集體土地行政訴訟案件原告資格探思
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一、典型案例一
【基本案情】
2011年，省級(jí)人民政府作出《浙江省建設(shè)用地審批意見(jiàn)書(shū)》，同意某市2010年年度計(jì)劃第十批次建設(shè)用地，包含某村地塊。2018年，該市政府同意原國(guó)土資源局作出《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓方案呈報(bào)表》。經(jīng)公開(kāi)掛牌，某公司競(jìng)得案涉土地，簽訂《出讓成交確認(rèn)書(shū)》和《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》。經(jīng)該市政府批準(zhǔn)同意，原國(guó)土資源局核發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)》。毛某某等6人系某村村民，認(rèn)為涉案建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)侵害了其合法權(quán)益，于2020年提起行政訴訟。一審法院經(jīng)審理認(rèn)為毛某某等人不具備提起訴訟的原告資格，故裁定駁回起訴。六原告不服提出上訴。二審法院認(rèn)為：案涉建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)作出前，涉案土地由浙江省人民政府批準(zhǔn)征收。故六原告與該被批準(zhǔn)征收土地的后續(xù)審批利用行為已無(wú)利害關(guān)系，不具備原告主體資格。據(jù)此，駁回上訴，維持原裁定。
【以案說(shuō)法】
原集體土地使用權(quán)人與該土地被征收并出讓后的國(guó)有土地登記行為無(wú)法律上的利害關(guān)系。1.本案涉及征地訴訟案件原告資格問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織有權(quán)提起訴訟。屬于行政訴訟程序問(wèn)題，不涉及實(shí)體問(wèn)題。2.本案涉及批準(zhǔn)行為性質(zhì)問(wèn)題。自然資源主管部門(mén)與土地使用者簽訂土地有償使用合同，并頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)。該批準(zhǔn)行為屬于國(guó)家針對(duì)建設(shè)用地土地用途所采取的總量控制行為，僅是建設(shè)單位取得國(guó)有土地使用權(quán)的一個(gè)環(huán)節(jié)，本身并不直接影響用地范圍內(nèi)原土地使用權(quán)人的合法權(quán)利，原土地使用權(quán)人的土地使用權(quán)也不因?yàn)轭C發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)而喪失。
二、典型案例二
【基本案情】
原告葛某認(rèn)為其宅基地和承包地被強(qiáng)制占用。2019年11月，葛某通過(guò)信息公開(kāi)得知某市自然資源主管部門(mén)曾與其所在村集體的股份合作社簽訂《征地補(bǔ)償協(xié)議》，認(rèn)為該協(xié)議侵害其合法權(quán)益。遂于2020年初訴之法院。法院經(jīng)審查認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三條第一款規(guī)定，村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過(guò)半數(shù)的村民可以集體經(jīng)濟(jì)組織名義提起訴訟。本案中，葛某以個(gè)人名義提起行政訴訟，不具有原告主體資格，故裁定駁回起訴。
【以案說(shuō)法】
個(gè)人對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服，以個(gè)人名義提起訴訟的，不具有原告主體資格。1.個(gè)別村民未經(jīng)授權(quán)原則上不能代表村農(nóng)村集體提起行政訴訟。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。作為村農(nóng)民集體成員的個(gè)別村民認(rèn)為村農(nóng)民集體享有的土地所有權(quán)受到行政行為侵害，需要對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)主張權(quán)利的，應(yīng)通過(guò)法定的途徑和形式，將個(gè)別村民的意愿轉(zhuǎn)化為村農(nóng)民集體的意愿，以村農(nóng)民集體的名義主張權(quán)利。2.