集體土地被征收人權(quán)利的司法救濟(jì)
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［摘要］我國(guó)集體土地征收的制度體系，一般以《土地管理法》《物權(quán)法》為核心，《土地管理法實(shí)施條例》等行政法規(guī)、部委規(guī)章為支撐，相關(guān)土地政策為補(bǔ)充。由于對(duì)集體土地征收立法缺失、執(zhí)法不嚴(yán)、司法乏力等問題，導(dǎo)致集體土地被征收人權(quán)利救濟(jì)困難。要改變這種情況，必須改革現(xiàn)有的行政主導(dǎo)征收模式，立法明確被征收人的權(quán)利，建設(shè)以被征收人權(quán)利為中心的制度，強(qiáng)化司法救濟(jì)，征收過程司法適時(shí)介入，對(duì)征收行為進(jìn)行合法性審查，保障被征收人的權(quán)利。
［關(guān)鍵詞］集體土地 被征收人 司法 行政訴訟 救濟(jì) 權(quán)利
一、集體土地被征收人及其權(quán)利救濟(jì)
土地征收中的被征收人，系指因土地征收而喪失權(quán)利或致其權(quán)利受到影響的人，具體包括征收標(biāo)的所有權(quán)人及其他權(quán)利人兩類。后者是指土地所有人以外，其他一切關(guān)于土地有權(quán)益之人，且因土地征收而蒙受損失者。①在征收法律關(guān)系中，被征收人和征收人共同構(gòu)成了土地征收主體。集體土地被征收人，指因集體土地被征收而喪失相關(guān)權(quán)利或致其權(quán)利受到損害的利害關(guān)系人。1998年國(guó)務(wù)院的《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”；2001年國(guó)土資源部《征用土地公告辦法》規(guī)定了“被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”、“農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人”；2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提到“被征地農(nóng)民和用地者”；2018年《土地管理法（修正案）草案》對(duì)于第48條的修改，提出了：“應(yīng)當(dāng)給予公平合理補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障?！鄙鲜霰硎龅摹八姓摺薄ⅰ皺?quán)利人”、“村民”、“被征地農(nóng)民”等都是被征收人。需要指出的是，集體土地所有人外的其他被征收人不限于農(nóng)村戶籍人口，只要與被征收的土地、房屋或其他物產(chǎn)生權(quán)利關(guān)系而權(quán)益受損，即為被征收人。從各國(guó)情況來看，被征收人的外延一般立法予以明確，例如英國(guó)《1973年土地補(bǔ)償法案》（LandCompenrationAct1973）指出，補(bǔ)償權(quán)利人是指任何擁有土地或?qū)嵸|(zhì)性占有全部、部分土地的所有人、抵押權(quán)人或租賃權(quán)人。②美國(guó)土地征收案例中多表述為財(cái)產(chǎn)的所有者、使用者或個(gè)人等。德國(guó)《聯(lián)邦建筑法》第106條規(guī)定，補(bǔ)償權(quán)利人包括土地產(chǎn)權(quán)人、土地用益人、土地占有人和受征地影響的其他利害關(guān)系人。③我國(guó)行政法學(xué)者王克穩(wěn)認(rèn)為，我國(guó)集體土地上的權(quán)利人，除土地所有權(quán)人外，大致還有以下幾類權(quán)利人：一是地上物所有權(quán)人，二是集體土地使用權(quán)人，三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等物業(yè)的承租人，四是抵押權(quán)權(quán)利人，五是股權(quán)權(quán)利人，六是其他與集體土地使用相關(guān)聯(lián)的權(quán)利人。④筆者認(rèn)為，為保證土地法、物權(quán)法概念的統(tǒng)一，應(yīng)以被征收人統(tǒng)一界定。近年來，很多學(xué)者研究如何保障被征收人的權(quán)利。研究發(fā)現(xiàn)，村民的參與和知情權(quán)并沒有有效行使，即使有行使，也是形式意義。