我國家庭教育立法的動力分析

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摘要：基于多源流理論，對我國家庭教育立法的動力進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)：家庭教育優(yōu)質(zhì)資源匱乏、家庭教育經(jīng)費投入不足和家庭惡性事件頻發(fā)構(gòu)成立法的“問題源流”；人大代表的倡導(dǎo)、專家學(xué)者的呼吁和新聞媒體的推動構(gòu)成立法的“政策源流”；國民對家庭教育立法的訴求、地方家庭教育立法的經(jīng)驗和相鄰領(lǐng)域政策、法律的外溢構(gòu)成立法的“政治源流”。為促進(jìn)我國家庭教育法律的最終出臺，要在現(xiàn)有的立法動力基礎(chǔ)上明確家庭教育法律的社會法屬性、加強(qiáng)法理研究并加緊立法調(diào)研。

關(guān)鍵詞：多源流理論；家庭教育立法；動力分析

一、問題源流：家庭教育的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

金登將“狀況”與“問題”做了區(qū)分，他認(rèn)為人們每天都在忍受各種各樣的“狀況”，只有當(dāng)我們意識到應(yīng)該就一些“狀況”采取某種行動的時候，這些“狀況”才會被界定為“問題”，而促使我們決定采取行動則主要是危機(jī)、指標(biāo)和焦點事件[3]。就我國當(dāng)前實際情況而言，家庭教育的優(yōu)質(zhì)資源匱乏、經(jīng)費投入不足和惡性事件頻發(fā)是構(gòu)成家庭教育立法問題源流的三個主要方面。

（一）家庭教育優(yōu)質(zhì)資源匱乏

每當(dāng)有新的傳播媒介產(chǎn)生并應(yīng)用于家庭教育工作時，媒介和家庭教育工作就會立刻融合為一體，形成各具特色的媒介化了的家庭教育文化[4]。媒介技術(shù)的變遷形成了特色各異的家庭教育文化，也帶來了多樣但混亂的家庭教育資源。印刷媒介方面，近年來我國家庭教育相關(guān)的文獻(xiàn)資料呈穩(wěn)步增長趨勢，但文獻(xiàn)的專業(yè)性和推廣性值得推敲。視聽媒介方面，電視、廣播節(jié)目多集中于家庭生活體驗、家庭資源管理和家庭惡性暴力事件，家庭教育指導(dǎo)類節(jié)目則相對較少。網(wǎng)絡(luò)媒介方面，網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)了家庭教育和學(xué)校教育的協(xié)作，卻也模糊了兩者的分工，網(wǎng)絡(luò)化的家校溝通多被當(dāng)作家庭配合學(xué)校教育的簡單方式，而沒有被視為傳播家庭教育指導(dǎo)理念的有效途徑。同時，因為缺少規(guī)范的監(jiān)督管理制度，家庭教育指導(dǎo)市場混亂，成為目前我國家庭教育面臨的危機(jī)。

（二）家庭教育經(jīng)費投入不足

問題除了被人所關(guān)注，也受“指標(biāo)”的影響，因為某些指標(biāo)會清晰表明問題本身的存在。經(jīng)費投入被廣泛地當(dāng)作一個國家重視家庭教育的指標(biāo)，然而，我國尚沒有國家層面的家庭教育專項財政性撥款，各地區(qū)根據(jù)本地的情況自行制定經(jīng)費政策。目前，絕大多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已經(jīng)將婦聯(lián)家庭教育工作經(jīng)費納入政府財政預(yù)算，但仍有少數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）沒有安排家庭教育工作專項經(jīng)費。

（三）家庭惡性暴力事件頻發(fā)