根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，下列主體有權(quán)提起訴訟：一是作為集體土地所有權(quán)人的村民委員會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；二是在集體經(jīng)濟(jì)組織不起訴的情形下，過(guò)半數(shù)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員以集體經(jīng)濟(jì)組織名義起訴；三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，過(guò)半數(shù)的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以提起訴訟；四是土地使用權(quán)人或者實(shí)際使用人，對(duì)涉及共使用或?qū)嶋H使用的集體土地的行政行為不服的，可以自己的名義提起訴訟。
三、典型案例三
【基本案情】
原告趙某等五人在本村擁有宅基地、承包地，反復(fù)舉報(bào)該村存在違法征地、占地的情況，向區(qū)級(jí)自然資源部門(mén)提出查處申請(qǐng)。該局經(jīng)函詢(xún)、實(shí)地查看等方式，未發(fā)現(xiàn)違法征地、占地的行為，遂作出履職意見(jiàn)答復(fù)書(shū)。五原告不服，向市級(jí)自然資源部門(mén)提出復(fù)議申請(qǐng)。市級(jí)自然資源部門(mén)認(rèn)為區(qū)級(jí)自然資源部門(mén)對(duì)違法線(xiàn)索的調(diào)查存在事實(shí)不清、證據(jù)不足問(wèn)題，決定撤銷(xiāo)原作出的履職意見(jiàn)答復(fù)書(shū)并責(zé)令重做。該區(qū)級(jí)自然資源部門(mén)再次調(diào)查后進(jìn)行答復(fù)，結(jié)論一致。五原告仍不服，根據(jù)行政復(fù)議制度改革精神，向該市人民政府提出復(fù)議申請(qǐng)。該市政府認(rèn)定區(qū)級(jí)自然資源部門(mén)系該市自然資源部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，其作出查處答復(fù)于法無(wú)據(jù)，決定撤銷(xiāo)前述履職意見(jiàn)答復(fù)書(shū)并責(zé)令重作。2019年10月，該市自然資源部門(mén)遂作出履職意見(jiàn)答復(fù)書(shū)，結(jié)論也基本一致。五原告仍不服，向該市政府提出復(fù)議申請(qǐng)。2020年2月，該市政府作出行政復(fù)議決定書(shū)，維持市自然資源部門(mén)遂作出的履職意見(jiàn)答復(fù)書(shū)。2020年3月，五原告提起行政訴訟，要求撤銷(xiāo)2019年10月的履職意見(jiàn)答復(fù)書(shū)、2020年2月的行政復(fù)議決定書(shū)，并責(zé)任該市自然資源部門(mén)查處非法占用集體土地行為、退還非法占用土地。法院經(jīng)審理認(rèn)為，五原告雖然提供了當(dāng)?shù)胤课荼徊鸪⑼恋厣嫌泄こ誊?chē)工作的照片，但就現(xiàn)狀而言，仍在繼續(xù)使用自己的宅基地，承包地也正常耕種，當(dāng)?shù)責(zé)o征地公告，五原告宅基地、承包不存在被非法征收、侵占的情形。另外，根據(jù)案涉證據(jù)和當(dāng)事人陳述，五原告土地確實(shí)不存在被非法征收與侵占的情形，被告某市自然資源部門(mén)的履職回復(fù)并無(wú)不當(dāng)。遂駁回原告訴訟請(qǐng)求。
【以案說(shuō)法】
1.原告是否具備相應(yīng)訴權(quán)。五原告的訴訟請(qǐng)求既包含其各自為土地使用權(quán)人對(duì)于有關(guān)主體侵犯其合法權(quán)益的“投訴”，又包含與其本人沒(méi)有直接關(guān)系的“舉報(bào)”，但其在庭審中明確就各宅基地和承包地部分的結(jié)果不服，被告的查處結(jié)果當(dāng)然適用五原告的宅基地和承包地，應(yīng)當(dāng)視為五原告與案涉回復(fù)具有利害關(guān)系，也即擁有法定訴權(quán)。2.訴源治理角度的思考。本案中，被告某市自然資源部門(mén)的履職回復(fù)并無(wú)不當(dāng)。被告雖然在庭審中解釋?zhuān)?dāng)?shù)叵荡嬖卩l(xiāng)村全域土地綜合整治項(xiàng)目，并配合機(jī)場(chǎng)規(guī)劃，所以出現(xiàn)宅基地、承包地調(diào)整，但是并未在回復(fù)時(shí)就五原告所反映的房屋拆除、土地平整進(jìn)行解釋。這也是五原告認(rèn)為被告未履行法定查處職責(zé)的重要原因之一。因此，從源頭上預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議的角度思考，該執(zhí)法確有改進(jìn)之處。
作者:陸楊潔 楊萍 單位:桐廬縣人民法院