應(yīng)急財(cái)政資金管理問題及對策探討

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摘要：近幾年，我國頻繁遭遇突發(fā)公共事件，應(yīng)急資金的緊急需求和大量撥付無疑給國庫支付造成了極大壓力。而應(yīng)急財(cái)政資金作為我國應(yīng)急保障體系建立過程中的重要環(huán)節(jié)，對保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序等方面都有著極為重要的作用。因此，文章從我國應(yīng)急財(cái)政資金的來源出發(fā)，結(jié)合實(shí)際情況提出了應(yīng)急財(cái)政資金管理面臨的一些問題，從資金規(guī)模、籌集比例、管理制度和使用監(jiān)督這四個(gè)方面進(jìn)行分析，繼而展開對應(yīng)急財(cái)政資金的管理問題及對策研究。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共事件；應(yīng)急財(cái)政資金；對策

一、應(yīng)急財(cái)政資金的來源

應(yīng)急財(cái)政資金作為國家財(cái)政資金的一種，主要在應(yīng)對突發(fā)公共事件時(shí)發(fā)揮財(cái)政應(yīng)急保障功能。從突發(fā)公共事件的特點(diǎn)來看，一般都具有不確定性、擴(kuò)散性、威脅性、資源有限性。因此，應(yīng)急財(cái)政資金在防御監(jiān)測、救援恢復(fù)等方面的使用效率決定了應(yīng)急管理的效率。目前，我國應(yīng)急財(cái)政資金主要分為兩大類。

（一）常規(guī)應(yīng)急財(cái)政資金1.預(yù)備費(fèi)《中華人民共和國預(yù)算法》（2014年修訂）第四十條規(guī)定：“各級一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級一般公共預(yù)算支出額的1%~3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)。”根據(jù)現(xiàn)代預(yù)算審慎管理原則，預(yù)備費(fèi)作為后備性基金，主要為臨時(shí)性、緊急性資金支出需求而設(shè)置，未預(yù)先確定其具體用途。我國的預(yù)備費(fèi)主要由中央預(yù)備費(fèi)和地方預(yù)備費(fèi)兩部分組成，納入預(yù)算范圍內(nèi)的預(yù)備費(fèi)不完全等同于應(yīng)急財(cái)政資金，它可用于不可預(yù)測的突發(fā)公共事件的重大支出，也可用于任何當(dāng)年未列入財(cái)政預(yù)算支出的政府支出。2.預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是指各級財(cái)政通過超收安排的具有儲備性質(zhì)的基金，用于彌補(bǔ)短收年份預(yù)算執(zhí)行的收支缺口。其作為應(yīng)急財(cái)政資金的常規(guī)來源，根據(jù)預(yù)算平衡情況在安排年初預(yù)算時(shí)調(diào)入并安排使用，這在一定程度上避免了面對突發(fā)公共事件時(shí)臨時(shí)調(diào)撥資金和擠占其他財(cái)政支出項(xiàng)目的情況出現(xiàn)。

（二）非常規(guī)應(yīng)急財(cái)政資金1.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付重大突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，財(cái)政預(yù)算支出通常無法滿足實(shí)際的應(yīng)急需求。因此，財(cái)政部以《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等作為基本依據(jù)，按照事權(quán)和支出責(zé)任劃分，單獨(dú)安排專項(xiàng)資金來幫助下級政府處理區(qū)域大、影響廣的突發(fā)公共事件。2.捐贈(zèng)資金捐贈(zèng)資金主要有國內(nèi)捐贈(zèng)和國際援助兩類，通常由民政部門負(fù)責(zé)接收。國內(nèi)捐贈(zèng)資金是國內(nèi)社會(huì)各界人士自愿、無償、義務(wù)捐贈(zèng)的資金；國際援助資金是其他國家（地區(qū)）和國際組織在突發(fā)公共事件期間捐贈(zèng)的資金。這類資金在應(yīng)急管理體系中對應(yīng)急財(cái)政資金起到查缺補(bǔ)遺的輔助作用。

