公司治理在金融風(fēng)險管控中作用

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近年來，在黨中央、國務(wù)院的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，金融業(yè)公司治理改革取得顯著成效，公司治理監(jiān)管制度持續(xù)完善，公司治理已成為金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)化風(fēng)險防控、深化機(jī)構(gòu)改革、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要著力點(diǎn)。保險保障基金公司作為保險業(yè)風(fēng)險防控的專業(yè)機(jī)構(gòu)，肩負(fù)著“保險業(yè)最后一道風(fēng)險防線”的重要使命。在保險業(yè)風(fēng)險監(jiān)測與風(fēng)險處置實(shí)踐中，我們深感公司治理對于防范化解金融風(fēng)險的重要“抓手”作用?，F(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻。從當(dāng)前金融風(fēng)險的新形勢和新特點(diǎn)，以及保險保障基金公司風(fēng)險處置實(shí)踐來看，加強(qiáng)公司治理問題研究，對有效防范化解金融風(fēng)險具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公司治理在金融風(fēng)險化解中的重要性凸顯

近年來金融風(fēng)險案例表明，公司治理缺陷往往是金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險積聚的重要根源，依托規(guī)范的公司治理程序強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)約束，是金融風(fēng)險防控的重要著力點(diǎn)。強(qiáng)化公司治理是市場化法治化原則的重要體現(xiàn)。習(xí)近平總書記在2021年8月中央財經(jīng)委員會第十次會議上強(qiáng)調(diào)，要遵循市場化法治化原則，統(tǒng)籌做好重大金融風(fēng)險防范化解工作。在2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)金融法治建設(shè)，壓實(shí)企業(yè)自救主體責(zé)任。公司治理機(jī)制作為現(xiàn)代企業(yè)制度的核心，是市場化法治化原則的集中體現(xiàn)。在金融風(fēng)險化解過程中，遵從公司治理理念、尊重公司治理原則、遵循公司治理程序，是貫徹市場化法治化原則的重要保障，是在金融風(fēng)險處置中壓實(shí)機(jī)構(gòu)責(zé)任和股東責(zé)任的重要抓手。強(qiáng)化公司治理是國家治理現(xiàn)代化的變革要求。黨的十八屆三中全會首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，國家“十四五”規(guī)劃綱要將“國家治理效能得到新提升”列為“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)之一，并明確提出“防范化解重大風(fēng)險體制機(jī)制不斷健全”。在此要求下，金融業(yè)傳統(tǒng)上以行政手段為主的單一、被動、應(yīng)急的風(fēng)險化解模式，需要向融合更多市場化機(jī)制的全面、主動、常態(tài)化的風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)變，需要充分運(yùn)用公司治理理念、靈活運(yùn)用公司治理機(jī)制，以有效調(diào)動市場化主體、社會化資本參與金融風(fēng)險化解，探索有中國特色的風(fēng)險治理體系。強(qiáng)化公司治理是提升風(fēng)險化解效能的現(xiàn)實(shí)需要。長久以來金融行業(yè)發(fā)展不平衡、不充分積聚的公司治理風(fēng)險形勢仍嚴(yán)峻復(fù)雜。根據(jù)銀保監(jiān)會披露的2021年銀行保險機(jī)構(gòu)公司治理監(jiān)管評估結(jié)果，D級（較弱）與E級（差）的機(jī)構(gòu)合計391家，兩類機(jī)構(gòu)在1857家參評機(jī)構(gòu)中占比達(dá)到21.05%，同比下降0.77個百分點(diǎn)，體現(xiàn)出穩(wěn)中向好的同時，風(fēng)險仍不容忽視。保險保障基金公司風(fēng)險評估專家委員會調(diào)查結(jié)果顯示，公司治理風(fēng)險已位列當(dāng)前保險業(yè)最突出風(fēng)險問題的第三位。面對已暴露的治理問題，目前仍缺少主動性、針對性的風(fēng)險化解手段與干預(yù)糾偏機(jī)制。對于已演化為重大風(fēng)險的治理問題，風(fēng)險處置目標(biāo)多聚焦“資金缺口”，較難顧及“治理缺口”，問題機(jī)構(gòu)“治理”根源頑疾不除，風(fēng)險或得以階段性控制，但難以實(shí)現(xiàn)真正化解。