家庭可能是幸福的港灣，也可能是災(zāi)難的溫床。近幾年，家庭惡性暴力事件頻發(fā)，這些家庭悲劇折射出當(dāng)前家庭教育指導(dǎo)的嚴(yán)重缺失和家庭教育發(fā)展的現(xiàn)實危機(jī)。2014年，甘肅高三男生司某因與母親發(fā)生爭執(zhí)，竟殘忍地用鐵錘和彈簧刀將母親殺害。2015年，福建22歲男生吳某在殺害自己的單親媽媽后竟還冷靜地進(jìn)行了一系列后續(xù)處理。與子女傷害父母相對的是，父母侵害子女的事件更是頻繁發(fā)生。2012年，深圳一位女子虐死自己的8歲女兒，平日里她也只疼愛兒子卻奴役女兒。2015年，南京李某因為孩子沒有完成自己布置的課外作業(yè)，便將其打成輕傷……多起事件相繼發(fā)生會使“家庭惡性暴力事件頻發(fā)”這一“狀況”得以形成、“家庭教育需要專門立法”這一“問題”得以確認(rèn)。從國家層面和長遠(yuǎn)角度來看，我國亟須通過專門立法來保障和激勵家庭教育指導(dǎo)工作，從而將更多的家庭悲劇消滅于萌芽狀態(tài)。

二、政策源流：“政策企業(yè)家”的適時助推

問題通常只在某一時間段進(jìn)入政府和公眾的視野，如何保證問題持續(xù)受到關(guān)注則有賴于“政策企業(yè)家”的推動。政策企業(yè)家，是指那些愿意投入自己的時間、精力和聲譽(yù)等資源去竭力尋找合法有效地解決問題的途徑，并形成自己的政策主張的人[5]。他們可能是參政議政者，如人大代表、政協(xié)委員，也可能是專業(yè)人員，如相關(guān)研究人員、專家學(xué)者和新聞媒體工作者等。

（一）人大代表的建言獻(xiàn)策

以“家庭教育”加“立法”為關(guān)鍵詞對中國人大網(wǎng)進(jìn)行搜索可以發(fā)現(xiàn)，近年來，我國多位人大代表都建議制定家庭教育專門性法律。2008年，全國人大代表蔣厚琳最早提出應(yīng)以立法的形式規(guī)范和引導(dǎo)家庭教育，從而提高我國家庭教育的科學(xué)性和規(guī)范性；2013年，全國人大代表、商丘市實驗小學(xué)校長高阿莉基于自己二十多年的教齡和對基礎(chǔ)教育狀況的了解，呼吁盡快出臺“家庭教育法”；2014年，全國人大代表趙東花、孫曉梅和政協(xié)委員洪天慧共同建議國家制定“家庭教育促進(jìn)法”；2015年，全國人大代表郭新志認(rèn)為做好家庭教育有利于提高國民基礎(chǔ)素質(zhì)，預(yù)防腐敗可以從家庭教育立法開始；2016年，全國人大代表羅寧建議加快家庭教育立法進(jìn)程，優(yōu)化兒童成長的家庭環(huán)境。值得注意的是，在2017年的第十二屆全國人大五次會議上，全國人大代表陳秀榕提交將家庭教育立法納入全國人大立法計劃的相關(guān)議案，這是她繼2009年、2015年提交相關(guān)提案后，第三次在全國人大提出制定專門的家庭教育法律的建議。

（二）專家學(xué)者的呼吁倡導(dǎo)

除了人大代表和政協(xié)委員們的積極關(guān)注，各相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的專家學(xué)者和科研人員也從自身專業(yè)研究著手，對家庭教育立法的可行性和必然性進(jìn)行探討。熊少嚴(yán)從家庭教育立法的可能性與合理性、立法的意義與價值等方面進(jìn)行探討，論證了當(dāng)前我國家庭教育立法的條件已經(jīng)成熟，并在此基礎(chǔ)上提出在法律制定過程中應(yīng)當(dāng)遵循的一些原則[6]。呂慧、繆建東詳細(xì)解讀了改革開放以來我國的家庭教育法律法規(guī)的內(nèi)容，系統(tǒng)分析了我國家庭教育法制化的構(gòu)成要件，由此揭示了阻礙我國家庭教育法制化進(jìn)程的因素并提出推進(jìn)家庭教育法制化進(jìn)程的注意事項[7]。駱風(fēng)、翁福元專注于比較海峽兩岸的家庭教育政策法規(guī)，指出臺灣家庭教育政策法規(guī)建設(shè)對大陸的啟示主要在于適時制定家庭教育工作的政策法規(guī)、重視家庭教育政策法規(guī)的研究工作、重視家庭教育政策法規(guī)的家庭教育實效操作等[8]。此外，我國還有一批學(xué)者積極發(fā)現(xiàn)并研究國外家庭教育的相關(guān)政策，以期對我國的家庭教育立法有所借鑒，具體涉及美、英、法和日本等多個國家。