二、應(yīng)急財(cái)政資金管理存在的問題

結(jié)合近年來應(yīng)對一系列突發(fā)公共事件的情況，可見我國應(yīng)急財(cái)政資金在管理和使用中存在以下共性：

（一）資金規(guī)模1.來源相對單一我國基于現(xiàn)實(shí)需要已設(shè)置了預(yù)備費(fèi)，但預(yù)備費(fèi)的法定計(jì)提比例較低，在整個(gè)國家的應(yīng)急支出總額中所占比例較小。而實(shí)際情況表明，我國對于突發(fā)公共事件的巨大資金需求又主要來源于財(cái)政保障。相對其他國家而言，我國應(yīng)急管理資金的來源具有局限性，缺乏金融資本的參與。2.數(shù)額不確定性由于在公共突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，用于應(yīng)急管理的資金數(shù)額不確定，所以計(jì)提的預(yù)備費(fèi)和其他財(cái)政為主的預(yù)算內(nèi)資金無法完全應(yīng)對。而預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在安排和使用時(shí)也都具有不確定性，這直接導(dǎo)致了實(shí)際形勢與財(cái)政狀況存在較大差異，不能完全起到應(yīng)急保障作用。國內(nèi)外無償捐贈(zèng)資金數(shù)額更是難以滿足突發(fā)公共事件對資金的巨大需求。

（二）籌集比例1.財(cái)政資金以外的應(yīng)急資金少對于可預(yù)見、可控制的費(fèi)用，我國財(cái)政部門通常以安排財(cái)政預(yù)算的方式解決或者在財(cái)政資金范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)撥。但由于該類公共事件的突發(fā)性特征，短期內(nèi)所需的大量資金無法完全依賴于公共財(cái)政支付。為避免擠占其他財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的資金而影響其他項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，擴(kuò)充應(yīng)急財(cái)政資金的籌集方式，提高財(cái)政應(yīng)急資金的比例，是當(dāng)前完善我國應(yīng)急財(cái)政資金管理的重要舉措。2.結(jié)構(gòu)分布不均衡在我國現(xiàn)行的財(cái)政體制下，地方財(cái)政對中央財(cái)政有所依賴，自身無法足額提取預(yù)備費(fèi)時(shí)，往往需要通過中央財(cái)政進(jìn)行調(diào)撥。同時(shí)，由于各級財(cái)政對應(yīng)急財(cái)政資金承擔(dān)比例的界定不夠清晰，有時(shí)難免會(huì)出現(xiàn)權(quán)責(zé)交叉、責(zé)任劃分不清等情況。而由于突發(fā)公共事件的特殊性，又造成了應(yīng)急財(cái)政資金無法準(zhǔn)確用于各環(huán)節(jié)和階段、不同區(qū)域和行業(yè)，從而影響了應(yīng)急資金的使用效率。

（三）管理制度1.管理體系不完善我國法律對應(yīng)急財(cái)政資金中預(yù)備費(fèi)的提取已有所規(guī)定，但實(shí)際操作中未能履行的情況仍然存在，例如未按規(guī)定比例提取、未達(dá)到提取數(shù)額等。同樣，增強(qiáng)有效的法律約束，可以避免應(yīng)急財(cái)政資金在使用中被擠占和挪用，財(cái)政責(zé)任和管理責(zé)任分離等問題。2.缺乏風(fēng)險(xiǎn)評估在應(yīng)急財(cái)政資金的撥付中，若未對受災(zāi)地區(qū)的現(xiàn)狀和范圍進(jìn)行考察，會(huì)造成對公共突發(fā)事件的嚴(yán)重程度和資金需求評估不準(zhǔn)確。這不僅會(huì)降低應(yīng)急財(cái)政資金的使用效率，還會(huì)滋生地方虛報(bào)價(jià)格、虛增損失、分配方法不當(dāng)?shù)葐栴}。由此可見，建立統(tǒng)一的應(yīng)急財(cái)政資金運(yùn)行模式和風(fēng)險(xiǎn)評估體系，可以使應(yīng)對危機(jī)中財(cái)政資金的投放有據(jù)可依。

