科研事業(yè)單位預(yù)算管理對策研究

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摘要：近幾年來，我國科教興國戰(zhàn)略快速推進(jìn)，科研創(chuàng)新作為發(fā)展的重要內(nèi)容，受到越來越多的關(guān)注。作為國家科學(xué)研究的骨干力量，科研機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi)逐年快速增長，但同時也凸顯了現(xiàn)有的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理體制無法有效控制經(jīng)費(fèi)的弊端。為了進(jìn)一步激勵科研人員創(chuàng)造出高質(zhì)量的科技成果，實現(xiàn)國家高科技自立自強(qiáng)，國務(wù)院辦公廳、財政部及國自然基金委等出臺了一系列旨在加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理改革的政策，比如國辦發(fā)〔2021〕32號文《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》、國科金財函〔2021〕20號文《國家自然科學(xué)基金委員會關(guān)于結(jié)題項目結(jié)余資金的通知》、關(guān)于調(diào)整國家重點研發(fā)計劃項目預(yù)算編報和評審有關(guān)事項的通知等。對此，科研機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)政策法規(guī)的要求，調(diào)整科研經(jīng)費(fèi)的規(guī)章制度，將科研經(jīng)費(fèi)管理的戰(zhàn)略目標(biāo)納入預(yù)算管理，改變科研機(jī)構(gòu)陳舊的預(yù)算管理觀念，通過建立和完善內(nèi)部控制流程，建立信息辦公系統(tǒng)，加強(qiáng)預(yù)算管理；通過合理運(yùn)用績效考核等手段，加強(qiáng)預(yù)算支出的績效管理與責(zé)任追究，提高資金使用效率，促進(jìn)科技事業(yè)順利發(fā)展，進(jìn)一步激發(fā)科研人員的創(chuàng)造性和創(chuàng)新性，并為今后的預(yù)算管理提供合理依據(jù)。本文從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評估等方面分析了當(dāng)前預(yù)算管理中存在的主要問題，并提出了相應(yīng)的對策和改進(jìn)措施，為科研經(jīng)費(fèi)提供強(qiáng)有力的管理支持，為促進(jìn)科研事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：科研事業(yè)單位；預(yù)算編制；預(yù)算管理；績效評價

引言

進(jìn)一步健全財政體制和預(yù)算制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理，從而提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平，提高人民滿意度?？蒲惺聵I(yè)單位的預(yù)算資金來絕大部分來源于財政資金，因此做好預(yù)算管理尤為重要。為了進(jìn)一步提升預(yù)算資金的使用效率，單位要重視預(yù)算管理環(huán)節(jié)的工作，提升工作質(zhì)量與力度，在根源上杜絕資金浪費(fèi)的不良現(xiàn)象，促進(jìn)事業(yè)單位健康持續(xù)發(fā)展。

一、認(rèn)識預(yù)算管理

科研事業(yè)單位資金的預(yù)算管理包括制定一定時期的財務(wù)收支計劃、資金來源、收支結(jié)構(gòu)和戰(zhàn)略方針，制定相應(yīng)的績效目標(biāo)，保證預(yù)算資金能夠被合理、高效地使用，同時也能在資金上支持單位可以正常有序地開展科研任務(wù)以及科研工作。預(yù)算管理是單位新一年開展工作的第一步，也是貫穿全年的經(jīng)營管理工作，具體表現(xiàn)為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、績效考評與應(yīng)用，因此預(yù)算管理工作是事業(yè)單位日常工作的重中之重。我國當(dāng)前致力于推進(jìn)創(chuàng)新型的發(fā)展戰(zhàn)略，把重點放在科研創(chuàng)新上，加大了財政上的支持，希望能夠以科技改革創(chuàng)新的方式來帶領(lǐng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？蒲袡C(jī)構(gòu)要秉持一種控制成本、嚴(yán)格節(jié)約以及使效益得到提高的原則。當(dāng)前我國科研政策不斷完善、審計監(jiān)督不斷深入，科研經(jīng)費(fèi)若想合理有效的使用，就必須要進(jìn)行預(yù)算管理。建設(shè)高質(zhì)量、全過程的預(yù)算管理的綜合體系，在單位的各部門之間，完成協(xié)調(diào)配合機(jī)制的建立，協(xié)調(diào)好單位總的戰(zhàn)略目標(biāo)和各下屬部門目標(biāo)之間的關(guān)系，促進(jìn)資源配置更加優(yōu)化，對資金進(jìn)行規(guī)范的管理，使資金的使用率得到提高，以此使科研的成本得到降低，它還能夠提供給科研發(fā)展方向以及資金合理分配一個理論上的依據(jù)。在確保投資安全合規(guī)之后，不斷對資產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，形成一個良性的循環(huán)，促進(jìn)科研院所健康可持續(xù)的發(fā)展[1]。