⑤在權(quán)利和權(quán)力的此消彼長(zhǎng)中，《土地管理法》等規(guī)定的被征收人的權(quán)利，由于缺乏正當(dāng)程序保護(hù)，在執(zhí)行中容易被“肢解”，例如，征收過程中的“先上車，后買票”現(xiàn)象，即先完成征收行為，后補(bǔ)辦審批程序，就是典型的表現(xiàn)。現(xiàn)行的土地征收制度在公權(quán)與私權(quán)的配置上是失衡的，這種失衡使被征收人無法制衡征收機(jī)關(guān)的征收權(quán)，喪失了保衛(wèi)自己財(cái)產(chǎn)的能力，這也容易使得農(nóng)民不得不轉(zhuǎn)向非法的暴力抗征。⑥行政程序是行政法的核心，能有效規(guī)制政府的行為，是權(quán)利保障和制約權(quán)力的有效途徑。現(xiàn)有土地征收程序的設(shè)置，恰恰限制了被征收人的權(quán)利及救濟(jì)。例如，規(guī)定對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，只能由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。違反了“任何人不能做和自己有關(guān)的案件的法官”的原則，被征收人權(quán)利的救濟(jì)在上述程序中多為“未審先定”的結(jié)局。如在吉林省永吉縣龍達(dá)物資經(jīng)銷處訴吉林省永吉縣人民政府征收補(bǔ)償案中，認(rèn)定涉案評(píng)估報(bào)告存在遺漏評(píng)估設(shè)備、沒有評(píng)估師的簽字蓋章、未附帶資產(chǎn)設(shè)備的明細(xì)說明、未告知申請(qǐng)復(fù)核的評(píng)估權(quán)利等系列問題，不具有合法性，但此報(bào)告竟作為了征收的依據(jù)。⑦
二、集體土地被征收人權(quán)利救濟(jì)模式
我國(guó)現(xiàn)行的土地被征收人的權(quán)利救濟(jì)，基本集中在行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟上。由于行政機(jī)關(guān)在整個(gè)土地征收程序中的主導(dǎo)作用，行政復(fù)議和行政訴訟等救濟(jì)的效果并不理想。例如，有學(xué)者研究的22個(gè)案件中，原告909％的起訴沒有獲得法院的支持。⑧由于司法乏力，導(dǎo)致了集體土地被征收人權(quán)利救濟(jì)困難。法治不僅要堅(jiān)持人民主體地位，而且更重要的是，要確保權(quán)利可以得到司法有效的救濟(jì)。
（一）轉(zhuǎn)變被征收人權(quán)利救濟(jì)模式
在征收行為中，針對(duì)公權(quán)力侵權(quán)，一般有行政救濟(jì)模式：即行政裁決和行政復(fù)議；司法救濟(jì)模式：即行政訴訟或憲法訴訟。在有些國(guó)家，還存在議會(huì)救濟(jì)模式，例如，英美議會(huì)不僅進(jìn)行征收立法，而且還有權(quán)對(duì)征收的法定要件，如公共利益等，直接加以審查，從而規(guī)制征收權(quán)，以最大限度的避免違法征收的出現(xiàn)，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)被征收人利益的目標(biāo)。⑨目前，絕大數(shù)國(guó)家以法院為主導(dǎo)，因?yàn)闄?quán)利救濟(jì)本身是法院天然的職責(zé)，也是現(xiàn)代法治社會(huì)解決爭(zhēng)議的必然選擇。由于法院具有司法審查的權(quán)力，對(duì)于征收行為則不論實(shí)體還是程序，都可以進(jìn)行全面的審查，這也包括了對(duì)于征收補(bǔ)償金額的審查。但是我國(guó)法院對(duì)于征收公告等行為，以程序性為由，不予立案，同時(shí)對(duì)于原告有諸多的限制性規(guī)定。例如，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》將原告解釋為土地權(quán)利人或利害關(guān)系人、或?qū)嶋H使用人等，針對(duì)不同情形，予以救濟(jì)。司法實(shí)踐中，法院很多時(shí)候以不予立案或駁回訴訟請(qǐng)求等情形，對(duì)被征收人不予實(shí)際救濟(jì)。如王風(fēng)俊訴北京市房山區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)拆遷補(bǔ)償安置行政裁決案，北京市房山區(qū)人民法院一審中，簡(jiǎn)單以戶口凍結(jié)為由，駁回訴訟請(qǐng)求。⑩行政主導(dǎo)是我國(guó)土地征收及救濟(jì)的主要模式。該模式下，征收的實(shí)施要件及救濟(jì)程序，基本掌控在行政機(jī)關(guān)手中?