（四）使用監(jiān)督1.資金使用的規(guī)范性因事急從權(quán)，應(yīng)急財(cái)政資金在實(shí)際撥付過程中有時(shí)存在主觀撥付的現(xiàn)象，即通常在沒有經(jīng)過科學(xué)測算和審核的情況下，便向地方下達(dá)財(cái)政資金。而在缺乏財(cái)務(wù)規(guī)范性的前提下使用資金，容易產(chǎn)生事后無法補(bǔ)充相關(guān)證明、無法提供明細(xì)清單等問題，這直接增加了賬務(wù)處理和審計(jì)檢查的難度。2.事后監(jiān)管在應(yīng)急財(cái)政資金使用情況公開的過程中，相關(guān)信息主要為大致用途、支付省份、金額等，具體的使用情況未能作進(jìn)一步公示。同時(shí)，我國的財(cái)政資金績效評價(jià)體系才剛剛建立，績效評價(jià)工作也是在探索中進(jìn)行，可能會(huì)存在設(shè)立的績效評價(jià)指標(biāo)不全面，沒有根據(jù)具體項(xiàng)目去進(jìn)行考量的情況，這會(huì)對資金使用的績效無法做出準(zhǔn)確的評價(jià)，不利于對其進(jìn)行事后監(jiān)管。

三、完善應(yīng)急財(cái)政資金管理的對策

應(yīng)急財(cái)政資金是我國應(yīng)急管理系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)之一，解決當(dāng)前應(yīng)急財(cái)政資金的管理問題是建立和完善應(yīng)急管理系統(tǒng)的重中之重。

（一）擴(kuò)大資金規(guī)模1.豐富資金來源為拓寬應(yīng)急財(cái)政資金籌集渠道，除預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金外，可適當(dāng)增加市場參與度，制定符合我國國情的政策性金融，政府處于主導(dǎo)地位，而金融、保險(xiǎn)公司可作為主要參與者。這不僅能擴(kuò)大應(yīng)急財(cái)政支出規(guī)模，還能增加應(yīng)急財(cái)政救援資金。同時(shí)，將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到金融、保險(xiǎn)等領(lǐng)域，在面臨重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)不需要完全依靠公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，可以獲取相應(yīng)的理賠費(fèi)用，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的有效機(jī)制。2.確保資金數(shù)額在預(yù)防為主的前提下，財(cái)政預(yù)算中對應(yīng)急財(cái)政資金的儲備具有必要性。對于各級政府預(yù)備費(fèi)的提取進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，若有未按比例提取或未足額提取的，必須由上級政府責(zé)令其限期作出調(diào)整。同時(shí)，災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)可以按實(shí)際情況相應(yīng)提升預(yù)算比例，以達(dá)到預(yù)算合理化。對于其他應(yīng)急預(yù)算的編制和執(zhí)行，上級財(cái)政可對其進(jìn)行全過程指導(dǎo)。對應(yīng)急預(yù)算的管理可實(shí)行以3年為周期進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的基金式管理，一個(gè)年度內(nèi)的預(yù)備費(fèi)未使用時(shí)便可結(jié)轉(zhuǎn)至下年度。這既可以形成足額提取預(yù)備費(fèi)的長效機(jī)制，又可以避免無限累計(jì)而形成財(cái)政資金浪費(fèi)。