（三）新聞媒體的宣傳推動

輿論開放度的提高、傳媒競爭性的加劇使得家庭中的“好事”和“壞事”都被更快、更遠(yuǎn)地傳出“家門”。近幾年家庭教育立法成為社會關(guān)注的焦點，很大程度上得益于新聞媒體的宣傳報道，以及微博、微信、論壇等新興電子媒介的推動。2017年12月31日，以“家庭教育”加“立法”為關(guān)鍵詞，在中國知網(wǎng)“中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫”進(jìn)行搜索，可獲得191篇主題相關(guān)文獻(xiàn)，《中國婦女報》《法制日報》《中國教育報》《檢察日報》為主的新聞媒體是文獻(xiàn)的主要來源。其中，《中國婦女報》對家庭教育立法相關(guān)內(nèi)容的報道最多，這與我國現(xiàn)今的家庭教育多由各地婦聯(lián)主管的現(xiàn)狀相吻合。而已經(jīng)出臺家庭教育地方性法規(guī)的重慶市和較早進(jìn)行家庭教育立法調(diào)研的山西省、廣東省的地方報紙也都就家庭教育立法進(jìn)行了多次報道。可見，在推進(jìn)家庭教育立法的過程中，新聞媒體發(fā)揮了不可替代的作用。

三、政治源流：立法之窗的逐漸打開

約翰•W.金登的多源流理論認(rèn)為，政治源流主要由國民情緒、利益集團(tuán)、國會議席的重大變化、行政機(jī)構(gòu)的重大人事調(diào)整等因素構(gòu)成[9]。結(jié)合我國當(dāng)前實際，再具體到家庭教育立法領(lǐng)域，可以通過國民情緒、地方經(jīng)驗和政策外溢三方面來對我國家庭教育立法的政治源流進(jìn)行分析。

（一）國民對家庭教育立法的訴求

“國民情緒”是指一個國家里有大批民眾正沿著某些共同的路線進(jìn)行思考，這對政策議程和政策結(jié)果具有重要的影響。隨著社會的轉(zhuǎn)型和變遷，家庭教育的性質(zhì)和功能也產(chǎn)生變化：一方面，家庭教育的各種影響已擴(kuò)展至家庭外部，最突出的便是家庭教育不當(dāng)造成的青少年社會問題日益突出；另一方面，主干家庭的減少使得家庭可獲得的內(nèi)部資源縮減、所需要的外部支持增加。我國有一系列現(xiàn)行的家庭教育政策、法律，但民眾仍有一定的立法訴求。究其原因，主要包括：原有的以家庭自治為原則、主要調(diào)節(jié)家庭內(nèi)部關(guān)系的私法機(jī)制已經(jīng)不能滿足家庭教育發(fā)展的需求；立法主體的多元導(dǎo)致家庭教育管理工作的相互推諉和多頭管理；政策的零散造成家庭教育法律法規(guī)重復(fù)建設(shè)和制度真空并存。社會對家庭教育專門立法的訴求和我國目前家庭教育法律建設(shè)的滯后之間的矛盾，也是使我國家庭教育立法工作被更快提上政策議程的主要動力。