二、以公司治理為抓手強(qiáng)化金融風(fēng)險全周期管控

1公司治理風(fēng)險特點(diǎn)

一是“一病多發(fā)”。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險暴露表征各有不同，但大多可溯源至治理機(jī)制欠缺。尤其在宏觀經(jīng)濟(jì)、行業(yè)發(fā)展等外部環(huán)境變化下，決策機(jī)制失靈、制衡機(jī)制失效等導(dǎo)致的激進(jìn)擴(kuò)張、盲目融資等問題更易集中加速暴露。公司治理風(fēng)險不僅可在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部“一病多發(fā)”，更可通過嵌套復(fù)雜的金融產(chǎn)品，向不同金融子行業(yè)乃至實(shí)體經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散蔓延，進(jìn)而演化為區(qū)域性、系統(tǒng)性的重大金融風(fēng)險。二是“潛伏期”長。公司治理問題的形成具有長期性，與金融企業(yè)改革進(jìn)程密切相關(guān)，既非一朝一夕形成，也難一蹴而就規(guī)范。同時，公司治理本身即具有顯性與隱性的雙重特點(diǎn)。股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度等為顯性化部分，但股權(quán)背后的實(shí)質(zhì)控制關(guān)系、治理結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)制衡效果、制度體系的實(shí)際執(zhí)行效力等均具有隱性化特征，由此導(dǎo)致隱性股東、隱性關(guān)聯(lián)交易等風(fēng)險。真正的治理問題往往隱而不發(fā)，直至長期發(fā)酵為顯性化的資本不足、流動性危機(jī)等資金問題時方才暴露。三是較難“自愈”。公司治理問題核心往往在于股東，對于大股東操控、內(nèi)部人控制等問題，在既有利益固化的情況下，公司股東及高管很難自覺“刀刃向內(nèi)”，加之公司治理的隱性化特點(diǎn)，易導(dǎo)致形式主義整改但隱性風(fēng)險難以根除。與此同時，部分金融機(jī)構(gòu)存在股權(quán)質(zhì)押比例高、高管人員頻繁變更或長期空缺等治理問題，也影響了整改責(zé)任落實(shí)。根據(jù)保險保障基金公司風(fēng)險監(jiān)測統(tǒng)計，截至2020年末約四分之一的保險公司存在股東股權(quán)質(zhì)押或凍結(jié)情況，8家保險公司股權(quán)質(zhì)押或凍結(jié)比例超過50%；2020年約五分之一保險公司存在董事長或總經(jīng)理空缺情況，部分公司甚至董事長與總經(jīng)理同時空缺。在股權(quán)結(jié)構(gòu)及高管團(tuán)隊(duì)缺乏穩(wěn)定的情況下，很難壓實(shí)問題機(jī)構(gòu)整改責(zé)任，整改成效有限。