，F(xiàn)行土地征收制度中，政府同時(shí)扮演三種角色：即政府既是公共利益的判斷者，又是征收的執(zhí)行者，還是征收爭(zhēng)議的裁判者。瑏瑡為保障被征收人權(quán)利，必須強(qiáng)化司法主導(dǎo)模式，《國(guó)有土地征收與補(bǔ)償條例》已作了這方面的轉(zhuǎn)變，例如，該法規(guī)第28條規(guī)定，“被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”取消行政強(qiáng)拆，轉(zhuǎn)為司法強(qiáng)拆，既是行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式轉(zhuǎn)變，也是強(qiáng)化司法主導(dǎo)的重要體現(xiàn)。最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋第25條也規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門組織實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償工作過程中作出行政行為，被征收人不服提起訴訟的，以房屋征收部門為被告?！?/p>
（二）完善征收程序救濟(jì)
在集體土地征收上，封閉的征收程序，不僅缺乏被征收人的參與和知情，而且也排除被征收人的權(quán)利救濟(jì)。例如，征收方案批準(zhǔn)后，法律規(guī)定要公告，但是公告不屬于行政訴訟范圍。最高人民法院作出的（2016）最高法行申1963號(hào)行政裁定書認(rèn)為：“人民政府根據(jù)《土地管理法》第46條以及《土地管理法實(shí)施條例》第25條的規(guī)定，依法征收公告的行為，僅僅是將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜仁马?xiàng)，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公示告知的行為，對(duì)被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的是征收土地批復(fù)以及后續(xù)相關(guān)征收土地行為，而非征收公告”。瑏瑢因此，征收土地公告不屬于行政訴訟的受案范圍。雖然，公告屬于程序性環(huán)節(jié)，不具備行政訴訟的“成熟性原則”要求，但公告所載明的土地批復(fù)行為和征地補(bǔ)償、安置方案等內(nèi)容，在公告前，并沒有聽取村民或村民自治組織的意見，以內(nèi)置的審批程序排除村民參與，導(dǎo)致征收土地和補(bǔ)償安置方案完全由政府主導(dǎo)，被征收人沒有話語(yǔ)權(quán)和議價(jià)的空間。針對(duì)征收行為出現(xiàn)爭(zhēng)議，被征收人當(dāng)前一般選擇與征收人協(xié)商談判，博弈過后，無法得到有效補(bǔ)償?shù)模艜?huì)最終選擇行政或司法救濟(jì)?，F(xiàn)行程序的設(shè)置限制了被征收人的救濟(jì)權(quán)利，例如，國(guó)務(wù)院的土地審批行為不可訴，征收公告不可訴，同時(shí)征收決定后，由于很難顧及到集體土地遺留下的歷史問題和現(xiàn)實(shí)困難，簡(jiǎn)單的救濟(jì)，實(shí)際上很難實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的土地征收程序重構(gòu)，例如，在集體土地征收的過程中，建立征收申請(qǐng)前置程序，一切用地征收都需要聽取被征收人意見，聽取意見后，需土地使用人將其擬舉辦事業(yè)的計(jì)劃報(bào)主管機(jī)關(guān)許可，主管機(jī)關(guān)從社會(huì)因素、經(jīng)濟(jì)因素、文化及生態(tài)因素、永續(xù)發(fā)展因素及其他因素幾個(gè)方面考量征收的公益性與必要性，瑏瑣并通過聽證會(huì)決定。這就要求逐步改革現(xiàn)有的“兩審批”制度，禁止政府單方面決定用地。國(guó)土資源部2004年的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門應(yīng)告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，對(duì)擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請(qǐng)聽證的權(quán)利。