二、科研事業(yè)單位預(yù)算管理環(huán)節(jié)中的不足

（一）認(rèn)識不足，水平不高

近年來，我國不斷加強(qiáng)監(jiān)督管理預(yù)算資金的力度，科研機(jī)構(gòu)預(yù)算管理雖逐步完善，但相對來說還是比較薄弱。因為是財政撥付預(yù)算資金，所以預(yù)算資金規(guī)模變動頻率較小，有些事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)不夠重視預(yù)算管理工作，導(dǎo)致預(yù)算管理體制整體非常落后，部分高層管理人員簡單地認(rèn)為預(yù)算管理工作在性質(zhì)上等同于財務(wù)，并不認(rèn)為預(yù)算管理能夠有效地幫助科學(xué)研究，所以他們并沒有積極的參與到其中；而大部分的財務(wù)工作者因為工作任務(wù)較為繁重，缺少同單位其他部門的互通，并且缺乏有關(guān)預(yù)算管理的培訓(xùn)，財務(wù)人員缺乏系統(tǒng)的學(xué)習(xí)機(jī)會，所以知識面以及業(yè)務(wù)能力得不到改進(jìn)，即便編制完年初預(yù)算，在年中預(yù)算執(zhí)行時也未按照初始預(yù)算執(zhí)行，存在預(yù)算執(zhí)行的隨意性。以上可以看出，在科研事業(yè)單位中存在僅僅是表面上開展了預(yù)算管理工作的現(xiàn)象，這反而使預(yù)算管理質(zhì)量提高的過程受阻[2]。

（二）預(yù)算編制流程不科學(xué)，預(yù)算編制存在隨意性

預(yù)算管理工作能夠順利地開展落實最重要的環(huán)節(jié)就是編制年初預(yù)算，它能夠在數(shù)量上體現(xiàn)出單位的整體規(guī)劃和戰(zhàn)略的方向。這是一項復(fù)雜與全面的工作，在實際開展過程中要保持嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的態(tài)度。在實踐過程中，部分單位沒有根據(jù)制度的預(yù)算編制流程開展工作，僅僅是財務(wù)部門在編報部門預(yù)算，沒有設(shè)立專門的預(yù)算編制委員會，沒有召開單位的集體決策會議，這就造成在收到預(yù)算控制數(shù)后，只是財務(wù)部門與相關(guān)項目負(fù)責(zé)人在非常有限的時間內(nèi)提交預(yù)算，并沒有經(jīng)過單位的集體決策。在編制“一上”項目的預(yù)算時，相關(guān)工作計劃尚未敲定，編制的預(yù)算是按照較大規(guī)模的資金金額撰寫的項目申報書，目的是項目入庫。年底編制“二上”預(yù)算時按照批復(fù)的預(yù)算控制數(shù)編制預(yù)算，項目的預(yù)算規(guī)模一般會核減，因此項目申報書應(yīng)當(dāng)及時修改，尤其是對項目績效目標(biāo)進(jìn)行修改，但是由于編制預(yù)算的時間緊迫，事業(yè)單位編制預(yù)算時存在人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)按照經(jīng)驗填報、項目預(yù)算僅僅是修改“一上”項目支出計劃填報，并沒有經(jīng)過預(yù)算管理委員會的集體決策認(rèn)證，不是依托于系統(tǒng)的研究和科學(xué)的計算得到的結(jié)果，預(yù)算編制的質(zhì)量難以得到保證，這就導(dǎo)致編制的過程較為隨意，預(yù)算不具備足夠的科學(xué)性，在后續(xù)執(zhí)行中，存在一定的隱患[3]。