（二）完善籌集比例1.資金性質(zhì)多元化應(yīng)對突發(fā)公共事件主要有“事前預(yù)防”、“事中救援”、“事后恢復(fù)”三個(gè)階段。政府以宏觀調(diào)控出發(fā)，建立突發(fā)事件資金準(zhǔn)備機(jī)制，而作為微觀經(jīng)濟(jì)的主體，如企業(yè)、家庭、個(gè)人，在應(yīng)對公共突發(fā)事件時(shí)也應(yīng)當(dāng)做好相應(yīng)準(zhǔn)備與防范。2.調(diào)整結(jié)構(gòu)分布對緊急狀態(tài)下中央和地方政府之間的權(quán)責(zé)分配進(jìn)行進(jìn)一步的限定，打破當(dāng)前地方依賴上級財(cái)政的局面，在突發(fā)公共事件中，中央政府與地方政府之間，政府與社會(huì)之間構(gòu)建有效的責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制。

（三）完善管理體系1.依法管理可以依據(jù)實(shí)際情況，在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善法制體系，出臺專門針對應(yīng)急財(cái)政資金管理的法規(guī)政策，將應(yīng)急預(yù)算的編制納入《預(yù)算法》，從而實(shí)現(xiàn)對各級政府籌集、提取、撥付行為的全過程指導(dǎo)、監(jiān)督。為了保證應(yīng)急財(cái)政資金的使用效果，可以增強(qiáng)中央政府和地方政府關(guān)聯(lián)性，形成利益共同體，明確中央與地方在處理突發(fā)公共事件中的財(cái)政責(zé)任和管理責(zé)任，強(qiáng)化法治約束力。2.建立風(fēng)險(xiǎn)評估體系根據(jù)突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)，可以委托權(quán)威部門或評估機(jī)構(gòu)對類型、規(guī)模、強(qiáng)度等方面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估并出具相應(yīng)報(bào)告。有了專業(yè)、準(zhǔn)確、真實(shí)、有效的數(shù)據(jù)作為依據(jù)，應(yīng)急財(cái)政資金的分配將更為細(xì)化和優(yōu)化。從而可以逐步形成統(tǒng)一的應(yīng)急財(cái)政資金運(yùn)行模式，按不同程度的風(fēng)險(xiǎn)制定中央財(cái)政資金的撥付量，提升應(yīng)急財(cái)政資金的實(shí)效性。同時(shí)，還可以形成“平戰(zhàn)結(jié)合”式的財(cái)政保障機(jī)制，不僅做到充足的資金準(zhǔn)備，還能與風(fēng)險(xiǎn)水平和資金需求相匹配。

（四）健全監(jiān)管機(jī)制針對應(yīng)急財(cái)政資金被違規(guī)使用的問題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管力度，完善監(jiān)管機(jī)制。1.使用合規(guī)性檢查對于“來源”和“去向”均不明確的資金，應(yīng)當(dāng)加大查處力度，以財(cái)政、審計(jì)等部門為主發(fā)揮監(jiān)管職能，對同一筆資金進(jìn)行不同角度的監(jiān)督檢查，從資金的專項(xiàng)審批到使用情況都進(jìn)行跟蹤審計(jì)，以確保財(cái)務(wù)手續(xù)合規(guī)，資金用途落入實(shí)處，對違反相關(guān)紀(jì)律的責(zé)任人應(yīng)當(dāng)追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。只有建立和完善應(yīng)急財(cái)政資金使用情況的公開制度和檢查機(jī)制，才能最大限度避免應(yīng)急財(cái)政資金被違規(guī)使用。2.加強(qiáng)事后監(jiān)管財(cái)政部門對應(yīng)急財(cái)政資金的使用情況，應(yīng)向社會(huì)各界和全體社會(huì)成員履行告知義務(wù)。增加資金用途透明度，可在一定程度上消除資金使用中發(fā)生挪用等不規(guī)范行為的隱患。同時(shí)，重視績效評價(jià)對資金使用的指引性作用，逐步完善我國財(cái)政資金績效評價(jià)體系。以實(shí)際工作的內(nèi)容為依據(jù)，完善和豐富績效評價(jià)指標(biāo)，從而使得有效的績效評價(jià)對資金使用效率作進(jìn)一步改善。

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作者：徐卉 單位：浙江省人民防空辦公室