當(dāng)事人申請(qǐng)聽證的，應(yīng)按照《國(guó)土資源聽證規(guī)定》規(guī)定的程序和有關(guān)要求組織聽證?！薄锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第25條第3款規(guī)定，“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告?！鄙鲜龀绦蚍謩e規(guī)定在政策與法規(guī)中，應(yīng)當(dāng)上升為法律統(tǒng)一規(guī)定，以免被征收人的權(quán)利保障不力或被虛置。程序的設(shè)立應(yīng)與社會(huì)公共利益聯(lián)系在一起，應(yīng)實(shí)現(xiàn)被征收人權(quán)利與社會(huì)公益的平衡，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府主導(dǎo)的征收權(quán)力的有效約束。尊重民法總則、物權(quán)法所確立的權(quán)利，讓被征收人處于程序中心，權(quán)利得以充分保障。
三、健全集體土地被征收人權(quán)利的司法救濟(jì)
黨的十八屆三中全會(huì)提出完善農(nóng)村土地征收制度，行政主導(dǎo)的征收模式必須與司法主導(dǎo)的救濟(jì)模式協(xié)同，必須將二者有機(jī)統(tǒng)一，功能互補(bǔ)，有效制約。因此，在集體土地征收過程中，適度引入司法性決策，全面放開司法救濟(jì)，才能有效規(guī)制監(jiān)督征收行為及其實(shí)施者，并充分保障被征收人的合法權(quán)益。
（一）明確集體土地被征收人的市場(chǎng)主體地位
由于集體所有權(quán)實(shí)際上的虛置化，而農(nóng)民只具有土地的使用權(quán)，且流轉(zhuǎn)受到諸多限制，這導(dǎo)致集體土地被征收人無法成為獨(dú)立的市場(chǎng)交易方，不具備與征收人平等議價(jià)的能力和權(quán)利。1應(yīng)明確集體土地被征收人?！稇椃ā贰锻恋毓芾矸ā返却_定的集體土地所有權(quán)的主體為村集體，如村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組等等。學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系，從權(quán)利行使方式看，二者在不少方面具有同步性，共享著某些權(quán)利行使制度。瑏瑤但是，集體的權(quán)利不等于個(gè)人的權(quán)利，集體成員在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)容易遭到非法侵害，乃至喪失權(quán)利。落實(shí)集體所有權(quán)，應(yīng)明晰農(nóng)民集體成員權(quán)，重新定位征收關(guān)系的被征收人。一是《土地管理法》應(yīng)賦予集體土地與國(guó)有土地統(tǒng)一的市場(chǎng)地位，具有相同的所有權(quán)能，避免非公益性的征地行為。二是賦予集體土地被征收人產(chǎn)權(quán)。有學(xué)者指出，“三權(quán)分置”政策與《民法總則》《物權(quán)法》在權(quán)利體系與權(quán)利定性上還存在體系沖突，“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置并存于承包地權(quán)利體系，應(yīng)在中國(guó)民法典和《農(nóng)村土地承包法》中得到協(xié)調(diào)。瑏瑥權(quán)利落實(shí)于個(gè)體，若成員在集體組織中乃至權(quán)利體系中沒有相應(yīng)的地位，由此而衍生的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等各項(xiàng)具體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也不易得到充分實(shí)現(xiàn)。市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老社會(huì)保障體系。被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用主要用于符合條件的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼。社會(huì)保障或福利屬于新型財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)通過立法明確，這對(duì)于地方政府完善補(bǔ)償方案，細(xì)化落實(shí)用益物權(quán)，具有重要的意義。