（三）預(yù)算執(zhí)行過程缺乏監(jiān)控，沒有及時進(jìn)行預(yù)算調(diào)整

預(yù)算執(zhí)行是當(dāng)預(yù)算申請被批復(fù)之后，嚴(yán)格的根據(jù)規(guī)則、程序以及預(yù)算上的計劃內(nèi)容使用資金。在實際工作中，科研人員往往并不熟悉有關(guān)規(guī)定，不了解每個項目的工作進(jìn)度，這就導(dǎo)致在科研工作中管理上較為松散、整體的規(guī)劃不夠充分；也使得一些項目進(jìn)度一直跟不上、一些項目花費(fèi)超支、一些項目沒有按照原定計劃支出、一些項目收到的資金因為沒有在單位科研管理處立項而沒有得到充分利用，還有的科研單位人員片面的追求預(yù)算有一個較高的執(zhí)行率，浪費(fèi)科研經(jīng)費(fèi)。以上說明科研事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中存在隨意性，在年終決算或者課題結(jié)題時只能調(diào)整預(yù)算，缺乏嚴(yán)肅性以及統(tǒng)一性。出現(xiàn)以上問題的原因是在預(yù)算編制時存在隨意性，在預(yù)算執(zhí)行中缺乏監(jiān)管控制，不能根據(jù)科研事業(yè)發(fā)展需要做到在預(yù)算執(zhí)行中調(diào)整。

（四）績效指標(biāo)針對性較差，考核過程形式化

科技創(chuàng)新是當(dāng)今世界的核心競爭力。國家為了加快自主創(chuàng)新的步伐，近年來科研經(jīng)費(fèi)投入呈現(xiàn)金字塔式增長，為了最大程度激發(fā)科研人員的工作積極性和內(nèi)在潛力，解決科研技術(shù)難題尤其是卡脖子問題提供動力，中央科研經(jīng)費(fèi)管理政策逐步簡化預(yù)算編制方式、取消勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)的比例限制、擴(kuò)大間接經(jīng)費(fèi)比率等。在簡化預(yù)算編報的同時越來越關(guān)注績效管理，雖然有的單位在實際工作中制定了不少指標(biāo)，但沒有突出重點，他們經(jīng)常使用相對容易量化或者目標(biāo)模糊的指標(biāo)，例如項目預(yù)算執(zhí)行符合率、保障基本運(yùn)行和積極開展人才引進(jìn)、知識產(chǎn)權(quán)、成果轉(zhuǎn)化、國際合作等工作?？冃е笜?biāo)中數(shù)量指標(biāo)較多，且較為容易實現(xiàn)；經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、成本指標(biāo)等指標(biāo)較少，缺乏針對性較強(qiáng)、能夠適用于科學(xué)研究成效的指標(biāo)，目標(biāo)模糊的指標(biāo)缺少佐證材料或者佐證材料形式化。績效考核的結(jié)果沒有建立健全獎懲的機(jī)制，這不利于有效推進(jìn)預(yù)算管理工作。