2公司治理在金融風(fēng)險管控中的抓手作用

基于公司治理問題的獨(dú)特屬性，在金融風(fēng)險化解中強(qiáng)化公司治理，不僅需要金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)化自我約束，更需要強(qiáng)有力的穿透管理與外部干預(yù)；不僅需要從局部視角提升治理質(zhì)效，更需要將公司治理融入金融風(fēng)險化解全局考量，納入事前、事中、事后的全周期風(fēng)險治理體系，統(tǒng)籌發(fā)揮公司治理的總抓手作用。結(jié)合金融風(fēng)險演化規(guī)律，公司治理的抓手作用體現(xiàn)在以下四個方面。第一，防治“未病”，強(qiáng)化日常監(jiān)督震懾。在治理問題尚未形成階段，通過培育風(fēng)險管理文化，宣貫良好的公司治理案例，強(qiáng)化股東資質(zhì)審查，嚴(yán)格規(guī)范大股東行為，推動金融機(jī)構(gòu)完善公司治理機(jī)制，提升相關(guān)各方治理意識與對公司治理顯性與隱性問題的監(jiān)督效力，對于潛在治理問題形成有效震懾，實(shí)現(xiàn)防患于未然。第二，糾正“小病”，精準(zhǔn)介入治理問題。圍繞大股東操控等核心問題，加強(qiáng)對國有及非國有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)的穿透管理，完善風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系，提高發(fā)現(xiàn)問題和處置風(fēng)險的能力，確保早發(fā)現(xiàn)、早介入。對于發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，加大懲戒力度與公開披露，并探索有效的強(qiáng)制干預(yù)機(jī)制，通過精準(zhǔn)適度介入實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)拆彈”，在有效糾正治理問題的同時，最小化外部影響，保障機(jī)構(gòu)平穩(wěn)運(yùn)行。第三，救活“重病”，重塑公司治理體系。對于已經(jīng)演化為重大風(fēng)險但仍有救助價值的金融機(jī)構(gòu)，在提供資金救助的同時，應(yīng)在“一企一策”“一地一策”的處置原則下重點(diǎn)加強(qiáng)管理救助，并與既有接托管機(jī)制有效融合，切實(shí)幫助問題機(jī)構(gòu)完善治理結(jié)構(gòu)、重塑治理機(jī)制、重建造血能力。第四，規(guī)范“醫(yī)生”，發(fā)揮“監(jiān)管+N”合力。在既有以監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的行政機(jī)制外，探索在風(fēng)險防控中引入多元化市場主體，形成“監(jiān)管+N”的有效合力?！氨O(jiān)管+N”合力的關(guān)鍵在于依靠公司治理程序而非行政干預(yù)實(shí)現(xiàn)“+N”的作用，從而推動各主體有效協(xié)同、緊密聯(lián)動，避免出現(xiàn)功能重疊與治理真空。以公司治理為“抓手”強(qiáng)化金融風(fēng)險全周期的管控舉措是系統(tǒng)性的有機(jī)整體。在各環(huán)節(jié)相輔相成下，理想化的金融風(fēng)險結(jié)構(gòu)應(yīng)呈現(xiàn)“漏斗”狀：金融機(jī)構(gòu)潛在治理問題雖多發(fā)但可通過常態(tài)化的防范機(jī)制化解于萌芽；小部分未化解的治理問題或演變?yōu)橹卫盹L(fēng)險，一經(jīng)暴露便可通過多元化的公司治理介入機(jī)制及時糾偏；僅極少個案醞釀發(fā)酵至重大金融風(fēng)險，需通過動用行業(yè)基金、司法介入等進(jìn)行風(fēng)險處置，并通過對重大金融風(fēng)險形成進(jìn)行問責(zé)，實(shí)現(xiàn)有效震懾，進(jìn)一步防患于未然。在此過程中，金融風(fēng)險預(yù)防、預(yù)警、處置、問責(zé)各環(huán)節(jié)有效聯(lián)動，“監(jiān)管+N”的治理體系貫穿前后，各類風(fēng)險治理主體通過治理程序有效銜接、靈活協(xié)同，確保風(fēng)險“漏斗”機(jī)制有效運(yùn)行。上述機(jī)制中，如果僅注重事前預(yù)防與事后處置，則易形成兩頭重、中間輕的“杠鈴型”結(jié)構(gòu)：在缺乏事中監(jiān)測與有效干預(yù)的情況下，治理風(fēng)險一旦爆發(fā)即可能是危及行業(yè)穩(wěn)定乃至社會穩(wěn)定的重大金融風(fēng)險，需要動用大量人力、財力參與風(fēng)險處置，加重風(fēng)險治理成本。更為嚴(yán)重的是，在市場退出機(jī)制尚不完善的背景下，依賴行政與公共資源救治“重病”，易加強(qiáng)各方對國家“兜底”的錯誤預(yù)期，進(jìn)而弱化金融機(jī)構(gòu)的自我約束，甚至變相激勵金融機(jī)構(gòu)盲目擴(kuò)張至“大而不能倒”，同時弱化利益相關(guān)方對金融機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督，削弱“未病”防治能力，進(jìn)而形成惡性循環(huán)，進(jìn)一步加劇最后一道防線的“兜底”困境。

三、圍繞公司治理做好金融風(fēng)險化解工作

當(dāng)前新冠肺炎疫情沖擊下，百年變局加速演進(jìn)，金融風(fēng)險形勢嚴(yán)峻復(fù)雜，金融風(fēng)險化解依然任重道遠(yuǎn)。公司治理既是金融風(fēng)險攻堅中的“硬骨頭”，有待精準(zhǔn)破題；也是金融風(fēng)險化解工作的“牛鼻子”，需要精準(zhǔn)施策。盯緊盯牢公司治理風(fēng)險，抓緊抓好公司治理抓手，要按照中央“穩(wěn)定大局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類施策、精準(zhǔn)拆彈”方針要求，從系統(tǒng)性角度多方面推進(jìn)。