2完善被征收人相應(yīng)的權(quán)利?！叭龣?quán)分置”形成了土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。上述權(quán)能變化，將形成新的權(quán)能體系。例如，集體所有權(quán)將形成發(fā)包權(quán)、調(diào)整權(quán)、監(jiān)督權(quán)、收回權(quán)、獲得補(bǔ)償權(quán)、適度處分權(quán)等。瑏瑦根據(jù)《物權(quán)法》，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則存在多種觀點(diǎn)，有物權(quán)和債權(quán)之爭(zhēng)。對(duì)于征收，不同的權(quán)利人享有的權(quán)利不同，由此而產(chǎn)生的補(bǔ)償不同。若權(quán)利人不明確，權(quán)利歸屬不確定，則會(huì)導(dǎo)致補(bǔ)償不到位。征收中，被征收人享有實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利。實(shí)體性權(quán)指被征收人獲得因土地使用而產(chǎn)生的一切權(quán)利，程序性權(quán)利則是保障或?qū)崿F(xiàn)實(shí)體性權(quán)利不受侵犯時(shí)所享有的權(quán)利。瑏瑧應(yīng)立法規(guī)定公平合理補(bǔ)償權(quán)、安置權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、居住權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等，強(qiáng)化公眾參與、監(jiān)督權(quán)等等。并對(duì)權(quán)利體系逐步完善。
（二）完善司法救濟(jì)
在涉及集體土地征收的案件中，被征收人勝訴率遠(yuǎn)低于整個(gè)行政訴訟中原告勝訴率的情況。瑏瑨法院作為化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，在土地征收中不僅要有效地約束征地機(jī)關(guān)的行為，更要合法保護(hù)被征地人的權(quán)利。1發(fā)揮行政訴訟的主導(dǎo)作用。2014年《行政訴訟法》修改后，對(duì)于征收行為以及房屋補(bǔ)償協(xié)議均納入了行政訴訟的受案范圍，尤其是立案登記制度及行政首長(zhǎng)出庭制度，體現(xiàn)了司法的主導(dǎo)作用。但是在集體土地訴訟中，受案后被駁回請(qǐng)求居多。這里主要有兩個(gè)問題：一是被征收人涉及權(quán)利較多，包括了被征收土地使用權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、債權(quán)、優(yōu)先權(quán)等各種權(quán)利。當(dāng)被征收人對(duì)征收決定不服時(shí)，法律規(guī)定的權(quán)利會(huì)出現(xiàn)救濟(jì)不能的情況，例如，法律將可獲救濟(jì)權(quán)的主體限定在所有權(quán)人和使用權(quán)人，享有其他用益物權(quán)或債權(quán)的權(quán)利人則無法救濟(jì)。二是由于行政主導(dǎo)模式下，征收一般是政府多部門協(xié)同完成的工作，法院相對(duì)處于弱勢(shì)，特別不愿意受理涉及政府利害的土地征收案件。對(duì)此，最高法院的司法解釋，一再澄清被征收人（原告）的標(biāo)準(zhǔn)，但始終無法跟上政策的變化以及實(shí)際情況。2018年行政訴訟新的司法解釋，明確規(guī)定了房屋征收部門可以為被告、村民委員會(huì)可以為被告，這在很大程度上為集體土地征收中的司法救濟(jì)解決了“立案難”的問題。行政訴訟要有效地主導(dǎo)，要求實(shí)現(xiàn)以征收程序?yàn)樗痉ūO(jiān)督重點(diǎn)，以被征收人權(quán)利救濟(jì)為中心，實(shí)現(xiàn)全過程的監(jiān)督。應(yīng)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍。近年來，當(dāng)事人經(jīng)常采用投訴舉報(bào)的方式，要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)或監(jiān)察部門對(duì)土地征收進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)或監(jiān)察部門的處理行為不服的，建議納入行政訴訟范圍。