三、提升科研事業(yè)單位預(yù)算管理成效的措施

（一）動員全員參與，加強(qiáng)內(nèi)部控制

隨著財政體系的深入改革，新修訂的預(yù)算法對事業(yè)單位預(yù)算管理提出了新的標(biāo)準(zhǔn)要求。良好的預(yù)算管理體系離不開單位人員自上而下對預(yù)算的重視及良好的內(nèi)部控制建設(shè)。因此加強(qiáng)對單位內(nèi)部的培訓(xùn)，樹立全員對預(yù)算管理工作的重視理念，將預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算及績效自評融入內(nèi)部控制制度的相關(guān)業(yè)務(wù)流程，從而提高預(yù)算編制的質(zhì)量和預(yù)算執(zhí)行的效益水平。單位的財務(wù)人員作為部門預(yù)算編報的主要聯(lián)絡(luò)人應(yīng)努力提高執(zhí)業(yè)水平，更新知識儲備，實時關(guān)注最新的要求政策，使科研單位的預(yù)算管理整體質(zhì)量得到提高[4]。做好預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)的工作離不開領(lǐng)導(dǎo)的支持，通過建立信息化管理平臺，給管理層傳遞最新的準(zhǔn)確信息，能夠有效地幫助管理層做好當(dāng)前的決策以及制定未來的規(guī)劃，通過預(yù)決算公開，強(qiáng)化各個科研部門的職責(zé)意識，使全體人員能夠真正地認(rèn)識到在科學(xué)研究中預(yù)算管理的重要作用，從而主動地去參與預(yù)算以及后續(xù)的監(jiān)督工作。除此之外，科研單位應(yīng)當(dāng)切實遵守相關(guān)法律政策，根據(jù)自身的情況建立健全管理制度，實時關(guān)注有關(guān)政策法規(guī)的變化，以便及時做出改變，在建立的管理體系中，明確每個部門的職責(zé)，用制度對其行為加以約束，強(qiáng)化科研人員的管理理念。

（二）利用信息化建設(shè)，開展精細(xì)化的科學(xué)預(yù)算編制

確立預(yù)算編制的主導(dǎo)地位，在進(jìn)行預(yù)算編制時嚴(yán)格按照相關(guān)原則，做到滿足報告要求，結(jié)合科研項目所帶來的效益，按照單位的戰(zhàn)略目標(biāo)制定工作計劃。根據(jù)預(yù)算批復(fù)的收支規(guī)模，采取自上而下和自下而上相結(jié)合的方式進(jìn)行預(yù)算編制。編制期間成立以單位負(fù)責(zé)人為首的預(yù)算管理小組，小組成員選擇單位骨干和精英人才，建立管理小組之后，利用已有的數(shù)據(jù)，分析研究上一年度預(yù)算評估情況，為本次編制做好充分的準(zhǔn)備。預(yù)算開始進(jìn)行專項會議，分配各部門的具體任務(wù)，職責(zé)明確之后避免出現(xiàn)因時間限制帶來的質(zhì)量問題。預(yù)算管理小組在進(jìn)行編制時，要對年度整體目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，確保預(yù)算的可行性和科學(xué)性，各部門需要定期進(jìn)行交流，根據(jù)編制的需要組織各部門協(xié)同開展工作。科研單位要不斷提高信息化管理水平，利用信息管理系統(tǒng)為預(yù)算管理提供技術(shù)保障，通過設(shè)置不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)的權(quán)限共享，消除單位內(nèi)部信息孤島，各個部門及時進(jìn)行有效的溝通，確保能夠有效地實施重點項目，對預(yù)算進(jìn)行細(xì)化，使成本得到降低，確保預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性以及科學(xué)性。