1深化治理改革，筑牢現(xiàn)代企業(yè)制度根基

中國人民銀行黨委書記、銀保監(jiān)會主席郭樹清在《完善公司治理是金融企業(yè)改革的重中之重》一文中深刻指出“完善公司治理是金融企業(yè)深化改革、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù)”。立足新發(fā)展格局，金融企業(yè)改革與金融風(fēng)險化解實(shí)是一體兩面，以促改革推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展是金融風(fēng)險化解的源頭活水，改革的不充分、不徹底易滋生和加劇風(fēng)險。完善公司治理既是金融企業(yè)改革的重中之重，也是金融風(fēng)險化解的重中之重，只有切實(shí)深化治理改革、筑牢現(xiàn)代企業(yè)制度根基、推動金融機(jī)構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展，方能從源頭處扎緊防范金融風(fēng)險的籬笆。

2發(fā)揮監(jiān)督合力，有效穿透管理隱性風(fēng)險

近年來，監(jiān)管機(jī)構(gòu)扎實(shí)推動《健全銀行業(yè)保險業(yè)公司治理三年行動方案（2020—2022年）》落地實(shí)施，持續(xù)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理有機(jī)融合，不斷健全監(jiān)管制度體系，發(fā)布《銀行保險機(jī)構(gòu)公司治理準(zhǔn)則》等綱領(lǐng)性文件。同時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)深入開展覆蓋全部商業(yè)銀行和保險公司的公司治理監(jiān)管評估，推進(jìn)股權(quán)和關(guān)聯(lián)交易專項(xiàng)整治，加強(qiáng)公司治理監(jiān)管信息系統(tǒng)整合，深化與紀(jì)檢監(jiān)察、公安、司法等機(jī)構(gòu)協(xié)作，形成有效震懾，有力提升公司治理風(fēng)險監(jiān)督效力。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)化公司治理行政監(jiān)督的基礎(chǔ)上，針對公司治理風(fēng)險的隱性化特點(diǎn)，須按“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則進(jìn)一步強(qiáng)化對隱性治理問題的穿透管理，充分發(fā)揮市場、中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織、金融消費(fèi)者、金融機(jī)構(gòu)高管及從業(yè)人員、地方政府等各方的監(jiān)督合力，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門的有效聯(lián)動，并在既有風(fēng)險處置案例中，通過必要的風(fēng)險損失分擔(dān)機(jī)制設(shè)計，倒逼相關(guān)各方強(qiáng)化行為自覺與監(jiān)督自覺。針對獨(dú)立董事、監(jiān)事履職等監(jiān)督難點(diǎn)，可探索引入聲譽(yù)約束機(jī)制、第三方付費(fèi)的獨(dú)立性評估機(jī)制等舉措，保障治理結(jié)構(gòu)有效制衡。此外，在推動黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理深度融合的同時，強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)督“利劍”作用，一體推進(jìn)金融風(fēng)險防控與金融腐敗懲治。

3整合行業(yè)資源，豐富公司治理救助工具

對金融機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)的管理救助思路，多是通過參與問題金融機(jī)構(gòu)整頓、接管或托管等方式，提高其經(jīng)營管理水平，大多作為財務(wù)救助的前期過渡措施或并行措施。近年來，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，金融風(fēng)險處置案例中接托管機(jī)制逐步成熟，為未來探索更加靈活、高效的管理救助工具奠定重要基礎(chǔ)。當(dāng)前立足全周期的風(fēng)險管控思路，對于風(fēng)險顯現(xiàn)和風(fēng)險暴露階段，可進(jìn)一步整合行業(yè)資源，豐富介入工具手段，同時發(fā)揮科技優(yōu)勢，提升介入工具效能。一是針對易發(fā)頻發(fā)問題，探索靈活適度的專項(xiàng)介入工具，如做實(shí)做細(xì)專職獨(dú)立董事、監(jiān)事人才平臺及配套管理機(jī)制，在董事監(jiān)事履職不力時能夠采取有力措施予以糾正；二是配合資金救助手段探索“組合拳”，探索引入行業(yè)并購基金，為清退違法違規(guī)股東提供過橋資金，在引資的同時引智，改善治理效能；三是綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，著力提升介入工具的數(shù)字化智能化水平，在夯實(shí)監(jiān)管數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，探索更為靈活的數(shù)據(jù)運(yùn)用渠道，如為董監(jiān)高人才評價管理、引入行業(yè)并購基金搭建信息化平臺等，提升公司治理救助效率。

