)在通行做法，但是各省市之間并沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。有的地區(qū)規(guī)定具有執(zhí)法資格人員可以進(jìn)行行政執(zhí)法，有的地區(qū)僅設(shè)定招考門檻，通過(guò)招考錄用成為城管局聘用制的人員即可進(jìn)行行政執(zhí)法，還有的地區(qū)招錄不明，成為城管局聘用制人員后從事行政執(zhí)法等公務(wù)活動(dòng)。執(zhí)法者的準(zhǔn)入門檻不統(tǒng)一，無(wú)法考證執(zhí)法者的素質(zhì)，沒(méi)有配套的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管，故在從事執(zhí)法活動(dòng)中存在著與初始目的不一致的隱患。如果沒(méi)有嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，很多執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)力就會(huì)面臨濫用的風(fēng)險(xiǎn)，并且會(huì)增加行政執(zhí)法人員與相對(duì)人之間的矛盾。尤其是在從事行政處罰這項(xiàng)工作時(shí)，與相對(duì)人無(wú)法進(jìn)行有效溝通，如執(zhí)法不能明確執(zhí)法依據(jù)，行使權(quán)力卻不明權(quán)力出處，應(yīng)用法律卻不能對(duì)法律進(jìn)行合理解釋，都會(huì)為執(zhí)法帶來(lái)顯性阻力。

2.行政執(zhí)法工作內(nèi)容表述不明。在面對(duì)每項(xiàng)工作時(shí)，在編執(zhí)法人員和聘用制人員職責(zé)應(yīng)當(dāng)予以區(qū)分，對(duì)于工作職責(zé)也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范，才能體現(xiàn)行政執(zhí)法的合法性與效率性。但是目前對(duì)于行政執(zhí)法工作沒(méi)有制定統(tǒng)一規(guī)范，沒(méi)有敘述哪些是輔助性工作，也沒(méi)有表明如何對(duì)行政執(zhí)法人員具體工作進(jìn)行監(jiān)督，易產(chǎn)生權(quán)責(zé)不清的后果。

3.行政相對(duì)人不滿私人參與行政處罰。行政相對(duì)人對(duì)于行政執(zhí)法的目的接受與否直接與其切身利益相關(guān)，如占道經(jīng)營(yíng)者以其自身利益作為出發(fā)點(diǎn)，希望提高其生活質(zhì)量的行為，其抵觸心理在與行使公權(quán)力的行政執(zhí)法者發(fā)生碰撞時(shí)，私人參與行政處罰就會(huì)成為行政相對(duì)人抗法的一個(gè)重要原因。根據(jù)實(shí)地調(diào)研走訪，在隨機(jī)詢問(wèn)的20位攤主回答中，對(duì)于私人參與行政處罰100%不滿意。

四、私人參與行政執(zhí)法的法律法規(guī)規(guī)制

根據(jù)2002年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》中指出：“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員?！边@里只規(guī)定了行政處罰這種具體行政行為的行政主體，并沒(méi)有列舉其他具體行政行為。所以，在其他輔助崗位上并沒(méi)有禁止性規(guī)定，為私人參與其他行政執(zhí)法工作留下空間。有地省市在地方性法規(guī)中直接通過(guò)規(guī)定禁止性條款禁止私人參與城管執(zhí)法，如福建省政府于1998年頒布的《福建省行政執(zhí)法資格認(rèn)證與執(zhí)法證件管理辦法》規(guī)定不得雇傭合同工、臨時(shí)工從事行政執(zhí)法工作。但是也有些地方根據(jù)地方實(shí)際情況將協(xié)管人員納入到管理之中，如上海市2010年頒布的《上海市行政執(zhí)法人員執(zhí)法行為規(guī)范》，直接規(guī)定協(xié)助行政執(zhí)法人員工作范圍。蘇州市頒布了《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》，將輔警這一輔助人員群體納入到行政主體序列，這都是一種考慮實(shí)際問(wèn)題基礎(chǔ)上的體制創(chuàng)新，擴(kuò)大了執(zhí)法主體范圍，緩解了人力不足的現(xiàn)實(shí)狀況，對(duì)于城管執(zhí)法具有參照意義。同樣，浙江省2009年實(shí)施的《浙江省城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)條例》中，用從事執(zhí)法工作的人員進(jìn)行了主體范圍的表述，概括規(guī)定了城管執(zhí)法人員主體范圍，并沒(méi)有區(qū)分具有行政編制、事業(yè)編制和聘用制人員，無(wú)形地?cái)U(kuò)大了基層執(zhí)法群體范圍。河北省在1993年頒布了《河北省行政執(zhí)法證件和行政執(zhí)法監(jiān)督檢查證件管理辦法》，為了規(guī)范行政主體資格，規(guī)定了行政執(zhí)法證件和行政執(zhí)法監(jiān)督檢查證件是行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員享有法律、法規(guī)和行政規(guī)章賦予的一項(xiàng)權(quán)力，也是在實(shí)施具體行政行為時(shí)的資格證明。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)委托執(zhí)法的單位和人員應(yīng)經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，發(fā)放委托執(zhí)法證明或證件。但是根據(jù)河北省法制辦2014年下發(fā)的關(guān)于《對(duì)全省各級(jí)各類行政執(zhí)法人員進(jìn)行全面清理情況報(bào)告》進(jìn)一步規(guī)范了行政執(zhí)法人員資格。根據(jù)報(bào)告，對(duì)全省持行政執(zhí)法證件人員共317742名進(jìn)行了一次全面清理，通過(guò)清理，取消81720名行政執(zhí)法人員資格，占現(xiàn)有持證人員總數(shù)的35%。并對(duì)合同工、臨時(shí)工、工勤人員等不符合條件和不在崗持證人員一律取消行政執(zhí)法資格，收回已持有的行政執(zhí)法證件[5]。雖然整頓執(zhí)法隊(duì)伍，嚴(yán)格管理，但是在根本上并沒(méi)有解決執(zhí)法人員滿足不了行政執(zhí)法工作的現(xiàn)狀。在不突破現(xiàn)行行政指導(dǎo)方針下，筆者提出如下建議：