（二）地方家庭教育立法的經(jīng)驗

盡管目前我國國家基本法律層面的家庭教育法尚未出臺，但多個省市已經(jīng)意識到家庭教育立法的迫切性和現(xiàn)實性，許多地方開展了立法調(diào)研并制定出臺了地方性家庭教育法規(guī)條例。重慶市四屆人大常委會第二十五次會議于2016年5月27日表決通過《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》[10]?！顿F州省未成年人家庭教育促進(jìn)條例》于2017年8月3日由貴州省十二屆人大常委會第二十九次會議通過并自2017年10月1日起施行。2017年11月29日，《山西省家庭教育促進(jìn)條例（草案）》首次提交山西省十二屆人大常委會第四十二次會議審議[11]。家庭教育地方立法的先行實踐一方面說明了公眾對家庭教育立法認(rèn)可度高、有一定的立法訴求，另一方面也為我國家庭教育國家立法積累了豐富的經(jīng)驗，奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（三）相鄰領(lǐng)域政策、法律的外溢

政策、法律的“外溢”是指這樣一種過程：某一政策、法律項目在政府、立法機(jī)構(gòu)議程上出現(xiàn)的同時也就確定了一些在概念上與其相鄰的政策、法律項目后來在議程上的重要地位。從立法層面來看，國民教育體系的三大支柱——家庭教育、學(xué)校教育與社會教育中，學(xué)校教育與社會教育都有相關(guān)的法律法規(guī)，如《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》等。目前,只有家庭教育立法最為滯后，至今仍然無專法可依。學(xué)校教育和社會教育相關(guān)的政策、法律的出臺向家庭教育領(lǐng)域外溢是家庭教育立法的動力之一，使其具有了制度基礎(chǔ)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第六十二條明確指出，在未來十年將“制定有關(guān)終身學(xué)習(xí)、學(xué)前教育、家庭教育等法律”。

結(jié)語：家庭教育立法的展望

通過上述對影響政策議程的三種源流的分析，可以發(fā)現(xiàn)我國家庭教育的專門立法已經(jīng)具有了一定的動力源。依據(jù)多源流理論，針對某一問題的公共政策的最終形成有賴于“政策之窗”的開啟，以及“政策之窗”開啟期間的“政策企業(yè)家”的積極推動?；诖?，并結(jié)合我國家庭教育的立法資源和教育立法的現(xiàn)實情況，對于推進(jìn)我國家庭教育專門立法工作有以下建議：一是明確家庭教育法的社會法屬性，并制定相關(guān)配套政策?，F(xiàn)今對家庭教育立法的質(zhì)疑和反對主要集中在擔(dān)心立法會過分干涉父母對子女的教育，所以立法必須明確家庭教育法主要調(diào)節(jié)的是家庭教育的外部關(guān)系，即家庭教育的實施和管理，明確國家和地方政府的相關(guān)責(zé)任，通過建立制度來配置相關(guān)資源，從而為家庭教育提供支持。二是加強(qiáng)家庭教育立法的法理研究，從而保證法律的合法性和科學(xué)性。任何一部法律都應(yīng)當(dāng)具有可操作性，否則就會造成社會成本的虛耗和立法資源的浪費。以專家、學(xué)者為主的“政策企業(yè)家”對政策的最終出臺起重要作用，他們應(yīng)繼續(xù)投入大量的時間和精力進(jìn)行相關(guān)研究，鍥而不舍地推動家庭教育立法。三是加緊對各地區(qū)的立法調(diào)研，了解民眾對家庭教育指導(dǎo)的實際需求。我國幅員遼闊，各地區(qū)發(fā)展存在一定的不平衡性，國家基本法律層面的家庭教育立法工作不能冒進(jìn)，要以各地區(qū)的立法調(diào)研、民意調(diào)查和法規(guī)試行為基礎(chǔ)，進(jìn)行漸進(jìn)式推進(jìn)?！斗醇彝ケ┝Ψā氛蔑@的公權(quán)力對私生活人權(quán)的保護(hù)、全國人大教科文衛(wèi)委高度重視并已建立家庭教育立法工作機(jī)制、全社會注重優(yōu)秀家教家風(fēng)的傳承和培育，都可視為我國家庭教育立法“政策之窗”開啟的標(biāo)志。我國的家庭教育立法需要在理性抉擇中前進(jìn)，期待適合中國國情的家庭教育法律早日誕生，造福更多的家庭。

作者：陳妍 繆建東 單位：南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院