此外，很多國(guó)家對(duì)于土地征收救濟(jì)，存在著行政訴訟、憲法訴訟并存的救濟(jì)方式。提出了加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。被征收人對(duì)于行政機(jī)關(guān)超越公共利益和未遵循法定程序的違法征收，不僅有權(quán)提起行政訴訟，在符合規(guī)定的情況下，被征收人可考慮提起合憲性審查。2加強(qiáng)“公共利益”的合法性司法審查?，F(xiàn)行《土地管理法》《國(guó)有土地征收與補(bǔ)償條例》等列舉了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益。清楚的公共利益的范圍，不僅規(guī)制征收審批機(jī)關(guān)權(quán)限，而且起到事前規(guī)范，事后糾正的作用。在法治視野下，公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該由立法機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)來確定。很多國(guó)家法院在審理土地征收合法性的問題上，核心的問題就是公共利益的判斷。由于司法是事后監(jiān)督模式，只有在發(fā)生行政爭(zhēng)議后，才會(huì)在訴訟活動(dòng)中審查行政機(jī)關(guān)行使征收權(quán)的目的、過程和結(jié)果。事后監(jiān)督有利于確認(rèn)違法行為，但是有些征收行為已然發(fā)生，損害無法挽回，依靠國(guó)家賠償制度，也必然損及國(guó)家財(cái)政。因此，法院應(yīng)強(qiáng)化合法性司法審查，擴(kuò)大審查的范圍，進(jìn)而“倒逼”行政機(jī)關(guān)重視“公共利益”的判斷。行政機(jī)關(guān)對(duì)于公共利益的裁量權(quán)較大，實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)為了征收，往往會(huì)掛上一些冠冕堂皇的公益理由，應(yīng)完善法律程序，規(guī)定司法在土地實(shí)質(zhì)征收前，有合適的程序適時(shí)介入“公共利益”的判斷，避免事后監(jiān)督的不足。尤其應(yīng)嚴(yán)格審查一些地方政府借“公共利益”之名，從事經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)。3優(yōu)化征收補(bǔ)償?shù)呐袥Q類型。行政法治是法治國(guó)家的基本原則，據(jù)此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法行政，不得濫用職權(quán)或超越職權(quán)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)依法審判，并根據(jù)行政違法的程度，裁決行政行為的效力。《行政訴訟法》明確規(guī)定了合法性審查的要件，且規(guī)定了包括駁回原告訴訟請(qǐng)求、撤銷判決、變更判決、確認(rèn)判決等判決類型。被征收人在司法救濟(jì)中，常見的類型主要有撤銷之訴和給付之訴，如要求撤銷征收決定，要求征收人履行補(bǔ)償款項(xiàng)等等。若法院要強(qiáng)化司法審查的力度，對(duì)行政征收進(jìn)行全過程的控制，則必然在訴訟類型上加以完善。例如，根據(jù)被征收人的訴訟請(qǐng)求，對(duì)征收決定確認(rèn)無效或撤銷違法征收，但違法行為被撤銷后，對(duì)被征收人的補(bǔ)償能否得到有效保障呢？實(shí)際上，司法機(jī)關(guān)需要在撤銷行政行為之后，要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，履行給付義務(wù)等。因此，健全司法機(jī)關(guān)救濟(jì)，不僅局限于擴(kuò)大受案范圍，更應(yīng)優(yōu)化判決或裁定的類型，以保障被征收人的權(quán)利為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)撤銷判決、履行職責(zé)、給付義務(wù)等判決的有效結(jié)合。應(yīng)明確司法機(jī)關(guān)直接判定行政機(jī)關(guān)履行行政行為，比如補(bǔ)償征收款項(xiàng)等，避免判決后執(zhí)行難。
作者：楊向東 單位：上海政法學(xué)院