1.擴(kuò)編增人。根據(jù)《行政處罰法》第18條，行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。所以，聘用制人員進(jìn)行行政處罰是不符合法律規(guī)定的。但是結(jié)合實(shí)踐所需，京張聯(lián)合申奧對(duì)張家口的城市管理提出了更高要求，這將成為張家口一項(xiàng)長(zhǎng)期建設(shè)任務(wù)。目前，張家口的地方行政區(qū)劃中主城區(qū)已由原來(lái)的橋西區(qū)橋東區(qū)擴(kuò)展至宣化半坡街地區(qū)，而現(xiàn)行人員結(jié)構(gòu)還是成立之初模式，且清退了聘用制執(zhí)法人員后工作任務(wù)并沒(méi)有相應(yīng)減少，所以，作為城市管理行政執(zhí)法人員也應(yīng)當(dāng)根據(jù)執(zhí)法區(qū)域予以擴(kuò)編增人，并做到執(zhí)法清明，職責(zé)嚴(yán)明。如北京市采取了行政執(zhí)法專項(xiàng)編制，解決了執(zhí)法人員的身份問(wèn)題[6]。誠(chéng)然，行政人員編制數(shù)量由各地政府編制委員會(huì)部門核定，而編制委員管理體制是雙重領(lǐng)導(dǎo)，受上級(jí)編制委員會(huì)和地方政府領(lǐng)導(dǎo)。所以，在缺編問(wèn)題的解決上可以考慮北京設(shè)置專項(xiàng)編制的做法，既保證了公務(wù)員身份，又解決了缺編問(wèn)題。

2.設(shè)立嚴(yán)格準(zhǔn)入制度。在具體參與行政執(zhí)法工作時(shí)設(shè)立嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件。準(zhǔn)入條件是行政執(zhí)法主體行使具體行政行為的重要前提。首先，行政機(jī)關(guān)必須依法成立，行政機(jī)關(guān)設(shè)立必須依據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》。再者，對(duì)公務(wù)員和私人參與行政執(zhí)法予以區(qū)分，全面肅清公務(wù)員隊(duì)伍是保障組織純潔性的有效要件。還要考查是否符合法定的機(jī)構(gòu)編制和人員編制，只有符合公務(wù)員身份，公務(wù)員才能以行政主體名義實(shí)施行政行為，獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任。行政主體依照法律法規(guī)規(guī)定要求行使職權(quán)，根據(jù)職權(quán)法定原則，應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)規(guī)定的為準(zhǔn)或者根據(jù)法律具有授權(quán)行使。有的省市頒行地方性法規(guī)要求取得執(zhí)法證或執(zhí)法資格證，成為行政主體行使行政職權(quán)的前置條件，從而提高了公務(wù)員行使行政職權(quán)的門檻。如浙江省政府頒行的《浙江省行政執(zhí)法證件管理辦法》直接規(guī)定取得《浙江省行政執(zhí)法證》人員才能持證上崗。河北省也要求行政執(zhí)法人員持有行政執(zhí)法證件并經(jīng)年檢合格后才能執(zhí)法。這些都屬于準(zhǔn)入門檻的設(shè)置，有效避免公權(quán)力的肆意濫用。