4理順主體權(quán)責(zé)，探索中國特色治理體系

相較于歐美國家以“看不見的手”為主導(dǎo)的風(fēng)險治理體系，多年來我國在金融風(fēng)險化解實(shí)踐中，統(tǒng)籌用好“看不見的手”與“看得見的手”，積累了寶貴的風(fēng)險治理經(jīng)驗(yàn)。僅以保險保障基金公司為例，在既往保險機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置案例中，保險保障基金公司作為市場化機(jī)構(gòu)，以股權(quán)救助形式參與風(fēng)險化解，一方面嚴(yán)格落實(shí)銀保監(jiān)會黨委決策部署推進(jìn)股權(quán)管理工作，另一方面積極發(fā)揮股東作用，改善企業(yè)經(jīng)營管理，有力維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定、保障保單持有人利益，是依托公司治理程序融合行政機(jī)構(gòu)與市場化機(jī)構(gòu)推進(jìn)金融風(fēng)險化解的有益探索。當(dāng)前日益復(fù)雜的金融風(fēng)險形勢，對融合行政力量與市場力量提出更高要求，應(yīng)充分發(fā)揮公司治理優(yōu)勢，以最大化發(fā)揮“監(jiān)管+N”合力。一方面，應(yīng)充分發(fā)揮黨對金融工作的引領(lǐng)作用，推動各機(jī)構(gòu)落實(shí)從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，切實(shí)提高政治執(zhí)行力，避免風(fēng)險治理體系中出現(xiàn)缺位、越位、錯位，防范處置風(fēng)險的風(fēng)險；另一方面，應(yīng)嚴(yán)格遵循公司治理程序，實(shí)現(xiàn)行政主體與市場化主體的有效銜接，通過權(quán)責(zé)清晰、規(guī)范高效的治理機(jī)制，廣泛提高社會化資本與市場化機(jī)構(gòu)參與的積極性，探索有中國特色的公司治理體系。

5完善法律法規(guī)，夯實(shí)風(fēng)險化解制度保障

良好的頂層設(shè)計與完善的配套法規(guī)制度，是做好金融風(fēng)險化解工作的重要基礎(chǔ)。2021年以來，監(jiān)管機(jī)構(gòu)圍繞風(fēng)險防控完善股東承諾管理制度，強(qiáng)化股東承諾約束力，同時出臺《銀行保險機(jī)構(gòu)恢復(fù)和處置計劃實(shí)施暫行辦法》，引入“生前遺囑”，進(jìn)一步強(qiáng)化“未病”防治能力。下一階段，一方面可重點(diǎn)圍繞“小病”及“重病”，結(jié)合各金融子行業(yè)法律法規(guī)現(xiàn)狀，從制度層面豐富治理救助工具與處置手段，并細(xì)化相應(yīng)觸發(fā)條件、實(shí)施主體及配套細(xì)則；另一方面，從法律法規(guī)層面完善不同類型市場化主體與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的銜接與聯(lián)動機(jī)制，從制度層面賦予相關(guān)機(jī)構(gòu)在風(fēng)險早期介入、風(fēng)險處置等不同階段參與風(fēng)險治理的職能，為發(fā)揮“監(jiān)管+N”合力提供制度保障。當(dāng)前，我國已經(jīng)踏上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。金融業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的命脈，必須建立健全現(xiàn)代化公司治理體系與風(fēng)險治理體系，真正肩負(fù)起支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)國家安全的重要使命，讓人民群眾更好享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。保險保障基金公司作為防范化解金融風(fēng)險的專業(yè)機(jī)構(gòu)，將立足自身主責(zé)主業(yè)，充分發(fā)揮公司治理抓手作用，為捍衛(wèi)國家金融安全、促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展、維護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

作者:于華 單位:中國保險保障基金有限責(zé)任公司