（三）嚴(yán)格監(jiān)管，提高預(yù)算執(zhí)行水平

科研院所要成立專門的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確各部門在預(yù)算執(zhí)行中的主要職責(zé)，通過加強(qiáng)信息化建設(shè)，使資金使用的審批流程更加規(guī)范。資本性支出應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照主管部門的規(guī)定，通過信息系統(tǒng)進(jìn)行審批，確保支出符合資金使用范圍和規(guī)則的要求。在此期間，通過預(yù)算公開及決算公開采取外部媒體的手段來監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。單位層面基于信息數(shù)據(jù)，建立一個實時共享和有效溝通的平臺，對機(jī)構(gòu)的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面的監(jiān)控，實時地對重點項目進(jìn)行密切監(jiān)控，實時跟進(jìn)實施的進(jìn)度以及當(dāng)前完成的情況，減少潛在的風(fēng)險，并對其進(jìn)行評估分析。在支出出現(xiàn)偏差時，必須利用快速預(yù)警機(jī)制來做出反饋，及時找出原因并進(jìn)行處理，確保資金安全以及準(zhǔn)確的使用，避免超出預(yù)算。在實際工作中，科研資金一到位就通知項目負(fù)責(zé)人立項使用。使用過程中如果確實有必要調(diào)整預(yù)算，必須提交書面申請，詳細(xì)說明調(diào)整原因并報上級部門批準(zhǔn)，同時也要及時調(diào)整流程，待相關(guān)審批手續(xù)完成后再繼續(xù)執(zhí)行，避免因匆忙進(jìn)入下一階段而產(chǎn)生不合理費(fèi)用，避免預(yù)算執(zhí)行與初始預(yù)算大相徑庭，保證預(yù)算具有足夠的約束力。在對內(nèi)部實施監(jiān)督時，可以將預(yù)算執(zhí)行的實際數(shù)據(jù)與預(yù)算計劃數(shù)據(jù)對比分析，通過信息系統(tǒng)進(jìn)行實時監(jiān)控，實現(xiàn)預(yù)算動態(tài)管理。另外，還可以聘請有經(jīng)驗的外部會計師事務(wù)所定期對項目資金和本單位內(nèi)部控制進(jìn)行專業(yè)審計，嚴(yán)格監(jiān)控，規(guī)避潛在的風(fēng)險[5]。

（四）建立分析體系，完善績效考評

單位參考上級部門的預(yù)算指標(biāo)體系，結(jié)合本機(jī)構(gòu)制定長期戰(zhàn)略內(nèi)容，明確戰(zhàn)略目標(biāo)，將主要指標(biāo)提取出來，為目標(biāo)值確定一個真實有效的范圍。在實際工作中，編制預(yù)算不僅要按照實際需要，還需要確定出不良績效目標(biāo)以及總體績效目標(biāo)，從源頭出發(fā)，使編制的預(yù)算更加科學(xué)、更加合理、真實可操作。對于不符合實際目標(biāo)的項目，及時根據(jù)建議指導(dǎo)進(jìn)行整改；把重點放在績效高的項目上。在平均預(yù)算執(zhí)行期間，還需要確定是否嚴(yán)格根據(jù)計劃來執(zhí)行項目、是否已經(jīng)實現(xiàn)了中期目標(biāo)。最后，綜合評價預(yù)算編制在實際使用中的效果以及給社會帶來的經(jīng)濟(jì)效益，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來建立一個管理預(yù)算績效的數(shù)據(jù)庫，通過對績效目標(biāo)和實際執(zhí)行時存在的差異進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，對目標(biāo)的完成度以及指標(biāo)的科學(xué)合理性進(jìn)行驗證，不斷修改預(yù)算管理中的不足之處，使管理流程不斷的優(yōu)化，確定具體責(zé)任人，提高對績效考核的意識，提高整體的積極性，確保順利完成科研目標(biāo)[6]。

四、結(jié)語

在科研單位中，建立健全的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，明確各個部門的工作職責(zé)，整合單一資源，對預(yù)算的編制、執(zhí)行以及最終的評估工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；從決策組織、執(zhí)行組織以及工作組織三方面出發(fā)，構(gòu)建一個完善的預(yù)算管理組織體系，科學(xué)合理的使用預(yù)算資金，使單位的資產(chǎn)配置更加優(yōu)化，單位管理財務(wù)的能力得到提高，從而使單位可以更好地開展科研工作。

參考文獻(xiàn)

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作者:李曉寧 單位:中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院放射醫(yī)學(xué)研究所