3.考慮政府服務(wù)外包。近年來(lái)，在公共服務(wù)模式的變遷中，符合經(jīng)濟(jì)效率原則的“政府購(gòu)買服務(wù)”模式日漸凸顯出活力，政府將部分供給服務(wù)進(jìn)行外包不僅在公共管理上控制了成本，提高了工作效率，而且還解決了各地人力不足與編制緊缺的矛盾問(wèn)題。如，上海結(jié)合社會(huì)工作與社工人才建設(shè)，購(gòu)買崗位與購(gòu)買項(xiàng)目相結(jié)合，形成政府向民間組織購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)體系。購(gòu)買的范圍包括司法矯正、吸毒人員、問(wèn)題青少年及社區(qū)服務(wù)等社會(huì)工作領(lǐng)域，購(gòu)買服務(wù)涉及技術(shù)保障、輔助管理、行政事務(wù)三大類30個(gè)崗位，其中房屋協(xié)管占6%，市容環(huán)境協(xié)管占11%，環(huán)保協(xié)管占6%，市容環(huán)境協(xié)管占3%，而政府購(gòu)買服務(wù)以及購(gòu)買公益性崗位都是促進(jìn)就業(yè)的好辦法，同時(shí)還可以促進(jìn)社工人才隊(duì)伍建設(shè)[7]。目前的《政府采購(gòu)法》規(guī)定政府采購(gòu)范圍是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買、租賃、委托、雇用等。但是對(duì)于公共管理方面的服務(wù)還有待于法律的突破與規(guī)范。

4.加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督。權(quán)力的行使必須具有正當(dāng)性，當(dāng)權(quán)力喪失了監(jiān)督制約，將會(huì)脫離軌道漸行漸偏。私人參與行政執(zhí)法，必須具有監(jiān)督制度保障，從源頭上把握。行政執(zhí)法包含權(quán)能屬性眾多，如檢查權(quán)、處罰權(quán)、許可權(quán)等。首先，須明確監(jiān)督的對(duì)象。監(jiān)督側(cè)重點(diǎn)在于權(quán)限及其權(quán)力的運(yùn)行，權(quán)限范圍及其權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)遵照法律規(guī)定或者有法律授權(quán)，區(qū)分不同崗位的行政主體在權(quán)限范圍內(nèi)做出行政行為，并依法依規(guī)要求承擔(dān)行政責(zé)任。如果有越權(quán)或者不作為的情形應(yīng)當(dāng)予以追責(zé)。其次，加強(qiáng)公示監(jiān)督。權(quán)限范圍、權(quán)力運(yùn)行應(yīng)當(dāng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、書報(bào)等方式進(jìn)行公開(kāi)，使市民查閱、了解。而且，定崗招聘的聘用制人員必須公示，對(duì)于私人行使具體行政行為是否屬于主要工作還是輔助性工作、長(zhǎng)期性質(zhì)工作還是臨時(shí)性工作須公示標(biāo)注。再者，行政處罰的公務(wù)員必須嚴(yán)格規(guī)范管理，做出的行政處罰依據(jù)、理由、事由等都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示。第三，嚴(yán)格組織考核工作，尤其是聘用制人員。對(duì)工作應(yīng)當(dāng)進(jìn)行細(xì)化，對(duì)照其工作量指標(biāo)進(jìn)行考核，按照其工作量的完成與工作質(zhì)量的優(yōu)劣進(jìn)行獎(jiǎng)懲，考核不合格的聘用制人員應(yīng)當(dāng)清退。對(duì)于參與行政執(zhí)法人員，考核不合格者應(yīng)當(dāng)取消其執(zhí)法資格證書。

5.適時(shí)加強(qiáng)教育培訓(xùn)宣傳工作。在執(zhí)法過(guò)程中，公務(wù)人員的素質(zhì)對(duì)促進(jìn)依法行政、提高行政效率、改善機(jī)關(guān)形象起著關(guān)鍵性的作用[8]。首先，加強(qiáng)教育培訓(xùn)與業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)，是對(duì)個(gè)人參加工作后進(jìn)行的重要繼續(xù)教育。在行政執(zhí)法工作中即要注意柔性執(zhí)法的轉(zhuǎn)型，又要注意堅(jiān)持嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法，對(duì)于執(zhí)法背景、依據(jù)及其如何操作都需要進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，提高公務(wù)員執(zhí)法素質(zhì)。其次，對(duì)于教育培訓(xùn)進(jìn)行宣傳，使民眾不僅可以增強(qiáng)對(duì)執(zhí)法內(nèi)容的了解，更加清楚執(zhí)法工作的必要性，這是提高民眾素質(zhì)的重要渠道。

五、結(jié)語(yǔ)

增強(qiáng)執(zhí)法力量，整治執(zhí)法隊(duì)伍，一直是基層行政執(zhí)法單位的一項(xiàng)重要工作。執(zhí)法力量不足的現(xiàn)狀在現(xiàn)有體制和法律框架內(nèi)，依靠單一政府部門很難統(tǒng)籌解決。這必須通過(guò)行政手段的正當(dāng)化與合法化，全面統(tǒng)籌，合理增配編制人員，制定地方性法規(guī)，將聘用制人員問(wèn)題解決消化掉，才能最終改掉體制的陋習(xí)。

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作者：王宇1 史全增2 賈巨才3 單位：1.河北北方學(xué)院附屬第一醫(yī)院 2.中國(guó)人民公安大學(xué) 3.河北北方學(xué)院